明确公益事业定位 推动国有林场改革

明 确 公 益 事 业 定 位 推 动 国 有 林 场 改 革 党的十八大提出大力推进生态文明建设，确立了“五位一体”的总体战略布局。按 照国家林业局党组的工作部署，中国林场协会今年以来，对四川、重庆、湖北、河南、 宁夏、山西等国有林场改革非试点省（区、市）的情况进行了调研。工作组通过召开省、 市、县等不同范围的座谈会、听取情况介绍和现场考察等多种形式，了解国有林场改革 动态和各地的典型做法，并对改革中遇到的具体问题和相关政策进行了探讨。通过调研， 我们了解到各地都在探索如何进行国有林场改革，深感基层单位和职工期盼改革，普遍 要求尽快出台顶层设计的全国性国有林场改革方案。 国有林场改革取得进展 四川、重庆、湖北、河南、宁夏、山西6省（区、市）共有853个国有林场，占全国 国有林场总数的17.57%。近几年来，各地在推进国有林场改革发展中都做了不少工作并 取得明显成效，但发展还不平衡。 重庆市于2005 年就出台了关于深入推进国有林场改革与发展的意见 ，进入2014年， 重庆市委、政府把深入推进国有林场改革纳入了重要议事日程。市里成立了国有林场改 革领导小组，多次召开会议研究改革工作，形成了重庆市国有林场改革方案。目前，重 庆市的各项相关改革政策得以顺利落实：一是明确定性，全市国有林场全部定性为公益 性事业单位；二是进行整合做大，全市国有林场总数由100 个整合为75个；三是纳入财政 预算，38个林场定为全额拨款的事业单位、37个定为差额拨款事业单位；四是妥善安置 职工，结合天保工程的实施，在自愿的前提下通过多种形式对林场职工进行分流；五是 解决职工社保问题，在职职工和离退休职工100% 参加了基本养老保险、基本医疗保险。 山西省对国有林场改革高度重视，多次组织改革专项调研，谋划制订改革方案。山 西省在前些年开展对省直国有林区的转制转型工作的基础上，省财政于2013年对国有林 场转制补贴17920万元，使省直林场的财政保障水平相当于全额预算事业单位的70%以上。 运城、晋中、临汾等3 市的国有林场兑现了全额拨款事业单位的财政政策。省政府决定将 省属煤矿系统的29个林场以“零债务”方式划归林业管理，实施过程进展顺利。今年， 山西省主动提出将国有林场改革纳入国家改革试点省，并制订了山西国有林场改革实 施方案 ，从明确功能定位、优化整合重组、深化内部治理结构改革、强化资源管理、推 进机制创新等方面进一步明确了改革的总体思路和具体措施。 宁夏回族自治区做了大量的基础工作，为全面实施国有林场改革打下了比较好的基 础。组织开展了全区国有林场基本情况调查，全面摸清家底；支持指导国有林场进行整 合重组，全区种苗（苗木）场统一纳入国有林场系列管理；63个林场实行财政全额拨款， 占全区林场总数的64%；结合生态移民，将迁出区约 350万亩土地用于实施生态修复，新 建或扩建国有林场。今年把开展国有林场改革试点列为重点工作进行布置和督办，计划 年底前出台宁夏回族自治区国有林场改革试点方案 。 四川省一些市、县结合国家推进事业单位改革对国有林场改革进行了尝试。什邡市 林场于2013 年底基本完成了改革，定性为全额拨款的事业单位，实行“收支两条线”综 合预算管理体制，即林场人员经费、办公经费、基础设施建设及营林、护林、科研等费 用，纳入市财政预算和基本建设计划。大竹县于2012年底对所属的4个国有林场全部定性 为财政全额拨款的事业单位，职工工资按事业单位标准纳入财政预算，林场运行经费亦 按一般事业单位标准拨付。 我们也了解到，为数不少的地方的林场改革还停留在基层林场内部管理体制机制的 调整上，大部分国有林场在经费上仍实行自收自支，主要靠自己“找饭吃” ，甚至靠国家 安排的生态公益林补助资金、申请森林抚育项目补助资金、职工种植的零星果园收入甚 至出租办公用房等收入维持机构运行和职工生计。 国有林场改革中的问题亟待解决 由于各地的经济发展、财政扶持政策等外部环境不一样，对林场改革理解和认识有 差异，工作进展不平衡，存在如下问题。 一是等待观望，主动推进不够。