中国城镇失业状况分析、问题与对策研究

摘要失业现象是各国存在的一个普遍的社会问题，减少失业、达到充分就业 是各国政府和人们追求的共同和长远的目标。在中国体制转型和结构调整加快， 城镇人员下岗分流加速，农村剩余劳动力转移需求进一步加强，失业问题已成 为制约中国改革、发展和稳定的首要社会经济问题。近年来，中国政府从各个 方面来减少失业人口和解决其生活困难的程度，诸如：建立失业保险制度；分 流富余人员，开辟就业门路；就业咨询与转岗培训；救济与扶助特困职工 等等方面的政策实施，虽取得一定成效，缓解了一些社会矛盾，但有些对策和 措施仍值得深化和改革。 关键词城镇；失业率；失业问题；政策建议； 2 中国城镇失业状况分析、问题与对策研究 一、我国目前城镇居民的失业状况 我国城镇实际失业人数基本上由两部分组成，即隐性失业和显性失业。显 性失业主要是指我国城镇登记失业人数。目前我国城镇登记失业人数绝对数不 断上升，从 1994 年的 476 万人激增到 2001 年的 862 万人，规模上翻了近一翻； 相对数上逐年递增，从 1994 年的 2.8%上升到了 2001 年的 3.6%。但这只是从一 个侧面反映了我国失业问题的严峻，因为我国的城镇登记失业率只是一个名义 上的失业率，它将我国城镇企业下岗未就业人员和城镇隐性失业人数排除在外， 人为地降低了我国的城镇实际失业率，因此，这个数据是不完整的，需要进行 调整。 如果考虑到我国城镇企业下岗未就业职工和城镇隐形失业人数(包括政府机 关富余人员、产业结构调整的下岗人员、定编定员定岗的冗员和停产、半停产 厂矿企业的职工)，那么我国城镇的实际失业人数就不再是城镇登记失业人数， 而应该再加上我国城镇企业下岗未就业职工人数和隐形失业人数，即：城镇实 际失业人数=城镇登记失业人数+我国城镇企业下岗未就业职工人数+城镇隐形失 业人数，城镇实际失业率也应相应调整为：城镇实际失业率=城镇实际失业人数 /城镇从业人员人数100%。通过对我国城镇登记失业率的调整，不难发现，我 国目前的就业状况不容乐观，失业率严重偏高，就业相对不足。 （一）我国城镇失业人口的基本特征 1分布面广。我国各省、区，从大城市到中小城镇，都有失业人口及其贫 困人口的存在。 2 区域差异明显。城镇化水平高的省区，这一问题就相对严重些，而且 受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响，我国城镇失业人口和贫困人口在 地域分布上表现出东部多、西部少的特征。另外，发展较早的省区和城市，工 业结构往往落后，新兴产业部门较少，失业人口明显多于发展较晚的省区和城 市。 3 主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳，导致了一些企业 破产、减员，使失业和下岗人员增多，成为失业人口和贫困人口的主要来源。 4 增加速度快。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以 及流动人口的增多，城镇失业和贫困人口继续呈增长趋势。 5 文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下，文化技术素质低 的人口与较高素质的人口相比，失业和下岗的可能性都要大得多。 6 中高年龄者居多。在失业人口中，中高年龄人口由于年龄偏大，再就 业困难也大得多，往往也是企业裁员的主要对象。 (二) 我国城镇登记失业人口分布状 全国各地区登记失业率分布差异甚大，西部地区和重工业地区登记失业率 过高。1996 年全国这一失业率最高的地区是青海为 7.2，其次是贵州为 6.2，甘肃为 5 .5，宁夏和陕西 5.2，海南 4.3。 失业青年构成登记失业人员的主体。从年龄分布看，15 岁25 岁登记失 3 业人员占登记失业人员总数的 62.8。 3/5 的登记失业人员失业持续时间超过半年以上，属于长期性为主失业类 型。1996 年我国城镇登记失业人员失业时间 6 个月以下人员占总数的 40.1，6 个月以上人员占总数的 59.9。 我国不少地区属于长期性为主失业类型，失业持续时间超过半年以上的比 重过高。全国城镇登记失业人员失业时间在 6 个月及以上比重最高地区是天津 市，为 71 .9，其次是上海，为 70.1，内蒙古为 69.7，浙江为 68.7， 甘肃为 68.2，北京为 65.6，辽宁为 64.0，四川为 63.8，安徽为 63.6。 每个失业者领取失业救济金太低。据统计， 1996 年全国城镇发放失业救 济金为 13.87 亿元，发放失业救济人数为 330.8 万人，平均每人每月领取失业 救济金费用 35 元。其中黑龙江领取失业救济金人数最多，为 62.1 万人，人均 每月领取失业救济金费最低，只有 6.5 元。这反映了中国搞了近 50 年的社会主 义， 但是作为社会主义社会的基本制度之一失业保险制度是“有名无实” ， 无法承担社会安全网的作用，职工一旦失业就等于失去一切。 