以人为本+安全为基+保护

以人为本 安全为基 保护为重 突出对未成年人全面保护的宗旨 推崇全社会关心未成年人的风尚 以人为本 安全为基 保 护为重 新修改的上海市未成年人保护条例解读与启示 2013 年 12 月 27 日，上海市十四届人大常委会第十次会议通过了关于修改的决定 ，新修改的上海市未成年人保护条例于今天（2014 年 3 月 1 日）起施行。 未成年人是国家的未来。上海历来重视对未成年人的保护工作，良好的城市风貌、全 社会的热情和各方的挚爱，以及制度创新、制定和贯彻，促进了未成年人的健康成长。 上海是国内第一个制定未成年人保护法的城市。1987 年，上海颁布了我国首部关于未 成年人保护的地方性法规上海市青少年保护条例 （以下简称条例 ） ，后经历过两 次修改，即 1997 年修正、2004 年修订。 条例对提升本市未成年人保护水平，营造未成 年人健康成长良好环境发挥了重要作用。 随着国家法制建设的推进和未成年人保护相关法律法规的日趋完善，特别是 2006 年全 国人大修订了中华人民共和国未成年人保护法以后，上海条例需要与上位法及其 他法律法规进一步保持一致。同时，近年来，上海未成年人保护工作需要面对一些新的情 况和问题。另外， 条例也需要汲取未成年人保护工作积累的经验和做法。 基于此，上海市人大对条例作了相应修改，主要涉及 19 个方面。为了方便社会各 界理解条例修改的精神，2014 年 2 月 25 日，市人大教科文卫委、市教委、市未保委 办公室联合召开学习贯彻宣传条例座谈会。在会上，市人大教科文卫委副主任委员张 辰对条例的修改作了解读，市未保委副主任、市教委副主任王平，市人大教科文卫委 主任委员薛明扬分别代表市未保委和市人大教科文卫委就如何贯彻实施条例提出了具 体要求。 市未保委办公室常务副主任、市教委青保处处长朱坚表示，上海未成年人保护工作基 础一直较好，新修改的条例 ，为上海进一步做好未成年人保护工作提供了法律依据，明 确了工作重点，指明了努力方向，对提升未成年人保护工作水平具有深刻的现实和长远的 历史意义。 19 处条款修改：强化对未成年人的法律保护 1、关于保障未成年人乘车安全 背景 近年来，未成年人乘车安全已成为社会关注的热点。研究表明，儿童不适宜坐在 副驾驶位置，正确使用儿童安全座椅对降低儿童死亡率和重伤率有明显作用。 修改要点 第七条父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满十二周岁未成年人乘 车的，不得安排其乘坐在副驾驶座位；携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当 配备并正确使用儿童安全座椅。 第二十三条家庭乘用车、儿童安全座椅的生产者、销售者应当按照有关标准和规范为 购买者提供儿童安全座椅安装、使用的技术指导和服务。 质量技监部门和工商行政部门应当加强对儿童安全座椅生产、销售的监督。 解读 条例规定了父母或者其他监护人在未成年人乘车安全中的义务，意在引起监 护人重视。明确家庭乘用车、儿童安全座椅生产者、销售者的义务和政府部门的监督职责， 为未成年人乘车安全提供技术和制度保障。 2、关于避免学龄前儿童独处问题 背景 近年来，未成年人人身安全事故，如未成年人坠楼伤亡、未成年人被困车内窒息 死亡、未成年人游泳溺亡等意外事件时有发生。此类事件往往是由于未成年人独处家中、 家庭乘用车内或者其他场所时，缺乏父母或者其他监护人的有效看护所致。 修改要点 第八条规定父母或者其他监护人应当看护好未成年人，避免让学龄前儿童 独处。 解读 避免让学龄前儿童独处是家长履行监护责任的具体体现，也是应尽的职责。 