公推直选的由来与意义

“公推直选“ 的由来与意义 梅丽红 “公推直选”是基层党组织领导班子选举改革所取得的重要进展，也是党内民 主建设的重要成果，考察其探索的历程并揭示其意义，对于积极推进党内民主 建设具有借鉴意义。 一、“公推直选”溯源 “公推直选”是由“两票制”演变而来。20 世纪 80 年代末，村委会直选 对村党支部的授权方式与实际地位提出了挑战，农村干群矛盾的焦点往往集中 于村党支部权力的有效性与合法性上。在这一背景下，1991 年初，山西省河曲 县城关镇岱狱殿村改变过去由上级党委确定村党支部书记候选人再让党员选举 的做法，首创了“两票制”方法选举村党支部书记，即首先让全村各户代表从 全村党员中推荐村党支部书记候选人，得票最多者为正式候选人。然后召开村 党员大会选举产生村党支部书记。借鉴岱狱殿村的成功经验，与城关镇相临、 干群矛盾相对突出的旧县乡在县委的支持下首先在全乡范围内推行了“两票制” 。1991 年 10 月，城关镇党委也出台了“两票制”试行方案，并于 1992 年上半 年对城关镇所属村庄党支部进行了“两票制”改选。根据城关镇和旧县乡的做 法，1992 年 3 月，河曲县委组织部颁布了关于推行“两票制”建设农村党支 部的选举办法，并制定了 17 条农村党支部换届选举的规则，决定在全县范围 内推行“两票制”。至当年 8 月，全县 309 个村都以“两票制”的方式改选了 村党支部。1按照河曲县委组织部进一步规范化的“两票制”选举办法，其具 体操作程序分为两种：一是由全体村民（一般以户为单位）对全体党员和支部 成员进行民主评议后，按本支部成员的职数规定和任职条件，以投信任票的形 式推荐书记、副书记和委员的初步候选人；乡镇党委根据得票多少，经党员大 会讨论后确定正式候选人，再召开党员大会进行正式选举。二是由全体村民 （以户为单位）在对全体党员进行民主评议后，按支部成员的职数规定和任职 条件，通过投票推荐出等于或多于规定职数 20%的支部委员初步候选人，乡镇 党委组织村党员大会选举产生书记、副书记和委员的正式候选人，再召开党员 大会进行正式选举。2“两票制”将村委会直选的制度机制引入村党支部的选 举中，其目的是在不改变农村二元权力结构的前提下增强农村党支部的民意基 础，解决农村治理危机。1998 年初，四川省为了解决基层党组织领导班子素质 不高和适应基层民主政治发展的要求，开始尝试以“公推直选”的方式选举产 生村党支部书记。其基本做法是：第一步，宣传动员和公开报名。利用广播、 电视、报纸和张贴公告等手段，将信息公告于众，动员符合条件的党员积极报 名。初步候选人采取个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生。第二步，资 格审查。由乡镇党委、人大、政府主要领导，以及乡镇纪检、组织等方面的负 责同志组成资格审查小组，对报名者基本条件进行审查，并张榜公布。第三步， 当众演讲和民意测评。由通过资格审查的人选向全体村民（或村民代表）和全 体党员发表竞选演说，回答问题，承诺任期目标。党员和群众当场投票，当场 计票，当场公布得票结果，然后按得票多少为序依次确定党支部委员候选人的 预备人选（一般差额 2 名），报乡镇党委审批。第四步，党内直选。将乡镇党 委批准后的候选人名单提交党员大会，通过无记名投票进行预选，以得票多少 为序，确定正式候选人。将正式候选人名单提交党员大会差额直选产生村党支 部书记和委员。3截止 2000 年 9 月，四川省已有 3.3 万个村实行了“公推直 选”村党支部书记。4与“两票制”相比，“公推直选”虽然注重了党外群众 的意见，但更强化了选举的组织程序和党员的民主权利，体现了党组织的相对 独立性。2000 年前后，这种开放式提名、差额直选方式又从村党支部延伸至乡 镇党委。1998 年 1112 月，四川省眉山市青神县南城乡以全体党员直接投票方 式选举产生了乡党委领导班子成员。52001 年，四川省平昌县灵山乡也以换 届选举为契机进行了乡党委领导班子“公推直选”。6不过，由于党员直选书 记、特别是由群众投票来决定书记候选人与既有的党规党法相悖，因此党员直 选书记试验虽然有上级党委的认同甚至推动，但缺乏来自中央层面的明确支持， 因此试点具有不稳定性。 二、“公推直选”模式比较 2002 年 11 月，党的十六大明确提出了“改革和完善党内选举制度”的要 求，这为基层党组织领导班子选举改革提供了依据。