旺苍县基层民主建设探索与思考

旺苍县农村基层民主建设的 实践探索及对策 旺苍县农村基层民主建设的现状 旺苍县现有全县辖 38 个乡镇（街道），385 个行政村（居委会） ，总人口 46.05 万，其中农业人口 35.8 万，是国家级重点贫困县。 由于地处四川东北部的秦巴山区，生存环境较为恶劣。在工铁路 沿线的较为平坦的河谷地带，成为相对发展较好区域。 图一：旺苍县乡镇分布图 2008 年 乡 镇 白水 镇 尚武 镇 嘉川 镇 东河镇 黄洋 镇 普 济镇 木 门镇 三 江镇 人 口 21985 12358 40959 70743 辖 区 14 村 1 个居民 委员会 84 个村（居民） 民小组 8 村 1 居委会 65 个村（居民） 小组 20 个 村 3 个社 区 146 个 村（居民） 小组 22 村 10 社区 192 个村（居民） 小组 12 村 96 个村 （居民）小 组 面 积 93.1 平方公里 55.6 平方公里 96.8 平方公里 129.8 平方公里 106 平方公里 总 产值 9597 万 6395 万 38600 万 19600 万 农 业产值 4500 万 3800 万 10001 万 10000 万 农 民人均 收入 3017 元 3488 3291 元 3203.6 元 2928 元 一、旺苍近年推进农村基层民主建设的几项探索性实践 旺苍县推行了村民自治，实现了三项制度（村民委员会直选制度、 村民代表会议制度、村务公开制度）和四个民主（民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督） (一) 村民自治制度不断完善，民主气氛逐渐浓厚 （1）创新农村基层干部的选用机制，实现“民主 选举” 与“竞争择优” 相 统一 1、2004 年村级组织换届时，旺苍县积极创新发展思路，围绕构 建和谐基层组织的目标，大力实施“联并机构、干部下沉、提高待遇 ” 的举措，不但有效化解了农村“基层组织过于分散、干部 结构过于单 一、干部因待遇过低而不愿干”等矛盾，还为 全县乡镇机关优秀年轻 干部到农村一线实践搭建起了良好的锻炼平台。 联并机构，使基 层组织更精简 2004 年，旺苍县进行村级组织换届前，全县共有村党（总）支 部 354 个，每村配有村干部 67 人，村干部全部由农村村民担任。在 村级组织换届工作中，进行机构联并，先后将原有的 354 个村党（总） 支部缩减为 210 个，将 2517 个村民小组联并为 1185 个。通过联并， 旺苍县的村、 组分别减少了 46%、53%。“弱弱 联并” ，扩大产业发展空 间。 对一些 规模小、党员少、 经济发展落后和干部难选的村进行联并， 大力整合自然资源和人才资源，增强其产业发展的潜力。2005 年，旺 苍县檬子乡把发展滞后、干部难选的柏样杨村和店坪村联合在一起， 组建跨村联建党组织，组织群众重点发展周期断，见效快的烤烟等经 济项目。 对“两推一选 ”的内容进 行了深化（对参加推荐的党外代表范 围进 行扩大；对“ 两推” 出来的 预备人选进行了考察、公示），并且，还根据 村规模调整后的实际情况，规范村级组织设置模式，在全县 个村党 组织中建立村党委 个、村党总支 个。通过规 范村级组织设置、高素 质人才的选拔，使村级党组织从日常琐碎事务中解脱出来，把精力放 到考虑宏观发展上来，实现村级党组织抓大放小，并充分发挥其他村 级组织的作用。 （2）、在村委会选举中全面实行“自荐海选”。我县在 年的村委 会选举中，就 对 个建制村全部实行民主直 选，其中有 村实行无 候选人选举（即“海选”），占 总数的 %，这 是我县历史上第一次大面 积实行民主直选。