完善立法 理顺体制 破解当前养犬执法难题

完善立法 理顺体制 破解当前养犬执法难题 三大队二中队 2007 年 4 月 1 日，厦门市经济特区养犬管理办法（以 下简称办法）正式生效，当时岛内有狗 2 万多只。如今岛 内的狗已经增长到 5 万只左右。在养犬管理办法出台之后，厦 门公安、城市管理执法、畜牧等多个部门，联合公布了 28 类禁 养犬只类型。但 6 年后的今天，这些禁养犬依然在街头、小区 露面，而且越来越多。其中，最凶猛的藏獒不时惹祸，见诸报 端。而城乡结合部最常见的土狗，依然是“本土老大”。“这 两年来大狗伤人的事很多，主要是因为大型犬增加得太多了。 ”一名养狗人士分析。据统计，我市每年有上千人被狗咬伤， 厦门大学附属第一医院、中山医院、厦门市第二医院等大医院 每年用掉的狂犬病疫苗数量都在 1 万支左右，按每人要注射 5 支疫苗计算，这些医院平均每天接到被咬伤的患者，都在 5 人 左右。 时下，随着城市的宠物犬和流浪犬的增加犬只伤人、吠声 扰民、犬粪污染环境、传染病等问题时见报端。养犬管理执法 难成了市民关注的热点问题，更是城市管理之痛。这些都极大 的影响着我市的文明形象，如何解决好养犬执法难，促进我市 文明城市建设，作为我市养犬管理执法者，现就这一问题结合 工作实践做一些粗浅探讨。 一、养犬执法难折射出两大问题： 2 （一）、现行的执法依据是否合理可行 众所周知，法律具有天生的局限性，一是人制定的不能尽 善尽美，二是随着生产力的发展，价值观的发展，法律就需要 改变，法律是上层建筑，必须根据下层经济基础而改变才是最 好的法律，而成文法具有相对的稳定性，所以势必要落后于经 济发展的脚步。我市养犬管理依据的是于 2007 年 1 月 19 日经 厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 厦门市经济特区养犬管理办法，距今已经近 7 年，这期间 社会经济、管理体制、社会阶层、人员思想都发生了很大的变 化，其中有的条文显得有些不合时宜了。 如办法中第三条，公安部门是养犬管理工作的主管机 关，负责本办法的组织实施。第四条，公安部门应当会同畜牧 兽医等行政管理部门，开展养犬知识、依法养犬和文明养犬宣 传教育工作。但现实生活中公安部门警力有限，根本无力对养 犬管理进行有效的组织实施。 第六条，本经济特区实行养犬登记和强制免疫制度。禁止 从事经营性犬类养殖、销售活动。要养狗的话要到哪里买呢？ 逼的现在养的狗都成了“黑”狗，实际上这条规定也是形同虚 设，岛内销售宠物的情况不可能一禁了之。 第十一条，养犬应按省人民政府有关部门审批的标准缴纳 管理服务费。我们知道现在办证费用是 800 元，而隔壁泉州市 每只狗办证只收 20 元钱，深圳办证免费，我市的这个费用是不 3 是高了？有的狗本身价值才几百元，办个证不但手续麻烦还要 交比狗本身还高的费用，即使交了 800 块，办了证，也没有专 门的遛狗区域，还不让进公园遛，和那些没办证却照样大摇大 摆的狗没什么两样，得不到权利。这就造成了许多人不去办证。 不办证的话，如果出现狗伤人，狗主人一走了之，被咬人只能 自认倒霉。同时没有责任心的狗主人可以随时抛弃所养的狗， 流浪狗增加，管理难度更大。违法成本低，守法成本高的结果 是我市的犬只登记率不到 10%。 第二十七条到第三十三条中的罚款数额的多少是否与现实 脱钩？