农村信用社改革

概述 农村信用社改革主要是两方面：一是改革农信社管理体制，将农信社的管理交由地方省级 政府负责；二是以法人为单位改革农信社产权制度，明晰产权关系，扩大入股范围，提高 入股额度，产权形式可采取股份制、股份合作制和合作制三种形式，组织形式可采取农村 股份制商业银行、农村合作银行、以县（市、区）为单位统一法人和两级法人等模式。 改革实践 1.2003 年以前我国农村信用社改革 建国以来,我国农村信用社经历了从人民公社、生产大队管理,到中下贫农管理, 又到农业银行管理的多次改革。中国农业银行在 1979 年恢复后,农村信用社成 为其下设机构。1984 年,国务院审批了中国农业银行关于改革信用社合作社 管理体制的报告,这次改革强调农村信用社的“三性”,即组织上的合作性、 管理上的民主性和经营上的灵活性。但恢复“三性”改革并没有取得显著效果, 农村信用社的经营还是按照自上而下的指令式计划进行。90 年代后,国务院要 求农村信用社要逐渐从农业银行分离出来。1993 年国务院下发了国务院关于 金融体制改革的决定;1994 年农业银行、农村信用社开始各自独立办公;1996 年国务院出台的关于农村金融体制改革的决定(国发199633 号),标志着 农村信用社完成了与中国农业银行的正式脱钩,并开始由中国人民银行托管。 2.自 2003 年起的农村信用社改革及评价 2003 年 6 月 27 日,国务院下发了深化农村信用社改革试点方案,这个方案 再次启动了农村信用改革的新一轮创新,试点工作在浙江等 8 个省进行,该方案 主要有三方面内容,即改革农村信用社产权制度,改革农村信用社管理体制以及 国家帮扶信用社。2004 年 8 月底,将试点地区进一步扩大到了 21 个省市自治区。 2007 年 8 月,随着最后一家省级合作社的正式挂牌,我国新的农村信用社经营管 理体制框架已经在全国范围内建立起来。 这次改革在产权和管理权方面有很大的突破。首先是强调信用社的商业化、市 场化,其次是将信用社的管理权下放给了省级政府,权力的下放有利于因地制宜, 但也增加了政府对信用社的行政性控制,同时容易引发信用社的道德风险。 2 现状分析 产权制度 目前我国农村信用社在产权制度方面采取多样化方针,各地区根据自身发展水平 以及信用社自身状况来选择不同的产权模式:经济比较发达、城乡一体化程度较 高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区实行股份制商业银行。不 具备商业银行模式改造条件的信用社可以选择合作银行模式在人口相对比较稠 密或粮棉商品基地县(市),可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改 为统一法人。对其他还达不到条件的地区,可继续实行原先的体制,同时通过降 格、合并等手段,对高风险信用社进行兼并和重组,并对严重资不抵债、机构设 置在城区或城郊、支农服务较少的信用社,可考虑按照金融机构撤销条例予 以撤销。 这样,我国农村信用社出现了三种新型的基本发展模式:农村信用社制度框架内 重组模式、股份制农村商业银行模式和农村合作银行模式,各地都有不同选择。 但在管理模式上,除北京、天津、上海外,各地基本上都选择组建了省级联社。 当前问题:首先,当前的农村信用社在产权制度方面是一种混合产权模式,出资方 主要是各级政府,监管方面还是以政府指导为主,产权没有明确的界定,信用社的 性质还存有“官办”金融机构的迹象。 其次,在管理模式上,各省级地方政府都无一例外的选择了易于行政管理的联社 模式,这造成了信用社不是对股东和社员负责,而是对上一级的联社负责,同时也 伤害了农民参股入社的积极性。 最后,在股权设置方面,农村信用社的“非农”问题日益突出,出现了排挤小股民 和农民股民的现象,改变了信用社“支农惠农”的核心目标。 资金运营 (1)资产情况。