这为 年 村委会换届选举全部实行“自 荐海选”（无候 选人直接 选举的方式）打下了 坚实的基础，由于有 年 的基础，前期的精心准备，宣传发动的到位，事中规范程序的操作，充 分尊重民意等因素，群众参与热情非常高，竞争非常激烈。在全县“ 自 荐海选”过程中，有 名选民参加自荐报名，多的岗位达到 10：1，但 通过公开、公平、公正的 竞争，真正把 权利交 给选民，使选举显得井然 有序，也使一大批优秀农村人才走上村干部岗位。 针对农村党员队伍存在的“一高一低一弱” （年 龄偏高、文化偏低、 能力偏弱）现状，我们特别注重提高党员发展质量，加强发展指导，从 入口上着手改善结构，平均每年发展党员 450 人以上，新发展的党员 中 45 岁以下、高中以上学历、农村致富能手都在 60%以上。 通过 2009 年村委员换届选举统计结果表明，全 县村委会的整体 素质有了明显提高，呈现出“三高一低”现象：一是新一届村委会成员 中党员比例有了明显提高。新一届村委会成员中党员占 %，其中党 员主任占 %，分 别比上届提高了 和 个百分点，全县村委会成 员中有 %是村级 党组织的成员；二是新一届村委会成员的文化程 度有了明显提高。村委会成员中高中以上文化程度的占 %，其中主 任高中以上的占 %，分 别比上届提高了 和 个百分点；三是新 一届村委会成员中新当选者的比例较高。全县共有 名新当选的村委 会成员，占 %，其中新主任占 %；四是新一届村委会成员的平均年 龄有所下降，女性比例合理。全县新一届村委会成员的平均年龄为 岁，其中主任平均年龄为 ；岁，分别比上届下降 岁和 岁。 村委会委员中女性占 %，有 名妇女走上了村主任 岗位（见表 2） 表 2 旺苍县近两届村支两委情况比较 党员占百分 比 高中以上文 化占百分比 平均年龄年度 村 委 主 任 村 委 主 任 村 委 主 任 2009 年 2010 年 （3）、全部乡镇实现差额选举，部分试行乡镇班子公推直选。 通过村党组织“两推一 选” 、村委会 “自荐海选” 、乡镇班子“直接选 举” ，给 基层有志之士提供了一个展现自我、服 务群众的舞台，扩大了 党员群众和青年团员的知情权、参与权、选择权和监督权，极大地调 动了党员群众和青年团员参与民主政治建设的积极性，既实现了“民 主选举”与“竞争择优”有机结合，又使农村基层民主政治建设得到稳 步推进，广大党员群众和青年团员的民主意识进一步增强。 在看到基层民主政治建设的广泛开展，为农村基层工作注入了前 所未有活力的同时，也必须看到一些地方或某个局部的基层民主政治 建设与党的要求、群众的期望还有一定的差距。主要表现在：一是部 分农村基层干部对群众的民主权利还不够重视。二是一些干部群众的 民主意识与经济发展的要求不相一致。三是村民对村级组织的依赖有 所削弱。四是推进农村基层民主建设的制度不健全、不完善、不落实， 缺乏系统性和严肃性。 （二）进一步加大竞争性选拔干部力度。一是试行全程差额选拔任 用干部办法。在 38 个乡镇(街道)领导班子换届中，大力度推行领导班 子人选全程差额选拔任用办法，实行人选差额推荐、差额考察、差额 酝酿、差额 票决，增 强 了人选产生的竞争性、民主性。二是推行定岗竞 职公推正职领导干部。近年来，在坚持充分运用“ 以事论官、选贤任能” 目标考核结果基础上，推行定岗竞职公推正职领导干部，先后拿出县 政府办主任、 县人事局长、县规划和建设局局长、县广电局长等重要 职位面向全县符合条件的科级领导干部，进行定岗竞职公推，一大批 “崇尚实干”“ 埋头苦干” 的干部脱颖而出，收到 组织放心、干部服气、 群众满意的良好用人效果。三是开展乡镇党委班子成员公推直选试点。 