寄宿制小学,政策分析,

探析农村小学寄宿制问题及有关政策,关键词是寄宿制小学 ,政策分析, 摘要：农村寄宿制学校在学生管理中功利性、目的性强，忽视教育的细节和过程，对 教师考核和激励不足。中央和地方的政策设计和执行存在偏差，政策注重学校硬件工程建 设，缺少管理上的制度约束。 关键词： 农村;寄宿制小学 ;政策分析 一、引言 从上个世纪 90 年代开始，农村寄宿制学校尤其是寄宿制小学开始出现并逐渐成为农 村地区一种主要的办学方式。农村寄宿制学校的发展是多种社会和政策因素共同作用的结 果。2001 年国务院关于基础教育改革与发展的决定 中将调整农村义务教育学校布局列 为一项重要工作，并指出“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”1 。2005 年初， 教育部发布的2004 年中国教育事业发展状况报告 显示： 2004 年全年我国撤减小学 3.1 7 万所，初中 973 所，共计减少 4 万多所中小学校，2 而农村寄宿制学校的建立在很大 程度上消除了农村学校布局调整的瓶颈，解决了由此产生的问题。随着中西部地区“两基” 攻坚和“普九”工作的深入推进，农村寄宿制学校作为实现“两基”计划的一个主要措施，其 建设规模也在逐渐扩大。从 2004 年至今，全国共新建、改建、扩建农村寄宿制学校 2400 多所，“两基”计划完成后，中、西部 23 省、市、自治区将新建、改扩建寄宿制学校 7727 所，增加寄宿生 204 万人。3 除了人口结构的变化和国家政策的影响之外，近年来农村留守儿童在教育和生活照顾 上存在的问题也推动了农村寄宿制学校的发展。农村青壮年劳动力的劳务输出使家庭中儿 童的生活方式、教育方式都发生了变化，“留守儿童” 现象和问题的出现对农村教育提出了 新的需求，原本由家庭分担的照顾、教育子女的职能正在向学校转移。在很多场合农村小 学寄宿制被当作解决留守儿童问题的一剂良方。4-6 针对目前全国普遍关注的农村留守 儿童问题的解决，提倡建立农村寄宿制学校的呼声也越来越高，各地纷纷将农村寄宿制学 校的建设列为关爱留守儿童的一项重要举措。在湖南、湖北、江苏、四川、广西等农村劳 动力输出较多、留守儿童问题较普遍的省份，农村寄宿制学校的建设更是得到了高度重视 。 无论是政府工作还是社会舆论都对农村寄宿制学校给予了很多支持与肯定，而对于农 村寄宿制学校的运行管理及其存在的问题却少有深入的研究，因此，那些鼓励农村寄宿制 学校建设的政策设计在多大程度上能够促进农村教育事业的发展，农村寄宿制学校的建设 又需要怎样的政策支持，这些都成了政策分析和研究的盲点。本研究对江苏、湖南和北京 地区的四所农村寄宿制小学的寄宿生与走读生进行了随机抽样调查，对学校负责人、班主 任、生活教师、学生家长以及县乡教育部门的有关负责人进行半结构访谈，获得了大量定 性资料。本文以这些访谈资料和调查结果为基础，通过分析农村小学寄宿制本身的运行管 理中存在的问题，来讨论在农村寄宿制学校建设中从政策问题确定到政策瞄准、实施中存 在的偏离与不足。 二、农村寄宿制学校本身在运行中存在的问题 在农村学校布局调整之后出现的农村寄宿制学校一般是乡镇的中心小学，除了学校自 身的管理之外县教育部门还会直接负责，在这其中存在不少问题。 (一 )县乡有关部门在管理中存在的问题 调查发现，县乡管理存在断层与真空。农村小学教育在条块体制上由县乡部门负责， 很多乡镇在机构设置中没有专门牵头负责教育工作的部门，农村寄宿制学校的管理只能直 接由县教育部门出头。在农村寄宿制学校的管理上，县级教育部门往往是分头负责，多头 管理。例如在北京市某县教委，负责农村小学寄宿部管理的有体美科、综治办等多个科室 ，这些科室分管小学寄宿部的食堂宿舍建设、经费投入和教师考评等多项业务。在对寄宿 制学校进行检查时，几个科室会制定出各自的考评标准联合检查，或者在需要为学校配备 硬件设施时，会由业务科室主牵头协调各科室。除此之外，部门之间很少针对学校的管理 进行交流和沟通。