保障房建设现状与发展

自古以来，“安居“是人类生存最基本的需求。随着人类社会的进步和住房商品化的改革，人类的居住需求 和房屋价格高企的矛盾日益突出，住房问题成为民生问题的重要方面。我国从 1995 年开始实施“安居工程 “，开始推行保障性住房建设，但是由于保障性住房用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、 法律监管空白等原因，虽然历经十五年，但我国保障性住房发展仍然滞后，人民居住矛盾较为突出。 十七届五中全会审议了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（以下简 称建议）。和以往“五年计划“不同，“十二五“计划重点突出民生，“加大保障性安居工程建设力度“成 为未来五年房地产市场发展的重要方向。可以预见，我国保障性住房建设将迎来历史最好时期。 一、我国保障性住房发展历程和现状 1、保障性住房的概念 保障性住房是与商品性住房（简称商品房）相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房 困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由两限商品住房、廉租住房、经济适用住房和 政策性租赁住房构成，具有社会保障性质。 两限商品住房 两限房全称限房价、限套型普通商品住房，也被称为“两限“商品住房。两限房指经市人民政府批准， 在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位， 由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住 房。 经济适用房 经济适用住房是指已经列入国家计划，政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行 政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难 家庭。它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。 廉租房 廉租住房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产 权，是非产权的保障性住房。廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建 筑面积 35 平方米，两居室套型建筑面积 45 平方米，三居室套型建筑面积 55 平方米。 公共租赁房 指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时， 政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买 经济适用房的低收入家庭的住房困难。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低 于市场价或者承租者承受起的价格向中低收入人群租赁。 2、我国保障性住房发展历程 阶段一：“安居工程“起步阶段(1995 年-1997 年) 1995 年 1 月 20 日出台的国家安居工程实施方案标志着“安居工程“在我国全面起步，其计划在原 有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积 1.5 亿平方米，用五年左右时间完成。安居工程住房直接 以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离 退休职工、教师中的住房困难房，不售给高收入家庭。这一阶段我国住房的主要模式为集资合作建房和“ 安居工程“两种方式，同时实物分房还没有完全取消。 阶段二：保障性住房体系初步确立阶段(1998 年-2001 年) 1998 年 7 月 3 日国务院出台国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，标 志着以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系已经全面建立起来。新的住房保障体系主要分三个层 次：一是面对最低收入家庭的廉租住房。这是救济性的，基本不需要贫困家庭出钱，完全依靠政府救济。 廉租住房的核定标准是“双困标准“，即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供的经济适用 住房。这是援助性的，即政府贴一部分，个人掏一部分。