惠东县土地利用分区

惠东县土地利用分区 黄大基 林幸青 陈海平 杨素悦 （广州地理研究所，广州，510070） 提 要：根 据 惠 东 县 国 民 经 济 和 社 会 发 展 战 略 、 自 然 资 源 特 点 、 产 业 结 构 调 整 和 地 域 布 局 规 划 、 主 要 用 地 需 求 量 预 测 、 各 类 用 地 调 整 指 标 、 部 门 用 地 布 局 规 划 等 资 料 ， 在综合分析全县土地利用现状、区位 优势、土地利用有利条件和存在问题的基础上，对惠 东 县 的 土 地 利 用 进 行 综 合 分 区 和 空 间 管 制 分 区 ， 并 提 出 土 地 管 理 的 基 本 策 略 。 关键词：惠东县；土地利用；规划；分区；策略 土地利用总体规划，是各级人民政府根据国民经济和社会发展对土地的需求，结合自 身的自然、社会、经济等条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的 战略构想和设计方案。土地规划的本质，是以理性的预测和周密的谋划，来克服市场的不 足和人类行为的盲目性。规划的主要任务是空间规划，核心内容是各类用地的空间布局。 而土地利用分区是在市场经济条件下控制土地利用空间分布较为有效的手段。以用地指标 与土地利用分区相结合的模式进行土地利用总体规划，是一种较好的规划模式 1。 自然资源与经济社会概况 惠东县位于广东省东南部和惠州市东部，地处北回归线南侧，界于北纬 2230至 2323、东经 11433至 11526之间，东连汕尾市海丰县，北靠河源市紫金县，西 接惠阳区和惠城区，南临南海的大亚湾和红海湾，全县土地总面积 3535.17 km2。惠东县 下辖 13 个镇、1 个街道办和 2 个管委会。2005 年全县常住人口 81 万人，其中，户籍人口 74 万人，暂住人口 7 万人。 1.1 自然资源条件 地形地貌。惠东县属沿海山地丘陵县，地形多样。地形分为山地、丘陵、台地、平 原等四大类，地势自东北向西南倾斜，陆地东西宽、南北窄的狭长形状，延伸至沿海海岸。 乌禽嶂支脉莲花山脉分布在县境北部和东北部，其间东江支流西枝江自东北向西南横贯中 部。北部、东北部山区有海拔 1000m 以上的高山共 27 座，其中最高的莲花山主峰海拔 1337.3m，这是惠东的主要林区；中部是沿江盆地河谷和丘陵区，地势较平缓，土质肥沃， 是惠东的主要产粮区和经济作物区；南部是稔平半岛，属沿海低丘陵区，是惠东的渔业生 产基地。 气候资源。惠东县属南亚热带季风气候，阳光充足，雨量充沛，气候温暖。年均气 温 21.7，年均降雨量 1859.7mm，年均无霜期日数大于 300 天。东北部山区霜多且重，中 部沿江丘陵区次之，南部沿海低丘区轻霜无冰。年内降雨量主要集中在 410 月份，占全 年降雨量的 90.5%。年平均日照时数 2075.7 小时，日照率 47%。台风的主要月份为 610 月。 作者简介：黄大基（1959） ，男，广东省河源市人，助理研究员，从事资源与环境研究和规划工作，(E- mail)。 2 水资源。惠 东 县 境 的 河 流 ， 分 属 东 江 和 粤 东 沿 海 两 个 水 系 ， 以 东 江 水 系 占 主 要 地 位 。属 西 枝 江 流 域 的 二 级 支 流 有 ： 集 雨 面 积 在 100km2以 上 的 有 8 条 （ 杨 梅 水 、 宝 溪 水 、 小 沥 河 、 安 墩 河 、 楼 下 河 、 碧 山 河 、 白 花 河 、 梁 化 河 ）； 100km2以 下 50km2以 上 的 有 9 条 ； 50km2以 下 20km2以 上 的 有 15 条 ； 其 他 小 支 流 25 条 。 