县教育部门只负责对学校硬件设施的检查考评和对学校负责人的人事考 核，并不参与学校的管理和对问题的解决处理，而周期性的走马观花式的检查也很难发现 寄宿制学校中存在的真正问题。 (二 )农村寄宿制学校的问题 1.学生管理方面 管理水平滞后。寄宿制管理的内容很多，范围很广，特别是小学寄宿制管理更有其特 殊的方面。而目前农村小学的寄宿制管理还处于看管的低层面，处于保证学生“不出事” 的 低要求上。农村寄宿制小学的管理水平滞后可以概括为三点：重制度轻细节，重结果轻过 程，重“管”轻“育” 。 第一，重制度轻细节。对于寄宿制学校的负责人来说，要保证学校的有序运行首先要 制定相应的制度，根据制度责任到人。在寄宿生的日常管理中，从每天休息和上课时间的 班主任与生活教师交接制度，学生宿舍卫生、安全管理制度，食堂卫生和后勤人员的保障 制度，到每周寄宿生放假回家时的家长接送签到制度，农村寄宿制小学在管理制度制定中 涵盖了各个生活细节。制定制度的目的就是为了能够按照其内容来执行来管理，但在学校 的实际运行中，由于主观因素的影响，繁多的管理制度很少能够自始至终严格落实下去。 第二，重结果轻过程。在农村寄宿制学校，学生的安全、日常秩序的安宁是学校工作 中的首要任务。对于小学教育尤其是寄宿制小学的教育来说，确保学生的校园安全本应是 学校管理的基本要求和初级目标，但在绝大多数寄宿制学校，这已经成了学校所追求的终 极目标。这个目标使得学校在管理中带有强烈的目的性和功利性，过于追求结果使管理过 程中暴露出了很多问题。 在寄宿生人数较多的学校，维持晚自习的秩序是老师们的一项重要工作内容。在小学 教育阶段，学生在完成一天的学习之后晚自习时间并没有太多需要集中强化的内容，而任 课教师在工作一天之后也没有足够的精力在晚自习时间讲授新的知识。在这种情况下，为 了保证学校和教室的秩序，很多老师在晚自习期间给学生布置大量重复性的作业和练习， 这种学习方式给学生增加了压力而真正的边际效率却很低。很多学校，晚上宿舍熄灯之后 寄宿生是不允许说话的，生活教师为了快速制止学生说话往往采用一些最简单的方式，如 对说话的学生进行体罚。江苏省某乡中心中学甚至对寄宿生实行“无声化” 管理，即从晚自 习下课到第二天起床整个过程中都不允许学生讲话。从表面上看，学校安静有序，学校所 追求的结果的确是实现了，但是这种过于极端的方式完全忽视了学生的自身感受。 在农村寄宿制小学，一些老师已经发现了学校管理中的弊病，班主任普遍反映晚自习 时间安排学生进行长时间的学习有时甚至是做重复的练习，这种学习效果并不好。但是从 农村寄宿制学校目前的管理模式来看，这种现状短期内很难改变。 第三，重“管” 轻“育”。如果说农村寄宿制小学管理中“重结果轻过程” 是问题的表象的 话，那么重“管 ”轻“育” 就是造成这种现象的根本原因，学校的教育思想决定了它所采用的 管理模式和方法。农村寄宿制学校学生人数多且年龄小、自律性较差，因此学校往往将自 己的角色定位在“看管学生” 的低层次上，确保学生 “不出事”。这种角色定位和“ 无为”的教育 思想使得学校在工作中倾向于选择机械、保守的管理方式，不愿或不敢做一些对学生成长 有利但管理成本较高的尝试，寄宿生得到的是看管而不是真正的教育，更谈不上享受素质 教育了。 寄宿制学校里老师为了看管好学生而制定严格的管理制度，学生每天在学校的活动都 在一套规定好的模式之内。每天要上晚自习做作业，没有娱乐活动;晚上睡觉不能说话、不 能外出; 看不了电视 ;等等，这些都让小学生觉得寄宿制学校生活单调。学生对校园外世界 的了解受到限制，在学校里没有机会和条件补充更多课外知识，有些学生的交际能力和完 善的人格发育也受到了负面影响。班主任和生活老师也很少与学生进行思想和心理上的沟 通，在成长教育方面老师对学生的关爱不足。 学校生活单调，老师对学生的看管多于深入的教育和沟通，学生难免对学校生活产生 厌倦，有的学生甚至会逃学。对学生来说，寄宿制学校给人的感觉是“集中营” 。