关于征地补偿安置方案纠纷行政复议与诉讼权利解析

关于征地补偿安置方案纠纷行政复议与诉讼权利解析 王卫洲 在征地拆迁纠纷中，争议根本原因大多为补偿问题，对于不服征地补偿安 置方案如何解决，土地管理法实施条例第二十五条第三款作出如下规定： “市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部 门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告， 听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、 县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标 准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的 人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。” 正是由于这样的规定，很多人认为对补偿安置方案不服，应当政府通过特殊的 “协调”“裁决”程序处理，被征收人诉至法院或申请行政复议往往被拒之门 外，现笔者根据多年的工作经验及相关法律规定，对此事予以论述，希望能够 对被征地农民处理这类争议有所帮助。 笔者认为，对于征地补偿安置方案不服，应当首先以批准该补偿安置方案的人 民政府为被申请人，申请行政复议，对于行政复议结果不服，可以向人民法院 提起行政诉讼。 如果没有申请行政复议直接向人民法院起诉的，人民法院应告知先经过行政复 议后，再提起行政诉讼，这里的行政复议即土地管理法实施条例规定的 “裁决”， 这种案件属于行政复议前置类型，理由及法律依据如下： 第一、土地管理法实施条例规定的裁决，实质为行政复议。 1、对于裁决的含义进行解释，要结合土地管理法制定的背景及行政复议相 关规定来进行，行政复议属于政府裁决。 很多人将“裁决”理解为与行政复议相不同的程序，是属于对于法律理解 的错误，实质上裁决是对行政机关作出的给类决定的统称，其中包含：土地确 权决定、行政复议决定、国有资产产权纠纷裁决、专制强制许可使用费裁决、 劳动争议仲裁等各种，行政复议决定即属于其中一种类型。 如：现行行政复议法明确将行政复议决定归纳到“裁决”的范围,如 行政复议法第三十条第二款就规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市 人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市 人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自 然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。” 土地管理法实施条例制定于 1998 年，正处于国务院行政复议条例 施行期间，行政复议法尚未出台，土地管理法实施条例实施条例二十 五条所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。行政复议条例 将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。行政复议条例第 四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政 行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议 机关对行政复议事项作出裁决的表述。 可见，行政复议与裁决并非相互不同的概念，而属于包含与被包含的概念， 即行政复议决定属于裁决的类型之一，关于这一问题国务院法制办行政复议司 司长方军同志在论征地补偿争议的法律救济途径 作了更为详细和精辟的论 证，读者可以在国务院法制办官网阅读。 2、对于征地补偿安置方案不服，申请裁决的，应当通过申请行政复议这一 类型的裁决处理。 案例：经国务院批准二广（二连浩特至广州）高速公路（常德段）项目征 地，湖南省常德市杨先华、周军民梅伯练等 27 人因不服二广高速公路项目征地 补偿安置方案依据土地管理法实施条例第二十五条向国务院申请裁决，国 务院法制办作出（国法复函2011358 号）文件明确答复：“杨先华周军民梅伯 练等 27 人：来信收悉，你们对常德市鼎城区人民政府批准的二广高速公路（梅 城段）项目征地补偿安置方案不服，向国务院申请裁决，中华人民共和国农 村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条第二款规定，“因征收集体所有的土 地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通 过行政复议或者诉讼等方式解决”。中华人民共和国行政复议法第十三条 第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不符的，向上一级地方人 民政府申请行政复议”；据此，你们对常德市鼎城区人民政府批准的二广高速 公路（梅城段）项目征地补偿安置方案不服，可以依照中华人民共和国行政 复议的规定向上一级人民政府申请行政复议，不属于国务院裁决的范围，特 此告知 ” 依据上述国务院法制办公室的解释和复函可知，市县政府批准征地补偿、 安置方案的行为，属于一种具体行政行为，对此不服申请裁决的应当依法申请 行政复议，实际上土地管理法实施条例第二十五条所称的“裁决”是指行政复 议，笔者认为根据行政复议法及行政诉讼法， 针对这种关系到公民切 身利益的具体行政行为也属于人民法院受案范围。 在 2011 年 5 月 18 日国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议 行政复议工作的通知（ 国法201135 号）进一步作出明确解释，全文如下： 各省自治区直辖市人民政府法制办公室： 近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议 有所增多，部分争议未能得到及时处理，影响了社会和谐稳定，为了进一步依 法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大法工委和最高人民 法院的意见，并报国务院领导同意，现通知如下：一、中华人民共和国农村 土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地 及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过 行政复议或者诉讼等方式解决”。中华人民共和国行政复议法第十三条第 一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不符的，向上一级地方人民 政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复 议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。中华人民共和国行 政复议法实施条例第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规 定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依 照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补 偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级 地方人民政府提出申请。 二、有关地方人民政府应当采取有效才措施，积极受理，依法审理， 公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会 和谐稳定。 国务院法制办公室 二一一年五月十八日 之后安徽等省已经按照国务院法制办公室上述文件的精神废止了征地补 偿争议裁决办法，并规定了对于征地补偿安置方案不服可以申请行政复议， 也可以提起行政诉讼。 笔者以为，根据国务院的解释，不服征地补偿安置方案，应当向上一级政 府申请行政复议，而一些人理解的“裁决”属于对裁决程序的误解。 二、关于土地管理法事实条例与行政复议法规定的“裁决机关”存在的一 些不一致的问题。 根据上文所述，征地补偿安置方案裁决实为行政复议，然而土地管理法 实施条例二十五条与行政复议法规定的裁决机关并不一致。 土地管理法实施条例二十五条规定为“由批准征收土地的人民政府裁 决”，而行政复议法第十三条规定为：“第十三条：“对地方各级人民政 府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。 因为征地批准机关只有省政府或国务院，而批准征地补偿安置方案的机关 却是市县人民政府，其上一级机关因该是市或省人民政府，两者不相同。 针对这一问题,国务院法制办行政复议司司长方军通知认为：“这一规定却 与当时的行政复议条例保持一致，因为行政复议条例认可单行法律、 法规对行政复议管辖所作的具体规定，故该规定是基于行政复议条例的框架下 制定的，国务院行政复议条例第十二条虽然规定，对地方各级人民政府的 具体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。但同时该条例第二十 二条又规定：“其他复议管辖，依照法律、法规和规章的规定”。可见，土 地管理法实施条例第二十五条规定由国务院或者省级政府管辖因市、县政府 具体行政行为引起的行政复议案件，与行政复议条例的规定并没有任何冲 突。” 在行政复议法施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的 法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定， 征地补偿安置争议的行政复议机关需要按照行政复议法的有关规定作出相 应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，同时这也和 国务院法制办公室关于关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知 （国法201135 号）的规定一致。 三、关于是否属于人民法院受案范围的问题。 我国行政复议和行政诉讼的受案范围基本是一致的，符合行政复议的要求， 应该符合行政诉讼受案范围，只要行政诉讼法第四十四条的规定的要求， 案件就应该属于行政诉讼受案范围。 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该 行为不服的，可以依法提起行政诉讼。 行政诉讼法第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以 在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。” 第二十五条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的， 作出原具体行政行为的行政机关是被告”。 根据上述规定可见，只要符合行政诉讼法关于在管辖、利害关系、诉讼期 限等方面要求，应该属于受案范围。 四、行政复议前置。 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行