属 粤 东 沿 海 水 系 的 有 ： 集 雨 面 积 100km2以 上 的 有 吉 隆 河 ； 20 100km2的 有 2 条 （ 白 云 河 和 范 港 河 ） ； 还 有 小 河 流 20 条 。 惠 东 县 已 建 注 册 的 水 库 105 座 ， 其 中 大 型 水 库 1 座 ， 中 型 水 库 2 座 ， 小 型 水 库 30 座 ， 小 型 水 库 72 座 。 大 中 型 水 库 有 白 盆 珠 水 库 、 花 树 下 水 库 和 黄 坑 水 库 ， 总 蓄 水 量 约 13108m3， 有 效 库 容 约 4.5108m3。 全 县 拥 有 淡 水 量 高 达 45108m3， 其 中 地 表 径 流 38108m3， 浅 层 地 下 水 7108m3， 人 均 拥 有 淡 水 量 6000m3 左 右 。 旅游资源。惠东有丰富的自然景观和人文景观旅游资源。境内有全国迄今唯一的港 口国家级海龟自然保护区、莲花山白盆珠省级自然保护区、古田省级自然保护区、广东省 历史文化名城平海古城、巽寮省级旅游开发区、九龙峰祖庙、南山寺、西来庵宗教旅游 区；巽寮海湾、稔山长沙湾、平海南门海湾等海滨浴场；白盆珠水库，安墩热汤、平海鹧 洞、白盆珠温泉，以及白花铁炉嶂、大岭九龙峰、多祝南山瀑布、 “东江红都”高潭老区、 多祝皇思扬古围村、惠东南湖公园革命烈士纪念碑等 30 多处。 矿产资源。惠东县矿产资源品种较多，分布面广。经探明，惠东县内的矿产资源有 煤、水晶、铁、钨、绿柱石、陶瓷土等 9 大类 26 种。其中石英砂储量充足，建材石料花岗 岩、石灰石较为丰富，主要分布在东部山区，如多祝的铁矿、安墩的高岭土、高潭的花岗 岩等。 1.2 经济社会概况 综合实力逐步提升。2005 年，全县实现国内生产总值 GDP（当年价）138.96 亿元， 比上年增长 14，其中，第一产业实现增加值 25.87 亿元，第二产业实现增加值 73.23 亿 元，第三产业实现增加值 39.86 亿元。按当年户籍人口 73.73 万人计算，人均 GDP 达到 18976 元。在 GDP 中，三大产业增加值的比重由 2000 年的 23.348.528.2 调整至 2005 年的 18.652.728.7。 基 础 设 施 建 设 取 得 新 进 展 。 2005 年 全 县 公 路 通 车 里 程 1916.48km， 密 度 为 54.4km/100km2， 其 中 高 速 公 路 里 程 62.08km； 平 海 碧 甲 、 港 口 大 澳 塘 和 稔 山 亚 婆 角 码 头 升 格 为 国 家 一 类 口 岸 作 业 区 ， 共 有 泊 位 9 个 ， 年 吞 吐 能 力 50104t。 电 源 电 网 建 设 加 快 ， 电 力 供 应 能 力 提 高 ， 现 有 110kV 及 以 上 变 电 站 10 座 ， 主 变 容 量 达 94104kVA； 信 息 网 络 设 施 不 断 完 善 ， 信 息 资 源 开 发 应 用 发 展 迅 速 ； 城 镇 基 础 设 施 建 设 取 得 新 进 展 ， 中 心 城 区 辐 射 带 动 能 力 增 强 。 生态环境不断改善。全 县 环 境 总 体 良 好 ， 大 气 环 境 质 量 达 到 至 类 标 准 ； 集 中 饮 用 水 源 水 质 全 部 达 标 ， 西 枝 江 水 质 总 体 达 到 至 类 ， 海 域 水 质 达 到 至 类 标 准 。 全 县 建 立 9 个 自 然 保 护 区 ， 生 态 环 境 得 到 改 善 ， 生 态 环 境 建 设 进 入 新 的 发 展 阶 段 。 