以社区为基础的社会管理创新研究

以社区为基础的社会管理创新研究 以武汉市江汉区为例 当前，我国进入了社会转型的关键时期，各种社会问题和社会矛盾日益凸显，这 对我国社会管理构成巨大挑战。只有坚定不移推进社会管理创新实践，才能协调社会关系、 规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会 稳定。然而，在各地社会管理创新实践中，有弱化社区在社会管理中基础地位的倾向，这 可能导致社会管理创新实践走向误区。社区是社会结构和功能的基本单位，是提供公共服 务与公共物品的载体，也是政府与居民直接互动的平台，其基础地位不但不应弱化反而更 应加强。本研究以武汉市江汉区为分析对象，从江汉区以社区为基础的社会管理的实践、 问题以及对策三方面展开分析。 一、江汉区社会管理创新实践 （一）社区社会组织培育方面的创新实践 1.培育了志愿服务类社区社会组织 2008 年，江汉区民政局指导成立江汉区社区志愿者协会，并发展至各个街道各个 社区。除了全区层面的志愿服务组织之外，各个社区根据自身实际，也引导组织了一些各 具特色的志愿服务组织。例如，在社区层面的社区居委会负责人通过走访观察，发现社区 里的能工巧匠，将动员他们带领其他一些热心居民组织成一个家政志愿服务队，为居民免 费提供一些家用电器修理、水暖照明设备维修服务，或者收取少量成本费。一些社区将家 政服务的范围拓展到提供快餐、接送孩子上学等等服务项目。 2.发展了文体娱乐类社区社会组织 文体娱乐类社区社会组织一部分是居委会发现人才并引导扶持成立，另一部分是有文 体特长的专业人士自发成立的，在满足自身兴趣爱好需要的同时也带动居民共同参与，还 可以为社区甚或街道举办群众性文体活动带来方便。文体娱乐类社区社会组织在各个社区 都有，比如京剧团、书画班、舞蹈队、太极扇队、合唱团等等。 3.成立了非营利性物业服务组织 江汉区辖区以老城区为主，而老城区的物业管理一直是个老大难。由于空间上相对开 放、居住相对分散、居民经济承受能力弱，所以不可能完全实行市场化的物业管理。在实 践中，为了解决这个问题，满春街小夹社区率先实行门栋自治，肖家社区实行了院落自治。 唐家墩街西桥社区创造性地成立自助物业服务站。 4.创建了综合型社区社会组织 满春街“都市田园”协会从最初的兴趣爱好到街道环境绿化再到志愿服务，成为一个 综合性社区社会组织。 5.成立了维权类社区社会组织 江汉区万松街武展社区“打工妹之家”就属于扶助弱势群体这一类。还有一些社区成 立“新居民之家”等等，为外来务工人员维护合法权益、享受正常福利、进行利益表达、 参与社区服务提供了一个平台。 6.创新了业委会筹备模式 针对居民小区物业收费乱、业委会“成立难、换届难”问题，结合 2011 年 1 月 1 日新 版武汉市物业管理条例实施，江汉区汉兴街办事处牵头，在辖区内探索并推广“业委 会筹备模式” ，试图打破业委会“两难”僵局。 7.划拨了专项社区民间组织孵化基金 自 2011 年开始，江汉区政府每年投入 200 万民间组织孵化基金，支持社区社会组织参 与社区公共服务，也激励社区居委会积极培育社会组织。 （二）社区体制机制改革方面的创新实践 第一轮社区体制改革也即中国社区建设的“江汉模式” 。 1.政府职能社区化。 “五个到社区”：工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承 诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区，实现政府职能部门工作重心下沉到社 区，强化区政府职能部门功能。 2.社区监督考评街道和区职能部门。政府职能部门普遍在社区建立了公示制、承诺制，接 受社区居民的监督。 3.理顺关系、明晰权责。在街道与社区关系中，由过去的“领导与被领导”转变为“指导 与协助、服务与监督”的关系。 4.确立“权随责走、费随事转”的权责关系原则。赋予社区居委会协助政府履行社会职能 的权力，落实社区居委会协助政府履行社会职能的经费。 第二轮社区体制改革也被称为“八大员”改革。其主要内容是：机构重组、人员整合、 职能剥离、权责对等、综合执法等。 1.机构重组 根据“八大员”工作要求和服务功能的分类，在街社区服务中心下，以社区居委会为 依托，在每个社区设立一个社区公共服务站，为居民提供“一站式”服务和社区日常治安 秩序和环境的管控。同时，在街社区服务中心下成立街道机动巡逻队，负责街辖主次干道 及背街小巷的治安、环境秩序的巡逻工作。每个社区公共服务站设站长 1 名，副站长 1 名， 日常工作由站长负责安排，副站长协助工作（主要负责社区治安和环境管控） ，站长、副站 长在各站工作人员内产生。 