关于北京市交通治堵政策问题的探析论文

毕 业 论 文 中 文 摘 要 近些年，交通拥堵这个概念以无法忽视的强势形象植根于众多大中型城市市 民心中，北京由首都到“首堵” ，正在经历着城市发展阶段无可避免的阵痛。结 合公共管理学相关理论，认为北京交通治堵政策不奏效的原因在于政府管理定位 的偏颇。根据汽车交通的群体性特点，结合国际城市的交通管理措施，提出应注 重公共交通设施建设，采取管制和经济手段相结合的方法，从扩大以地铁为首的 公共交通运载力和鼓励市民自觉履行交通义务等方面加强对北京市交通的管理。 关键词：城市交通 交通拥堵 治堵政策 问题探析 本科毕业论文 毕 业 论 文 外 文 摘 要 Abstract In recent years, the traffic jam this concept to cannot ignore the powerful image is rooted in the hearts of the people of many large and medium-sized city, Beijing from the capital to the“ first block“, experiencing city development stage can avoid the pains. The combination of public management theory, proposes that we should pay attention to public transport facilities, think Beijing traffic administration block policy does not work because the government management orientation bias. According to Automotive Traffic group characteristics, combined with the international city traffic management measures, suggest to take control and economic means of a combination of methods, from expand to subway led public traffic carrying capacity and encourage people to consciously perform the obligations, strengthen traffic to Beijing city traffic management. Keywords: Urban transport traffic jams rule blocking policy Problems 4 目 录 中文摘要 Abstract 引言5 1 交通堵塞的社会影响及交通治堵的必要性5 2 北京市交通堵塞的现状及其成因5 21 北京市交通堵塞的现实呈现6 22 北京市交通堵塞的成 因6 3 浅析北京市现行的交通治堵政策7 31 北京市现行的治堵措施细则7 32 北京市交通治堵政策利弊分析8 4 当前条件下健全交通政策的措施9 41 对北京市交通治堵政策成效有限的思考9 42 完善治堵政策的可行性方案9 5 结语12 参考文献13 本科毕业论文 引言 城市交通系统是城市赖以生存和发展的保证。北京作为全国的政治文化中心，国际 化大都市，交通的顺畅程度直接影响着国家形象和城市的发展。近年来，随着居民生活 水平日益提高，机动车保有量的大幅度增加，北京城区道路交通拥堵的状况日益严重, 已成为人们广泛关注的热门话题和社会问题。造成交通拥堵的原因很多，既有交通投入、 道路系统方面的原因，也有交通结构、交通管理方面的原因，更有城市功能结构与布局 上的原因。交通拥堵已成为北京市政府亟待解决的问题之一。但解决城市交通拥堵问题 不是一蹴而就的，需要从战略全局高度放眼未来发展，总体规划，顶层设计，科学管理， 循序渐进；从加快城市交通立法，发展公共基础设施，限制车辆增长数量，宣传交通意 识，构建现代化智能管理系统，严惩违法不当行为等多方面入手，形成科学的交通建设 和管理体系，确保城市交通顺畅。本文通过对北京交通状况实例分析，用公共管理学理 论探析现行交通拥堵治理政策的利与弊，旨在为城市交通建设提出一些建议。 