土地利用现状和有利条件 2.1 土地利用现状 根 据 惠 东 县 2005 年 土 地 利 用 现 状 变 更 调 查 资 料 ， 全 县 土 地 总 面 积 为 353517hm2。 其 中 ， 农 用 地 318666hm2， 占 土 地 总 面 积 的 90.14%； 建 设 用 地 21333hm2， 占 6.03%； 未 利 用 地 黄 大 基 等 ：惠 东 县 土地利用分区 3 13518hm2， 占 3.82%。 全 县 已 利 用 土 地 总 计 为 339999hm2， 土 地 利 用 率 高 达 96.18%。 惠 东 县 分 镇 土 地 利 用 现 状 数 据 详 见 表 1。 4 表 1 2005 年 惠 东 县 土 地 利 用 现 状 统 计 表 单位：hm 2 镇街 农用地 小计 耕地 其他农地 建设用地 小计 城乡用地 交通水利 及其他 未利用地 合计 平山 12977 1939 11038 2779 2544 235 533 16289 大岭 13205 2530 10675 1715 1544 171 1103 16023 白花 17871 4133 13737 1815 1505 310 703 20389 梁化 24132 4121 20012 1420 942 478 757 26310 稔山 15343 2566 12777 2391 1378 1012 1366 19099 巽寮 6230 367 5863 664 119 545 270 7163 平海 12666 1650 11016 732 397 336 704 14102 港口 1253 166 1087 585 189 396 440 2278 铁涌 8958 2579 6379 789 601 188 1923 11670 吉隆 11128 1277 9851 715 536 178 933 12776 黄埠 6271 459 5812 680 448 232 1460 8411 多祝 53969 6555 47414 1877 1520 356 1684 57529 白盆珠 35572 1211 34361 3628 357 3271 573 39772 安墩 46432 3654 42777 996 927 69 482 47910 宝口 32291 1190 31100 299 279 20 335 32925 高潭 19121 945 18176 250 214 36 252 19623 其他 1248 0 1248 0 0 0 0 1248 合计 318666 35342 283324 21333 13500 7833 13518 353517 注 ： 资 料 来 源 于 惠 东 县 国 土 资 源 局 。 2.2 土地利用有利条件 地理区位优越，综合开发条件好。本县地处粤东地区和福建省通往广州、深圳、香 港的必经之地，深汕高速公路、广惠高速公路均穿境而过；海上运输可直达闽、港、澳。 惠州机场距县城平山约 15km，计划到 2008 年可直航北京、杭州、无锡、徐州等大中城市。 惠东境内的旅游资源十分丰富，不少旅游区已具规模，这些都为惠东县土地资源的高效利 用打下了坚实的基础。惠东县位于南亚热带季风气候区，雨热同季，光、热、水资源丰富， 土地类型包括山地、丘陵、台地、平原等四大类，土壤类型多样，土壤肥沃、适宜多种优 质农作物生长，生物资源极其丰富，有马铃薯、梅菜、荔枝、龙眼等几十种农作物。 林地资源丰富，经济效益潜力大。全县的林地面积高达 262924.95hm2，占全县土地 总面积的 74.37%。其中，有林地面积为 200733.47hm2，占林地总面积的 76.35%。