促进就业的财税政策探讨

促进就业的财税政策探讨 河南省财政厅科研所 时文彦 就业是民生之本，为劳动者提供了基本的生活保障，是 解决几乎所有民生问题的切入点。努力促进充分就业，实现 安居乐业是落实科学发展观和构建和谐社会的必要前提与 重要内容。党的十七大报告指出：必须在经济发展的基础上， 加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民劳 有所得，推动建设和谐社会。为我省大力促进就业提供了政 策依据和政策导向。 2002 年实施积极的就业政策以来,我省就业环境明显改 善，就业总量逐年增加, 大批下岗失 业人员实现了再就业。 为促进经济发展、深化国企改革、维护社会稳定做出了积极 贡献。但我省人口多、劳动力资源丰富，随着就业市场化的 加快推进，充分就业需求与劳动力供给总量过大、劳动力素 质与就业岗位不相适应之间的矛盾日益凸现。尤其是 2008 年下半年以来，随着金融危机在全世界蔓延和对实体经济造 成的冲击日益加深，我省经济发展的外部环境恶化，经济下 行压力明显加大，就业需求日趋萎缩，企业裁员的压力大、 规模大、范围大，令原本比较严峻的就业形势雪上加霜。目 前就业形势下，财政部门如何充分发挥宏观调控职能，有效 解决日益突出的就业问题，尤其是返乡农民工再就业和大学 生就业问题，建立促进就业水平不断提高的长效机制，是亟 待研究的重要课题。 一、当前我省的就业状况 随着经济体制改革、经济社会发展的转型以及市场化就 业机制的确立，就业难已成为我省主要的社会经济问题。我 省是劳动力最多的省份之一，2007 年经济活动人口为 5805.8 万人，在劳动力市场登记求职的人数高达 148.23 万人，众多 的劳动力给就业带来了较大压力。虽然近些年我省在促进就 业水平提高方面取得明显成绩，但劳动力供给大于需求的状 况远没有改善，就业形势不容乐观。 (一)劳动力供给总量大、劳动者素质不高 我省人口众多，劳动力供给总量较大，这种状况一方面 为经济发展提供了源源不断的劳动力，另一方面又为紧张的 就业形势增添了巨大压力。2000-2007 年我省经济活动人口 增加了 212.7 万，增长了 2.98%，远大于总人口增长率。另外， 我省持续释放出的劳动力素质并没有明显改善。据第五次人 口普查数据表明，我省每万人具有大学和相当于大学文化程 度的有 247.5 人，低于全国的 361.1 人；具有高中和中专文化 程度为 928.4 人，远低于全国平均水平的 1114.6 人。 (二) 就业与失业人数均呈上升趋势 2000 年以来，我省城镇失业人数和新就业人数都呈现上 升趋势。随着我省经济持续较快增长及积极就业政策的实施， 我省新就业人口数量保持较高的增长。但由于劳动年龄人口 进入高峰期、经济结构的调整、国有企业经营机制的转换、 农村富余劳动力向非农领域的转移以及扩招的大学毕业生 面临走向社会等原因，我省失业人数也逐年增加，2000 年我 省城镇登记失业和新就业人数分别为 21.4 万和 33.58 万，到 2006 年已经分别增加为 35.4 万和 115.07 万，每年平均以 8.84%和 24.1%的速度递增。从新就业的安置去向来看，国有 和城镇集体单位吸纳新就业人员的能力持续减弱，而从事个 体、私营和其他单位劳动的人数大幅度增加；自谋职业和自 主创业已成为吸纳新就业人员的主要方式。 (三)经济高增长与低就业之间的矛盾明显 经济增长是就业增长的前提。保持经济稳定较快发展， 可以增加就业岗位，扩大对劳动力的需求量，是解决就业问 题的根本途径。2000 年以来，我省经济保持快速发展，但是， 经济增长对就业增长的拉动却不明显，尤其自 2003 年以来， 我省经济基本上保持在 14%左右的高增长，但就业率增长仅 为 1%左右，就业弹性系数从总体上说偏低，还不足 0.1。