出门不拴狗链可罚 200 元、不及时清理狗粪便可罚 200 元、带狗坐电梯不戴口罩最高可罚 2000 元对这些不文明养 狗的行为的处罚，可执行性不强，办法对不交罚款没有后 续规定，缺乏约束力，罚款往往不了了之。 （二）、养犬执法工作为这般难 1、从根本上来说关键还是管理体制问题。公安部门是养犬 管理工作的主管机关，负责组织实施养狗管理规定，城市行政 管理执法部门和畜牧兽医、卫生、工商等行政管理部门各司其 职做好养犬管理的相关工作。各机关、社会团体、企事业单位、 居民委员会应配合有关行政管理部门开展养犬管理工作。公安 部门作为养犬管理的牵头部门，有责任联合城市执法、畜牧兽 医、工商等相关的部门，把狗的健康卫生以及公共场所养狗卖 狗的秩序严格管理好，但是这些现在却成了城市执法部门的 4 “单兵作战”，城市执法责任重大，但拥有的权限却极其有限， 执法难，难执法。一个是不好取证、不好控制，第二个是执法 程序做完之后，最大的问题出现了，无法执行。 2、被执法者的素质问题。现在养狗人心理动机主要有三点。 第一，炫耀。一头藏獒十几万，甚至成百上千万，其他宠 物狗也要几百几千块，买这些东西回家，家里就变成了动物园， 朋友来了，牵出来叫唤两声，表演个深蹲跳或者摇尾巴，客人 大多做羡慕赞许状，主人也就很有面子，可以大谈狗经了。第 二，心理补偿。城市孤独症患者在人类世界左右无源，只能到 畜生世界寻找自我。养一条狗，有个伴，当成爱人（有时甚至 真能行使爱人的职能）排遣寂寞，消磨时光，是不错的选择。 第三，伪爱心的招摇者。以养狗为乐，四处寻狗养者，除了养 狗就是养狗，以此炫耀爱心，希望被保护动物组织看中。这样 的人，不提也罢，可是数量却不少。以上的心理动机表明大部 分养狗人不是出于对狗的热爱，也不是对养狗多么有责任心， 对他人也是责任心缺失，对相关的管理规定不甚遵守，而且故 意为之，这些都是恶犬伤人、犬吠扰民、犬粪污染环境的直接 原因。 三、根治养犬执法难的对策 1、完善法规，制定切实可行的规定。针对办法中的第 六条，规范宠物店经营秩序，强化违规犬只的源头管理。让狗 的“出身”合法化。现在厦门岛内有宠物店 60 余家，无一例外 5 都可以购买狗。可现实是，岛内几乎没有可以合法销售宠物的 经营单位。经营“宠物销售”需要办理前置手续，只有先获得 县级以上人民政府兽医主管部门颁发的动物防疫条件合格证 以及动物诊疗许可证，才能办理个体工商营业执照。由于 这两证办理过程复杂繁琐，所以真正符合条件的并不多。督促 宠物店经营者合法经营、规范经营，防止违规经营、非法养殖 犬只。规范宠物店做到：一是取得合法的行政许可执照；二是 在经营中禁止从事经营性养殖、销售犬只，不得有冒用、涂改、 伪造和买卖养犬登记证、犬类免疫证、犬牌等行为，不得对无 证犬只进行相关业务服务，要督促被服务对象依法办理养犬手 续。同时，加强宠物店专项整治的执法活动的宣传报道，促进 文明养犬执法工作从犬只输入的主要源头抓起。 针对第十一条的办证收费 800 元问题，如果确实收费高了 可以降下来，同时管理费的一部分用于建设宠物狗的活动空间， 如建立宠物公园，在小区内开辟活动区域等。这些既解决了某 些怕狗人的畏惧心理，又可以有效减少狗粪污染问题。 第二十七条到第三十三条中的罚款项的数额进行适当的修改， 高罚款并不能起到应有的教育惩罚作用，反而执行不力影响到 法律的严肃性。违法行为人因不文明养狗行为受到处罚的,可以 申请参加有关部门安排的社会服务抵扣罚款。