二、城镇登记失业率的计算及存在的主要问题 （一）城镇登记失业率的计算 城镇登记失业率是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总 数与期末实有城镇登记失业人数之和的比值。分子是登记的失业人数，分母是 从业的人数与登记失业人数之和。 在城镇登记失业率中，作为分子的登记失业人员必须符合以下条件：（1） 非农业户口；（2）在一定年龄内（男性为 1650 岁，女性为 1645 岁） ； （3）有劳动能力；（4）无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登 记。作为分母的城镇劳动人口包括：（1）城镇单位从业人员(扣除使用的农村 劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员)；（2）城镇单位中的不在岗 职工；（3）城镇私营业主、个体户主；（4）城镇私营企业和个体从业人员； （5）城镇失业人员。 (二)失业可能导致的问题 1.低估了真实失业程度 （1）虽然名为城镇登记失业率，但在统计口径上其并非属地统计而是身份 统计，仅包括城镇本地非农户口的失业人员，未包括下岗失业人口、高校毕业 生中失业人口、城镇外来人口中的失业人员；（2）城镇登记失业率仅仅把那些 到当地就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的 失业人员被排除在失业者统计之外（通过媒体、熟人、亲身去企业求职以及网 络等方式的也都不计算在内） ，由于劳动部门登记的只是失业人口的一部分，显 然它低估了真实的失业程度。 2.党的阶级基础将会动摇 如果目前大批的城镇下岗职工得不到工作和大量的农村富余劳动力无法向 非农领域转移的状况得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越 贫困，从而将使越来越多的为共和国作出贡献的工人、农民等基本群众对党和 国家的政策产生怀疑和不满情绪。这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固， 4 影响企业改革和经济结构调整工作的深入，同时将使党失去越来越多的工人、 农民等基本群众，使党的“三个代表”的指导思想大打折扣，最终将导致党的 阶级基础的动摇。 3.国家的长治久安将受到影响 如果越来越多的失业人员陷入生活困境，必然导致劳资矛盾和干群关系的 激化，导致国家和社会的政治不稳定因素增大。据公安部门的资料反映，近年 来，我国堵截交通、围攻办公大楼、集体上访等职工群体性事件的发生率增长 速度惊人，参加群体性事件的主要是老工人、老教师和老干部，每年涉及的人 数多达近千万人。这些人的生活困难若长期得不到解决，极易被国内外不法分 子利用，演变成党和国家的敌对势力。 4.社会主义国家的形象将被扭曲 以工人、农民为主体的特困群体的形成，将直接影响社会主义国家人民当 家做主的形象，影响中国共产党的执政水平，还将影响中国在世界的国际地位 和声望。 三、完善失业保险制度 失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是通过建立失业保险基金的 办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助保证其基本生活，并通过转业训 练、职业介绍等手段为其重新实现就业创造条件。1999 年失业保险条例的 颁布和实施标志着失业保险制度已形成完整体系，对保障失业者的基本生活和 抵御失业风险起到了重要作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我 国失业保险制度刻不容缓。 （一）失业保险能为维护社会稳定发挥了积极作用 社会稳定，对于一个国家的长治久安，经济的持续稳定发展，综合国力的 提高有着重要影响。失业保险能为失业人员提供最基本的生活保障，满足他们 最基本的需求。 （二）实现失业保险制度的创新 失业保险作为社会保险制度最主要的支柱之一，对于保障失业和下岗人员 利益，维护社会稳定有着重要的作用。欧美国家曾经建立过非常慷慨和完善的 失业保险制度，为失业人员提供比较高的福利待遇。但过分慷慨的失业保险福 利支出也带来了很多弊端，诸如抑制了工作积极性，减少了劳动力供给，影响 了经济效率以及给政府财政带来巨大负担等。因此，近些年来，即使高福利的 欧美发达国家也在探索失业保险制度的创新和改变，从高福利支出逐渐转向强 调实现包括失业保险在内的社会保险的供给与需求、市场经济的公平与效率、 社会成员的权利与义务的平衡，主张实行不承担责任就没有权利的积极的福利 政策，在失业保险方面就是主张把生活福利改变为工作福利，政府资金支持的 重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作。 