1 交通堵塞的社会影响及交通治堵的必要性 随着汽车的迅猛增长，城市交通已越来越拥堵，已经影响到市民的正常生活。由于 堵车，公交车晚点到站、发车间隔拉大成为“家常便饭” 。学生经常迟到，上班族们不 能准时到达单位。交通拥堵影响并正在改变人们的生活规律和生活状态：学生、家长起 得早，为赶车早餐吃不好、睡眠时间严重不足，影响身心健康。近几个月以来，北京的 交通拥堵状况正在恶化，以前一般不出现拥堵的北五环现在堵车已经成了常态，这使得 北京人在北京工作、赴宴、聚会、商聚等信用出现了一种危机。人们甚至弄不明白，北 京人什么时候能够靠谱守约？当一个城市的交通成为所有人的问题时，交通问题就已经 不是简单的交通问题这么简单。一个城市的交通事关很多要素，不但车辆增速影响交通， 城市公共交通网的发展建设，城市规划中对于车人关系的设计，城市规模的设计，多中 心还是单中心城市发展的战略等种种因素都严重制约和影响着交通状况本身。 城市交通拥堵不仅直接影响到城市人群的生活质量，也很大程度上制约着城市长远 的经济发展。时间就是金钱，交通拥堵不得到解决，北京市的经济发展将受到更大的挑 战。 2 北京市交通堵塞的现状及其成因 堵塞北京街道的汽车长龙，在经常到访的人们心目中，就和笼罩在这个城市上空、 遮天蔽日、让人看不清大厦顶部的厚厚一层空气污染同样闻名。糟糕的城市规划和消费 6 者的购车热，使中国又摘得一项“世界之最”的桂冠“地球上最堵的城市”这个头 衔，北京当之无愧。 21 北京市交通堵塞的现实呈现 根据官方数据，2012 年 2 月，北京的机动车保有量突破了 500 万大关，总数达到 501.7 万辆。随着小汽车从身份地位的象征变成代步工具的日用品，人们对它的需求量 不断增高。与世界上其他大城市相比，北京的机动车出行特点独树一帜，据交通部门统 计，本市机动车是全球“最累”的。统计数据显示，本市小汽车出行距离较短，过度使 用小汽车。5 公里以下的出行比重为 44%。有人戏称：“北京人正在把小汽车当自行车 用。” 与东京、伦敦、香港和洛杉矶相比，本市机动车每天的行驶公里数也是最高的， 是东京的 2.3 倍。而造成这些局面的主要原因是本市购买车辆的门槛低、小汽车使用成 本低、绿色出行意识低、替代出行方式服务水平低。 80 后女孩江雯，开车 5 年，一辆 马自达 2 虽然不是什么高档车，但对于她而言，已 经成了生活中不可缺少的一部分。她家住姚家园，上班在西三环，如果不开车选择公交 地铁，从家到单位需要先乘公交到地铁，再乘一号线到公主坟，然后再倒趟公交才能到 单位，前后怎么也需要两小时，八点多出门，到单位都快吃午饭了，弄得自己也特累。 “如果开车，堵点儿，但一个小时也就到了。”江雯说。她已经习惯了“轮子上的生活” ，如果不能开车，她就如同没了手脚，觉得去哪都不方便。比如去趟超市，买的东西大 包小包，如果坐公交根本没法弄，开车就方便多了。 据交通部门预测， 2016 年，北京市的机动车保有量将达到 600 万辆，届时北京行 驶的汽车平均时速将为 15 公里，和人们慢跑的速度差不多。当然，鉴于空气质量会随 着汽车不断增加而日趋恶化，谁若选择慢跑、而不是开车，没准很快就会因为呼吸道疾 病而寿终正寝。 北京也正考虑征收交通拥堵费，并实施更严格的限行规定。现行规定是每周限行一 天，按车牌号尾数确定限行日期。征求意见稿措辞含糊，各项拟议措施的力度也远不及 上海等其它大城市所采取的效果显著的交通治理措施。为了保护城里许多林荫浓密、适 于步行的中心地带，如著名的法租界，上海实施了十分严厉的车牌制度。2011 年 11 月 份上海总共发放了 8500 张车牌，每张车牌平均收费 4.52 万元人民币。相比之下，该月 第一周北京就发放了 2.1 万张车牌，每张收费 500 元人民币。 22 北京市交通堵塞的成因 2.2.1 城市发展和交通不协调 本科毕业论文 城市快速机动化和城市化的发展，缺少一个大容量的交通体系与之相适应。目前， 北京早晚流量高峰期间，90以上的道路交通处于饱和或超饱和状态。一些新建地区的 开发商受利益驱动，相应服务设施不完善，使得新开发的大社区交通基础设施落后。 2.2.2 公交发展慢，小车增长快 1993 年，有关部门曾经对北京小汽车的发展作过预测，到 2010 年发展到 200 万辆， 但到 2003 年 8 月，就提前 7 年完成了这一目标。