偏 低的就业增长率和偏小的就业弹性系数说明我省经济增长 对劳动就业的吸纳能力差。在农村富余劳动力向非农领域加 速转移、扩招的大学生走向就业市场等情况下，我省就业形 势在未来一段时期内仍较为严峻。 (四)不同产业、不同单位类型对就业的吸纳能力差异大 随着经济结构调整优化、国有企业经营机制的转换，我 省从业人员结构发生了明显变化。从产业结构上看，我省第 一产业在从业人员的总量上和比例上，都逐年减少和降低， 且有加速趋势，说明我省农村富余劳动力一直加速向非农领 域转移。第三产业吸纳劳动力的能力逐步加强，2007 年比 2000 年所占总从业人员的比例增加了 5.2 个百分点。从从业 人员登记注册的单位类型看，2000-2007 年间，国有单位和城 镇集体单位的职工人数净减少了 125 万，股份合作等其他注 册类型的企业、城镇个体私营企业及其他成为吸纳劳动力的 主要场所。 二、我省促进就业的主要财税政策 为更好地促进就业，2002 年以来，我国实行了积极的就 业政策，促进了我省就业水平的提高。 (一)建立并逐步完善了就业再就业的政策体系 自 2002 年以来，国家先后出台了减免税费、小额担保贷 款、提供免费就业服务、财政代偿国家助学贷款等一系列财 税优惠政策，初步形成了较为完善的政策体系，以支持国有 和集体企业下岗失业人员、复转军人、大学毕业生等群体实 现就业再就业。 (二)努力增加就业再就业的财政投入 各级财政根据就业形势，积极调整财政支出结构，逐步 加大了就业再就业的资金投入。我省用于就业补助的财政支 出快速增加，2003 年就业补助资金 3.19 亿，2005 年增加到 8.72 亿，2007 年达到 16.7 亿元，比 2003 增加了 4 倍多。 (三)支持就业再就业平台建设 财政通过补贴、奖励、职业介绍补贴等形式，安排资金 支持劳动服务机构、就业中介机构、网络建设等劳动力市场 建设；以再就业培训补贴的形式，鼓励并加强就业指导和教 育培训，重点帮助困难地区、困难企业、 “4050”人员和农村富 余劳动力提高就业能力。 (四)鼓励企业吸纳就业人员的财税政策 近年来，国家出台了一些税收政策，鼓励企业吸纳下岗 失业人员。如 2002 年出台政策，规定新办服务型企业当年新 招下岗失业人员达到职工总数 30%以上，三年内免征企业应 缴的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；规 定 2003 年 1 月 1 日起，商贸企业、服务型企业（国家限制行 业除外）、劳动就业服务企业中的小型企业实体，只要安置下 岗失业人员并鉴定一年以上期限劳动合同，可享受每人每年 定额的企业所得税定额扣减优惠。有关鼓励企业吸纳就业的 税收优惠政策基本上一直延续至今。 (五)推动改制国企吸纳富余劳动力的优惠政策 针对国有企业改制过程中如何解决减员增效，妥善安置 企业员工的问题，国家也出台了相应的税收优惠政策，规定 国有大中型企业在改制过程中，通过主辅分离和辅业改制分 流全企业富余人员兴办的经济实体（国家规定的行业除外）， 符合条件的，可享受 3 年内免征所得税的优惠待遇。2006 年 新政策规定，从事商业批发和建筑业的经济实体（从事工程 总承包的除外），也可以享受再就业优惠。 (六)鼓励自谋职业和自主创业的税收政策 2002 年以来，促进就业的财税优惠政策对自谋职业和自 主创业做了针对性规定，导向作用也相当明显。近两年的新 政策基本上承袭了原有政策，规定了对持有再就业优惠证 人员从事个体经营的（国家限定行业除外），按每户每年 8000 元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建 设税、教育费附加和个人所得税,并免收属于管理类、登记类 和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过 3 年。