2.人员整合 街道办事处现有职能科室和人员编制作重新调整，分别整合进街道城市综合管理执法 办公室、街道社区服务中心和街道经济服务中心。 “八大员”分别整合进街道社区服务中心和街道城市综合管理执法办公室。一是将分 散在各个社区的低保专干、计生专干、劳动和社会保障专干整合进社区服务中心，由社区 服务中心统一调配；二是将分散在各个社区和各条条上面的“门前三包”员、网格化监督 员、城管协管员、外来人口协管员、安保队员整合进城市综合管理执法办公室，由城市综 合管理执法办公室统一调配；三是将“八大员”中素质能力低、服务意识差的人员解聘， 面向社会重新招聘，以提高城市管理和服务的效率。 3.职能剥离 将居委会身上的公共服务职能和城市管理职能分别剥离给街道社区服务中心和街道城 市综合管理执法办公室，使居委会集中精力从事社区自治。通过职能剥离，实现政府公共 管理、政府公共服务、社区自治三重职能的分离。 4.权责对等 严格按照“权随责走、费随事转”原则，理顺区政府职能部门与街道城市综合管理执 法办公室、社区服务中心的权责关系。 5.综合执法 街道城市综合管理执法办公室的协管员承担三项职能：（1）提供线索信息，特别是违 规行为；（2）对违规行为进行宣传、教育和规劝；（3）对违规行为行使有限的执法权。 二、江汉区以社区为基础社会管理创新实践中尚存问题 1.社区社会组织类型单一，成员组成以边缘群体为主 据调查发现，社区社会组织大多数是志愿服务类和文化娱乐类。而志愿服务类组织的 主体成员则是社区低保户、离退休党员和社区工作者。社区社会组织主要以“老、少、弱” 三类人群为主，老年人为丰富晚年生活多参加文化娱乐类社会组织，青少年多参加各类兴 趣班的学习及一些文体活动或志愿服务，而低保户为了领取低保金必须参加社区组织的公 益劳动。中青年群体并不是没有社区参与的需求，主要是社区没有成立针对他们需求的相 应社会组织。 2.社区社会组织被组织多、自组织少 从调查的情况来看，社区社会组织大多数都是在社区居委会的引导、组织、扶持下成立 的。自发成立的社团组织主要是健身娱乐的舞蹈队、太极拳队、合唱团、京剧团等等。被 组织的社会组织比自组织的社会组织在自主性方面缺少很多，因为被组织更多是要考虑组 织方的意愿而较少考虑组织成员的需求。 3.社区社会组织活动经费困难、场地紧张 社区社会组织开展活动，普遍缺乏活动经费，既没有政府的专项资助也没有社会的定 期捐助，只有社区居委会的临时救济，这是影响社区社会组织生存和发展的瓶颈。一些居 民小区成立了业主委员会，但是苦于经费问题，没有办法开展工作。还有的业主委员会工 作经费来自物业公司，但是这样就受制于物业公司，很难保证自身的独立性，也就很难起 到监督物业公司的作用。现在，很多业主委员会面临成立难和换届难的事情，其中一个重 要原因就是经费问题不能很好解决。反倒是自发成立的健身舞队的活动经费有保障，因为 它依靠队员自觉自愿交纳的会费维持运转。 4.社区社会组织功能单一、以自我需求满足为主，公共需求为辅 社区社会组织以志愿服务和文体娱乐为主，而例如公益慈善类和社区维权类社会组织 相对较少。虽然志愿服务类也是关注公共利益，但是由于社区志愿服务类社会组织多数是 在社区居委会组织下开展活动，虽然从事的是社区公共服务，但行为较为被动甚至有一定 的强制性，所以很难真正培育出志愿精神。而那些自娱自乐的兴趣类团体，也主要是关注 自身的健康和娱乐，很少关心社区公共事务，缺乏公共性。那些应该为居民公共利益服务 的业主委员会，也有一部分是在房地产开发商和物业公司操控下，不能真正代表业主。另 外，一些业主委员会的主要成员出于自我利益的考虑，反倒会通过牺牲公共利益来满足私 利。总之，维权类的社会组织因运行不规范也存在公共性不足的问题。 5.社区社会组织成长的政策环境和体制环境缺乏 在社区建设过程中，社区社会组织成长发育工作一直没有得到应有的重视。国家层面， 一直到 2010 年中办发201027 号文件的出台，国家才正式通过政策文件对社区社会组 织的发展提出要求。地方层面，江汉区政府还没有出台相关政策文件鼓励支持社区社会组 织的发展。另外，由于法律、法规的不健全，一些公益性捐赠活动具有短期性、临时性、 随意性，所得的社会捐赠也大多是现款现用，不利于公益事业的长期稳定发展。 6.基层政府及社区居委会对社区社会组织认识不足 政府部分领导、部门对社区社会组织的角色定位、地位、作用及其发展方向与必要性 认识还不够，认识上的不足或误区带来了工作指导力度上的不足。一些社区居民对民间组 织的认识比较淡薄，公益意识较弱，参加其举办的活动带有一定的随意性和无组织性，制 约了社区民间组织规范、健康有序地发展。 