文档行政机关解决纠纷制度的整合研究

安徽大学 硕士学位论文 行政机关解决纠纷制度的整合研究 姓名：阮秀芳 申请学位级别：硕士 专业：宪法学与行政法学 指导教师：陈宏光 2010-04 摘 要 人类社会发展的历史和现实表明， 纠纷的存在是常态，而有纠纷必有相应的纠纷解决机制。在社会纠纷日益多元化的当今社会， 单一的诉讼解纷机制已经难以满足当事人对纠纷解决的效益、效果等方面的要求。于是，替代 性纠纷解决机制走进了人们的视野。仲裁、人民调解、行政调处、行业调解等日益成为人们关 注和乐于采用的纠纷解决方式。而行政机关的纠纷解决机制由于具有其独特的优势而被国家、 社会和当事人所青睐。在我国，行政机关解决纠纷的具体制度有行政调解、行政裁决、行政仲 裁、行政复议、行政信访等，但由于具体制度的不够完善以及各具体制度之间的或相互分割、 各自为政，或相互交织、混为一谈等原因，其功能优势没能得到充分的发挥。所以，在当前社 会纠纷日益复杂，新型纠纷层出不穷以及构建和谐社会成为时代主题的背景下，如何通过合理 的制度安排最大限度的发挥行政机关解决纠纷制度的功能是我们亟需解决的。 当前，理论界对 于行政机关解决纠纷制度的研究一般是立足于各具体制度而进行的，对各种具体制度之间的衔 接鲜有涉及。而要充分发挥行政机关解决纠纷制度解决社会纠纷和稳定社会秩序等功能，对现 有的相关制度进行整合，使之成为有机联系、相互补充、相互协调的统一体系是至关重要的环 节，这也是本文试图进行的探索。 本文从行政机关解决纠纷制度的一般理论出发，通过对它的 生成、特征、功能优势及职能的论述，认识它存在以及其职能从行政管理向中立裁判转变的必 要性。在对我国现有的行政机关纠纷解决制度的梳理以及借鉴域外相关制度的基础上，对我国 行政机关解决纠纷制度的整合从实体和程序两个方面提出了一些建议：在实体方面，构建以行 政调解为前置程序、以行政裁决和行政复议为主线、以行政信访为补充的解纷体系；在程序方 面，在统一基本的原则和规则的前提下，由各具体制度根据自身的特点制定具体的规则。 将各 具体制度看作一个联系的整体，通过对各具体制度的整合使其成为一个协调有序、衔接有力的 完整体系对于行政机关解决纠纷制度的完善以及功能的充分发挥至关重要。行政机关解决纠纷 制度的完善是一个系统的工程。在现 I 阶段，需要我们在尊重现有的制度框架和人们对于纠纷 解决的习惯的基础上，循序渐进的推进，使其真正成为“解决纠纷”的制度。本文所做的一些 探索还存在许多粗糙之处，但期望能对行政机关解决纠纷制度的有效整合和有序运行有些微帮 助。 关键词：纠纷解决；行政裁决；行政调解；信访；整合 II Abstract The development of human society and the reality shows that the disputesalways exist therefore the corresponding resolution mechanism is needed. In modernsociety the disputes become more diverse the lawsuit dispute resolution mechanismcan not meet the clients requirement of the effectiveness and the result. So thealternative dispute resolution mechanism comes into being. Arbitration peoplesmediation administrative mediation and conciliation are the popular choices for thepeople to resolve the disputes. The dispute resolution mechanism is well accepted bythe nations society and clients because of their unique advantages. In our country thedispute resolution system of the administrative organ compromises administrativemediation administrative adjudication administrative arbitration administrativereconsideration petitions and coordination and so on because some specific systemsare not perfect and some of them are separated from each other or messed up witheach other the advantages of them are not fully displayed. In the epoch when thesocial disputes are becoming more and more complicated and new disputes areemerging at the same time the theme of the times is “to build a harmonious society”the main problem is how to maximize the functions of the administrative disputeresolution mechanism through reasonable arrangement of the system. Nowadays theorists research on the administrative dispute resolutionmechanism is based on the specific systems but the relationship between the specificsystems is rarely referred. To fully display the functions of resolving disputes andstabilizing the society of the administrative dispute resolution mechanism and tointegrate the existing dispute resolution system to make them a correlated andcomplementary system are the important links they are also the points this paper willdiscuss. Based on the general theories of