有的地方认为国家尚无国有林场改革的明确政策， 涉及的问题多，解决的难度大，顾左盼右，未能主动推进改革；有的感到国有林场改革 需要的成本高，自身无力解决，等待上级投入，不敢主动推进改革；有的地方政府搞平 衡、怕攀比，认为还存在同类性质的事业单位，单一对国有林场改革和扶持，在当地容 易产生矛盾，造成不稳定，不愿主动推进改革。 二是没有做到标本结合，政策措施配套不够。一些已经开展改革的林场，还是局限 于以养人、维持运转，只是单项或部分解决了林场定性、人员定编、林场运行经费和职 工工资等问题，尚未建立保障林场持续健康发展的政策支撑体系。 三是套用一般事业单位改革的做法，体现林业行业特点不够。有的林场在这次改革 中由差额拨款或自收自支单位转为全额拨款的事业单位后，照搬一般事业单位人员经费 和机构运行经费标准，没有考虑林场经营面积大、偏远分散以及森林巡视看护、森林防 火、森林现场调查等岗位条件艰苦等实际情况。有的地方还取消了职工在林场改革前享 受的林区津贴、交通补贴、劳保费等，很多亟待开展的工作因经费无来源或申请后得不 到批复而受影响。 在调查中我们了解到，一些地方把林场定性为全额拨款的公益性事业单位后，不让 林场再办产业、搞经营。如有的地方政府把林场经营的产业资产无偿移交给国资委，其 账户上多年积累的资金上缴县财政；有的地方还把林场多年努力发展起来的森林公园经 营权收走，林场成了产业发展的配角，因而严重挫伤林场的积极性，林场失去发展的内 在动力和活力。 推进国有林场改革要坚持正确方向 3 国家林业局对国有林场改革的方向、目标、任务等工作部署和推进要求都是十分明 确的。我们感到，当前特别要深刻领会并贯彻好国家林业局局长赵树丛于2014年3月在山 东省召开的国有林场改革座谈会上的讲话精神，即林场改革要坚持“三个原则”：一要 坚持生态优先、保护第一的基本方向，二要坚持山水田林湖统一治理的系统思想，三要 坚持建立自然资源的产权制度和用途管制制度。衡量林场的改革要坚持“三条标准”： 一要看改革是否促进了自然资源的增长，二要看改革是否调动了广大干部职工保护培育 生态资源的积极性，三要看改革是否促进了林场的可持续发展。需要按照国家对国有林 场改革的方向和工作部署认真抓好基础工作，制订改革方案，开展部门协调，扎实推进 改革的实施。国有林场改革既要纳入并同步于全国的事业单位的改革，又要积极谋划与 争取符合行业特征、体现林场发展阶段、与国家对林业的定位和赋予林业的时代使命相 适应的、更具有实践性并能反映林场长远发展需求的政策。在国有林场改革的顶层设计 中，既要解决好改革成本、职工参加社保、人员分流安置、化解债务等突出问题，更要 注重立足长远建立起保障国有林场完成肩负的生态建设使命、确保持续健康发展能力的 政策体系。通过改革，要真正保护经营好森林资源，建立起保障国有林场未来发展的环 境条件，并且能真正调动职工的积极性，从而增强林场发展的动力和活力。 国有林场改革要处理好的关键问题 一是林场的定性与地方财力的问题。国有林场在所在区域未来可持续发展中起着至 关重要的作用，特别是其生态战略区位、生态公益功能是不可替代的。多数林场一直从 事单一的造林护林工作，有的林场在一定时期也生产一定数量的木材，但其生产的主要 的产品应该是生态产品，发挥的最大效益应该是生态效益。从宏观层面看，对国有林场 未来的定性，要与国情、林情、省情相适应，不能仅看其过去的产出状况，更要服从于 国家对林场今后主导产出的要求；需要从国有林场所辖区域在国家、省一级的主体功能 区划中的位置，与土地利用总体规划及全国林地保护利用规划纲要 、国家林业局推 进生态文明建设规划纲要 （2013-2020年）等相衔接。对国有林场扶持政策的设定，要有 利于培植与满足其主导功能的发挥，促进其主体产出能力的持续增长。总之，需要注意 防止以地方当前的财政实力强弱状况、扶持能力大小来界定林场的性质。 二是林场领导体制改革问题。多年来存在的国有林场的领导管理体制，除省、市、 县办外，还有分属多行业的情况，并且因上面管理不顺、扶持不力而导致多数林场经营 生存状况不佳，一直制约着国有林场的发展。我们认为，国有林场的领导体制，从长远 和根本上看，应当按照国家所有、省级管理、林场保护经营的设想推进。 