三是面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化 的。这一阶段主要以商品住房的供应为主。 阶段三：保障性安居工程全面萎缩阶段(2002 年-2006 年) 2001 年底开始，以大连市为代表的部分城市提出了经营城市的理念，以出让土地获取政府收入，导 致建设经济适用住房的积极性逐步减弱。从 2002 年开始，经济适用住房投资占房地产投资比例大幅下降。 2005 年更达到了历史最低点，仅为 3%（2005 年经济适用房投资额为 519 亿，同期房地产开发投资 15909 亿元），一些城市甚至停止经济适用住房的建设。 阶段四：保障性住房体系重新确立阶段(2007 年-2009 年) 2007 年国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，提出了住房保障制度 的目标和基本框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适 用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五“（2006-2010 年）期末，使低收入家庭住 房条件得到明显改善。意见中要求城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积 90 平方米以下住 房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的 70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型 普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的 70%。 2008 年底,国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计 划 2009 年到 2011 年，全国平均每年新增 130 万套经济适用住房。到 2011 年年底，基本解决 747 万户现 有城市低收入住房困难家庭的住房问题。 2009 年国家制定保障性住房发展规划，计划 2009 年到 2011 年解决 750 万户城市低收入住房困难家 庭和 240 万户棚户区居民的住房问题。 阶段五：保障性住房体系逐步完善阶段(2010 年-2015 年) 2010 年国务院出台国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，要求加快保障性安居工 程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的 70%，并 优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房 供应；确保完成 2010 年建设保障性住房 300 万套、各类棚户区改造住房 280 万套的工作任务，我国保障 性住房体系已经逐步趋于完善。 “十二五“规划明确提出加大保障性安居工程建设，计划每年新建保障性住宅 500 万套，力争还清 3000 套保障性住房的历史欠账。 3、我国保障性住房发展现状及问题 保障性住房发展缓慢，销售量占普通住宅的比重逐年下降 1998 年我国确立了新的住房体系，共分为三类：廉租住房、经济适用住房、普通商品住房。2004 年 之后，我国房地产市场发展迅速，商品住宅销售面积逐年提高，但是经济适用房的销售面积增长缓慢，占 普通商品住房销售面积的比重逐年下降。2000 年，我国经适房销售面积 3760 万平方米，占普通住宅销售 面积的 23%（普通住宅销售面积 16570 万平方米）。而 2009 年，我国经济适用房销售面积 3012 万平方米， 占普通住宅销售面积的 4%（普通住宅销售面积 85294 万平方米）。 保障性住房资金投入规模不断加大，但其占住宅投资比重明显下降 1998 年以来,随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住房的投资建设力度，特 别是 2007 年国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，经济适用住房投资额 不断增长，年增长率保持在 15%以上。但是与其他住宅项目投资额相比，政府对其资金投入力度明显不足， 自 1998 年到 2009 年，经济适用住房投资额占住宅投资总额的比重从 13.0%降至 4.4%。 