建立健全土地利用动态巡查机制,全方位加强建设用地批后监管

东 莞市国土 资 源局 建立健全土地利用动态巡查机制 全方位加强建设用地批后监管 广东省东莞市国土资源局 （2012 年 6 月 6 日） 各位领导、同志们： 首先，非常感谢国土资源部一直以来对东莞局的关心和支持， 我们将敢于担当、大胆创新，确保完成土地利用动态巡查试点任 务，不辜负上级部门的期望。根据会议安排，下面我就东莞市开 展相关工作的情况作个发言。不对之处，请大家批评指正。 一、基本情况 东莞市位于广东省中南部，珠江口东岸，面积约 2465 平方公 里；1985 年 9 月，经国务院批准设立东莞市（县级），属惠阳地区 管辖；1988 年 1 月，升格为地级市，直属广东省管辖。2010 年，东 莞市户籍人口为 181.77 万人，外来暂住人口为 411.5 万人，常住 人口为 822.02 万人。初步核算，2011 年东莞生产总值（GDP） 4735.39 亿元，比上年增长 8.0%。以产业 分，三大产业比例为 0.4 ：50.2 ：49.4。 经过 20 多年的快速发展，东莞市建设用地总规模已突破 40%， 即突破了 4：4：2 的规划用地极限。面对新的形势，东莞市委、市政 - 2 - 府深刻认识到土地资源已经十分紧缺，发展面临的资源瓶颈日益 突显。土地是发展的载体，也是产业布局、城市升级、结构优化的 基础手段。为此，我市确立了“严控总量、盘活存量、提高质量”的 指导思想，把节约集约用地作为土地管理的灵魂，全面加强土地 的统筹管理和节约集约利用。 自 2006 年部署集中开展闲置土地专项处置工作以来，我市 累计处置闲置土地 4.8 万亩，征收土地闲置费近 5.6 亿元，有效缓 解了用地紧张局面；同时，为防止土地粗放利用，我市以闲置地专 项处置工作为契机，建立健全建设用地批后监管长效机制，土地 利用管理工作逐步从“ 重审批” 向“重监管 ”转变，节约集约用地水 平不断提升，有效促进了产业的转型升级。 二、主要做法 （一）充分运用好国家监测与监管系统 严格按照国家、省有关规定，一方面及时、准确将土地供应 及开发利用信息录入土地市场动态监测与监管系统，落实专人负 责土地供后开发利用情况的跟踪监管，并实时更新监测监管信息， 定期对当地土地供应和开发利用情况进行分析评价；另一方面， 结合工作实际，利用监测监管数据，配合土地执法监察工作，有 效防止少批多占、擅自改变用途等违法用地行为。一是提前介入， 及时预警，做到“早提醒”。 自 2011 年起，根据监测监管信息，对 调查发现将到约定开工时间而仍未进场开发的建设项目，提前两 - 3 - 个月发出开工提醒通知书，并主动约谈潜在违约者，提醒用地 单位按期动工开发。因规划报建原因导致不能如期动工的，要求 用地单位凭政府或有关部门证明材料提前 30 天申请办理延期动 工。今年 15 月共发出提醒通知书 65 份，均及时约谈了权利人， 有效防止了土地违约或闲置行为的发生。二是全面公示，实地核 查，做到“早发现”。 自 2011 年起，安排了市财政资金，凡建设项 目完成供地手续后，迅速在现场竖立建设用地公示牌，将用地单 位、批准用途、红线范围、开发期限、竣工期限等土地开发利用信 息予以公示，充分发挥群众监督作用。分局监管人员定期实地调 查项目建设进度，当天将复核信息和现场照片等资料上传市局， 实时监管建设项目开发利用进度，同时复核是否存在少批多占、 擅自改变用途等违法违约行为。三是动态跟踪，严格执行，做到 “早处置”。