3、关于父母或者其他监护人预防和制止未成年人不良行为 背景 未成年人流浪、沉迷网络和电子游戏的现象往往与家长未履行或未正确履行监护 职责有关。2006 年修订的未成年人保护法第十一条作了相关规定。 修改要点 第十条父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人吸烟、饮酒、流浪、 沉迷网络和电子游戏；预防和制止未成年人阅读、观看不适合未成年人的图书、报刊、影 视节目、音像制品和电子出版物；预防和制止未成年人赌博、吸毒、卖淫等违法行为；发 现未成年人逃学、夜不归宿的，应当及时寻找；发现有人诱骗、胁迫、教唆未成年人违法 犯罪的，应当及时向公安机关或者未成年人保护机构报告。 父母或者其他监护人对有不良行为的未成年人应当进行教育，并协助有关部门对其进 行矫治。 解读 根据上位法相关规定，以及结合本市工作实际， 条例相应地增加了父母或者 其他监护人应当预防和制止未成年人流浪、沉迷网络和电子游戏的内容。 4、关于校车安全问题 背景 校车安全是涉及未成年人切身利益的敏感问题，也是近年来关注的热点问题。 2012 年 4 月，国务院出台了校车安全管理条例 ，同年 8 月，市政府办公厅转发了上 海市校车安全管理规定 。 修改要点 第十四条第二款学校使用校车的，应当按照国家规定，取得校车使用许可， 建立校车安全管理制度。校车应当符合国家标准，并由符合条件的驾驶人驾驶。校车运载 学生时，学校应当配备随车照管人员，随车照管人员应当依法履行职责，保障学生乘坐校 车安全。 解读 条例从学校使用校车需取得许可、校车和驾驶人需符合标准条件、校车运载 学生需配备随车照管人员三个方面，将校车管理规范通过地方立法予以固化。 5、关于学生服质量安全 背景 学生服等学习和生活用品的质量安全，直接关系到未成年人的健康，不容忽视。 2013 年 3 月，市政府办公厅转发了关于加强本市中小学生校服管理的若干意见 ，初步 建立了学生服质量安全管理的长效机制。 修改要点 第十四条第三款学校应当为学生提供安全的学习和生活设施，提供的食品、 药品及学生服等学习和生活用品应当符合国家和本市的有关标准，并向家长、学生和学校 教职员工公开采购情况。 解读 条例对学生服等学生学习和生活用品作了两方面的规定：一是从保证质量安 全的角度，要求学生服等学习和生活用品应当符合国家和本市的有关标准；二是从规范采 购程序的角度，要求学校向家长和学生公开采购情况，以接受家长和社会监督。 6、关于不得组织未成年学生参加与其年龄、身心健康不相适应的活动问题 背景 未成年学生参加与其年龄、身心健康不相适应的活动问题屡见不鲜，事实上对未 成年人造成伤害，阻碍他们健康成长。 修改要点 第十五条第四款学校和教师不得组织或者变相组织学生参加商业性活动以 及与其年龄、身心健康不相适应的其他活动。 解读 对学校和教师的相关行为进行限制，进一步保护未成年人身心健康与合法权益。 7、关于安全教育 背景 针对性和实效性是目前学校安全教育需关注的重点问题。 修改要点 第十七条第二款市教育行政部门负责编制本市中小学生公共安全行为教材。 学校应当根据教材对学生进行珍惜生命和安全防范教育，提高学生自我保护、自我救助的 能力。 解读 条例明确了学校应当对学生进行安全防范教育的内容，强调教育的系统性、 常态化和实效性。 8、关于应急处置和安全演练 背景 突发事件处置和安全演练是学校安全管理工作的重要组成部分。 修改要点 第十七条第三款学校应当按照规定，制定突发事件具体应急预案，配备必 要的应急救援设备、设施，进行应急知识教育，定期开展安全演练。 解读 条例增加关于学校应对突发事件的预案、措施和教育的内容，明确了职责。 9、关于残疾儿童、学生的免费教育 背景 残疾儿童、学生的教育根据国家规定应当纳入免费教育范围。 