关于下山搬迁项目绩效评估的思考

关于下山搬迁项目绩效评估的思考 摘要：低收入农户下山搬迁项目（以下简称下山搬迁）是新农村建设的重 要内容，从根本上解决山区农民脱贫和保护山区的生态环境的重要举措，所以， 对下山搬迁项目绩效评估关系着农村社会经济结构的战略性调整以及建设社会 主义新农村的大局。本文以泰顺县为例，通过阐述对下山搬迁项目进行绩效评 估的重要性和必要性，并分析了下山搬迁现状和存在问题，对审计如何更好服 务山区农民进行了思考，并提出相应的审计建议，积极探索审计“免疫系统论” 在下山搬迁中的实践，以推动我县下山搬迁项目又好又快的发展，推动社会主 义新农村建设。 关键词：审计 下山搬迁 绩效评估 免疫系统 下山搬迁项目是我省“全面小康六大行动计划”中“低收入群 众增收行动计划”的重要组成部分，省政府关于印发低收入群众 增收行动计划的通知 （浙政发200848 号）中对其进行了具体 部署。项目以缓解区域性贫困和改善低收入农户生存发展环境为导 向，以高山远山区为重点，以县城、中心镇和工业功能区（周边） 为主要入迁地，全省下山搬迁工作由省扶贫办统一协调，县（市、 区）扶贫办负责组织实施，按照“政府引导、群众自愿、因地制宜、 统筹安排、量力而行”的原则，有计划、有步骤地组织实施，确保 “搬得下、稳得住、富得起” 。 近年来，我省下山搬迁取得了很好的效果，它有利于推进节地 2 型搬迁小区建设，盘活迁出地土地资源，加强资源整合和配套服务， 提高公共服务和公共设施的共享程度，促进人口布局优化和生态环 境保护。因此，对下山搬迁项目绩效评估不仅仅是审计法赋予 我们审计部门的重要职责，而且关系着农村社会经济结构的战略性 调整以及社会主义新农村建设的大局，已成为摆在我们面前的十分 重要课题，本文重点阐述了审计“免疫系统”功能在下山搬迁中的 发挥。 一、 下山搬迁现状 目前，各级政府高度重视下山搬迁工作，不断加大对下山搬迁 的投入力度，让公共财政的阳光更多地照耀山区农民，下山搬迁取 得了显著效果，基本公共服务均等化的趋势越来越明显，有利于推 进了新农村的建设。2009 年，省级补助 26 个欠发达县（市、区） 和黄岩区、婺城区、兰溪市共 43870 人，补助资金 24567.2 万元； 2010 年，省补助 26 个欠发达县（市、区）和黄岩区、婺城区、兰 溪市共 45243 人，补助资金 25336.08 万元。以泰顺县下山搬迁项目 为例： 泰顺县是我省欠发达山区县之一，经济社会发展相对滞后。据 统计，全县总人口 35.20 万人，其中农村户口 30.40 万人，低收入 农户总人口 23718 户， 62935 人，占人口总数的 47.61；全县行 政村 295 个，其中低收入农户集中村 141 个，占 47.8。该县下山 搬迁项目由县扶贫老区办公室（以下简称县扶贫办）具体负责项目 的实施工作。2009 至 2010 年，省、市下达我县低收入农户集中村 3 下山搬迁项目 37 个，搬迁农户 1167 户、4700 人。 通过两年来我县下山搬迁项目的实施，取得了很好的成效，对 我县统筹城乡经济社会发展，优化资源配置，提高资源共享率，促 进人口集聚，加快全面建设小康社会进程起到了强大的推动作用。 二、 下山搬迁绩效评估 下山搬迁项目的绩效评估是指对各级政府投入的下山搬迁项目 采用一定的程序和方法，取得相关审计证据和数据，对照选定标准， 以评价、衡量和证实被审计对象经济活动所体现经济效益的优劣， 以促进其提高效益，加强宏观调控的一种独立经济监督活动。 