鼓 励自谋职业和自主创业的税收政策优惠政策和措施的导向 和实施效果比较明显。 三、我省就业中存在的问题及原因分析 受经济发展阶段、经济发展方式转变、人口状况与就业 体制改革等因素的影响，随着农村富余劳动力向非农领域的 加速转移和扩招大学生逐步走向市场，我省劳动力供需总量 矛盾和结构性矛盾的问题仍将存在，就业形势严峻的局面仍 将持续较长时间。 (一)经济增长质量不高、劳动密集型产业发展受到抑制 我省经济高增长、低就业的状况，是多因素造成的，但 经济发展方式落后是最主要的因素之一。经济增长过分依靠 投资；现代制造业发展缓慢；第三产业所占份额小，且发展相 对滞后；以现代制造业为基础的现代生产性服务业发展更是 远远落后，吸纳劳动力能力强的中小企业所处环境较差，发 展相对缓慢。质量不高的经济增长方式对拉动就业的作用比 较有限。 从经济增长的路径来看，上世纪 90 年代，国家虽然实施 了扩张性的财政政策，但政府投资方向不利于那些吸纳较多 就业的产业，劳动密集型产业的发展没成为主导产业，而技 术密集型或资本密集型产业或企业成为促进经济增长的优 先选择，促进就业水平提高从属于经济增长，不同程度地出 现了资本和技术排挤劳动就业的现象，增长较快的经济没有 相应带动就业水平大的提高。 (二)高等教育发展相对滞后 目前我国教育体制改革没实质性进展，我省高等教育发 展相对落后，教育在全面提升劳动者素质以适应新的竞争和 挑战的作用比较有限。一是不公平的高招制度制约着河南人 才的培养。河南省内没有国家部委重点大学，省内著名高等 院校少，国家各部位重点大学在河南招生名额与学生生源总 量不相称。不公平的招生制度直接剥夺了生源多又好的河南 籍高中毕业生接受高水平教育的机会；二是省内高等教育相 对落后,毕业生竞争力不强。河南高等教育相对落后，缺乏名 牌大学效应，大学毕业生与省外重点大学学生相比，就业竞 争力不强，没优势。省外就业，很难走出去；省内较多就业岗 位也被挤占。另外，我省高等院校在办学上没特色、模式没 有创新，不能依据市场需求和自身优势培养出高素质人才。 因此，相对落后的高等教育制约了我省大学生就业率的提高， 毕业即失业的状况比较严重。 (三)促进就业的财税政策尚存不足之处 政策缺乏全局性、公平性、长效性。一是缺乏全局性和 公平性。促进就业是市场经济条件下经济社会发展的常态问 题，充分就业也是宏观经济政策首先追求的政策目标。如何 降低失业率，努力实现充分就业，不仅是城镇、国有企业和 集体企业需要解决的问题，向非农领域转移的农村富余劳动 力、其他形式或所有制企业的下岗失业职工的再就业问题也 需要统筹解决。但是，我国出台的一系列促进就业的财税政 策在全局性、公平性和时效性上仍需要完善。已颁布的财税 优惠政策基本上是重城镇轻农村，重国有集体企业轻其他所 有制形式企业，重大型企业而轻中小型企业。二是缺乏长效 性。解决失业问题需要建立健全长效机制。制定的政策既要 注重解决短期内的突出问题，又要考虑解决问题的长效性。 2006 年规定的对符合条件，经有关部门认定、税务机关审核 的新办企业前三年免征企业所得税。由于新办企业一般三年 内很难实现盈利，因此，该政策出台缺乏长效性，政策促进 就业的效果不明显。目前，我国出台的一些财税政策不论从 政策的时效性上还是促进就业的覆盖面、公平性上看，缺乏 长远眼光，政策临时性性质比较明显。 财政投入相对不足。与着力改善民生，构建和谐中原的 公共财政要求相比，我省财政投入仍显不足。