三是林场人员定编与现有职工安置问题。要做到以人为本，对国有林场改革后出现 的富余人员不宜简单地采取“一次性买断工龄”推向社会或提前内退待业等作法。国有 林场多数地处山沟，不仅远离县城，有的甚至连乡镇也靠不上，简单地把职工推向社会 就是让其走向失业。这是职工普遍担忧的，地方政府出于社会稳定的考虑对此也很担心。 地方编制部门的核编，除管理、技术、执法人员外，涉及管护人员的数量，不仅要考虑 规模，还要顾及布局、结构等因素，对农林地交错管护难度大的林场，编制宜相对宽松。 除对符合条件的职工办理退休外，对所有职工应明确单位属性身份，对林场富余人员应 通过财政专项经费用购买劳务的方式安排其从事森林管护、造林等工作。结合林场改革， 其内部的运行管理机制亦需要调整和健全，建立激励机制，用其所长统筹安排好职工， 防止出现吃“大锅饭”的平均主义。 四是林场债务处理的政策界限把握问题。林场改革中债务的清理并合理解除，是一 项政策性很强且十分复杂严肃的工作。林场在多年的生产经营过程中，发生的各种债权 债务复杂、繁多。国家对其债务的认定和处理，应当是对直接投入生态建设即生态公益 林培育保护的款项，包括造林抚育、森林管护、病虫害防治及道路修建维护等基础设施 建设所发生的银行、金融机构等真实借贷，类比实施天然林保护工程的相关政策，先行 实行停息挂账，在核实基础上经报批豁免。 五是林场的公益属性与发展产业的问题。林场作为公益型事业单位，其公益产出是 第一位的。林场的发展方向、经营目标、阶段任务都应当服从和围绕生态建设这一战略 取向，把保护森林资源、发展林业作为其中心工作。林场应当也可以挖掘自身的多功能 来满足社会的多需求，包括发展绿色经济、繁荣生态文化等潜在需求。国有林场在确保 坚持生态效益优先前提下，通过产业的发展产出适合社会需要的物质产品，发挥其社会 效益和经济效益。就国家和地方财力而言，在未来的较长时期内，同级财政对公益型林 场经费预算也只能考虑其基本需求，应当采用激励机制鼓励林场在确保生态效益前提下 合理发展产业。 六是地方先期改革与国家面上改革的衔接问题。国家确定林场改革先行试点的工作 部署，就是出于探索路子、积累经验的考虑。随着7个试点省改革的推开，一些地方也在 积极酝酿探索改革，改革的影响范围和社会对改革的关注将逐步扩大。对先期改革的省 区和基层单位，需要予以指导服务、扶持完善。通过调查研究，充分肯定、尊重地方改 革的成功作法，注意总结吸收好的经验，有的可纳入国家制定的政策体系中去；对因地 方财力受限尚未到位的符合国家政策规定的改革成本或垫付经费，在核定基础上予以合 理统筹扶持解决。一定要让先期积极开展改革并取得成功的地方不吃亏。 国有林场改革要把握好的重要政策 国有林场改革需要有一套完整的政策体系来支持。我们考虑，要特别注重前提性、 保障性和长远性。 一是国有林场改革要普遍定性为公益性事业单位。长期以来，除为数不多的林场是 全额拨款或差额拨款的事业单位外，多数林场是自收自支的事业单位，甚至还是企业。 本次国有林场改革首先需要全部正名为公益性事业单位，且在公益性事业单位内部分类 时，多数林场应明确为公益类，这样才能与其担负的建设生态文明的使命相适应。国 有林场最大的效益是生态效益，最大的产出是全民共享的公共产品。就国有林场而言， 不能以目前的经营状况好、经济效益高、日子过得去而简单轻率地选择或接受经营性质 为企业属性的定位；就地方政府而言，既不能只看林场经济运行状况，也不能从本级财 政能否平衡来定性林场的事业、企业属性；从国家层面上，在制定对林场的扶持政策时， 不仅要解决当前的生存问题，更要着力于提升其生产生态产品的能力。 二是国有林场改革要解决好基础设施建设严重薄弱的资金需求。建议在全国国有林 5 场改革的方案制订中，把解决强化国有林场基础设施建设并明确资金渠道作为一项重要 政策。编制基础设施建设分类规划，要在一个时期内由国家安排专项资金，并确定地方 政府合理的配套资金比例，集中资金、集中时间，以国家为主着力解决通路、通水、通 电、通讯、管护用房等迫切需求。 三是允许国有林场继续兴办产业。发展生态林业、民生林业是国有林场本质属性和 社会的需求所在，不能硬性取消、限制林场办产业。