2000 年以后,农村信用社增资扩股规模开始迅速加大,但信用社 的资本充足率并没有完全达到国家 8%的标准要求。从 2004 年以来,农村信用社 再次出现增资扩股高峰,资本充足率有明显提高趋势,可以预见资本不足的问题 不久将会得到解决。不良贷款近年来也有所好转,但由于大多数是属于历史积累,在 短期内很难收回,这就使得各个信用社的不良贷款率居高不下,甚至有的地方超 过了 50%,成为信用社经营困难的主要原因。 (2)负债情况。从信用社的负债总体来看,农民仍然是最主要的储蓄者,其存款额 大约占到信用社总存款的 70%。从存款流动性和结构来看,信用社保持较高的流 动性水平,但流动性较高的同时也削弱了信用社的盈利能力,尤其是上存制度限 制占用了大量资金限制了放贷规模。 (3)盈利情况。农村信用社从农业银行脱离出来后,一方面被转嫁了许多沉重历 史包袱,制约了其进一步发展;另一方面行业竞争加大,挤压了信用社的盈利空间,而 其服务“三农”的宗旨使得社盈利水平长期处于低位。 内部治理 (1)1996 年中国农村信用社从中国农业银行脱钩后,农村信用社按照国务院关 于农村金融体系改革的决定要求,建立了农村信用社社员代表大会、理事会、 监事会三权分立的核心治理制度。理事会负责日常事务的决策并向信用社经营 层提出经营目标和战略方针;监事会负责对经营层的监督管理。代表大会负责理 事会和监事会的选举,理事会和监事会对代表大会负责。三会之间权责分明、各 司其职、相互制约。 农村信用社体系上自上而下分为四个层级,分别是国家级、省级、县级、乡镇级,该 体系的采用自下而上的所有权控股方式。 (2)当前问题。首先,农村信用社“三会”制度形同虚设。社员代表大会没有成 为真正的最高权力机构,自身受到信用社的控制和操纵。理事会和监事会的规范 制度还没有建立,理事会受到上级的控制,监事会流于形式,无法发挥有效的内部 监管,信用社的经营活动更多依靠行政命令的方式开展。 其次,省级联社控制制度与法人产权治理机制相互矛盾。农村信用合作社的三权 分立模式,解决了农村信用社、信用社股东和政府之间的所有权和经营权的分配 问题。但改革中将信用社的管理权下放给省级政府,造成了各省都毫无例外的建 立了农村信用社省级联社,这为地方政府控制农村信用合作社和地方金融提供了 机遇,制约了不同产权主体共同参与决策的权力。 最后,管理水平有限,管理效率不高。农村信用社职工的文化水平不高,在放贷时 不能准确有效的向农户传达信贷信息,同时存在机构冗余、人员庞杂的现象,行 政成本高而经营效率低下。 监管状况 (1)建国之初,农村信用合作社工作主要由中国人民银行和供销社共同监管,监管 的内容多是对一些基本的规章制度的规范。80 年代后,农村信用社成为农业银 行的基层机构,由中国农业银行负责监管,监管手段多是强制性的行政式命令。 1996 年,国务院出台了关于农村金融体制改革的决定,农村信用社开始逐步 脱离农业银行的附属地位。 (2)2003 年 6 月,国务院出台深化农村信用社改革试点方案,确定了监管的 总体原则。2004 年银监会经国务院审批下发的关于明确农村信用社监督管理 权责分工的通知经一步将监管体制中各级政府、省级管理机构、中国人民银 行以及银监会的权责明确。 (3)当前问题。首先,没有有效的执行对省级联社的监管工作。随着国家将农村 信用社的权力逐步下放给省级政府,省级联社的特殊地位就必须要有更高层的国 家机构严格管理,这方面银监会监管不完善,管理基本还是流于形式。而是否应 当建立专门的全国性信用社监管机构还需讨论。 其次,信用社与监管部门关系不畅,没有建立适当的沟通机制。当前信用社还处 于改革发展初期,很多业务还不规范,因此对监管机构存有戒心。而监管者也没 有主动建立与各级信用社的有效沟通机制。 最后,监管体系中忽略“三会”制度。“三会”中的内部监事会形同虚设,没有 与外部的监管部门内外呼应,而是在很大程度上成为信用社管理层的附属机构。 