如果既不接受罚 款又不参加社会服务的，执法部门可以向法院申请强制执行并 将违法信息通知公共征信机构录入个人信用记录系统。 6 2、首先是理顺管理体制、落实责任、严格执法。办法 规定建立由公安机关作为主管部门与城市执法、农业（畜牧兽 医）、卫生等部门共同管理的养犬管理工作机制，实际执法时 只剩城市执法部门唱独角戏。为此建立专门的犬类管理机构， 厘清其中各方的责任、权限，进一步明确和完善相关的责任追 究和激励机制，无疑是依法处置因养犬引发的治安案件及其他 社会矛盾、切实做好狂犬病防治等各种工作的根本性对策措施； 无疑是有效避免以往那种七八顶大盖帽管不住一条狗的无效治 理现状，把整治养狗行为逐渐纳入常规化、日常化和制度化管 理的基础和保障。如今不少国家和地区纷纷都在借助民间社团 组织来进行养犬管理，而这实际上在提醒我们需要更多地借助 民间团体组织的力量，逐渐让其行使部分的公共事务管理和协 调服务职能，从而进一步促使政府专业化养犬管理水平和养犬 人自律意识的提高。如此一来，有效解决犬患问题的社会合力 方能更快形成。此外，对于目前普遍存在的小区内养狗物业管 理单位难以管理的问题，则要转变思维，执法部门有必要联合 物业管理单位及街道、居委会，通过联席会议、联动执法等制 度，突破小区养狗的管理空白区，还市民一个安宁的生活空间。 3、严格宠物犬身份证佩戴制度。建立宠物犬身份证佩戴制 度是防范与有效处置宠物犬伤人事件的一个有效手段，有利于 被害人寻求合理赔偿，也是缓和人与动物、人与人之间冲突的 7 必由之路。这项制度的具体内容包括：第一，要求每只宠物犬 的饲养人必须到主管机关注册登记户口，填写宠物犬的品种、 年龄、特征等状况，宠物犬监护人姓名、住址、联系方式，其 中信息一旦有任何变更，主人都需要与有关部门及时取得联系， 更正“身份证”信息。第二，规定到公共场所的宠物犬必须佩 带宠物犬身份证，其应由犬类管理部门制作宠物犬一旦发生 伤人等情况，被害人即可依据该证直接与宠物犬监护人取得联 系，采取请求赔偿等补救措施，若狗伤人时主人有疏于照管之 责还应会受到额外处罚(数额不等的罚款)，同时对伤人的狗也 要作相应的“处理”。第三，管理部门应加大检查和执法力度， 发现没有证的宠物犬应立即予以捕捉，并对监护人进行处罚， 这样也可以有效提高养狗登记率。 4、加强对宠物犬饲养人员的教育宣传。第一，基层执法人 员要依据各地制定的犬类管理规定，对居民进行法制教育，使 居民对准养犬种类、准养条件、养犬应当遵守的规定有充分的 了解，增强依法养犬的自觉性，防止小区出现无证犬、超标犬、 一户养多犬等违法行为。第二，要充分利用社区宣传栏、黑板 报、发放宣传告示等形式，广泛宣传狂犬病与其它人畜共生疾 病的防治科学知识，增强居民对狂犬病等人畜共生疾病危害性 的认识，使自觉遵章饲养宠物犬的家庭不断增多。第三，要宣 传及时处置宠物犬伤人事件的措施，防止各类宠物犬伤人事件 严重后果的发生。第四，对宠物犬扰民等问题，要充分运用 8 治安管理处罚法对饲养人进行教育，对不听劝阻的要依法 处理。 5、提高公众的防范意识。试想如果小区最初发现有人养藏 獒的时候，就有人投诉，有人执法的话，还会发生咬死人的恶 性事件吗？同理，公众对身边的狗随地大小便、不栓狗链遛狗、 违规养大型犬、烈性犬视而不见，等到发生严重的伤人事件， 才会发出几声抱怨、叹息。公众缺乏“管闲事儿”的精神，不