加上道 路两旁的护路林和居民点、工矿、园区的绿化林，全县的森林覆盖率已高达 70%以上。可 见，惠东县的林地资源十分丰富。近年来，在植树造林、改变林种等方面，惠东县做了大 量的工作，有林地面积不断增加。可以预见，未来惠东县的生态环境将会更加宜人。但是， 在林地结构中，由于林属单调，林相较疏，中、幼龄林占比例较大，经济林比例很小，造 成惠东县目前的林业经济效益较低。 海、岛岸线长，滩涂资源丰富。县内南部稔平半岛濒临南海的大亚湾和红海湾畔， 有大小岛屿 55 个，海岸线总长达 171.8km，沿海后备土地资源十分丰富。2005 年全县滩涂 面积达 6125.34hm2，开发潜力很大。惠东县渔业资源品种繁多，密度较大，海洋鱼虾类有 200 多种，其中经济价值较高的有 40 余种。海水终年盐度较高，水质清新。近岸岛屿、礁 黄 大 基 等 ：惠 东 县 土地利用分区 5 岩、河涌众多，适宜海水养殖的浅海滩涂面积大。沿海滩涂资源是在不断增长的土地资源， 是惠东县可供开发利用的重要资源。在宽敞的沿海岸滩涂，宜适时围垦，一是增加可供利 用的土地，二是防止由于滩面不断淤高，影响堤岸内现有农田的排涝能力。在符合海洋功 能区划的前提下，应当科学确定围垦的范围，以便适时适度进行围垦造地。 土地利用综合分区和建设管制分区 通过土地分区，能更好地体现土地利用社会效益、经济效益和生态效益的统一。土地 分区是以土地本身所具备的适宜性为基础，结合国民经济、社会发展和环境保护的需要进 行划分。因此能较好地体现土地利用的合理性，兼顾当前利益和长远利益，有利于防止和 克服用地安排上的短期行为，防止和克服滥用土地与浪费土地现象的发生。 3.1 土地利用综合分区 2 3.1.1 分区原则 自然条件和社会经济条件的相似性。自然条件的差异性，造成土地利用类型的不同和 土地利用方式的差别；而社会经济条件，影响着土地利用的效率和水平，即土地利用的深 度。自然条件和社会经济条件相似的地区，土地利用方向、结构布局和综合利用效益必定 存在着一定的相似性。 行政界线完整和分区界线的连续性。我国管理体制以行政区划为基础，土地利用的管 理也主要是以行政手段来实现。因此，土地利用分区应尽可能保持村委会以上土地利用行 政界线的完整性。这样，既有利于宏观上的指导和管理，又有利于微观上的具体操作。 综合因素和主导因素相结合的原则。土地利用的变化，是在自然、经济、社会、历史 等各方面综合影响下产生的。在不同地区每个因素所起的作用程度不同，其中往往有一个 或几个因素起主导作用，突出主导作用的因素才能反映区域土地利用变化的本质。因此， 在分区过程中，必须坚持综合因素与主导因素相结合的原则。 3.1.2 综合分区 北 部 山 区 城 镇 发 展 控 制 区 。 该区范围包括多祝、白盆珠、高潭、宝口、安墩共 5 个镇， 土地总面积为 1977.59km2，占全县土地总面积的 55.94。本区以多祝镇(中心镇)为中心。 从土地类型分布来看，多祝镇丘陵、台地分布较广，是耕地的集中分布区，也是本县基本 农田保护的重点区域；白盆珠、高潭、宝口、安墩等镇主要是山地，是惠东最主要的林业 资源分布区，也是惠东县乃至惠州全市的生态屏障。本区农业应着重绿色经济生态建设， 适度开发利用自然资源，大力发展绿色经济和旅游经济。丘陵台地区重点发展粮食、蔬菜 和水果生产；山区应充分利用生态优势，以反季节蔬菜、生姜、优质水稻、绿色有机食品、 药材、经济林、经济竹类种植为主；加强自然保护区和生态环境保护建设，使本山区成为 惠东县的重要生态屏障 3。 中 部 核 心 县 城 建 设 区 。 该区范围包括平山、梁化、大岭、白花共 4 个镇（街） ，土地 面积 802.58km2，占全县土地总面积的 22.70。