3 改革对策 1.明晰信用社产权关系,推进多元化产权模式。当前农村信用社的产权问题主要 是法人产权的概念迷糊不清,入股农民社员享受不到自身应有的权力,甚至连基 本的监督知情权都得不到满足。要从根本上解决这一问题,笔者认为必须推进多 元化产权改革,分散股权,民主管理,群众监督,克服“一人说了算”的内部控制 机制。具体来说,要求信用社在原有社员的基础上,更广泛的吸收当地的农民农 户、个体工商业者、农村中小企业、乡镇企业的资金,甚至可以吸收外地资本、 外资企业的资金,实现投资主体多元化。 2.增加大额贷款数量,建立区域资金流通机制,提高信用社盈利能力。解决信用 社的可持续发展问题,关键是提高信用社自身的盈利能力。历史债务包袱重和小 额信贷利润低是信用社提高盈利水平的两大难题,笔者认为首先应当适当提高利 差相对较高的大额信贷的数量,优化信用社的负债结构,降低资金过剩流动性的 同时提高信用社的收入。其次是要建立区域间的资金流通机制,适当放宽信用社 之间的头寸交易,进而保证资金过剩的信用社可以及时将资金流通到资金缺乏的 信用社。 3.确立“三会”在内部治理的核心地位,减少政府部门对信用社的干预,加大人 才引进和培养力度。一方面必须确立社员大会的最高权力机构的地位,同时增强 农户和企业股东的参与意识,保证信用社真正反映大多数社员的利益;另一方面 建立名副其实的监事会制度,保证其对理事会的监管权力。同时,政府部门要逐 渐弱化自身的经营决策者地位,改变农村信用社的一元决策体制,推进多元产权 模式。在人才培养方面,在吸纳高素质专业金融人才的同时,更要加大在职员工 的培训力度,从根本上提高金融服务质量。 4.建立健全信用社监管体制,逐渐形成一个有效的监管体系。有效的监管体系主 要包括三方面内容:首先,明确外部监管机构的主体地位和各自职责,包括各级政 府、省级管理机构、银监会、中央银行。这其中必须强调银监会监管的核心地 位,在协调好与各级政府之间关系的同时,更要监督约束政府部门对信用社经营 的干预。其次,加强内部监事会的作用。完善的监事会制度一方面可以帮助社员 代表大会监管信用社的经营状况,另一方面也可以更好的与外部监管机构进行有 效沟通,建立内外结合的监管体系。最后,建立信用社行业的行业自律机构,这便 于各个信用社之间的信息沟通,自律自治。 5.国家配套优惠扶持政策,信用社自身建立风险控制机制,进一步提高农村信用 社在农村信贷领域的竞争力。当前的农村信用社历史债务还未解决,信贷资金不 足、盈利水平低下、管理体制不健全,因此国家的惠农政策中应当考虑对农村信 用社政策上的偏向,比如适当的扶持偿还历史债务,减免税金,制定三农信贷的专 项优惠利率。同时,信用社自身也应当进一步加强风险的评估和控制意识,减少 坏帐和不良贷款,这样,依靠国家政策和自身管理的提高,农村信用社在农村信贷 领域就能建立自身的核心竞争力,从而提高整个农村金融系统的绩效。 6.完善农村信用社法律法规体系,保证信用社进一步改革的有法可依。对于农村 信用社的法律体系,首先要明确多元产权的法律地位,这是下一步改革的方向性 问题,是改革从根本上得以推进的关键;其次,在具体业务方面制定严格的操作办 法和处罚措施,并由银监会统一监管;最后,信用社、各级政府、银监会等不同部 门的权责范围要在法律上得到明确表述,使得在实际工作中各部门权责分明、各 司其职,防止越权管理和推卸责任的现象出现,最终保证以农村信用社为核心的 农村金融系统改革拥有坚实的法律基础。 4 改革概况 改革并不等于说我国不需要合作制农村信用社，或国际规范的农村信用社在我 国无法生存。国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不 可或缺的生气勃勃的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的空 间就在于弱势群体可以通过团