建立健全县级基本财力保障机制的对策思路

建立健全县级基本财力保障机制的对策思路 1、在发展县域经济过程中的着力培植县级财源 县级财力的主要来源是县域内税收收入，而经济决定财政，财 政反作用于经济，这是财政与经济之间的一个基本关系，对县级财 政与县域经济之间的关系也同样适用。人均 GDP 是衡量一个地区发 展程度，财源实力状况最重要指标。经济发展水平较高的县人均 GDP 水平较高，其财政状况也较好。要改善县级财力状况，完善县 级财政收入制度，就要提高人均 GDP 水平，要从大力发展三大产业 入手，正确处理好发展农业、工业化、城镇化三者之间的关系。各 县的经济基础，发展条件不同、在推进三大产业发展过程中，必须 立足县域经济比较优势，有所侧重。 （1）发展县域特色经济 工业化是大多数县域经济发展进程中不可跨越的阶段。在产业 发展变化对人均 GDP 变动的影响中，工业部门的反应弹性最大，服 务业次之，农业部门的反应弹性最小。而在工业中，又以制造业的 比重变化对经济增长的作用最大;在服务业中，银行、保险和房地产 部门对经济增长的作用最大。我国县域经济工业化进程也大致反映 这一发展趋势。改革开放以来，我国许多县级政府从县域实际出发， 因地制宜，抓住机遇，开拓创新，培育出一大批具有比较优势的特 色产业，进而带动了县域经济的工业化。 （2）加快城镇化建设步伐 在加快县域发展的同时，要加速推进并落实小城镇的建设。已 基本实现工业化目标的县，工业基础较扎实，城镇化步伐应该迈得 更大更快些。每个县可以确定若干个重点乡镇加以推进。各县域要 以产业为依托，加快生产要素的集聚，增强城镇小的经济基础。加 快县域经济城镇化，要求在政策上要有大的突破，包括制定各种有 利于产业集聚的政策，鼓励分散的中小企业集中到县域或中心城镇， 发挥乡镇企业的带头效应，使得县域经济的工业化与城镇化互促互 动。县内城镇现行的户籍管理制度要有序地放开，加快农村人口向 城镇转移步伐。 （3）加强财政资金支农力度 加快县域经济发展，必须把优化农业产业与加快工业化紧密结 合。农业大县要立足农业发展工业，围绕农业加工业，充分利用当 地农业资源，通过农业产业化经营兴办各类农副农品生产、加工、 流通和技术服务企业。推动农业关键的是抓好一批从事农业产业化 经营的龙头企业，这类企业是农工商一体化，产供销一条龙的企业 组织形式，它是联系县域三大产业的桥梁和纽带，是促进三大产业 联动发展的有效组织形式。要扶持一批有条件的龙头企业建设农产 品生产加工、出口基地，引进、开发和推广新品种、新技术，使之 成为农户发展商品生产和促进区域经济发展的龙头企业。 2、深化财税体制改革，规范县级政府事权和支出责任 由于 1994 年的分税制改革在计划经济时期政府间支出事权划分 格局，改革中存在着政府事权与市场政府事权界定不清、事权过度 沉淀在基层、财政多过滥等问题。又由于省以下体制改革的深化近 年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了相背离 的局面。这些问题的存在导致了一方面县级政府承担了过多应该由 市场承担的事权，另一方面县级基层政府承担了过多应该由上级政 府承担的事权，再加上上级政府对县级政府的财政管制过多，从而 使得县级财政困难加剧。 要扭转目前县级财政困难的实际情况，就必须进一步明确县级 政府事权和支出责任。一方面要按照公平效率的原则，合理界定县 级政府事权范围。县级政府作为县域社会经济事务的直接管理者， 在居民需求偏好和地方要素提供方面比省市级政府拥有更大的信息 优势，加上接近公共物品的生产地，使得其具有管理使利的优势。 在现代市场经济国家中，除了明显具有全局性的公共产品外，大多 数的上级政府都倾向于赋予地方政府较多的事权，以充分发挥地方 政府的区域优势作用。因此，应对县级政府事权按照效率的原则进 行合理的划分。县级政府应主要负责向辖区内提供科学、文化、卫 生、环境治理、城乡建设及县域内重大基础设施等公共服务。另一 方面，要按照受益范围原则，合理界定支出责任。应该按照“谁受 益，谁负担”的原则，依据公共产品的受益范围来确定各级政府支 出责任，并通过法定程序加以明确和固定。供全国居民共同享用的 公共产品和服务，如国防、外交、社会保障等，由中央政府投资、 提供和管理;属于多个地区共同受益的公共产品和服务，如农业、科 技、义务教育、计划生育、生态保护等，应该由较高层的政府负责 投资;对于主要由地方提供的公共产品和服务，如市政设施、城市公 用事业等，应由地方政府负责提供和管理。 3、规范转移支付制度，增强财政宏观调控能力 县级基本财力保障机制的建立初期需要中央和省财政给予较大 的资助，保证县级政府拥有建立自我保障的能力。政府间转移支付 制度应遵循以下几项原则:明确中央、地方各政府财权和事权;依法 规范中央和地方职能和权限;规范公共财政体制，合理界定中央、地 方各级政府的职能，尽量减少政府的越位和失位; （1）明确转移支付的政策目标 明确转移支付目标是规范转移支付制度的首要理论依据。提高 财政资金使用效率，使全社会都能提供均等的基本公共服务水平是 规范我国政府间财政转移支付制度的根本目标，即以公平为主导， 兼顾效率，保证转移支付制度顺利实施。我们要将社会公共服务均 等化作为一个长期任务。