公共政策的调查报告

公共政策的调查报告 实习目的：通过对公共事业管理和公共政策学的理论学习， 要求把所学的知识理论联系实际，进一步了解现在农村公共事业和公共政 策发展问题。同时也提高自己的社会实践能力。 实习内容：通过对农村一些现状的了解，对农村公共设施的观察，以 及对农村公共政策的了解，加上与一些农民和农村基层干部的交谈及“农 村公共事业与公共政策”问卷调查的填写结果，综合以上，对现在农村公 共事业和公共政策有了一些基本的了解。 实习总结：本次实习共有两部分，分别对农民和农村基层干部的问卷 调查，调查各有四部分内容，经过调查总结，得到以下结论。 一：新农村政策与税费改革 农村建设不可能是一蹴而就的事情，新农村也并不等同于漂亮整齐的 别墅农村或少数几个有质量的示范村庄。人们，特别是领导干部，对“新 农村”的正确理解是使建设新农村这项任务得以顺利进行的重要前提，一 旦理解出现严重偏离，必将在实施过程中给农村工作带来不可挽回的负面 影响。我们的农村经济还是相当脆弱的，农民尤其经不起折腾，而我们建 设和谐社会的任务如此紧迫，也已经浪费不起时间、花费不起代价来瞎折 腾了。改革需要冒险，需要超常规，但并非是急躁冒进。我们必须谨记， 建设社会主义新农村是一场革命而不是一场运动，它是物质的，也是精神 的，它的客观规律性决定了它必须经历一个较长的培育生长过程。因此， 建设新农村应该是一个中长期目标而非一个短期目标，是一场革命而非一 场运动。 农村税费改革本是减轻农民负担、增加农民收入的一项政策，是为农 民谋求福利的，必然会受到广大农民的欢迎。可是当上级政策对自己不利 时，作为政策执行者的下级政府，就会违背上级的政策精神，使政策名存 实亡，目标落空，从而损害广大农民的利益。长此下去，这种危害是十分 巨大的，政府在政治上会失去信任，导致政治体系中公信力的丧失，政府 在以后的改革中将会不得不求助于强制性措施来继续改革，农村税费改革 的执行效果将因此而大打折扣。 农村税费改革的制度性缺陷还表现在其缺乏相关的配套性改革，农村 税费问题的解决离不开相关问题的配套改革，如建立包括金融、价格、收 入、就业、教育、保险、保障等体制在内的公正的城乡宏观政策环境、农 村非农产业的发展和农村工业化、以现代科技和规模经营为特征的农业现 代化、改革户籍制度、建立农村剩余劳动力转移制度、农村基层民主制度 建设等。农村税费改革的过程中，不可避免地会遇到上述方面的问题，没 有相关的配套改革，对税费改革所产生的问题没有相应的制度来解决，只 能是出现问题之后，再去寻找解决方法，这样的制度设计明显滞后，缺乏 系统性，事实上增加了操作的难度，这样势必影响政策执行的力度。 此外，随着改革的深入，农村税费体制规范，农民负担减轻，农民对 税费改革的关注会越来越少，将转移到自身的发展问题上来。在缺乏相关 政策制度配合协调的条件下，农村税费改革的政度上也策执行力度有可能 不断地降低，执行的效果也会下降。 二：社会保障 现阶段，针对广大农村地区，以占国家总人口 70%左右的农民为受众 的社会保障体制尚未出现；有的只是以极少部分人为保障对象的五保护制 度，以及应对某些农村地区突发性事件的防灾救险。 农村的防灾救险在大部分地区也还没有形成一套确定的制度体系。若 是遇到旱、涝、地震等其他突发性的自然灾害，政府会临时地进行相应的 政策性号召，并拨发一定数额的款项，组织、派出相关的救援人员支援灾 区，但是由于救灾款项的筹集、发放要经过若干环节，最终能否及时到达 灾民手中、灾民能获得多少分额还不能确定。因此，农村的防灾救险现在 大都只是消极被动地救治，却不能积极主动地去防治。 “养老保险是最重要的社会保障” ，而这一重要的社会保障在农村 地区丝毫没有受到重视。中国 14 亿老龄人口有 9000 万生活在农村地区， 其中绝大多数人没有退休金或医疗保障，依靠子女赡养这。 至于其他方面的社会福利，在农村地区也是难以享受的到。比如医 疗保障，近几年来，中国的医疗改革失败，几近 49%的的人感觉“看不起 病、吃不起药” ，这部分人虽然也有一些城市地区的贫困人口，但由于农 村地区总体经济的滞后，政府有没有相关的医疗补贴，大多数农村居民为 求医治病而发愁。还有教育福利，鉴于教育之于一个民族、国家发展进步 的重要作用，多数国家对本国教育的支持都不遗余力，尤其是西方发达国 家。可是我国对教育的投入相对来说比较少，广大农村地区的教育资源更 是匮乏得可怜：教师缺乏、工资待遇有差，校舍及相应的教学设备不但落 后，而且严重不足。我国 20 世纪 80 年代就已经出台了基础义务教育的相 关政策，可是在农村，小学、初中阶段的基础教育从来没有取消过收缴学 费，并且学费还一直成直线上涨的趋势；再加上高中、大学的收费也涨得 惊人，一般的农村家庭很难承担得起子女的教育花费，因交不起学费而退 学的农村孩子很多，我的家乡也是，高中之前的辍学率高达 60%。 农村社会保障面临的新挑战：农民工的社会保障问题， ，广大农村地 区基本上还建立系统的社会保障，也即是在他们的身份所在地农村， 他们基本上是享受不到社会保障的。但是这种情况，暂时于他们是没多大 关系的，因为绝大多数农民工一年中的绝大部分时间（除了一年一度的春 节或是个别农忙时节）是在城市生活的。于是，农民工的就业、医疗、工 伤、子女教育（部分农民工带子女进城务工）等各方面的保障就与城市的 社会保障体系有了密切的联系。但是由于户籍制度等制度所归制的城乡二 元对立，使得城市社会保障体系把与其密切相连的农民工的社会保障排斥 在外，以致农民工基本上无保可依、无障可循，还成为城市土著居民所歧 视的对象。 三：教育文化科技 通过调查，农村的教育科技主要有以下困难和不利因素： 教师缺乏培训，教学法仍是死记硬背； 教育财政匮乏和拖欠教师工资； 农村学校存在大量的危房和潜危房； 校点关闭增加上学困难，学校就宿条件差，辍学率高。 教育内容脱离农村实际，教育目标单一，难以满足劳动市场上的多种 需求。 教学条件简陋，教育设备缺乏。 农村缺乏教育文化与发展不利因素 ： 农村缺少自助性的社区组织，缺乏为农户提供科技、教育培训、福利 服务机构。农村长期缺乏民众文化事业投入，书籍报刊信息难以到达农村 地区。 出版社的图书和资料多是高标准化、高科技化、大城市化，文字生硬 拗口。 农民想要发家致富，但市场经济中处于不利地位。在政府和外地来的 投资项目前面，农民是被动的。 四：土地问题 农民又俗称“种地的” ，农村便是与土地有着天然的不可分割的联系、 靠天靠地吃饭的农民的聚居地。有了土地，农民便有了工作岗位，生活也 便有了一定的保障。 农民的土地，具体来说应分为两大部分，其一是宅基地，再者是耕地。 宅基地是农民的居住保障，有了一份宅基地，农民便可以在此建造属于自 己的房屋、院落，从而成立自己的家，起居生活也有了一个安稳的所在。 耕地是农民的经济来源，也是农民工作的保障。农民朝起晚归，面朝黄土 背朝天在自己的田地里劳作，以获得日常生活所需。 但是近些年来，我国被征地农民累计达 5000 万。随着工业化、城市 化进程的加快，这个数字还在不断增加。据统计，全国今后每年至少有 300 万农民被征用土地。 五：农村城镇化与公共设施 有些人认为鼓励农民进城应该坚持下去，而农民进城后的城市化遗留 问题是可以解决的，就如美国后来基本解决了贫民窟式的城市化带来的问 题。今天的中国根本不可能具有这样的条件，城市化所带来的问题只能靠 自己消化，无法向外转嫁。而且，今天的中国拥有 9 亿农民，远远超出任 何一个早发现代化国家的农民数量。