随着我国财政体制改革的深化，加强财政资金管理，提高财政 资金综合绩效，已经成为我国财政管理和改革的重要目标。通俗的 讲，绩效包含有成绩和效益的意思。对于我省各级的下山搬迁项目 的审计不仅包括对项目一般财务性“合规性”的审计，还包括对项 目绩效的审计，以努力提高项目投入资金的管理水平和使用效益。 浙江省下山搬迁项目管理办法的通知第三条明确提出， “ 下山 搬迁按照政府引导、群众自愿、因地制宜、统筹安排、量力而 行的原则，有计划、有步骤地组织实施，确保搬得下、稳得住、 富得起 ”。下山搬迁资金具有投放资金量大、项目数量多、涉及面 广的特点，能否管好用好下山搬迁资金能否合理、合法的投入和使 用，是确保完成下山搬迁任务的前提，直接关系到下山搬迁事业的 成败。在这一过程中，要充分发挥审计部门的作用。绩效审计和绩 效评估是项目的防火墙，有利于预防风险、监控资金、减少损失， 4 对国家资产起着“看门狗”的重要作用。 （一）绩效评估主要目标 通过对下山搬迁项目情况调查分析的基础上，以绩效为主线， 评价其经济性、效率性和效果性，发现存在的问题，从体制、制度 层面分析制约社会效益、生态效益和经济效益发挥的主要因素，提 出有针对性的建议，使得下山搬迁项目取得了预期目标，为建设新 农村保驾护航。不仅关于财政资金的真实性、合规性，还同时关注 资金使用的效益性。 （二）我县下山搬迁项目绩效评估情况 根据中华人民共和国审计法第二十七条的规定和浙江省 审计厅办公室关于印发低收入农户集中村下山搬迁项目专项审计调 查工作方案的通知 （浙审办农201158 号）要求，我局派出审 计组，自 2011 年 7 月 5 日至 8 月 29 日，对省、市、县下达的 2009 至 2010 年度低收入农户集中村下山搬迁项目进行专项审计调查。通 过我县下山搬迁项目的投资绩效评价研究与分析，得出如下结论： 一是下山搬迁改善了搬迁农户的生产、生活条件，根据对下山 搬迁农户的调查问卷显示，认为下山后，农户在出行、生活更加便 利的达 100，农户下山前后对比，有 83.33农户认为年均收入有 不同程度增加，户均收入增加 3456 元，其中增幅最大的达 2 万元。 二是下山移民的迁入，下山搬迁小区建设与迁入地的中心镇、 中心村发展紧密结合，加速了资金、技术、劳动力等生产要素集聚， 带动了水、电、路等配套基础设施建设，使基础设施建设更加完善， 5 人口更加集中，有力的促进了我县“小县大城关、小乡大集镇”的 城镇化发展目标。 三是下山搬迁工程，积极成就“人下山、树上山”现象，合理 布局生产结构，改善生态环境。人下山为树上山腾出了土地。近年 来，我县积极推行下山搬迁政策，把有限的土地归还于大自然，有 效改善了生态环境和人居环境，促进了产业结构的调整。 （三）免疫系统与绩效评估 2008 年，刘家义审计长首先提出的有关审计免疫系统的论述， 深刻揭示了审计的本质。审计就是保证国家经济社会健康、安全、 稳定发展的重要的“免疫系统”部门，可以发挥预防、揭示和抵御 经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的功能。揭示问题是基础，提 出有效建议是深化。审计“免疫系统”在我县下山搬迁项目中的作 用主要体现在以下几点： 1、明察秋毫，发现问题 为进一步发挥审计的宏观性、建设性、预防性、主动性和时效 性，我局对泰顺县下山搬迁项目进行了审计。在这一过程中也发现 了，我县在下山搬迁项目建设过程中还存在一些问题，比如下山搬 迁成本较高，部分下山搬迁项目工程建设进度缓慢等问题，有待进 一步完善，应加以纠正和改进。 