the administrative dispute resolution mechanismthis paper discusses the existence and the functions of the administrative disputeresolution mechanism and the necessity of the convention of the administrations IIIfunction from the public management to the arbitration through the illustration of theformation characteristics advantages and functions of the administrative disputeresolution mechanism. On the ground of the classification of the relative disputeresolution systems of our countrys administrative organs and the referring to therelative foreign institutions I put forward some suggestions from the aspects of theentity and procedure of our countrys integration of the administrative disputeresolution mechanism: first from the entity aspect we should a dispute resolutionsystem that employs the administrative mediation as the pre-built procedure theadministrative adjudication and administrative review as the main line and theadministrative petition as the supplementation second from the procedure aspect weshould make specific rules according to the characteristics of specific systems underthe premise of the basic principles and rules. Regarding the specific systems as awhole and thus integrating all the systems to make them a coordinated and completesystem is essential to the perfection and the full display of the administrative disputeresolution mechanism. The perfection of the administrative dispute resolutionmechanism is a systemic project. At the present stage all we should do is to carryforward this system step by step gradually make it a system “to resolve the disputes”and fully display its functions while take into consideration of the existinginstitutional framework and peoples habit of resolving the disputes. I hope this paperwill be of some help to the integration and the operation of the administrative disputeresolution mechanism in spite of the possible demerits existing in it. Key words: dispute resolution administrative adjudication administrative Mediation petitions and coordination integration IV 引 言 引 言 （一）历史背景 替代性纠纷解决方式的概念起源于 20 世纪的 美国。从 19 世纪末期开始，西方由自由资本主义进入了垄断资本主义。垄断资本主义的出现 使得旧的利益结构急剧变动，新的利益结构正在形成，各种社会矛盾趋于激化，社会问题日益 严重，国家不能对社会经济生活进行广泛的干预，于是，劳工法、社会保障法、环境保护法、 公共交通法等社会立法不断制定出来，法律的社会化成为时代潮流。这一时期，因国家干预 社会经济生活而形成的纠纷就有如下特点：其一，数量极为庞大；其二，所涉领域专业性较强； 其三，需得到及时解决；其四，解决成本需相当低廉。 “诉讼爆炸”使法院难以负荷如此大的诉 讼量，加之高昂的诉讼费用、繁复的诉讼程序、法院解决新型纠纷能力的缺乏等，使得人们将 眼光投向了诉讼外纠纷解决方式。所以说，社会现实的客观需求催生了诉讼外的纠纷解决方式。 而行政机关处理行政事务的专业性、综合性以及迅捷的特点使得行政机关解决纠纷制度成为诉 讼外纠纷解决机制的关键与重点。 在我国，行政机关纠纷解决权的获得也是源于社会现实的需 要。在上世纪 80 年代中后期经济的快速发展使得公民对知识产权的保护意识、自然资源的利 用意识以及其他权利的保护意识逐渐增强，许多新的社会关系开始形成。在这些新的社会关系 领域发生了许多新型的纠纷，但这些纠纷却是司法机关不甚熟悉的，因此司法机关往往在纠纷 处理的效果和效率上开始不堪重负。于是，赋予相应的行政机关解决纠纷的权力，利用其处理 相关事务的专门知识解决纠纷势在必行。进入 21 世纪，我国社会转型时期的矛盾与冲突表现 得愈来愈明显，知识产权、自然资源利用、劳资关系、安全生产、环境保护、物业管理、道路 交通安全等领域的纠纷层出不穷。这些纠纷具有专业性强、发生率高、与人民的基本生活息息 相关、需要快速有效解决等特点。另一方面，社会主义和谐社会的构建要求各类纠纷能得到及 时有效的解决以维护安定团结的社会秩序。这些都决定了国家必须在诉讼之外发展有效的纠纷 解决方式，以满足保障当事人 张文显著：二十世纪西方哲学思潮研究 ，法律出版社 2006 年版，第 96 页。 1 行政机关解决纠纷机制的整合研究利益、维护社会稳定的需求。 （二） 研究现状 纠纷，是指社会主体间的一种利益对抗状态，是由于当事人基于某种原因对现在状态 不满并要求进行变更而产生的。纠纷作为社会的一种正常存在，无法消灭却可以减少。减少纠 纷就需建立一套有效和有序的纠纷解决机制。诉讼和诉讼外的纠纷解决方式是这一套纠纷解决 机制并行不悖却又需相互衔接的两个方面。诉讼外的纠纷解决方式，或称替代性的纠纷解决方 式（AlternativeDispute Resolution，简称 ADR） 。这一概念起源于美国，最初是指 20 世纪 逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民 事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。 在我国，诉讼外的纠纷解决方法虽然 历史悠久，但在上世纪末才得到学界重视和研究。上世纪末至今，司法所遇到的困境以及诉讼 外纠纷解决方法的优势使得诉讼外纠纷解决机制成为学者们研究的热点。比如，范愉教授对诉 讼外纠纷解决机制进行了理论和实务方面的研究，先后出版了一系列的研究成果。行政机关 解决纠纷制度作为诉讼外纠纷解决机制的关键构成部分更是得到了学界和实务界的持续关注和 比较深入的研究。就研究内容而言，主要涵盖行政机关解决纠纷制度的基本理论、具体制度、 比较研究、改革完善等方面。 行政机关解决纠纷制度的基本理论的研究包括概念、起源与发展、 行为性质等方面。对行政机关解决纠纷制度的具体形态的研究涉及行政裁决、行政仲裁、行政 调解、行政复议、信访各具体制度，且一般都是就各具体制度自身存在的问题及改进进行。行 政机关解决纠纷的比较研究也是一个重要的方面，主要有英国的行政裁判所制度、美国的行政 法官制度、日本的行政争诉制度、法国的调解专员制度等。对于这些域外制度，有主张直接移 植的，也有主张根据我国的制度现状予以借鉴的。对于行政机关解决纠纷制度的改革完善，大 多都是通过对具体制度的改革完善的研究来进行的。此外，学者们从行政机关解决纠纷的基本 原则、程序建设、比较借鉴、与诉讼的衔接等方面进行了比较深入 范愉著：非诉讼纠纷解 决机制研究 ，中国人民大学出版社，2000 年版，第 9 页。 相关的著作有：非诉讼纠纷 解决机制研究 ，中国人民大学出版社 2000 年版；非诉讼程序教程 ，中国人民大学出版社 2002 年版；ADR 原理与实务 ，厦门大学出版社 2005 年版；多元化纠纷解决机制 ，厦门 大学出版社 2005 年版；纠纷解决的理论与实践 ，清华大学出版社 2007 年版。 2 引 言的 研究，对行政机关解决纠纷制度的构建提出了许多建议。 近几年，由于中央提出构建和谐社会 和服务型政府，学界多将行政机关解决纠纷制度置于和谐社会和服务型政府的视域下进行研究。 而对于各具体制度的整合研究，学界的研究相对较少。在实务中，笔者所获得的信息中， 只有厦门市在 2008 年 4 月份建立了推进行政机关解决纠纷制度建设联席会议制度。 （四） 问题的提出 当下，我国处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。 在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化， 加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。以一个 怎样的纠纷解决机制来应对日益纷繁复杂的纠纷以实现社会的和谐与安定成为理论界和实务界 都亟需解决的问题。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万 全之策。但行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点被国家、社 会、当事人日益青睐得同时，其自身的优势效能并没能得到充分的发挥。 我国行政机关解决纠 纷制度有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态。虽然每个具体制 度都存在这样或那样的问题，但都有解决纠纷的功能。但现实中为什么一个纠纷历经一级一级 的行政机关、多个纠纷解决方式都无法解决呢？问题可能存在于具体的纠纷解决制度，因为每 个解决纠纷的具体制度都不够完善。也可能或者更可能是因为这样的原因：各个解决 如何兵 主编的和谐社会与纠纷解决机制 ，北京大学出版社 2007 年版，吴卫军、樊斌等著：现状 与 ，中国检察院出版社 2006 年版。走向：和谐社会视野中的纠纷解决机制 、 、 笔者 选择中国期刊全文数据库 中国优秀硕士论文全文数据库 中国博士论文全文数据库以 及中国重要会议论文全文数据库 、 ，分别以“纠纷解决机制的协调” “纠纷解决机制的整 合”为题名，搜索 2000-2009 年所有文章，共搜索到 5 篇文章其中中国期刊全文数据库4 篇：廖永安：诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合 ；肖晖：论司法改革与非正式纠纷解决 机制的协调 ；柯阳友、高玉珍：诉讼内外纠纷解决机制的分流、 ； 纠纷解决机制的整合 性研究初探一个比较法的视角 协调与整合 张倩： ；中国优秀硕士论文全文数据库 1 篇：替代性纠纷解决机制整合完善研究 。 该联席会议的主要任务是推动和指导全市行 政机关解决纠纷制度的建设；研究、协调解决全市行政机关解决纠纷制度建设工作中的困难和 问题，提出相应的对策、措施；加强各级各有关 部门之间的沟通和协调，保持信息交流渠道的 畅通。 3 行政机关解决纠纷机制的整合研究纠纷的具体制度之间没有协调好或各自为战、相互 分割，或交织运行、混为一谈，你不承认我的调解、我不理会你的裁决。反观学界的研究，鲜 有对行政机关解决纠纷制度的内部协调进行研究的。行政机关解决纠纷制度处于一个内容相当 丰富、但缺乏体系与沟通衔接的状态。笔者试图通过对我国现行的行政机关解决纠纷的各具体 制度进行一定的梳理，并在对域外制度的介绍分析与借鉴的基础上，挖掘行政机关解决纠纷制 度在实际运作过程中所陷入的困境以及陷入困境的原因，对行政机关解决纠纷制度的完善整合 提出些许建议。以期对我国行政机关解决纠纷制度的构建献一己之力。 （四）文章的结构安排 1、基本概念的界定 学者们对“行政机关解决纠纷制度”的表述不尽相同，即使是相关的法律 法规也没有统一的表述。 范愉教授在纠纷解决的理论与实践一书中用的是“行政性纠纷 解决机制”的概念，它是指国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附设的非诉 讼纠纷解决程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式。处理的纠纷包括民事纠纷 和行政争议。 沈恒斌教授主编的多元化纠纷解决机制原理与实务一书中采用的是“行政 处理”的概念。认为行政处理有广义和狭义两种：广义的行政处理是指有纠纷处理权的行政机 关对行政纠纷和民事纠纷进行处理的行为，狭义的行政处理 则是指有纠纷