7.社区社会组织自身凝聚力和规范性不够 一般社区民间组织无科层化体制设置，没有沿用部门齐备，职能分工明确的“单位” 管理模式。内部管理上很大程度取决于精英人物或核心骨干人员的个人素质与运控能力。 组织的约束性也不强，从而造成良莠不齐的状况，缺乏自觉服从社会规范即社团自律的总 体性保障。 8.社区社会组织发展与公民需求匹配度不高 社区社会组织的发育和发展其基础是根据居民的实际需求提供服务，而在实际运作中， 由于种种原因，社区社会组织还不能在提供的公共服务上有一个准确的定位，不能反映社 会成员的真正需要。 三、如何以社区为基础进行社会管理创新的路径 1.营造宽松的政策环境 政府要主动顺应现代社会发展的要求，改变长期以来形成的对社区社会组织的防范心 理和严格控制的做法，从建设新型社区、构筑新型社区治理模式的高度积极培育社区社会 组织，同时加大对社区社会组织的服务、协调、指导和监督，充分发挥其积极作用，实现 与社区社会组织的良性互动。不能因此就以政府的价值取向来裁定哪些社区社会组织应该 发展、哪些不应该发展，而要以社会居民的需要为基准。 在税收政策上，对于社区社会服务机构和民办非企业单位从事社区服务活动在区别认 定后给以免税、减税等优惠政策，以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务。将社区社 会组织纳入政府采购范畴，保障社区民间非营利机构获得政府资金支持。政府还要及早出 台社区社会服务机构员工就业、社会保障等方面的政策和法规，并与社会整体的人事、福 利、社会保障体制接轨，以增强社区民间服务机构对人才的吸引力。鼓励社会资金进入社 区发展社会企业。 2.提供充足的财力支持 政府应给予一定的经费支持，可通过专款专用的形式下拨给社区，由社区居委会或下 设的专门委员会管理，用于资助这类社团开展活动，并对一些成绩突出的社区社会组织进 行表彰。政府划拨专项经费孵化社区社会组织。 3.支持专业社工培训及引进 为适应社区建设的需求，需要逐步有计划地开展社区服务机构从业人员的培训，提升 他们的专业化服务水平。同时，积极进行组织创新和制度创新，吸引和录用高校社会工作 专业毕业生到社区服务机构就业。 4.给予社区社会组织合适的发展空间实现社区自治 从中国目前的现状看，社区社会组织的发育和发展在于政府让渡空间的多少，也就是 政府在社会管理上的角色和功能需要重新定位。政府职能的转变并不意味着政府的绝对退 出，退出不等于不管，而是需要有一个渐进的过程。 5.创新社会管理理念 （1）树立整体政府理念。整体政府理念是在反思和扬弃碎片化的新公共管理理念的基 础上形成和发展起来的。20 世纪 90 年代中后期提出了“整体政府”的理念，力图破解新 公共管理困局。所谓整体政府，就是“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门 协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。 （2）重塑公共行政理念。目前我国行政体制改革最大的风险在于特殊利益独大，公共 行政变成自我利益追逐的领域。政府部门主义和部门行政就是这种风险的典型代表。公共 行政是现代市场经济下满足公共需要的行政管理模式，它代表的是公共利益，提供的是公 共产品和公共服务。 （3）树立公共利益至上价值理念。定位服务角色社会管理为了满足现代市场经济条件 下公共需求的社会治理模式，以实现公共利益和促进公平正义为目标，以提供公共产品和 公共服务为主要任务。 6.优化政府职能结构 其一，在政府职能的价值导向上，公共服务要以公共利益为导向，以公共事务和公共 问题的解决为聚焦点，反对部门主义。其二，在政府职能的权力关系上，公共服务既要尊 重各个主体公共服务治理中地位的平等与自主，又要注重公共治理主体的多元与互动，交 叠嵌套的政府职能主要是“通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方 式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益 和认同之上的相互合作。 ”其三，在政府职能的功能界定上，公共服务要通过各级政府、政 府与非政府组织和公民之间的角色界定，发挥各个治理主体参与的积极性，形成自主治理 网络，集中全社会的智慧与资源共同解决各类区域公共服务问题。同时，通过彰显公民权、 民主和公共利益，超越对个体利益的单纯追求，实现各个个体利益之间、个体利益与公共 利益之间的和谐。其四，在政府职能的绩效