一是下山搬迁成本较高，农民下山较为困难。从调查的情况来 看，能搬迁下山的，大多数是经济条件较好的农户，经济条件相对 较差的农户一时难以搬迁下山，再加上山下中心集镇村土地升值、 6 土地指标严控等原因，搬迁成本逐年增加，生活在山上的农户更难 以搬迁下山建房，落户移民点。经对原南院乡下山搬迁项目进行调 查，发现 2010 年南院乡人民政府计划从该乡三联村坪岗搬迁 13 户 55 人、育秀洋村孙家洋搬迁 12 户 53 人至南院乡下山移民小区，并 于 2011 年 4 月对该下山小区 13 榴国有划拨土地进行拍卖，起拍价 高达 9 万元。由于土地起拍价格较高，加上相关建房费用，超过低 收入农户的承受范围，计划搬迁的上述两个自然村农户无一户搬迁 至该下山小区。至审计之日，已购买该小区地基的农户共 5 户，均 非计划搬迁村农户。 二是部分下山搬迁项目工程进度建设缓慢。地方政府投入少。 2009 至 2010 年，泰顺县共计划建设 37 个下山移民点，其中新建 10 个，续建 27 个。根据审计调查，至审计之日，已建设完成项目 14 个（其中：已验收 9 个，未验收 5 个） ，占 37.84%。其余大部分项 目正在实施中，但仍由部分项目未开工建设，如原大安乡对面洋下 山搬迁项目、雅阳镇和平洋下山移民项目。 三是下山搬迁专项资金结余较大。经调查，泰顺县下山脱贫补 助资金采取预拨和报账支出制度，即按项目进度，先预拨部分资金， 等项目完成后，根据该项目支出情况，按省扶贫办、财政厅的补助 计划，给予相应补助。据县扶贫资金财政专户反映，2009 至 2010 年省财政补助我县下山搬迁专项资金 2632 万元，已拨付使用 1536.12 万元，结余 1095.88 万元，由于部分项目完工并未通过竣 工验收，资金一直留存县财政扶贫资金专户。 7 四是下山搬迁农户就业困难，影响脱贫致富。泰顺县属欠发达 县，工商业发展较为落后。从调查情况来看，泰顺县乡镇工商业发 展滞后，能提供就业的机会比较少，这一情况导致下山搬迁农户在 迁入地就业问题难以解决，找不到稳定的生活来源，加上在迁入地 无田无地，被迫返回原迁出地进行农耕生产，或外出劳务以维持生 活。经对下山搬迁农户进行问卷调查，下发问卷 30 户，在收回 30 户中，表示回原驻地进行农耕生产的搬迁户农达 100；年收入户 均 1.41 万元，为下山搬迁背负债务率达 100，平均负债 8.17 万 元。调查情况表明，下山搬迁农户就业率低下，一时难以化解债务， 已经成为当前政府应该面临的一个重要问题。如果下山搬迁就业问 题得不到很好解决，将使下山搬迁农户难以致富，难以实现下山搬 迁“搬得出、稳得住、富得起”的目标。 综上所述，并结合相关下山搬迁情况的分析，可以发现：在我 省下山搬迁项目过程中，存在着一些普遍性的问题。一是下山搬迁 项目建设中，很多项目未按如期完成，影响了项目最终效果。追其 原因为，由于部分项目前期可行性研究工作不充分，对项目建设的 困难、政策处理估计不足，造成项目难以顺利实施。今后应加强项 目的立项审查、项目的跟踪督办及项目竣工验收全过程的监督管理， 加快项目实施进度，确保项目按期有效完成。通过完善项目监督机 制，以确保项目如期完成。二是要切实优化农民下山致富环境，因 地制宜，加大政策引导与支持，帮助移民就业，将下山脱贫与农民 知识化培训有机结合，把授人以渔落到实处。 8 2、抽薪止沸，提出建议 对于在我县下山搬迁审计调查中发现的问题，审计部门建议： 一是着眼于 “搬得下” ，优化政策，加大对下山农户的扶持。 