很多学校 只看到表面的秩序和安静，并没有认识到深层次的学生的发展，学校为了管理而管理，而 不是从素质教育的角度考虑学生的成长。 2.教师管理方面 农村寄宿制学校在教师管理方面存在的问题主要集中在生活教师、任课教师和班主任 的评价考核体系和激励机制方面。 第一，生活教师。有的农村寄宿制学校没有为寄宿生配备生活教师，而配备了生活教 师的寄宿制学校在对生活教师的聘用、考核标准上也并不完善。农村寄宿制学校普遍将生 活教师定位为保姆式管理员，各个学校在招聘生活教师时会经过一些面试，但是聘用的标 准和条件却很低。学校为节约成本一般以低工资聘用当地农民做生活教师，这些生活教师 文化程度不高、缺乏管理素质，只能忙于日常劳动而无法给予学生足够的关爱。学校对生 活教师的评价标准也只是完成基本职责，生活教师的奖金与学生宿舍的环境卫生挂钩，卫 生搞好了就是合格的生活教师，而对他们的爱心、责任心并没有要求。在这种考核制度下 ，一些素质比较低的生活教师缺少细致照顾学生的动力。 第二，任课教师和班主任。农村寄宿制学校对任课教师的评价标准仍然与学生的学习 成绩挂钩，不同地区对教师和教育的评价体系普遍是围绕着“考试” 这根指挥棒转。相对于 走读部来说，农村小学寄宿部的任课教师与班主任需要为学生付出更多的耐心、爱心和责 任心，而这些现有的评价体系都没有涉及，学校和有关教育部门对寄宿制学校任课教师考 察的只是实在的可量化的业务水平。寄宿制学校对任课教师还缺少足够的激励机制。农村 小学寄宿部教师的工作量大、工作时间长，大部分时间都在校内。但是在教师的待遇上， 同一所农村小学的寄宿部和走读部采用的是同等的标准，对寄宿部教师的激励不足。对于 承担责任较重的班主任来说，他们也面临着同样的问题。班主任老师因工作任务繁重，对 学生的管护力不从心，也往往由于激励不足在工作中缺少持久的责任心和耐心。 3.农村寄宿制小学面临的困难 第一，财政困难。财政上的困难是学校负责人普遍认同的学校发展建设中的最主要问 题。缺少有力的财政保障和支持导致农村寄宿制小学陷入了恶性循环的怪圈。在县乡财政 支持不足的情况下，农村小学的运行需要自筹资金，学校不得不为筹措资金动脑筋、想门 路，在收费标准不甚明确和规范的情况下，兴办寄宿制学校成了很多农村小学的生财之道 。为了增加学校财政收入，有的学校寄宿条件并不完善就匆忙上马开始招生。这种条件欠 缺的农村寄宿制学校在实施中也会暴露出更多的问题。在湖南省某乡中心小学，县财政本 身存在很大困难，无法对学校给予更多投入，学校身处公用经费不足的尴尬处境还要解决 部分教师的自筹工资。由于条件所限只能把教师宿舍楼改成了学生宿舍。更多的学校存在 资金不足、住宿能力饱和的情况，学生床铺拥挤是常见的现象。 第二，教学师资不足。财政困难连带的一个问题是师资不足。由“ 一村一校”的格局变 为中心小学的一个理论上的优势是有利于集中农村教育资源，提高资源的使用效能。但实 际上在师资不足的情况下，这种资源的集中对学生的教育质量并没有明显的改变。在农村 寄宿制小学，音乐、美术、体育等课程同样无法正常开设，学生娱乐活动方面的需求得不 到满足，素质教育无法实现。农村寄宿制小学学生普遍反映学校生活太单调，缺少娱乐活 动和设施。很多学生的兴趣爱好无法进一步学习和培养，有的寄宿生甚至因为无法忍受这 样的单调生活而逃学。但是对于寄宿制学校的负责人来说，资金的问题已经屏蔽了他们对 学校其他问题的认识和重视。在规划学校发展时，他们的思路都局限在争取更多资金投入 、加强基础建设上，很少考虑学生教育管理和软环境的改善。 第三，生活教师人手不足。在不同地区生活教师的工作量虽然不同，但他们都普遍感 受到了工作中的压力和负担。在江苏省某县的农村寄宿制小学中，每位生活教师要负责 探析农村小学寄宿制问题及有关政策,关键词是寄宿制小学 ,政策分析, 大约 50 名学生的生 活，从早上起床、穿衣到洗衣看护、夜间巡查，工作内容简单但强度很大。在人手不足的 情况下，生活教师夜间巡查常常是三班倒、连轴转。