修改要点 第十九条第一款残疾儿童、学生接受学前教育、义务教育、高中阶段教育， 依照本市有关规定，享受相应的免费待遇。 解读 这是根据中华人民共和国义务教育法 以及上海市实施办法而确定的。 10、关于加强教育培训机构安全保障职责问题 背景 近年来，以未成年人为对象的教育培训市场不断发展壮大，各类课外教育培训机 构快速扩张，相当部分培训机构缺乏必要的安全保障。 修改要点 第二十一条第一款为未成年人提供课外培训的教育培训机构应当建立安全 保卫制度，落实安全知识教育和防范措施，保障未成年人在教育培训活动期间的人身安全。 第二十一条第二款未成年人保护委员会应当督促有关部门加强对未成年人教育培训机 构安全工作的定期检查。 解读 条例从保障未成年人安全角度出发，对教育培训机构作了相应的规定，明确 培训机构的安全责任。 11、关于禁止未成年人进入酒吧问题 背景 近年来，本市出现了招揽未成年人进入酒吧“充场”以吸引顾客的现象，对未成 年人的身心健康造成严重不良影响。 修改要点 第二十六条营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、酒吧以及其 他未成年人不适宜进入的场所，应当在门口醒目位置设置全市统一的未成年人禁入标志， 并禁止接纳未成年人。 第五十一条酒吧未在门口醒目位置设置未成年人禁入标志的，由文化综合执法机构责 令改正，予以警告。酒吧接纳未成年人进入的，由文化综合执法机构处一万元以上三万元 以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿。 解读 条例明确了酒吧不得接纳未成年人，以及酒吧违反相关规定的法律责任和执 法主体。 12、关于不得在未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒 背景 为与上海市公共场所控制吸烟条例明确学校等未成年人集中活动场所的禁烟 范围覆盖室内外区域的规定相协调，进一步做好未成年人集中场所的禁烟、禁酒工作。 修改要点 第二十八条第三款托儿所、幼儿园、中小学及少年宫、青少年活动中心的 室内外区域禁止吸烟、饮酒。 解读 条例进一步扩大了禁烟、禁酒的范围，旨在为未成年人成长营造更健康的环 境作了具体规定。 13、关于开展对接受社区矫正的未成年人的帮教活动问题 背景 依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部及司法部联合印发了社区矫正实 施办法等相关规定。 修改要点 第三十四条第二款居民委员会、村民委员会以及社区矫正人员的所在单位、 就读学校、家庭成员或者监护人、保证人应当协助社区矫正机构开展对接受社区矫正的未 成年人的帮教活动。 解读 条例调整了关于开展帮教活动的提法，并对参与未成年人社区矫正的主体进 一步做了扩充。 14、关于引导社会力量参与未成年人保护事业 背景 未成年人是祖国的未来，民族的希望，保护他们健康成长是全社会义不容辞的共 同责任。 修改要点 第三十五条规定引导社会力量参与未成年人保护事业，支持共产主义青年 团、妇女联合会及其他社会组织为未成年人的健康成长提供社会服务。 解读 强调全社会协力保护未成年人的重要责任。 15、关于生活无着未成年人救助问题 背景 条例根据未成年人保护法和国务院文件的规定，对流浪乞讨、离家出走 未成年人的救助保护工作机制作了梳理，调整明确了相关部门的救助保护职责。 修改要点 第三十九条市和区县人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所， 对流浪乞讨、离家出走等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任，并会同公安等 部门帮助寻找其父母或者其他监护人。 