从我国当前的情况看，完全依靠政府财政为失业和下岗人员提供福利支出存在 很大困难，因此更应该积极探索失业保险制度的创新，包括扩大失业保险的覆 盖面；提高失业保险资金的统筹层次；充分利用有限的资源，调整基金支出结 构，提高基金使用效益等等。 （三）失业保险能对促进再就业和经济发展起了积极作用 5 在我国目前的“三条保障线”中，失业保险仅仅是保障失业人员最基本的 生活需求，并不能满足其他的需要，所以要想生活质量提高，就必须通过再就 业，寻找新的经济来源来实现。我国失业保险从建立起就把发放失业救济金与 促进失业人员的转岗培训和生产自救密切结合起来，避免了失业保险与就业脱 节的弊端。1994 年以后，国家实施再就业工程，更加突出了失业保险基金促进 失业人员再就业的作用，为经济发展起到了一定的促进作用 （四）鼓励非国有企业发展，拓展各种就业机会 从中国经济近些年的发展轨迹看，国有企业对国民生产总值的贡献率逐年 降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高。随着我国政府与市场职能划分越来 越清晰，多数产品的生产将通过市场和私营部门解决，政府对市场竞争和生产 领域的干预会越来越少，而私营和民营企业的发展会蒸蒸日上，私营和民营企 业吸引的劳动力数量也会逐年增加，能为社会提供很大一部分就业岗位。因此 政府应为私营和民营企业的发展创造更宽松、更公平的竞争环境，提供更优良 的服务，同时应创造更好的社会氛围，鼓励国有企业下岗人员，新毕业的学生 更多地选择到私营和民营企业就业。同时，还应创造条件鼓励个人自我创业和 拓宽就业渠道，除了正规就业方式，即全日制、月工资、固定工等以外，应鼓 励个人从事各种非正规就业，即非全日、非固定作息时间、短期的阶段性就业、 非固定工作场所等的就业。此外，根据中国近些年的发展状况，基础设施建设 仍然是政府投资的重要方面，可以结合各地基础设施的建设情况，提供更多的 就业岗位，使政府支出扩大与促进就业有机地结合起来。 四、城镇失业状况对策 从劳动力供给方面着手治理失业问题。失业是劳动力供给和需求上的失衡， 即供给大于需求。充分发挥我国劳动力资源的优势：多层次、多渠道、多形式 地创造就业岗位。 （一）在全国各城镇全面实施最低生活保障线制度 中国目前虽在 334 个大中城市和 494 个县实行最低生活保障线，从政府 角度在经济上切实保障了部分城镇贫困者的基本生活，是一项较为基本和稳定 性的社会保障措施，但从长远的角度看，覆盖面仍较窄。（仅占全部市、县数 的 22%），尚不能彻底解决贫困者的经济保障。因此，可采取对高消费品或高 收入者征收特种附加税的办法，作为减少贫富差距悬殊的一种调节手段，同时， 以确保实行最低生活保障线基金的来源。 （三）努力发展第三产业，扩大就业范围 解决失业问题的另一途径是采取一些优惠政策，大力发展 “劳动密集型” 产业，特别是大力发展第三产业。我国在发展第三产业问题上是大有潜力可挖 的，现在，发达国家第三产业的就业比重一般在 6070之间，发展中国家也 平均在 4O左右，而我国 1999 年仅为 269。另一项研究表明，第三产业每 增加 1 个百分点的就业比重，就能增加就业机会 1000 万个，大力发展第三产业 是解决我国就业问题的根本途径。 （四）依法规范劳动力市场,促进劳动力合理流动 6 “劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”, 是我国市场经济体 制下的就业模式。这一模式的良好运作, 要求有一个全国统一的劳动力市场。 一个统一开放、依法规范的劳动力市场, 是保障劳动力流动, 使企业和劳动力 实现动态优化组合的基础。加快劳动力市场建设, 一是要打破劳动力市场在地 区、行业间的壁垒, 促使企业根据需要更灵活地调整劳动力存量, 根据劳动力 市场价位控制人工成本。任何用排斥外地劳动力进入保护本地居民就业的做法, 从长期看都破坏了劳动力的自由流动, 会使当地工资上涨, 企业因此会减少用 工, 反过来影响就业; 二是建立和完善劳动力市场服务体系, 通过规范化的职 业介绍机构开展信息、培训、咨询和职业介绍、职业指导等系列化服务; 三是 建立和完善劳动力市场信息网络, 加快推进区域内、区域间乃至全国性统一信 息网络建设。包括劳动力供求信息网络、职业培训网络和职业介绍网络, 充分 发挥现代通讯工具和手段传递信息的作用, 降低劳动力市场职业搜寻成本。 （五）增加人力资本投资，提高劳动力素质 人力资本投资，就是政府或有关机构向劳动者投资，以提高劳动者的文化 技术水平和身体素质，适应劳动力市场的需求。从长期来看，人力资本投资的 主要内容是增加教育投资，普及教育，从短期来看，就是对工人进行在职培训， 或者对由于技术不适应而失业的工人进行培训。促进人力资本投资增加，提高 劳动力的