坚持“以用为先” 的原则，采取先经济、后行政、再法律 的手段，督促企业按期开工。凡因企业自身原因造成开工、竣工 违约的，严格执行国有建设用地使用权出让合同的约定责任， 每延期一日，按出让价款的 1 计征违约金。结合我市实际，将 约束企业按期动工环节从被动变主动，开展了开工保证金试点工 作，今年 15 月共预收开工保证金 9100 多万元。通过监测系统 的预警提醒，截至 5 月底，今年我市没有新发生的闲置土地。 （二）自主开发建设用地动态监管平台 在国家和省监测系统的基础上，我们利用全市 1：500 数字化 - 4 - 测量成果，依托东莞市国土资源管理电子政务系统，开发了“建设 用地动态监管平台”，为全市实施“ 一张图 管地”打下扎实的基础。 一是丰富了土地监管信息。通过开发和完善监管平台，使用地监 管信息与审批信息关联，补充了土地利用总体规划、城乡规划、 地籍调查、最新卫片、现场照片等信息，实现批后监管工作信息 化管理，确保新供应建设项目信息的图、表、地一致，实现对土地 征收、供应以及开发利用的全程监管。二是建立了存量土地台账。 在土地利用年度指标严重短缺的现状下，盘活存量土地成了解决 我市当前发展用地瓶颈的主要出路，是转变土地利用方式和经济 增长方式的重要途径，更是实现高水平崛起和保障“三重”建设的 重要支撑。通过监管平台，分析用地报批、土地供应以及开发利 用等数据，结合实地调查，建立了较完整的存量土地台账，全面 摸清并动态掌握全市存量土地情况，为消化挖潜、盘活存量土地 提供依据，为促进产业转型升级提供有力保障。三是辅助了供地 率的提高。在监管平台框架下开发了建设用地供地率清查功能， 对 2006 年至 2011 年省批复的批次报批用地的供地情况进行了 摸底，将影响了供地的原因和证明材料录入系统，查明主因、对 症下药、督促用地单位申办规划、立项等前置手续，促进供地率 的提高。四是建立了诚信档案系统。通过信息共享，严格核实竞 买人资料，对因企业原因造成土地闲置满一年以上的，在整改未 到位之前禁止竞买人及其股东参加土地竞买活动。 - 5 - （三）深入推进存量土地消化盘活工作 为解决土地空间不足与存量土地粗放低效利用并存的矛盾， 近几年，我市着重在盘活存量土地上下大功夫。一是建立倒逼机 制。通过统筹土地利用年度指标保重点、明确各镇街年度存量土 地的盘活任务，倒逼镇街政府主动盘活。通过严把宗地业务审核 关和严格执行闲置费清缴、协议收回等政策，倒逼土地权利人主 动接受盘活处置。凡属未经处置的闲置土地，一律不得进入市场 交易，不得办理抵押、变更、位置调整等业务。二是畅通盘活政策。 科学制定盘活方案，注重从社会维稳的角度考虑，尊重历史，充 分协商，保障原意向用地单位得到合理补偿，采取“易主、易权、 易位” 等多种方式和途径，使存量土地得到有效盘活。其中，批而 未供土地，主要通过指标调整、限期供地或调剂使用等方式予以 盘活；供而未用土地，可通过限期开发、等价置换、权属转让、协 议收购或托管以及无偿收回等方式予以处置。2011 年，共盘活存 量土地 1.7 万亩；今年 3 月下发了存量土地盘活台账，要求年度 盘活面积不低于 1.5 万亩。三是鼓励储备统筹。坚持以政府协议 收回或托管等形式建立各级政府土地储备制度，切实提高土地统 筹能力。我们正联合市财政、市土地储备中心出台相关意见，将 收储整合形成连片开发利用建设用地，由市统筹使用。对收购资 金不足、确有困难的镇街，可向市财政申请专项借款。 （四）持续探索用地批后监管长效机制 - 6 - 为进一步健全建设用地批后监管长效机制，对照土地利用动 态巡查的内容，今年我们着重在以下几个方面进行探索创新：一 是探索建立履约保证金制度。我局正联同市法制局、市两级法院 拟定建立履约保证金制度的规范性文件，将规定新出让的工业或 经营性用地，受让人或权利人在取得土地后必须签订履约保证 金协议，并按照成交价的 20%（工业）或 10%（经营性）缴纳履约 保证金。凡认定受让人或权利人未按合同约定时间开工竣工、少 批多占、擅自改变用途等情形，将按一定比例对保证金予以没收。 二是落实项目竣工联合验收制度。我局于 2011 年已与市住建部 门达成初步共识，同意在项目竣工验收环节中增加国土部门审核 意见，以有效监管项目实际竣工时间、占地面积、报建用途等情 况是否符合出让合同的约定。下来将进一步细化相关操作细则， 做好建筑物验收与宗地验收的衔接。三是试行灵活合理约定动工 日期。考虑到大型项目报建时间较长，难以保证在约定的一年时 间内动工。我们计划对规划方案和建筑方案要求较高、承载着城 市形象的大型建设项目，试行在出让方案中允许按实际需要设定 动工日期。四是抓紧动态监管平台二期开发。下半年实现实地运 用 GPS 技术辅助土地利用 动态巡查工作。 三、工作体会 （一）领导重视是根本前提。东莞市委、市政府历来重视土地 的节约集约利用，将其作为促进产业转型升级、保障高水平崛起 - 7 - 的重要支撑，要求国土资源部门主动牵头，规划、住建、财政等部 门积极配合，各镇街积极行动，高标准开展土地利用动态巡查工 作，齐抓共管，落实土地管理的共同责任，切实做到“管得住、用 得好、有保障”。在 实际工作中，我们得到了广东省国土资源厅的 大力支持和业务指导，少走了许多弯路。 （二）队伍建设是重要保证。2010 年 7 月，我局以原市闲置土 地处置办公室为基础组建了批后监管科，调配了多名业务骨干和 新进公务员，使建设用地批后监管进一步日常化、规范化，有效 保障了土地利用动态巡查工作的全面铺开。自 2011 年起，我市 32 个镇街及 3 个市属园区国土资源分局实行“一室四股”制度，其 中监察股工作人员为批后监管工作的责任人，负责落实具体的用 地监管和巡查工作，保障了土地开发利用情况现场核查工作的全 面覆盖、实时更新、数据准确。 （三）技术手段是有力支撑。国家、省土地市场动态监测与监 管系统覆盖了土地开发利用全过程，其实时监测提醒、开竣工申 报、 动态跟踪备案等功能都具有很强的实用性和可操作性，对各 地基层国土部门加强用地监管帮助很大。就我市而言，从 1999 年 到 2007 年，我们投资近 4 亿元在全市开展了 1：500 数字化测量， 完成了 2103 平方公里地形数据采集，建立了全市国土管理业务 数据库和电子政务系统。在此基础上，对接国家系统，我们自主 开发了建设用地动态监管平台，以技术手段有力支撑了全市土地 - 8 - 利用动态巡查工作的开展。 近年来，东莞局通过以上措施不断探索用地监管的新手段， 不断提高监管的执行力，缓解了全市用地压力，有效促进了全市 土地资源的节约集约利用。在实际工作中，我们同样面临着一些 困难及问题，比如：落实土地共同监管工作上仍需加强协调。用地 单位在完善供地手续后，须到规划、住建部门办理规划、报建等 手续，以东莞为例，一般项目报建周期为 1 年或 1 年半左右，报 建进度直接影响企业是否能按出让合同约定动工，影响违约责任 的处理和土地闲置的处置，必须进一步加强与规划、住建部门的 协调配合。此外，土地市场动态监测与监管系统积累了大量数据， 不仅可以开展形势的分析判断