而在北京市某县的寄宿制学校中，生 活教师的总体比例是 23 个老师照料 2000 个孩子的日常生活。农村寄宿制学校生活教师人 手不足，在岗的生活教师工作负担重，必然会带来工作上的漏洞。 三、中央和地方的有关政策设计与实施 随着中央和各地教育政策的调整，农村寄宿生的数量总体上逐年成上升趋势。各地区 和有关部门都为农村寄宿制学校的发展和建设提供了有利的政策支持，但是政策的设计和 执行与寄宿制学校的实际状况和问题并不相符。 (一 )政策设计问题范围存在偏离 农村寄宿制学校在运行中存在的问题主要集中在资金设施和学校管理两个方面，资金 困难、设施条件不足虽然是各地区学校普遍面临的困难和问题，但是管理中的问题更加突 出，与寄宿生的生活和成长关系更为密切。无论是地方还是中央，在制定政策时首要考虑 的往往是给予资金支持搞工程建设，而在学校的管理上缺少有力的制度约束和保障。 在加强农村义务教育方面，中央政策更多从财政和资金方面入手。例如，2006 年， 农村义务教育将全面纳入国家财政保障范围，逐步建立起中央和地方分担的农村义务教育 经费保障机制;7 2005 年，中央和地方财政安排专项资金 70 多亿元，对贫困家庭学生免 除学杂费、免费提供教科书和补助寄宿生生活费。8 2006 年，将进一步提高农村义务教 育阶段中小学公用经费保障水平。9 针对农村寄宿制学校建设方面，中央从 2004 年起将 用四年左右的时间投入财政资金 100 亿元，帮助西部地区新建、改扩建一批农村寄宿制学 校。10 在中央政策的影响下，各地所制定的农村寄宿制学校建设的相关政策也集中在加强硬 件设施建设、加大资金投入两个方面。在湖南省某县，地方教育部门在实施农村寄宿制学 校的过程中强调学校的建设项目规划，将建设工作纳入到校长的目标管理考核中，重点抓 学校的工程建设。江苏省某县地方教育部门对农村学校发展的优先顺序也是重点改善学校 的办学条件，从危房改造开始改善学校的硬件设施和办学条件。农村寄宿制学校硬件条件 不够完善，资金困难是各地学校普遍面对的主要困难，但是农村寄宿制学校的问题和困难 并不止于此，更多的问题出现在学校的管理环节中。而各级教育部门对农村寄宿制学校存 在的问题显然缺少足够的认识，无论中央还是地方的相关政策都没有专门涉及学校的管理 体制。 (二 )政策执行效果不尽如人意 从政策制定层面看，上级部门很难发现寄宿制学校真正存在的问题，在设计政策时难 免缺少针对性。在有些情况下，好的政策也会在执行过程中发生偏离，学校负责人对政策 的主观理解以及学校各方面客观条件的限制都会导致政策执行不到位。作为政策最直接利 益相关者的寄宿生及其家长，他们对政策执行效果的评价又与政策设计的本意存在一定差 距。 1.学校在政策执行中的困难 学校在执行上级政策时遇到的困难和发生的偏离在很大程度上与学校自身客观条件的 限制有关。例如，在义务教育实现“以县为主” 的管理体制以后，有些农村地区的教师工资 补贴由财政纳入预算发放，而有些地方资金来源渠道不稳定，个别学校迫于资金短缺甚至 挪用学校的杂费收入或者变相向学生收费。在有些地区，有关主管部门为农村寄宿制学校 提供了政策和物质上的支持，但是学校的财政困难使这些便利措施无法落实。 2.寄宿生家长对政策执行效果的评价 围绕农村寄宿制学校各项政策的实施，寄宿生和他们的家庭是最直接的受益者，他们 对政策的实施效果有最直接和深切的感受。在中央和地方的各项政策中，寄宿生家长反映 的问题集中在农村学校布局调整政策上。 农村学校布局调整在有些地区成了教育部门的政绩工程，农村学校布局调整集中、优 化了教育资源，农村寄宿生家庭的教育成本却因此而增加了。学生寄宿之后上学距离延长 了，家庭需要额外支付交通费、食宿费以及承担道路交通上的安全风险。贫困地区的寄宿 生家庭虽然可以享受“两免一补 ”政策和生活费的减免，但是由于有其他费用支出，学生寄 宿增加了农村贫困家庭的负担。学校布局调整后中心学校的教学条件虽然比村教学点有很 大改善，但因为寄宿要额外增加费用，一些走读生家庭无力将子女送到离家较远