此后“，公推直选”不仅 在村党支部选举过程中得到普遍实践，而且在乡镇一级党委也获得了更大范围 的试点，并创造出多种选举模式。一是乡镇党委书记“领选组阁”模式。2003 年 12 月，四川省成都市新都区木兰镇进行了“公推直选”镇党委书记的试点。 2004 年 3 月，新都区又规定只要是“条件成熟的镇”都可以直选镇党委书记， 并明确其基本程序和方法是：在公开报名和资格审查的基础上，由区委组织部、 区纪委组成的考察组对候选人初步人选进行考察，初步人选同时在区内电视、 报纸、网络等媒体上公示；候选人初步人选用 510 天时间进行实地调研；然后 召开公开推荐大会，参会人员包括机关全体干部、村（社区）党组织书记、村 （居）委会主任、各级党代表、各级人大代表、各级政协委员、驻镇单位负责 人、企业负责人代表、党外人士代表、村民小组长和普通群众代表，候选人初 步人选按抽签确定的顺序依次进行演讲，再由参会人员以无记名投票方式填写 推荐票，当场公布推荐结果，以获得赞成票多少为序取前两名为镇党委书记候 选人预备人选；最后召开党员大会，无记名投票直接差额选举产生镇党委书记， 党员大会必须有 4/5 有选举权的党员到会且经半数以上有选举权的党员同意方 能有效。当选的镇党委书记有组阁权，负责向区委提出本镇党政领导班子成员 的建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。当选的镇 党委书记每半年要向上级党委报告一次本级党委及本人的工作，同时还要向党 代表大会或党员大会述职一次。每年对当选的镇党委书记进行民主评议，不称 职票超过三分之一且被认定为不称职的，按照有关规定免职。本镇 10 名以上有 选举权的党员提议、20%以上有选举权的党员附议，也可以向区委书面提出罢免 要求。72004 年 7 月，成都市委组织部又在总结新都试点经验的基础上，下 发了关于开展乡镇党委书记公推直选试点工作的指导意见，开始在全市范 围内推行乡镇党委书记“公推直选”。二是乡镇党委领导班子“倒选”模式。 2004 年 1 月，四川省平昌县在实行乡镇综合改革的基础上，将“公推直选”的 试点扩大到全县三分之一共 9 个乡镇试行。其基本做法是：在自愿报名、资格 审查、公示、乡镇调研、演讲答辩的基础上，由党员和部分非党群众代表进行 无记名投票，确定党委书记正式候选人 2 人，党委副书记正式候选人 4 人，党 委委员候选人比应选职数多 12 人；最后由不低于辖区党员总数 4/5 的党员直 选，以到会党员过半赞成当选。正式选举采取“三轮选”，即第一轮选举党委 书记，落选者可参加党委副书记竞选；第二轮选举党委副书记，落选者可参加 党委委员选举；第三轮选举党委委员，当选的党委书记、副书记直接确定为党 委委员，不再参加委员选举。当选的党委领导班子成员每年向党员大会述职， 接受党员评议，在年度工作考核民主测评中不称职票超过 30%，经县委确认为 不称职的，责其辞职或免职。8与平昌模式相似，2004 年 79 月，云南省红 河州泸西县在全县 10 个乡镇和四川省雅安市芦山县飞仙关镇、凤禾乡也分别以 “倒选”方式选举产生了乡镇党委领导班子，只不过在候选人产生、确认的环 节上，泸西县各乡镇采取的是“两推”办法，即“一推”是在党内以党总支为 单位组织党员民主推荐，另“一推”是在党外由群众 30 人以上自由联名推荐， 在此基础上，由乡镇选举委员会对推荐出的党委班子成员的初步候选人进行资 格审查，最后在党群联席会议上采用无记名投票方式选举产生党委书记正式候 选人 2 名，副书记正式候选人 4 名（含书记候选人落选下来的 1 名），委员正 式候选人 9 名（含副书记候选人落选下来的 1 名），最后由党员大会以“倒选” 方式直选产生乡镇党委领导班子。9而四川省雅安市芦山县飞仙关镇和凤禾乡 虽然也采取了“两推”，但其“第一推”是由 18 岁以上的选民推荐，县委根据 群众推荐的结果，按职数 1/31 倍的比例差额确定考察对象；“第二推”则由 县委常委会差额票决产生 3 名党委副书记初步候选人，县委全委会差额票决产 生 1 名镇党委书记初步候选人，再由党员大会以“倒选”方式产生乡镇党委领 导班子。10三是乡镇党委书记“三票制”模式。2004 年 23 月，江苏省宿迁 市在宿豫县(后改为宿豫区）黄墩镇进行了党委书记“公推直选”。