如此庞大的农民人口基数，加之城市 就业机会有限，城市接纳系统不完善，9 亿中国农民在短时期内从农村迅 速转移出去是根本不可能的事情。 因此，我国的城市化只能走城市建设与乡村建设并行的道路。在城市 化的过程中建设乡村而不是破坏乡村，让农民能在城市里不想呆或呆不下 去的时候，愿意且能够顺利回到乡村，并能得到一定的保障生活和发展生 产的条件和机会，从而“力避贫民窟式的城市化” ，为我们的现代化提供 一个稳定器。光是把劳动力转移出去从事非农产业的想法，对建设社会主 义新农村来说只是一种缘木求鱼的行为。如果最终留下的是一个凋敝的农 村，这肯定不是我们心目中的新农村景象，也不符合科学发展观提出的全 面、协调发展的要求。 我国公共政策执行过程中存在的问题 及其解决对策 摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作 为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政 目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举 足轻重的作用。尤其是中国加入 WTO 以后，无论是政府还是社会都将进一 步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我 国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共 政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策 执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响， 使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和 混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共 政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。 关键词: 公共政策 执行偏误 政策失真 一、引言 公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通 过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。 公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、 解决政策问 题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利 森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占 10 % , 而其 余 90 %取决于有效的执行” 。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生 命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于 各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。 由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。 在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的 重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实 意义。 二、我国公共政策执行偏误的主要表现 在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节， 它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏 误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害 政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不 难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象， 从而使得政策在执行中产生偏差和变形。 具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面： (1)“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但 在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行， 致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给 国家和人民的利益造成重大损失。 (2)“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上 级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利 益的部分就不执行。 “见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的 比喻。一些单位“耍小聪明” 、 “打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站 在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实 施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整 体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。 (3)“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本 地利益在原政策的基础上自行设置“土政策” ，打着结合地方实际的旗号 另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没有的 内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政 策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但 在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些 地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。 (4)“上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、 不接受, 从而产生抵制情绪 , 使公共政策不能够执行到位 , 达不到预期的 效果。例如, 近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因 让中央“搞特殊”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行, “你说你的, 我干我的” 。 (5)“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行 公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而 我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极 大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工 作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。 三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因 当前公共政策执行出现偏误, 存在主观或客观等多方面原因: (1)政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首 要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化 合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。 (2)政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主 要体现为: 1) 政策执行主体的素质不高 由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不 高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低; 职业道德差导致行政道德滑 坡; 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导致官本位思想 严重。 2) 执行主体法制观念淡薄 从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的 随意性很大,人治色彩浓厚。 “不因人而异”等观念并未深入人心,随处可 见官僚的“任性专断”,书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场 逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政 策执行效率直线下降的重要原因。 3) 利益主体之间的矛盾和冲突 政策的核心是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对 社会利益关系的处理。它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符 合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有 些政策未能充分体现，甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体 难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我 国社会转型期,某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅 仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来 看, 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,更是利用公共政 策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。 (3)政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在: 1) 政策执行的信息沟通机制不健全 信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一 方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政 策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说或一知半解,政策执 行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行 盲目性大，政策评估缺少依据,政策效果难以认定。比如, 2003 年“非典” 事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、 “下行”中封锁、 “平行”中缺乏沟通, 最终才演变成一场重大公共危机。 2) 公共政策执行的权力结构不够合理 虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今 为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模 式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。 3) 公共政策执行的监控机制不力 监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽 然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活 动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制: 执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体 意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体 的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保 障而难以发挥作用。 四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策 公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家 职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和 社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题： (1)完善行政之间、党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤” 、 “并” 、 “减”, 机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的 关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。 (2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平。政策的执行主体 是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、 内容及实施步骤进行了解、认知,