安居工程进展缓慢，项目施工赶不上投资增长速度 2008 年中央财政安排保障性安居工程支出 181.9 亿元，2009 年保障性住房支出达到 550.56 亿元， 2010 年又安排住房保障支出 992.58 亿元。但是投资额不断增长的同时，新开工面积及竣工套数增长却相 对缓慢。2007 年以来，我国经济适用住房新开工面积及竣工套数年增长率基本保持在 15%以下，新开工面 积 2009 年出现负增长。 保障性住房用地供应严重不足，供应结构不尽合理 供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象， 而保障性住房用地在计划目标中占比就严重不足，完成率则均较低，保障性住房项目的建设情况也就可想 而知。 数据说明：本完成率数据是根据国土资源部及各地国土资源局正式公布的供地计划和实际供应的经济 适用房用地、廉租房用地及部分中地价位中小套型（划拨出让）整理而来，仅供参考，后期或做调整。分 析内容以此数据为前提。 仅从 2010 年的全国住房用地供应计划来看，廉租房用地计划供应总量占供地计划总量的 4%，经济适 用房用地占比为 9%，20%为棚改房用地，商品住房用地（包括中小套型）却占据了整个供地计划的 67%。 对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有 4%的份额，加上经济适用房用地，保障 性住房用地总量也不过占计划供地总量的 13%。在新政波澜壮阔的 2010 年的供地计划尚且如此，以往年 度的供地结构自然不言而喻。 公共租赁房严重缺失，难以实现“应保尽保“ 目前我国保障性住房提供的对象主要是拥有本地户籍的中低收入者，而非本地常住人口中的中低收入 者，这个问题在北京、上海、广州、深圳等大城市尤其突出。这与我国的户籍管理制度一脉相承，有其特 定的社会历史根源，但是却也成为了增加社会不公平的因素之一，不利于社会公平、稳定和经济长远健康 发展。 二、我国保障性住房发展缓慢原因分析 1、政府因素 过度追求经济的高增长率，忽视保障性住房建设 在以“经济建设为中心“的核心理论指导下，GDP 的高速增长成为政绩考核最重要的指标。带动了 50 余个相关行业发展的房地产行业在我国经济发展中扮演着重要角色。受全球金融危机的影响，我国 GDP 增 速由 2007 年的 13%下降至 2008 年的 9%。在此背景下，为了完成“保八“目标，中央政府出台了一系列经济 刺激计划，其中包括为房地产行业松绑等。在天量投资、银根放松、购买优惠的前提下，2009 年全国商 品房销售面积 93713 万平方米，同比增长 42.1%，商品房销售额 43995 亿元，同比增长 75.5%，均创下历 史新高，而经济适用房建设各项指标均在 2009 年创下四年来的最低点。2009 年经济适用房年度完成投资 额增速、施工面积增速和新开工面积增速分别为 17%、3%和-5%，远低于 2006 年的 34%、16%和 25%。显然， 在追求经济利益增长的前提下，保障性住房这种不能带来直接经济利益的投资显然不被政府所接受。 2、制度因素 保障性住房体系建立缺乏法律保障，保障性住房用地供应计划难以完成成为常态 我国虽然有一系列关于保障性住房的相关政策，但是却没有专门或相关法律对于保障性住房用地的供 给、项目的审批、项目建设和销售标准等等问题予以明确的规范，这就为政府在保障性住房问题上的严重 缺位和寻租行为提供了理由。 特别是在保障性住房用地供应上缺乏最基本的法律保障，从而导致计划是计划，供应是供应，保障性 住房用地完成率偏低成为常态。我们认为，加强保障性住房的法律建设是保障我国住房保障体系健康发展 的前提。 3、财政因素 土地出让金是补充地方财政的重要来源，地方政府缺乏供应保障性住房用地的动力 不合理的财税体系使得地方政府每年都面临巨大的财政缺口，而不纳入财政范围的土地出让金自然成 为各级地方政府的救命稻草。 不难看出，土地出让金可以在很大程度上弥补地方政府的财政赤字。2007 年，地方政府财政赤字 14766.67 亿元，当年土地出让金收入 12000 亿元，土地出让金占地方政府财政赤字的比例高达 81%。保障 性住房用地大多是采取划拨和协议的出让方式，难以或较少产生政府收益，在财政本就紧张的前提下，地 方政府对于不能带来直接经济效益的投资行为自然缺乏动力，甚至十分抵制，这也就是各级地方政府在保 障性住房问题上严重缺位的原因所在。 三、国内外保障性住房模式的成功经验 1、新加坡保障性住房制度 层次分明、全面覆盖式的保障性住房政策 作为一个高人口密度的城市型国家，新加坡一直将为本国居民提供合理的住房并保持住房价格的基本 稳定作为一项基本国策。最为典型的政策，当属“居者有其屋“计划，按收入水平将居民区分为不同的收入 阶层，并为其提供相应的购房政策。