2012 年 2 月，北京的机动车保有量突 破了 500 万大关，总数达到 501.7 万辆。其中，私人机动车的占比也越来越高，截至 2011 年底，私人小汽车已占到机动车总量的七成以上。而大容量的公共交通建设滞后， 使得交通结构不合理。 2.2.3 道路设施总量不足 目前，北京市四环以内的道路面积率在 12左右，而世界上一些与北京类似的城市 道路面积率一般在 25到 35。即使按照目前的路网规划建设，北京市的道路面积率 也只能达到 20。据交通部门介绍，每增加 100 万辆小汽车，需要增加 282 万车公里的 路网容量。它相当于整个三环内的路网容量、五环内路网容量的 30%。 2.2.4 交通系统整合不当 城市规划和交通规划要整合，但市内的很多建设，特别是新城的建设没有交通先导 的思想。而公共汽车、轨道交通、私人小轿车等交通出行方式整合不当，不能更有效地 换乘，无法提高公共交通的吸引力。 2.2.5 市民交通意识不强 目前，北京总人口已超过 1300 多万，驾驶员达 316 万多人，而北京 1/3 的拥堵是 因为违章造成的。加强市民的交通意识培养势在必行。有关专家介绍，在车流高峰期， 任何一个司机的刹车行为，都会造成 300 米的车辆停止行驶。 3 浅析北京市现行的交通治堵政策 31 北京市现行的治堵措施细则 北京治堵措施要点（部分内容） 2010 年备 案时 限 通告规定，各汽车销售企业将 2010 年 12 月 23 日（含 23 日） 前的小客车购车合同、定金收据复印件加盖企业公章，于 2010 年 12 月 24 日 12 时前报送企业所在区县商务委备案，经审核确认后凭确 认证明办理相关手续。24 日以后至 2011 年 1 月 1 日之前购买的小客 车可能将无法备案。 8 限量 十二五期间本市各级党政机关全额拨款事业单位不再增加公务 用车指标，企事业、社会团体法人和个人以摇号方式无偿分配小客 车配置指标。 限行 继续实施和完善高峰时段区域限行管理措施，继续实施机动车 工作日区域限行措施，适时采取重点路段高峰时段机动车单双号行 驶的措施。 限牌 2011 年度小客车总量额度指标 24 万个，平均每月 2 万个。其中 个人占 88%，客运占 2%，其他单位占 10%。 摇号 参与摇号须符合三条件：住所在本市，名下本市登记汽车，持 驾驶证。持本市暂住证、居住证的人员，需满足缴个税和社会保险 证明五年以上。单位办理登记的条件和登记的内容由市交通行政主 管部门会同相关部门规定。 32 北京市交通治堵政策利弊分析 随着私家车的迅速增加，在北京，早晚高峰阶段，城市道路交通拥堵已经超过了两 个小时。北京市城市交通系统的发展上远远落后于交通需求的增长，城市的交通结构还 达不到一个大城市预期的目标。 尾号限行曾被视为北京最重要的交通管理措施之一。至今，仍延续奥运时的单双号 临时管理措施。北京交通发展研究中心数据显示，2008 年北京平均每月增加 3 万辆车； 而 2011 年上半年，每月新增 5.75 万辆，一天要新增 2000 辆。尾号限行的效果很快被 猛增的机动车数量抹平。甚至对尾号限行本身，自从实施之日起就一直存在争议。一家 创投公司总裁王兰通过测算得出，每车每年限行成本为 2380 元。限行措施人为压制机 动车出行，造成了交通拥堵改善的假象，诱导了更多的购车需求。 2011 年 4 月初，北京出台了新一轮尾号限行等多项缓堵措施，其中包括 81 万人错 峰上下班。当日，市区早晚高峰拥堵路段均有所上升，早高峰拉长了半小时，拥堵路段 一度高达 90 余条。政策实施后，质疑声四起。清华大学交通研究所教授史其信说，大 家现在反映效果不明显，是因为车太多，再明显的效果也被抵消了。如果车少一半，错 峰的效果就可以很明显地反映出来。 然而，通过摇号来控制小型车数量虽然一定程度上遏制了汽车增长速度，但是考虑 到其对汽车制造业以及销售业的打击，笔者并不赞同这种用政府强制力“镇压”的制约 方式。 2010 年底，北京治堵新政中“摇号限牌”政策就像兴奋剂般，引发了京城车市的最 本科毕业论文 后疯狂。据统计，当年 12 月份北京新车销量高达 14.2 万辆。然而，到了 2011 年，这 剂猛药摇身一变成了“毒药” ，北京全年新发牌照仅 24 万，换购新车和报废车辆总量也 在 24 万辆上下，也就是说，整个 2011 年的北京市场新车交易量在 50 万辆上下。对比 2010 年近 90 万辆的销量，降幅接近 50%。 “限牌令”出世之后，可能迫使潜在购车者提升消费档次，价位和档次都偏低的自 主品牌汽车遭受了巨大冲击。业内普遍认为， “限牌令”对低端入门车型的杀伤力最大， 因此得出自主品牌很受伤的结论。 4 当前条件下健全交通政策的措施 41 对北京市交通治堵政策成效有限的思考 北京的交通问题是“城市化，现代化，机动化的过程中的多重矛盾，最根本的问题 是城市规划的问题。 ”进入 21 世纪，在北京的机动车数量还在不断增加逐年，而城市道 路系统不具备扩张可能，在此背景下，大力发展公共交通系统，以纾缓交通挤塞成为大 家的共识，这一阶段城市交通发展的总体战略是道路和公共交通基础设施建设。 城市规划专家认为，在中国许多城市的交通挤塞情况， “根本原因”是不科学的城 市规划。早在 2004 年，为了解决交通拥堵，北京起草的“北京城市总体规划（2004 年- 2020 年）获得国务院批准。 “规划纲要”提出了“两轴 - 两带 - 多中心， ”一个城市空 间规划的总体战略的新格局。 自 2005 年以来，北京确立了优先发展公共交通战略，以对付堵车。北京提出了两 个优先，首次明确公共交通的社会福利方向的公共交通系统的发展。 之前，北京的公共交通有长期投资。住建城市交通工程技术中心副主任马林，城市 公共交通投资占交通基础设施总投资的比例仅维持在 50以上，以确保公交系统的顺利 运作。 42 完善治堵政策的可行性方案 4.2.1 解决交通拥堵可借鉴的经验 新加坡拥车证制度。新加坡政府于 1990 年 5 月正式推行拥车证制度，以解决人们 日益增长的购车需求和道路不足、交通拥挤、空气质量下降等因素之间的矛盾。拥车证 制度的基础是拥车证定额分配制。每年发放的拥车证数量的具体计算方法是截至前一年 12 月 31 日的全国车辆总数再加上每年固定的 3%的增加额，减去本年度估计报废的车辆 数目以及前一年实际报废车辆数目，所得的差额就是本年度的新配额。拥车证定额分配 管制了每年的新车注册数目，购买新车的人首先在陆管局注册，然后通过拍卖的方式获 10 得拥车证从而合法拥有一辆车子 10 年。在这个制度下，新加坡成功地将车辆的增长率 保持在适当的水平，解决了交通环境容量供需不足的问题。 1拥车证制度从根本上是一 种控制机动车总量的措施，即规定国内机动车总数，超过总数的机动车将不得上路，这 个办法从根本上消除了过剩的需求，具有强大的强制性，可以有效地控制拥堵问题的发 生。这个办法对仅有 500 万人口的小国来说确实很有效，对大城市的效果还未可知，但 从上海市收取高额牌照费的效果来看，这个措施对抑制北京交通拥堵将会是个有效的方 法。 伦敦道路拥堵收费措施。2004 年伦敦实行道路拥堵收费措施，该措施的覆盖范围在 伦敦的中心市区，从星期一至星期五的 7:00-18:30，每一辆进入市区交通网络的机动车 需要付费。在该收费措施实行的第一周，每天有 8700095000 辆机动车因为使用中心 市区的交通网络而付费。该政策实行的前几周，即有效缓解了道路拥堵状况，使用道路 的机动车数量下降了大约 25%。 2伦敦与北京同属国际化大都市，伦敦的措施属于通过增 加机动车出行成本控制机动车出行率，并且取得了很不错的成效。从长远来看，这将是 北京市未来治理交通拥堵的主要方法，但以现实情况来看，目前北京还无法达到伦敦的 效果。首先，市民的经济水平还无法承受如此大的经济压力。其次，市民的守法意识还 有待加强，很多人不会愿意接受这种收费方式。最后，如何实现不乱收费、多收费也是 摆在政府面前的一大难题。 日本“名古屋交通战略” 。日本名古屋市市民的出行方式中公共交通与私家车的比 例是 37,为了激励市民采用公共交通方式出行,在 2010 年达到 46 的比例，2004 年 6 月该市制定了“名古屋交通战略” ，实施促进公共交通利用的 EcoPon(Ecological Point)制度。返点(Point)制度是日本的商店和航空公司普遍采用的制度，而 EcoPon 制 度的目标是鼓励市民采用环境负荷小的地铁进入中心市区，市民使用地铁可以获得返点 (Point)，积累返点可以换取奖品。该措施于 2004 年 10 月 9 日至 12 月 5 日实行社会实 验。在近两个月期间，共有 1000 人参加这次社会实验，共计减排 CO233.6t，名古屋市 220 多万市民如果都使用地铁出行的话，这段期间减排的 CO2量大约相当于 7725hm2森林 一年间吸收的量 3。