近年来，我省 在促进就业方面的财政投入增长快速，2003 年就业补助资金 占一般预算支出的比为 0.5%，2007 年该比已经增长至 0.89%， 但与西方发达国家相比，我国在劳动力市场建设上的公共支 出仍相形见绌。2003 年德国该比重为 7.16%，法国为 5.31%， 相比比重偏小的日本为 2.14%、美国为 1.8%(2004)。 (四)劳动力市场发展相对滞后 劳动力市场发展相对滞后。目前,我省劳动力市场急需完 善，城乡统一的劳动力市场远没有形成，市场分割严重，无 序运行情况不同程度存在。各类就业服务机构及中介机构有 待于发展和规范，对各类职业中介机构行为的监管需要进一 步加强。劳动力市场信息系统建设距“ 金保工程” 建设总体要 求有较大差距，需要进一步加强。 (五)职业教育和培训水平亟待提高 职业培训是提升劳动力人力资本水平、提高就业能力的 有效途径，但我省职业教育培训体系尚不成熟和完善。职业 培训缺乏针对性和实用性，不能根据劳动力自身特点和就业 需求开展培训，培训效果欠佳。农村富余劳动力的培训缺乏 针对性、系统性，不能主动适应市场需求制定符合实际需要 的培训计划。 四、促进就业再就业的路径选择及建议 就业问题是我省当前乃至今后相当长一段时期内所面 临的而又必须妥善解决的重大民生问题。解决就业问题必须 从我省实际出发，借鉴国外成功经验，抓住我省就业问题的 主要矛盾即劳动力充分就业需求与劳动力供给总量过大之 间的矛盾、现有劳动力素质与劳动力岗位需求不相适应之间 的矛盾，从解决主要矛盾入手，着重落实和完善促进就业的 财税政策，努力提高就业水平。 (一)大力支持劳动密集型产业发展 加快劳动密集型产业的发展，是我省拓宽就业渠道的基 本途径。加快我省劳动密集型产业的发展，首先，要积极承 接沿海地区的产业转移。要紧紧抓住东部地区产业升级，部 分产业向中西部地区转移的良好机遇，积极承接东部产业转 移，有选择地重点发展一批适合我省实际的劳动密集型产业， 促进我省产业结构进一步优化调整。其次，着力推动我省具 有比较优势和特色的劳动密集型产业发展。制定鼓励加快劳 动密集型产业发展的优惠政策和保障措施，鼓励我省农副食 品加工业和食品制造业做大做强，如思念、三全、双汇等企 业；抓住沿海纺织服装产业向中西部转移的好时机，继续壮 大近几年发展迅猛的河南纺织服装业。大力发展依托农产品 和劳动力资源丰富的优势发展起来的劳动密集型产业，既发 挥优势，提高了竞争力，又能吸纳大量人员就业。 (二)加快经济结构调整,大力发展第三产业发展 第三产业对吸纳劳动力，促进就业水平提高至关重要。 2007 年，我省第三产业增加值占 GDP 的比重为 29.3%，远低 于美国 79%、全国 40%的比重，也低于中部其他 5 省份和西 部一些省份。与美国和国内发达省份相比，从占 GDP 的比重 看、从发展水平看，我省服务业发展滞后现象比较突出，当 然，发展空间也相当巨大。从服务业近年来吸纳劳动力的总 量、能力和潜力上看，促进我省产业结构优化升级和就业水 平提高，加快发展现代服务业势在必行。 以促进农业现代化为纽带，大力发展现代涉农生产性服 务业。加快我省服务业发展，要立足我省发展实际，围绕做 大做强现代农业和农副食品加工业、食品制造业，大力发展 与之相关服务业，加快发展集研发、策划、中介等于一体、以 粮食为基础的生产性服务业和农村服务业的发展，以促进就 业水平的提高。 以现代装备制造业为基础，大力发展现代生产性服务业。 现代服务业是随着现代制造业的发展而高速发展的。现代制 造业对服务业的需求强大。产业链向前延伸，需要依托发达 的研发、培训、广告、信息服务，向后延伸需要有敏捷的物流、 销售、维修、保养等售后服务。现代制造业的充分发展为服 务业提供了局大的发展空间。