具体来说，即凡月收入 800 新元以下的家庭可以租用公共组屋，也可 以购买，购屋首付款仅为房价款总额的 5%，其余的 95%可以申请贷款，期限可长达 25 年，每月可使用公 积金还款；月收入 4000 新元以下的中等收入家庭可以申请购买公共组屋，首付款为全款额的 20%，余额 同样可以申请贷款，并可以用公积金在 20-25 年的还款期内还清。月收入 4000 新元以上的高收入家庭， 则必须按照市场价格购买商品住房。1964 年开始实施的“居者有其屋“计划实施至今，新加坡已经兴建了 100 多万套公共组屋，使得全国 84%的人口在其中安居，这种全面覆盖式的保障性住房政策使得新加坡成 为世界上住房问题解决最为成功的国家之一。 在抑制投机、稳定房价方面，新加坡则有一套严格的法律制度予以约束。如购买组屋后，屋主在 1 年 之内不得将房屋整体出租；购屋期限在 5 年以内的，不允许转让或者用于商业经营；另外，屋主出售购买 时间不足 1 年的组屋将会面临高额的房产税；在申请组屋时，居民必须提供详实的资料，如发现弄虚作假 的行为，申请人将面临高达 5000 新元的罚款或 6 个月的监禁，这就在很大程度上避免了投机行为的发生 以及由此导致的房价飞涨。 评价：新加坡国土面积、人口数量都很小，便于信息的统计、核实与管理。因此，全面覆盖性的保障 性住房政策及其相关规定能够得到有效的落实。虽然新加坡的保障性住房政策施行非常成功，但鉴于其国 情的特殊性，因此这种政策并不具有普适性。 2、美国保障性住房制度 全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑 美国是世界上住房自有率最高而保障性住房比例最高的国家之一，其政策特点在于全面的立法保障和 发达的金融体系作为支撑。首先，为解决低收入者的住房问题，美国政府先后颁布了诸如住房法、 城市重建法、国民住宅法、住房与城市发展法等多项法律，为低收入人群提供低租金的公共 住房、为低收入人群提供低息购房和建房贷款、提供租房和住房补贴等政策提供了全面的法律依据和法律 保障。其次，发达的金融体系使得房地产抵押贷款及其证券化大行其道，为居民自建住房和购房提供了强 大的资金支持。 评价：美国是典型的经济发达的地广人稀的国家，且土地私有化，这就使得自建房屋成为可能，这也 成为美国房屋自有率极高的原因之一。我国实行的是土地公有制，且人口大多集中于东部经济发达地区的 大中城市，自建房屋的政策无法得到推广，但是美国全面的立法保障体系和金融服务体系却值得借鉴。 3、法国保障性住房制度 法律强制与市场化运作并行 法国的保障性住房政策鲜明的体现在其独具特色的法律规定上，即规定任何开发商在开发住宅项目时， 其中必须有 20%的面积用于保障性住房建设，并为之提供日常的管理和维护，这就在法律的高度上保证了 保障性住房的市场供给；同时通过政府专门机构的全面市场化运作，为保障性住房提供行政组织和管理保 障。 评价：法国的法律硬性规定为保障性住房的供给提供了有力的保障，也杜绝了贫富分区现象的发生； 全面的市场化运作杜绝了腐败现象和寻租行为，同时提高了保障性住房工程的建设效率，也降低了背上英 国式的公共住房财政包袱的风险（英国由于政府出资建设的保障性住房比重过大，使得英国政府背上了沉 重的财政包袱，并不得不于 1936 年和 1980 年进行了两次住房改革，以期将尽可能多的公共住房转变为私 有）。 4、香港保障性住房制度 租售并举的保障性住房模式 香港的保障性住房政策分为两个方面，即租房和购房两个方面。 租房方面，根据家庭的人口数量和收入水平制定相应的租房价格，并对租房资格予以严格限制。具体 规定为：单身月收入 4600 元以下、两口之家月收入 7600 元以下、三口之家月收入 9500 元以下、四口之 家月收入 20000 元以下的可以租住公房。人均租房面积 5.5 平方米以下的，租金占该家庭收入的 15%；人 均租房面积达到 7 平方米的，租金占该家庭收入的 18.5%；公屋的平均租金水平相当于市场平均水平的 30%。 住房方面，针对中低收入者，政府无偿提供土地建造住房，并以市价的 60%-70%的价格出售给购房者， 并由房屋委员会提供贷款担保，同时对购房者的产权予以严格限制：购房时间在 5 年以内的屋主不得私自 出售其住房，只能以原价出售给房屋委员会；5-10 年的，也只能参照当时的市价转售给房屋委员会；10 年以上的，屋主可以将住房公开出售，但要把 45%-55%的增值额交给房屋委员会。这在很大程度上也避免 了保障性住房的投机行为的发生。 评价：租售双轨制为香港提供了占市场总额 40%以上的保障性住房，这部分保障性住房在很大程度上 满足了中低收入家庭的住房需求，同时也给商品住房留出了足够的市场份额和发展空间，即实现了在充分 保障的基础上充分发展了房地产业，具有极高的参考和借鉴意义。 