其创新之处 有两点：（1）提名候选人采用“两推一票决”方式，即以基层党委为单位组织 干部、党员、群众参与推荐，推出得票较为集中的前 12 名人选进行公示；再以 党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，筛选出得票前 4 名人选进行资格 审查和组织考察，提出 3 名候选人初步人选，提交县委全委会差额票决，确定 2 名正式候选人参加试点乡镇全体党员的差额直选。（2）正式选举设秘密写票 处，并要求参会党员应到秘密写票处填写选票。11同年 34 月，宿豫区的蔡 集镇也以同样的方式选出了该镇的党委书记。鉴于宿豫县“公推直选”试点只 限于乡镇党委书记，为此,胡锦涛总书记作出专题批示：“该试点只进行党委书 记的公推直选，还有与副书记、委员的选举相衔接的问题需要加以考虑。”12据 此，江苏省宿迁市乡镇党委“公推直选”开始从选“一个人”走向选“一个班 子”。2004 年 89 月，四川省遂宁市船山区桂花镇也以“三票制”的方式进行 了党委书记“公推直选”，并在选举规则上又有创新，主要表现为“结构推荐” 。即在自愿报名、资格审查基础上确定的初步人选必须先在其所在单位全体职 工进行信任度测评，获信任票达 50%以上方能参加结构推荐。同时，“信任度” 测评结果按 10%的权重纳入结构推荐的计算结果中。计算方法是：参加结构推 荐的代表分 A、B、C、D 四个层面，A 层面为本镇的区及以上党代表（权重 30%）、B 层面为镇机关干部（权重 20%）、C 层面为村民代表（权重 20%）、D 层面为区委公推直选工作领导小组成员（权重 20%）。按候选人初步人选结构 推荐得分情况，取前 5 名作为镇党委书记候选人预备人选。预备人选经实地调 研后在区全委会上分别作竞职演说，由全体委员差额票决推荐 2 人作为正式候 选人。正式候选人在全镇党员大会上就桂花镇各项工作回答党员提问后，与会 党员以无记名投票方式直接差额选举镇党委书记。13 上述试点虽然直选范围不同，但体现了共同的价值取向，即改变了过去 单一由上级党组织提名的做法，将可量化的民意引入到候选人的提名过程，将 党委书记或党委班子的间接选举转变为全体党员直选。当然，不同选举模式各 有其优势和不足。新都“书记组阁”模式有利于减少班子内耗，提高班子的团 结协作能力，也有利于平衡权责关系，形成被提名的镇党委班子成员向镇党委 书记负责、镇党委书记向选举他的党员和群众负责的权力制约链。但是，新都 模式在党委书记产生方式更民主的同时，也把应该选任的党委班子变成了党委 书记委任，这不仅与现行党规党法关于选举程序的规定有矛盾，而且进一步强 化了书记集权。平昌、芦山、泸西“倒选”模式优点在于被选举人在竞岗过程 中有更多的机会，但“倒选”意味着把书记、副书记候选人当作了委员的当然 人选，而在实践中书记、副书记候选人未必一定能够在委员选举中当选，而选 不上委员就不可能有书记、副书记候选人的资格。船山区的“结构推荐”以程 序设计的缜密和精细取胜，使“群众公认”原则得到了优化，但相对其他选举 模式成本较高、时间过长，因而难以在面上推广。 三“、公推直选”取得法理依据 党的十六届四中全会首次写入了“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接 选举的范围”的内容。此后，“公推直选”改革进入了“提速期”。从 2004 年 底开始，江苏省宿迁市在所属区、县展开了较大规模的乡镇党委领导班子直接 选举试点。142005 年 8 月 25 日，四川省委组织部决定在全省范围内大规模 推行“公推直选”改革。15与此同时“，公推直选”配套措施的完善也取得 进展。2005 年 6 月，成都市委组织部下发了成都市乡镇党委书记公开推荐直 接选举试行办法及 13 项与之相配套的管理和监督办法，对因违法违纪、长期 履职不到位、严重伤害群众利益、管理决策出现严重失误、造成重大损失的乡 镇党委书记，可以提出罢免，提交党员大会审议；党员也有权对本乡镇党委书 记提出罢免动议，并由区(市)县委责成区(市)县委组织部负责受理。16这就 初步形成了以民主选举为起点，从“授权”到“收权”的制度框架。值得注意 的是，在 2006 年到 2007 年的乡镇党委换届选举中，四川、江苏等省乡镇党委 “公推直选”却并没有推开。