本区以县城平山为中心，构建全县的政治、 经济、文化、交通、信息、商贸物流中心，发展商贸、旅游度假产业和制造业。利用交通、 区位、地缘、土地资源优势，大力发展以高新技术产业为主导的外向型工业；积极承接珠 江三角洲发达地区的产业转移，发展对外加工业。重点建设两大工业走廊：以发展电子信 息等高新技术产业为主的珠江三角洲产业转移园区大岭工业走廊和以发展加工制造业 6 为主的家具产业园区白花工业走廊。同时，充分发挥中心城区的集聚辐射作用，大力 发展商贸、物流等产业，将中心城区建设成为珠江三角洲东部地区的商贸物流重镇(城区) 4。 稔 平 半 岛 城 镇 发 展 区 。 该区范围包括稔山、吉隆、黄埠（含盐洲） 、铁涌、平海、巽 寮、港口共 7 个镇（会） ，土地面积 755.00km2，占全县土地总面积的 21.36。本区以稔 山镇(中心镇)为中心。在农业方面，本区以发展出口创汇型农业为主，扩大马铃薯、大顶 苦瓜种植面积，利用滩涂资源围垦养殖和发展海水网箱养殖。在工业和旅游方面，本区应 当利用沿海区位优势，大力发展临海重化工业和能源工业；利用稔平半岛港口资源优势， 发展港口物流业；利用滨海旅游资源优势，发展滨海旅游黄金海岸线；利用现有鞋业制造 基础优势，大力发展建设以鞋业制造、加工为主的中国女装时尚鞋业生产基地。 图 1 惠东县土地利用综合分区规划图 黄 大 基 等 ：惠 东 县 土地利用分区 7 8 3.2 土地利用建设管制分区 允许建设区。主要包括城乡建设用地区、区域性交通走廊控制区和城乡建设用地规 划范围外为增加规划弹性而划定的变形区域，但不包括规划期间拟改造为农用地的建设用 地。城乡建设用地区指城市用地、建制镇用地、农村居民点用地、独立工矿用地；区域性 交通走廊控制区是指现状与规划的高速公路、快速路、省道、县道公路等控制范围内的用 地。到 2020 年，全县允许建设区面积为 24513hm2（其中有 1511hm2，是城乡建设用地边界 扩展区） ，占土地总面积的 6.93%。本区的空间管制措施是： 项 目 建 设 如 无 特 殊 需 要 和 要 求 ， 均 应 按 照 土 地 利 用 总 体 规 划 在 允 许 建 设 区 内 进 行 安 排 ， 并 严 格 按 照 省 、 市 的 供 地 指 南 和 用 地 定 额 标 准 安 排 用 地 ； 允 许 建 设 区 内 ， 要 依 照 城 乡 规 划 及 交 通 、 水 利 等 专 项 规 划 进 行 开 发 和 建 设 ， 涉 及 农 用 地 的 必 须 办 理 农 转 用 审 批 手 续 ， 涉 及 占 用 耕 地 的 必 须 实 现 “占 一 补 一 ”， 经 批 准 后 才 能 进 行 非 农 建 设 ， 并 完 善 备 案 制 度 和 加 强 跟 踪 管 理 ； 按 下 达 建 设 用 地 指 标 在 图 上 划 定 城 乡 建 设 用 地 范 围 后 ， 可 按 有 关 原 则 和 标 准 划 定 城 乡 建 设 用 地 扩 展 边 界 ， 作 为 城 乡 发 展 的 扩 展 区 和 城 乡 用 地 增 减 挂 钩 的 预 留 空 间 ， 扩 展 区 内 不 能 有 基 本 农 田 ， 扩 展 区 面 积 原 则 上 不 能 超 过 城 乡 建 设 用 地 规 模 的 10%。 禁止建设区。为实现土地资源的持续利用和社会经济的可持续发展，在全县范围内， 对区域生态环境有重要影响而必须进行永久性保护以及具有重大生态和人文价值的绿色空 间，划定为禁止建设区。禁止建设区主要包括自然保护区核 心 区 、 典型原生生态系统、珍 稀物种栖息地、集中式饮用水源一 级 保 护 区 、地质灾害危险区、水土流失极敏感区、重要 湿地区等。