5、重庆保障性住房制度典型的双轨制 不同于香港的租售双轨制，重庆模式的“双轨制“鲜明地体现在大力加强保障性住房建设，并在保障房 的分配上实行宽进严出，同时放宽对于商品房的管制。公租屋住满五年后，才可以购买下来，而且卖掉的 话也只能用经济适用房价格卖给政府，这就从源头上杜绝了投机行为。而对于商品房管制的放宽，使得房 地产市场的运行更加符合市场经济规律，并继续带动相关行业和本地区经济的发展，可谓一举两得。 四、我国保障性住房建设建议 1、建立健全保障性住房的相关法律体系，为保障性住房工程提供全面而有力的法律保障。 2、因地制宜，在住房压力较大的地区推行“重庆模式“，保证保障性住房的供给，同时也给房地产行 业提供足够的发展空间和利润空间。 3、完善信息化建设，杜绝保障性住房申请中的弄虚作假行为。 4、改善财税体制，减少地方政府的财政赤字，同时将土地出让金纳入财政体系，杜绝对于“土地财政 “的依赖。 5、一线大城市应大力发展公共租赁房，缓解外来人员住房压力，实现“应保尽保“。 6、加速产业结构调整，从过度依赖投资拉动经济增长的模式转变为投资、消费和出口等多方面共同 推动经济发展。 （一）保障房建设进展现状 2011 年第一季度，我国房地产开发投资大范围受挫，保障房开发贷款一枝独秀。一季度，人民币房 地产开发贷款新增 1678 亿元，余额同比增长 17.0%，比上年末回落 6.5 个百分点，其中，保障性住房开 发贷款新增 651 亿元，比年初增长 40.1%，高出同期房地产开发贷款增速 34.8 个百分点。其中北京、江 苏等省市的保障房贷款占据了新增房地产开发贷款的半壁江山，以公共租赁房模式著称的重庆，其一季 度保障房贷款余额首次突破了 300 亿。 2011 年我国保障性安居工程建设任务高达 1000 万套，在政府政策的监督和鼓励下，各地保障房建 设开工情况良好。根据住建部数据，截至 5 月初，全国大部分省市保障性住房开工率在 20%以上，超过 2010 年同期，一些进展比较快的省份开工率达到了 30%以上。例如，河北省开工 13.1 万套，占全年任务 的 37.4%；湖北省开工 8.28 万套，占到全年任务的 23%，安徽省新开工 11 万套，占全年计划任务的 30%；海南省已开工 4.09 万套，占今年计划任务的 30.8%。目前看来，年我国保障房开工速度和开工率 都超过了 2010 年同期，预计 8-10 月份将成为开工高潮，10 月底有望实现绝大部分保障性安居工程项目 开工。 （二）所面临的问题 1、制度问题 随着 1000 万套保障房建设的推进，未来几年我国保障房将进入分配高峰期。中低收入家庭、进城农 民工、大学毕业生、棚户区住户和农村危房户等住房困难群体，将根据其住房困难程度和经济承受能力， 陆续享受到相应的住房保障，分配机制的公平、合理逐渐受到更多关注。目前保障房分配过程中存在瞒 报、虚报、假报等不合理现象，百万富翁、公务员造假材料申请保障房福利的案例屡屡被曝光，出于对 保障房数年后可以上市交易的看好，不少人试图以较低成本申请保障房，再转手倒卖以获得高额利 润一系列现象凸显了相关法规制定、监管的空白和无力，保障房进入、退出审核机制有待进一步完 善。 保障房建设难以有效推进，地方政府不积极是主要因素。多年来，我国保障房建设雷声大雨点小， 由于保障性住房利润微薄，在当下土地和房地产市场暴利的吸引下，不论是地方政府，还是开发商，保 障性住房都没有足够的激励，消极应付。为此，需要建立健全问责机制和激励机制，长期措施与短期措 施并举，让地方政府在保障房建设上言行一致，并对在保障性住房建设上弄虚作假的官员实施问责。 2、资金来源 近年来，我国不断拓宽保障性安居工程资金来源渠道，包括中央财政安排的专项资金、省市县财政 一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券 安排的资金等，基本形成了多渠道、多层次的财政投入机制。 2011 年我国计划建设保障性安居住房 1000 万套，据估算，所需投入资金约为 1.4 万亿元。庞大的 资金需求仅仅依靠政府财政投入难以保证工程的可持续性。目前，我国保障房建设可见资金来源为：中 央财政拨款 1300 亿元；地方土地出让金净收益的 10%（最多 1350 亿元）；另外，再加上动用有限的住 房公积金增值净收益。显然，面对保障房建设所需巨大资金，财政投入只能解决其中一部分，而另一部 分需要多方筹集资金，银行信贷资金是多方筹措中的一个来源。由于保障房项目涉及拆迁、开发、销售、 回笼的全流程，关联方多，情况复杂、体量巨大、各地实施运作模式差异化明显，合规性和政策性风险 显著，银行信贷风险较大。