通过制定完善落实政策，帮助农户在搬迁过程中遇到的困难和问题， 把搬迁所需的成本降到最低限度，搭建好农户自觉迁移下山的台阶。 凡是符合下山脱贫条件的农户，政府优先安排土地指标。 二是 立足于“建得起” ，优化整合资金，加大项目工程扶持力 度。泰顺县为欠发达地区，下山搬迁为县重点民生工程之一，积极 争取上级部门及扶贫挂钩单位的支持援助，多方筹措资金。除上级 和县财政每年安排下山搬迁专项资金外，还要通过社会筹资、单位 筹资、结对单位援助等，多渠道筹措资金，加大对下山脱贫的补助。 三是稳步于“富得起” ，优化服务，加大下山脱贫与农民知识化 培训相结合。通过政府买单、定点培训等方式，进行文化素质教育 培训、单项技能培训、农业实用技术培训、来料加工培训、 “订单式、 定向型”培训和择业技能培训，培养传统技术型、新兴产业型和现 代服务型的农民，使下山农民掌握先进适用技术，成为工农业生产 的技术骨干引路人和外出务工经商创业、脱贫致富的带头人。 三、 下山搬迁绩效评估的思考 近几年来，审计机关努力履行自己的职责，贯彻落实新农村 建设的政策方针，积极调整农村社会经济结构为目标，围绕农业资 源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展涉下山搬迁项目的 9 审计，取得了一定成效。但是，要使审计能发挥更大的作用，还需 要注意以下问题。 （一）审计应加强效益性原则。 通过对我县下山搬迁项目的审计，深刻地体会到，对下山搬迁 审计必须进一步加大对项目效益审计的力度。审计机关对下山搬迁 项目审计时，在关注真实性、合法性的同时，应重点关注其效益性， “民者，国之根也，诚宜重其食，爱其命” ，所有涉农项目的根本目 的都是为了改善农民的生活质量，所以对下山搬迁项目的审计要重 点关注以下几点：一是要关注农民收入是否得到了实际的提高，二 是在生态效益上关注环境是否得以改善，三是在社会效益上是否带 来了县域社会经济的整体提高。 为此，审计机关必须结合农村实际，合理选择审计路径和方法， 采用专项审计调查为审计主要方式，以揭示损失浪费问题为主要内 容，以促进提高资金使用效益、减少损失浪费，以提高生态效益为 主要目标，进行下山搬迁项目的绩效评估。在具体审计过程中，根 据下山搬迁项目不同特点，综合预算执行审计、经济责任审计、财 政财务收支审计的手段和方法，开展效益审计。这类审计项目在制 订审计方案时，明确审计目标除注意发现被审计单位的违法违规问 题外，还要对其中存在的效益问题予以关注和分析，促使被审计单 位及时纠正存在问题，改进和完善建设工作，使资金的使用和项目 的管理，得以规范、有序和有效地进行，从而实现“财政资金运用 到哪里，审计就跟进到哪里”的效果。 10 （二）审计应坚持依法原则。 依法行政是现代政治文明的重要标志，也是建设法治政府的核 心。审计机关作为政府的组成部门，贯彻落实依法行政、建设法治 政府的要求，要按照法律规定的权限和程序，认真履行审计监督职 责，努力提高依法审计能力和水平，逐步实现审计工作的法制化、 规范化和科学化。要在下山搬迁项目审计中达到这一目标，必须严 格执行审计法律法规和规范，进一步细化工作流程、统一工作标准、 规范工作程序，做到各项工作有依据、按程序、讲证据、可检查， 从而把依法审计贯彻到审计工作的全过程，落实到每个审计人员的 行动上。依法审计有利于提高审计工作效率，真正做到客观公正的 要求，保障了全面履行审计监督职责的需求。 （三）以人为本为原则，加快提高审计队伍建设。 人才培养是实现审计转型升级的关键，对下山搬迁项目绩效的 审计