到 2020 年，全县禁止建设区面积控制约 43000hm2，其中自然保护区和水源保 护区 40000hm2；河流湿地 3000hm2，占全县土地总面积的 12.16。本区的空间管制措施是： 禁止建设区内，原则上禁止任何与环境保护和生态建设无关的开发活动，停止一切导致 生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动；禁止建设区内影响自然保护的其他 用地，应逐步调整到区外。重点清退区内违法建筑、采石场等，实施退果退耕还林，恢复 自然植被和生态系统的结构和功能；保护和建设天然林、水源林和生态公益林，有效保 护饮用水源地、原生生态系统、珍稀濒危动植物物种及其生态环境； 积 极 治 理 现 存 水 土 流 失 以 及 裸 露 山 体 缺 口 、 裸 地 。 对 已 经 破 坏 的 重 要 生 态 系 统 ， 结 合 生 态 环 境 建 设 措 施 ， 组 织 重 建 和 恢 复 。 限制建设区。是指除允许建设区、禁止建设区以外的其他土地，主要包括基本农田 保护区，一般农地区，一般林业用地区，未利用地等。到 2020 年，全县的限制建设区面积 为 286004hm2，占土地总面积的 80.90%。本区的空间管制措施是： 规 划 期 内 ， 限 制 建 设 区 内 应 保 持 现 状 土 地 使 用 性 质 ， 非 经 原 规 划 批 准 部 门 同 意 ， 不 得 在 限 制 建 设 区 内 进 行 非 农 建 设 项 目 的 开 发 ； 国 家 和 省 重 点 交 通 、 能 源 、 水 利 等 单 独 选 址 建 设 项 目 ， 或 者 对 选 址 有 特 殊 要 求 的 基 础 设 施 建 设 、 民 生 项 目 及 军 事 用 地 等 ， 确 需 在 允 许 建 设 区 以 外 选 址 的 ， 经 过 对 项 目 选 址 和 用 地 规 模 的 充 分 论 证 后 ， 可 以 通 过 规 划 调 整 和 修 改 程 序 ， 涉 及 占 用 耕 地 的 要 落 实“占 一 补 一 ”； 主 要 河 流 、 湖 泊 、 25以 上 农 用 地 和 未 利 用 地 原 则 上 不 进 行 建 设 开 发 ， 确 需 建 设 开 发 的 ， 须 经 严 格 论 证 ； 地 质 灾 害 易 发 区 的 确 需 开 发 建 设 的 项 目 ， 需 要 严 格 按 照 地 质 灾 害 防 治 的 相 关 要 求 实 施 。 土地管理的基本策略 严格执行土地管理法。 中华人民共和国土地管理法是国家法律，应该严格执行。 深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要 性，牢固树立遵守土地法律法规的意识，进一步提高依法管地、依规用地的管治能力，使 土地的开发利用控制在法律法规允许的范围内。社会经济的发展需要土地，是毫无疑问的 黄 大 基 等 ：惠 东 县 土地利用分区 9 事实，但应该通过正常途径，向国家土地行政主管部门办理正规的用地手续，不能“先斩 后奏” ，甚至“用后不奏” 。对违反土地法的，应追究责任，以维护土地法的权威。 提 高 土 地 管 理 科 技 水 平 。 加强人员的培训，加快新技术的应用。建立和健全规划管理 队伍学习的培训制度，有计划地开展规划管理人员的岗位培训和持证上岗，不断提高土地 管理人员的管理水平和业务素质，从根本上保障土地规划的质量和有效实施。加强动态监 测和调查研究，建立土地管理信息系统，对规划实施情况进行动态监测和跟踪管理；组织 有关部门和专家对规划实施情况进行年度评估，对实施过程中出现的新情况、新问题进行 研究，提出相应的对策；根据实际情况的