银行需要与有关政府部门和房地产开发商共同研究有效的资金供应方式。只 有把这个问题根本解决，才能把保障房建设落到实处。 3、土地供应 住宅建设关键取决于两大资金和土地两大因素。只有资金和土地的供应得到长效保证，保障房建设 方能持续推进。2011 年 1000 万套保障房建设对土地供应提出了较大的挑战。5 月 12 日，国土资源部公 布了 2011 年住房土地供应计划，计划供应量达到 21.8 万公顷，提高 18%。其余各项指标也均有所提升。 其中保障性安居工程计划供地 7.74 万公顷，比 2010 年实际供地量增加一倍还多，保障性安居工程新增 供地也将占到住房用地总供应量的三成以上。在国家宏观调控下，各地政府需从增加供地数量、完善供 地方式以及科学合理地进行地块选址等角度精心谋划。在保障房大举提速的前提下，地方政府如果满足 上述保障房用地需求，且不对商品房市场造成挤出效应，需要整体增加土地供应，完善存量土地供应政 策，盘活存量土地为保障房用地提供更多增量。 （1）国内保障房建设历史进程 1998 年，亚洲金融危机成为我国房改的助推器，中国房地产第一代改革的大幕拉开。此次住房改革 的目的只是政府为了借助住房消费的启动来拉动经济增长，并没有想到、更没有主动去承担政府在住房 方面必须承担的公共责任。1998 年 7 月 3 日，随着国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房 建设的通知的公布实施，福利分房取消，以商品化为标志的中国住房制度改革正式启动。从 1997- 2007 年，中国房地产业每年的增速几乎都达到同期 GDP 增速的两倍以上，极大地拉动了国民经济的增长。 从 1999 年到 2003 年四年多的时间里，政策大体维持在一个宽泛的框架内，基本由市场自主调节， 而政府最初制定的以经济适用房为主的多层次住宅体系建设在商品房利益的巨大诱惑下逐步被打入“冷 宫”，保障性住房的比重几乎谈不上。从 1998 年到 2006 年的 8 年间，我国廉租房建设资金投入的总额 仅为 70 多亿元，与每年需求 500 亿的资金相去甚远，全国累计廉租住房实物配租也只有 20 万套上下。 目前，低保群众 10 平方米及以下居住的家庭接近 400 万户，低收入群众住房困难的全国统计大概有 1000 万户，也就是说有 3000 多万人人均住房面积在 10 平方米以下。 房价飞涨、民怨沸腾最终使得从 2005 年开始，政府不得不把稳定房价作为政策制订的出发点，先后 颁布了“国八条”和“国六条”的通知，但可惜的是，由于调控措施没有打中要害，房价飞涨的势头反 而越演越烈。2007 年 8 月，国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见发布，首次明确提 出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。从此，保障住房建设纷纷提上各级政府的工 作计划和财政支出安排之中。 2009 年年末，政府对房地产开始施行以抑制房价过快上涨为核心的密集调控，其关键在于让商品房 与保障房并重，满足不同群体需要特别是安抚底层社会群体的眼前之需。至此，房地产改革的方向，在 十年偏行偏走后终于完成纠偏，重回原点。2009 年的房地产调控主要目的是纠正单纯住房商品化的片面 性，转而启动住房保障的轮子，让商品化与保障化双轮并行，应对不同阶层需要，特别是安抚低收入阶 层、平息民怨。 （2）国外保障房建设经验总结 美国、英国、日本、德国、法国、新加坡、香港等发达国家和地区在保障房建设方面的经验可以概 括为四大方面，一是保障房建设立法先行，二是以政府财政支付为后盾确保资金来源，三是通过金融创 新想入社会资金，四是建设供给模式。 立法先行是所有向社会提供大量保障房的国家的最通常举措。这些国家的保障房立法主要涉及四个 方面：一是规定专门机构实施各项住房保障措施，如美国的联邦平民住房建设局、日本的建设省住宅局、 新加坡的建屋发展局等。二是规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障 房供给的整体目标，如美国通过税收引导、调节私人资源服务于住房保障。三是确保财政资金的稳定投 入。各国会根据自己的财力，立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中。四是确保分配公正。 在保障房分配上公开透明，凡申请保障住房，均张榜公示，出具家庭收入、人口和住房状况证明。在保 障房法制建设中，法律条文会随着整体居民收