现阶段政府间转移支付的目标可以定位为 逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展水平，促 进区域经济协调发展，确保最低标准公共服务及公共产品的提供在 全国各地得到实现。所以，中央、省级政府应当加大对经济欠发达 县的转移支出，保证其科教、医疗、就业等社会保障事业的支出需 要。首先要调整各地区间的经济发展不平等，缩小地区间财力差距， 实现基础设施供给和公共服务均等化;其次，在公共服务均等化的基 础上，加大对科技、卫生、会保障等方面的开支;最后，实现全部公 共开支项目达到全国统一标准。 （2）转变财政转移支付的分配模式 传统意义上的转移支付模式是单一的自上而下的纵向转移支付 模式，也是目前正广泛采用的转移支付模式，即中央、省级政府通 过财政体制的要求将各地区所上缴的财力统一集中起来，根据各地 区财政收支水平的不同和宏观调控的需要，将集中起来的一部分资 金用来拨付给各地区，以达到各地区间财力配置的均等化。这种模 式的优点在于简单容易实施，且注重地区间财力均等化的实现，不 足之处在于转移支付过程中透明度低，上级拨付意愿的主观性较强， 县级财力得不到持久的保证。 新型的政府间转移支付模式是以纵向转移支付为主，纵横交错 转移支付为辅的一种模式，即中央对政府间的转移支付不统一立法， 一方面直接利用特定方法进行转移支付，另一方面又负责组织地区 间的转移支付。纵向转移支付侧重目标是实现国家宏观调控的要求， 横向转移支付侧重目标是解决经济发展水平落后地区公共支出不足。 通过传统与新型转移支付相比较，不难发现两者虽然各有各的特点， 但是由于我国区域发展不平衡，公共服务均等化较难实现，且中央 财政收入不足等客观状况，使得转变转移支付模式迫在眉睫。为了 增强地区财力保障能力，缓解中央财政压力，提高转移支付过程中 的透明度，应将现有传统的纵向转移支付模式转变为新型的以纵向 转移支付为主，以纵横交错转移支付模式为辅，将经济发达、财力 富裕地区与贫困地区联系起来，促进地区间团结协助，实行激励机 制，鼓励富裕地区援助贫困地区，使贫困地区尽快摆脱出困难，最 终实现财力均等化的长远目标。 （3）推进转移支付制度的法制化建设 转移支付制度作为国家财政重要组成部分，法制化是保证其健 康运行的基础。由于目前我国转移支付制度仍处于改革探索阶段， 尚未成型，其运行和调整基本上是以部门规章和条例等形式来确定， 但在法律上却没有明确。没有法律依据使得政府在执行过程中具有 很大的弹性，这样一方面造成了转移支付制度确定的随意性，另一 方面会导致官员权力的腐败滋生，两者都会降低转移资金运行的效 率。所以应该将相关立法和监督等环节尽快纳入法制化轨道，使转 移支付实施过程中真正做到有法可行、有章可循，并健全法制化的 财政监督体系，保障县级基本财力。 4、加强对县级财政资金的监管 由于我国特殊的国情，从总体上看，目前县级财政相对困难， 再加上转移支付制度不合理，中央和地方事权、财权划分不清，突 出县级财政对自身财政资金管理的重要性。 加强财政资金管理主要体现在降低行政支出，提高资金使用效 率和加强预算外资金管理，防止预算外资金流失。一方面，降低政 府行政支出就是要在财政制度层面上，推进政府行政支出的合理化。 首先要建立科学的领导决策机制。行政决策是行政管理的核心，决 策的正确性决定行政成本降低还是提高。要做到行政决策的法制化、 强化决策监督、建立决策责任制度等，形成良好、规范的决策制度; 其次，增强预算刚性约束，改革资金审批制度。主要是分三步走， 第一步，要明确预算编制原则，优化报批程序。第二步，改革预算 编制，严格预算执行。第三步，建立健全国库集中收付制度。再次， 将行政绩效评估纳入官员考核体系。把行政成本作为工作绩效考评 内容之一就是要围绕政府及其行政人员各自行政的主要职能，科学 设定控制行政成本的目的。最后加强行政支出法制建设，规范行政 权力运用，避免由于行政权力滥用和行政权力越位和失位所造成的 行政成本浪费。 另一方面，大量的预算外资金、资金使用方向与调整预算内财 政支出结构方向的不一致，降低了财政支出结构优化对经济增长的 效益，县级政府应该规范管理。最关键的是要规范预算外资金收入 的管理。县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资 金工作，各县不得越权设立不合理的基金项目。在县级财政全面推 行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能 地将预算外收入纳入政府人的统一管理，实现最终取消预算外资金 这个概念。比如可以创造条件将一些凭借国家职能强制征收的，并 具有一定规模和长期稳定的收费改为税收，纳入地方税体系。对于 县政府征收的用于其直接受益范围的合理的预算外收入，应将其征 收、分配、使用纳入县级政府的民主审议、民主监督中，保证该部 分资金使用的合理方向以及使用的效率。 5、挖掘县级财政潜力，提高县级财政的自身保障能力 从满足县级政府基本财力支付标准需要的财力供给角度看，其 主要来源是县级自有财力和上级财政给予的转移支付财力。其中， 县级自有财力属于县级政府的内在性财力保障，具有相对稳定性和 自我可掌控性。因而从发展县域经济和挖掘县级财政潜力入手，通 过编制全口径预算，整合预算内和预