公安机关在依法履行职责时，发现流浪乞讨、离家出走的未成年人的，应当及时采取 保护性措施，并护送其到流浪未成年人救助场所接受救助。 城管执法部门在依法履行职责时，发现流浪乞讨、离家出走的未成年人的，应当告知 并协助公安或者民政部门将其护送到流浪未成年人救助场所接受救助。 第四十条民政部门应当对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人以及其他生活无着的 未成年人，通过设立儿童福利机构、委托或者购买服务等方式收留抚养。 鼓励社会力量依法设立儿童福利机构。 解读 条例从几个方面对生活无着未成年人救助进行了职责明确。 16、关于加强对互联网文化产品的监管 背景 互联网进入未成年人生活的趋势越加明显，互联网文化产品对未成年人的影响日 益加深。 修改要点 第四十一条文化综合执法机构应当对图书、报刊、影视节目、音像制品、 计算机软件、互联网文化产品等精神文化产品加强市场监督，及时受理市民投诉和举报， 依法及时查处危害未成年人身心健康的精神文化产品。 解读 条例将“互联网文化产品”纳入对未成年人保护的监管对象。同时，根据 上海市文化领域相对集中行政处罚权办法的规范提法，将原条文中的“文化稽查组织” 修改为“文化综合执法机构” 。 17、关于部分政府职能部门的增加问题 背景 一些政府职能部门在保护未成年人工作方面职责有所调整。 修改要点 第四十三条工商行政、司法行政、质量技监、食品药品监管、商务、绿化 市容等部门按照各自职责，做好未成年人保护工作。 解读 条例将在此次修正过程中增加的相关职责所对应的政府部门予以列举，进一 步强调质量技监、食品药品监管、商务等部门的保护职责，同时对“绿化市容”部门提法 按目前的称谓予以调整。 18、关于未成年人司法保护 背景 鉴于 2012 年 3 月 14 日修订的中华人民共和国刑事诉讼法关于未成年人司法 保护的规定已较为详尽具体， 条例采用概括方式，将有关未成年人司法保护的内容进行 了修改。 修改要点 第四十四条公安机关、人民检察院、人民法院应当依法采取适合未成年人 特点的方式方法讯问、审查和审理未成年人犯罪案件。 解读 条例规定对未成年人犯罪案件讯问、审查和审理，要与成人有别。 19、关于专门学校规范提法问题 背景 2006 年 12 月 29 日修订的中华人民共和国未成年人保护法第二十五条明确了 接受有严重不良行为的未成年学生的学校为专门学校。 修改要点 第二十二条有中华人民共和国预防未成年人犯罪法所列严重不良行为 的未成年人，由其父母或者其他监护人，或者所在学校提出申请，经区县教育行政管理部 门批准，可以送专门学校进行矫治和接受教育。 解读 条例修正过程中，参照上述法律规定，结合本市教育实践，将“工读学校” 修改为“专门学校” 。 另外，根据国家相关法律法规规定，对部分文字作了相应修正，将第二十六条中的 “营业性歌舞厅”修改为“营业性歌舞娱乐场所” ， “营业性电子游戏场所”修改为“营业 性游艺娱乐场所” 。 各界人士座谈：多方协力加大对未成年人保护力度 在市人大教科文卫委、市教委、市未保委办公室联合召开的学习贯彻宣传条例座 谈会上，部分市人大代表，教育界、法学界的专家，上海市未保委的委员单位，各区县教 育局的领导，未保办专职主任，街道的青保老师，中小学的校长，以及学生代表，从不同 角度畅谈了感想。 担当重任 未成年人保护工作走在全国前列 我参加了上个世纪 80 年代的上海青保条例的制定，三次的修改我也参加了，也参加 了全国法律的修改。这次条例修改，高度体现了上海市委、市人大、市政府和社会各 界对未成年人保护工作的重视。