在具体财政政策设计上，要处理好 林场的公益性定位与发展产业的关系。简单地规定为全额拨款的事业单位（林场） 、实行 “收支两条线” 、剥离办产业职能的做法，不能反映和体现林场这一特殊的生态类型公益 事业单位的行业属性。林场的产业依托于森林，其产业经营过程特别是种养业、森林旅 游、第三产业与森林的保护、管理是一致的，不要从林场硬性剥离或另起炉灶。可考虑 在林场内部组建产业发展专业公司，按市场机制要求运作。林场发展产业的收入可按其 所在行政区的隶属关系安排财政预算时预列，全额返还林场用于上级认可的基础设施建 设、生态产品能力提升等方面的项目需求，同时减轻政府应投入而一时无力投入或资金 缺口的压力。 聚 焦 国 有 林 场 改 革 三 大 重 点 国有林场(林区)在我国林业和生态建设中发挥着先锋队和主力军作用，是最重要的生 态基础设施。昨天发布的2015年中央一号文件在深化林业改革方面重点聚焦国有林场的体 制机制改革。文件要求“稳步推进国有林场改革和国有林区改革，明确生态公益功能定位， 加强森林资源保护培育。 ”事实上，通过全国7省试点，国有林场改革思路已逐步清晰。 改革重点一：明确生态公益功能定位 中国林业科学研究院林业科技信息研究所周海川博士认为，此次国有林场改革被写入 中央一号文件，有利于国有林场摆脱长期以来被“边缘化”的社会地位。而此次国有林场 改革的核心内容和首要任务就是要科学确定国有林场的生态公益功能定位，这对于理顺国 有林场管理和经营机制至关重要。 长期以来，由于功能定位不清，国有林场长期实行事业单位企业化管理，林场既不能 像农场一样有收益权，也不能像企业一样自主经营，更不能与其他社会公益性事业单位一 样得到财政支持，导致林场经营惨淡，职工生活贫困，陷入“不城不乡、不工不农、不事 不企”的尴尬境地。 周海川说，与工业企业改革、文化体制改革、国有农场改革甚至集体林权制度改革注 重发挥经济效益不同，国有林场改革更加突出的是生态效益，其主要职能是保护和培育国 有森林资源，维护国家生态安全和木材安全，为社会提供优质生态产品，提升国民生活福 祉，在此基础上兼顾经济效益。 国有林场和林木种苗工作总站副总站长刘春延说，明确国有林场的生态公益定位，并 对其按照公益服务事业单位管理，是理顺国有林场管理体制最有效、最根本的改革措施。 “近年来，按照公益事业单位管理的国有林场森林质量普遍较好，职工年收入比企业化管 理国有林场平均多出2000多元。 ” 刘春延指出，在下一步全面改革中，各省应按照精简效能的原则，科学核定国有林场 事业编制，将人员和机构经费纳入同级财政预算，创新国有林场人事、收入分配和财务等 各项管理制度，完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，激发林业干部职工干事创业 的积极性和创造性。 改革重点二：提高森林资源培育经营水平 46.8亿亩林地红线的划定是我国林业保护的制度创新，已上升为国家政策，成为国家 战略。但“划红线易，守红线难” ，能否守住林地红线的关键是要分析林业生态红线保护与 管控的现实问题与战略需求，把握和处理好政策导向、经济发展、社会需求、技术利用同 生态红线保护之间的关系。 周海川提出，改革后国有林场应该牢牢把握公益性质和生态职能。一是要强化森林资 源管理，建立国家所有、省级管理、林场保护与经营的国有林场森林资源管理体制，开展 森林资源监测；二是加快森林资源培育，开展中幼龄林抚育，提高国有林场森林资源质量； 三是积极培育大径级和珍稀树种用材林，建设国家木材战略储备基地；四是有效提供公共 服务并大力发展森林旅游、林下经济以及节能、环保、高效、特色的林产工业。 记者在调研中发现，近年来，随着市场化和城镇化进程的加快，国家对土地资源的管 控日益严格，许多开发商，甚至与林场毗邻的村镇企业在巨大利益的驱使下，将目光转向 国有林场，许多地方国有林场陆续出现了林地被侵占的现象。国家林地红线面临威胁。 全国人大代表、淄博原山林场董事长孙建博认为林业法律不健全是重要原因。加上国 有林场森林资源资产产权主体长期缺位，造成国有林场的森林资源资产被随意平调、征占、 乃