由此可见，通过政府制定适当的公共政策，有效地鼓励市民乘坐公 共交通，放弃外部成本大的出行方式，可以有效地降低城市交通的外部性。名古屋的做 法类似于现今北京所实行的公交优惠政策，两者同样是通过政府制定适当的公共政策， 1 Winston Koh:The Vehicle Quota System in Singapore:An Assessment,Transportation Research:Part A-Police and Practice,1994,p3147. 2中共北京市委研究室、首都社会经济发展研究所联合课题组：借鉴国际经验治理北京城市交通拥堵对策研究（上） ，前线，2006 年第 11 期，第 61 页。 3许光清：北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初探 ，地理科学进展，2006 年第 7 期，第 134 页。 本科毕业论文 有效地鼓励市民乘坐公共交通，放弃外部成本大的出行方式。这样的方式可以大大增加 道路的通行效率。同时间接的起到了降低道路交通外部性的效果。 4.2.2 解决北京交通拥堵的政策建议 通过上面三个案例，可以看出，北京要想真正解决交通拥堵的问题，必须借鉴国内 外经验创新思维，完成一个根本性的思想转变：即从重视道路建设向重视交通政策转变， 改变单纯依靠修路架桥、大上工程的传统做法，把着力点转移到制定切实可行的交通政 策上来，以达到治理北京交通拥堵的目的。 一是控制机动车总量。北京目前的车辆附加购置税为车款的 10%，相对比较低，对 汽车总量也没有限制，而车价的趋势也是越来越低，这样在无形中增加了消费者的购买 欲，造成交通需求量远远大于道路供给量，造成拥堵。因此建议北京市交通部门采取一 定的管制措施与增加税收，提高汽车购置税，并真正把这一部分税收用于道路建设上去； 借鉴新加坡和上海已实施的交通政策，对购车发放牌照数量进行限制，从而从源头限制 北京汽车保有量。降低汽车报废年限，提高尾气排放准入门槛，加大公务车改革力度进 而减少党政机关公车数量，将北京的汽车总量控制在一定水平上，做好治理北京交通拥 堵的第一步。 二是控制机动车出行率。国际经验表明，国外许多大城市在治理交通拥堵过程中都 曾经有过这样的经验教训，即“大量发展汽车造成交通拥堵修建路桥等交通工程汽 车继续发展，交通仍然拥堵再新建交通工程汽车保有量持续增长，交通拥堵难以解 决制定政策限制小汽车使用交通拥堵最终得到有效治理” 。从控制机动车出行率上 看，虽然仿效伦敦收取进城费用及拥堵费将会起到很大的效果，但全面开展并不适合本 市居民的收入情况与承受能力，可以研究特殊区域拥堵收费政策。本人以为：一方面， 可通过车牌号来限制汽车的出行率。从 2008 年奥运会期间实行的单双号制度以及至今 采用的每周限行一天的做法来看，北京汽车出行量可以减少 20%，使得交通拥堵指数大 幅下降，从原来的“中度”下降为现在的“轻度” ，工作日全天拥堵时间也由限行前的 7 小时 45 分钟减少为 2 小时 30 分钟。路网速度早高峰（7：00-9：00）提高 15.6， 晚高峰（17：00-19：00）提高 13.8。有资料表明，2009 年 2 月底比 2007 年 11 月底 净增机动车 45.4 万辆的情况下，交通状况得到改善。而且限行期间，每日机动车污染 物排放量减少 375 吨，这些数据证明了限行有效地缓解道路的压力，同时可以将这部分 人引导到公共交通中去。另一方面，可采取合理的收费制度，来控制车辆的出行率。例 如提高市区繁华地段停车费用、出台差别化停车管理政策；加大费改税力度，使多开车 的人多交税。还要深化错时上下班措施，大力发展智能交通系统，提高交通系统运行效 12 率。 三是大力加强和推进城市公共大交通系统建设。交通限行是“权宜之计” ，而不是 长久之策。一旦公共交通系统发达，出门乘坐公交车就能顺畅到达目的地，自驾车出行 的人必然会大幅减少。到那时，限行也就没有必要，城市交通自然就能比较和谐的运转， 汽车尾气排放对城市大气污染的压力也随之减小。自 2007 年开始，北京市政府开始大 力发展公共交通，其力度之大，是前所未有的，公交的四折票价极大程度上改善了以往 公交的低运输效率，而地铁 13 号线、5 号线的开通也使得许多原本开车出门的人选择了 公共交通。从这一系列举动中我们看到了政府打算改变现有交通结构的决心。大力发展 公共交通，除了出台一系列措施让更多人愿意选择公共交通出行，更