究其原因，一方面是“公推直选”在党章中 缺乏依据；另一方面则在于中组部虽然明确支持公推产生候选人的做法，但并 不主张“公推直选”全面推开，而是要求结合换届继续扩大试点，积累相关经 验。17这样，截至 2006 年 10 月 2 日，四川省除民族地区外，有 2772 个乡镇 党委换届采用了“公推公选”方式，占全省乡镇总数的 63%。182006 年上半 年，江苏省 893 个乡镇党委换届,625 个推广使用了“公推”模式，占 70%。19当 然，乡镇党委领导班子“公推直选”也未停步。2006 年，江苏省选择了包括南 京市高淳县在内的 73 个乡镇进行了不同类型的“公推直选”。20同年初，云 南省红河哈尼族彝族自治州在全州范围内进行了乡镇党委领导班子换届直选。 21截止 2007 年 10 月，全国已有 300 多个乡镇开展了“公推直选”的试点。 22党的十七大首次提出了“尊重党员主体地位”的要求，而“公推直选”作 为体现这一要求的具体实现形式，因此得到了明确肯定，相应地党章也将“基 层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织 批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举 产生后，应报上级党组织批准。”23从而最终为基层党组织领导班子“公推 直选”提供了法理依据。十七大后，尽管仍有部分省份实行乡镇党委书记“公 推公选”，但“公推公选”的侧重点已逐步转向行政领导干部的推荐，且职级 也越来越高。而“公推直选”作为基层党内选举改革的重要成果不仅从乡村、 社区党组织延伸至机关、企事业单位党组织，而且在湖南省长沙、衡阳等地还 出现了村党支部“无候选人一票直选”模式。24 四“、公推直选”的价值与意义 基层党组织领导班子“公推直选”实现了由上级党组织提名候选人并采取 多层次间接选举向党员、群众推荐并由党员直接选举转变。这既是基层社会深 层变革所致，也是党的各级组织适应新的社会生态环境而积极改革的结果。 1.将基层群众自治的外在压力转化为基层党内选举改革的内在动力，既增 强了基层党组织的公信力，又改善了党对基层社会的领导 基层党组织领导班子选举改革之所以深度发展于农村，从根本上说，是为 了协调与村民自治的关系、化解干群和社会矛盾而作出的适应性变革，而与选 举改革相适应的基层党组织领导班子的公开承诺、公开述职、民评官、质询、 罢免等机制的建立，不只是从源头上理清了基层党组织领导班子权力的“上游” 和“流向”问题，改变了基层党组织原有的“自上而下”的权威结构和权力逻 辑，以及在现实政治实践中的“对上不对下”问题，更重要的是，实现了基层 党组织领导班子角色定位的转变，使得基层社会的冲突和官民矛盾得到缓解， 改善了党对基层社会的领导。而将基层党组织领导班子选举改革与基层党政领 导体制改革联动推进，又为改善基层社会治理，实现基层党政权力结构优化和 职责的合理界定，提供了新的探索空间。基层党组织选举改革一旦与基层党政 关系的转型结合起来，不仅有助于自身的可持续发展，实现基层党组织政治资 源和价值权威的再造，而且可以促进基层党政职能的互补、协调和统一。 2.注重选举程序和技术环节的改革，既使基层党组织领导班子选举 处于经常改进的状态，又推动了相关制度的不断完善规范的程序和技术是党内 选举的一大弱项。不重视程序和技术建设，良好的选举原则和规定就会流于形 式并丧失信誉。基层党组织领导班子选举改革的演进，就是一个不断通过程序 和技术的改革以扩大群众参与、体现党员主体地位的过程。当单向、封闭的选 举方式改为民主、开放的选举方式后，就必然要求打破不合理的干部任职门槛， 打破干部身份和行政级别的限制，形成按德才和实绩用干部的机制；也必然要 求对相关法规制度作出相应的修改，以实现政治合法性与法规合法性的动态统 一。同时，直选所形成的基层党组织领导班子与党员权力委托代理关系，也必 然要求规范干部任期内的调动，保持其任期的相对稳定性，以维护党内民主授 权的严肃性。正是基于这一要求，2009 年 9 月，党的十七届四中全会通过的 关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定明确规定，“严格 控制选任制领导干部任期内职务变动”。可见，通过选举程序和技