因此，大力发展现代制造业能 够从根本上支撑与之相关的生产性服务业的发展，同样，生 产性服务业的快速发展也必然推动现代制造业的快速发展， 也必然带动就业水平的不断提高。 立足实际，大力支持我省现代物流和旅游文化产业的发 展。我省地处中原，交通发达，为我省大力发展现代物流业 和综合运输提供了得天独厚的优势。我省是文化资源大省， 这也为充分利用资源优势，加快发展文化旅游业提供先天性 条件。依据河南省劳动力人才市场提供的信息，从需求上看， 近两年，物流和旅游业的人才需求旺盛。因此，要大力支持 我省现代物流和旅游文化产业的发展，能有力有效地促进我 省就业水平的提高。 (三)综合运用财税金融工具,加大对中小企业支持力度 中小企业是创造就业岗位、吸纳劳动力就业的主要经济 实体。各国中小企业发展的实践表明，中小企业在社会就业 中发挥着“ 蓄水池” 的作用， 对劳动力的需求大且具有灵活多 样的特点。2008 年我省中小企业数量 28.84 万个，从业人员 839.3 万人，其吸纳就业的作用显而易见。从发展潜力看，美 国、日本、欧盟等发达国家和地区，中小企业数量占全部企 业的 98%以上，创造的产值占 GDP 的 50%以上，提供的就 业机会占 70%以上，这些国家的中小企业被称之为“创造就 业岗位的机器”。因此，减 轻我省就业压 力，促进就业水平提 高，从现有状况和以后的发展潜力上看，加大对中小企业的 支持力度至关重要。 促进中小企业发展以创造更多的就业岗位，实施激励性 的财税政策必不可少。一是完善现有税制。降低中小企业纳 税人的征收率；提高流转税起征点；二是采取灵活多样的财 税优惠政策。如减免和返还税收、延长税收宽限期、加速折 旧、增加费用扣除、减免税、税收抵免等直接或间接优惠措 施；三是着力缓解企业融资难、贷款难、担保难问题。中小企 业融资难一直是困扰我省经济社会发展的大难题。积极筹集 资金，支持建立民营企业、中小型企业信用担保体系和风险 补偿机制的建立，为中小企业发展提供担保贷款；建立专门 的政府部门和政策性金融机构为中小企业发展提供资金支 持，积极拓宽中小企业的直接融资渠道等。四是加大财政投 入力度，支持中小企业社会化服务体系建设，切实维护中小 企业合法权益。加大对中小企业社会化服务的扶持，为企业 提供有针对性的公共技术服务。集中财力和人力，尽快形成 覆盖全省企业的事前、事中、事后全过程的服务体系；进一步 充实和完善公共技术平台建设，为企业的发展提供技术支撑， 建设一批集产学研一体的研究机构，为中小企业提供有针对 性的服务。 (四)完善鼓励企业吸纳就业和自主创业的财税政策 完善鼓励企业吸纳就业的财税政策。首先，要扩大鼓励 企业吸纳就业的人员范围。各种形式企业的下岗职工和农村 转移出的富余劳动力等都应该是鼓励企业吸纳的对象；其次， 降低企业税负，鼓励企业扩大生产规模，创造更多的就业机 会。税负影响着企业的利润、消费和投资，最终影响经济增 长和吸纳就业的能力。如降低公司所得税，充分发挥减税对 促进就业的积极作用。清理过多过杂的收费项目，净化企业 发展环境；再次，加大政府补贴力度，激励企业增加就业。减 免或补贴社会保险费，鼓励企业吸纳富余劳动力；鼓励企业 雇用特殊群体就业，实行工资补贴政策。 完善支持自主创业、自谋职业政策，强化对灵活就业的 扶持。灵活就业将是解决我省就业问题的主要途径。扩大个 人所得税扣除项，允许自谋职业者扣除工资费用等；下放财 税政策制定权限，对符合条件的灵活就业的单位和个人，给 予相应得财税优惠政策，尤其是重点扶持自谋职业和自主创 业者；建立与完善与灵活就业相适应的劳动关系、工资支付 和社会保险等政策,为灵活就业人员提供帮助和服务。 （五）提高劳动力素质，改善劳动力供给 提高劳动者素质，增强就业能力，是促进就业的重要途 径。首先，要加大财政投入，加强职业培训。鼓励社会