同时，又保证了上海未成年人保护条例再一次走在全国的 前列。希望运用市场的力量，动员社会的力量，引导社会力量参与未成年人保护工作。 （肖 建国 上海海关学院院长、青少年问题研究专家、华东政法大学教授） 上海青少年保护条例制定在 1987 年。在工作中，我体会到这个法是很不简单的，执 行的难度比较大，它的社会性相当强。新修改的条例给我的感觉非常鲜活，很多问题 是现在大家关注的，所以针对性非常强。 条例突出了一个理念，我们要尊重生命，尊重 人格的发展。我们的立法是站在让青少年更好地生存和发展，这个理念决定很正确。 （夏秀 蓉 市人大教科文卫委员会原主任委员） 近年来，本市未成年人保护工作面对新的情况、新的问题，比如校车的安全管理、 酒吧接纳未成年人、课外培训机构的安全保障等。这些新的问题提出，就要求我们从上海 的角度，从法律层面上来解决。我们的法律应该关注怎么有利于保护孩子的健康成长，我 们就向那里去发展。孩子的健康成长要求多高，我们的法律就要紧紧地跟上，为孩子全面 发展保驾护航。 （王平 市未保委副主任、市教委副主任） 条例是上海 1987 年制定的，是倡导性的，因为没有实践。后来每一次修改，都 把实践的经验放进去，随着每一次修改都在增强实践性，同时又提示我们看到另外一个角 度，可能在局部的问题来说，还会提出若干新的倡导性的问题。 （杨永明 市青保办原常务 副主任、市教委青保处原处长） 主题明确 安全是未成年人健康成长的前提 对青少年的保护并不仅仅是我们教育行政部门的工作，家庭、学校、社会、国家机 关和青少年自我都有保护的职能。 上海市未成年人保护条例的修改，为青少年的成长提 供了法律保障，体现了以人为本，关注城市的未来的精神。 （姚伟 嘉定区教育局局长） 我个人感到未成年人的保护问题，不仅仅是安全，但是安全是一个底线。这次聚焦 安全，实际是体现法律最基本的保障性。如果一个人最基本的生存权得不到保证，何谈发 展。现在更要关注学生的心理安全。我觉得我们的学生有一部分不是流浪者，他有家，而 且生活条件很好，但是心灵流浪者，特别是在初中高年级和高中阶段。在制定法或者下一 步制定细则的时候，我们要加以关注。 （张志敏 国家督学格致中学校长） 条例主要针对义务教育阶段的学生，作为基层单位，学校如何实施这个条例， 我想主要是以课程为抓手，落实安全教育。因为课程是学校最有利的教育载体，要将安全 教育渗透在整体的课程架构当中。 （王德广 北海中学校长） 直面现实 社会各方彰显人文关怀 新修订的条例更适应了社会时代形势的发展，体现与时俱进。特别是第七条， 面对私家车的普及，现在把儿童乘车安全放在十分重要的位置，十分契合了时代发展的需 要。 条例修订凸显了未保事业的发展，彰显人文关怀。特别是对保障未成年人的基本权 益，让未成年人趋利避害，在灾难降临的时候，怎么处理，体现了未成年人优先的指导思 想，充分彰显了人文关怀。 条例修订符合未成年人身心发展的规律，更注重全面的保护。 （蒋怀峰 长宁区新华街道青保老师） 目前市文化执法总队有 400 个人员，要承担全市的文化影视、广播、文物、新闻出 版、版权、旅游、体育、娱乐、行政监察等。这次条例修改后，又增加了酒吧接纳未 成年人的执法任务， 条例把保护未成年人的职责赋予我们，很光荣，也很艰巨。 （孟晋 市文化执法总队副总队长） 和青少年健康安全相关的产品的质量监管工作，一直以来是我们质监部门的重中之 重。在制定上海市重点产品监控目录过程中，我们广泛征求了各方面的意见，把和儿童健 康安全和未成年人健康安全相关的童装、文具、体育用品、婴幼儿用品等都列入重点监控 目录。我们可以把监管的力量集中到和人身安全有关的产品。 （高守中 市质量技术监督局） 校车问题是社会热点问题，这次能够新纳