在认真总结去年我县公推直选乡党委书记试点的基础上，借鉴其他县 区好的经验做法，研究形成了旺苍县公推直选农建乡党委班子成员 实施方案，在操作程序设置、工作内容明确、时间跨度控制、试点成 本降低等方面，切实进行改进和完善，使试点做法更具科学性和推广 价值。特别 在全县公开推荐环节，创新建立了旺苍县公推直选乡镇 领导班子成员联席推荐会议制度，明确由政治素质过硬、有基层工 作阅历、熟悉干部情况的县级领导干部代表、组工人事干部代表、综 合职能部门主要领导代表、乡镇主要领导代表、 “两代表一委员”代表 为联席会议成员，具体参会人员随机抽取、临时通知，既缩小了推荐 会议规模、便于组织，又保证了推荐的代表性、实效性。四是开展分类 定向统筹公选乡镇班子成员。为进一步拓宽选人用人视野，及时把体 制外优秀人才选进乡镇领导班子，注重区分不同类别群体，采取公开 竞争选拔方式，积极组织参与全市定向统筹公选乡镇党委班子成员工 作，拿出 2 名乡镇党委书记、8 名乡镇党委委员( 提名副乡镇长)，面向 机关、企事业单位工作人员，村(社区)党组织书记、村( 居)委会主任， “五项服务基 层项目人 员” 和优秀农民工等四 类人员分类定向公选，进 一步优化了乡镇领导班子结构。五是不定向公开推荐党政正职人选。 试行不定向公开推荐乡镇(县级部门)党政“ 一把手” 办法，在 2010 年 不定向公开推荐了福庆乡、万家乡 2 个乡的党委书记，既扩大了民主， 又增强了组织选配的空间，促进了人岗相适。六是权重差额公开推荐 乡镇党委书记人选。积极改进乡镇党委书记人选推荐办法，实行差额 会议推荐、个别座谈推荐、领导干部权重推荐多种方式相结合，县级 干部实名 A 票、科级干部和一般干部不记名 B 票按 3:1 权重计票的 “三推两票”制度，着力选优配强乡镇主要领导，进一步营造了公开推 荐干部、客观评价干部、公正使用干部的良好氛围。 （三）、固本强基，党 员队伍先锋作用凸显 特别注重创新培训方式内容，认真实施远程教育管学用“321”工 程试点和“文化信息共享” 工程，开 办并坚持播出红城党建专栏，通 过教育培训增强了党员“ 双带” 能力。特 别注重发挥党员先锋模范作用， 充分依托互助资金项目等平台，不断创新活动载体，扎实开展“ 挂包 帮” 、无职党员设岗定责、志愿服务、示范行 动等主题实践活动，促进 了党员先锋模范作用的充分发挥。通过这些措施，全县党员队伍建设 得到进一步加强，先锋作用在关键时刻发挥了关键作用，去年“7.23” 和今年“7.5”特大洪灾发 生后，全 县 232 支党员志愿服务队举起旗帜， 佩戴标志，深入一线抢险救灾，最大限度地降低了洪灾造成的损失。 加强党内帮扶解困。抓住国家扶贫办在我县实施贫困村村级互 助资金项目试点契机，大胆探索推行“支部+ 互助社”模式，真正实现 了基层党建助推扶贫富民强村的效果。同时，还积极组织实施扶贫小 额保险、党 员农贷快车(贫困党员发展产业信 贷贴息)、大学生“金融春 雨行动”、大学生自主创业资金等项目, 对 党员干部在发展产业和自 主创业方面给予大力支持，进一步他们带头发展和带领群众共同致富 的能力。全县有 86 个村实施贫困村村级互助资金项目，国家共投入 项目资金 1038 万元，累计为贫困群众发放借款 12456 笔 2767.076 万 元，从县管党 费中为 85 名利用信贷资金发展产业的党员贴息 6.18 万 元，为 15 名大学生村干部发放自主创业小额信用贷款 107.5 万元， 为 48 名自主创业的大学生发放创业自主基金 26.1 万元，通过他们的 示范和引导，先后有 11000 余名群众走上发展致富之路。继续深化 “挂包帮”工作，突出扶 贫扶智相结合，加强党内帮扶解困。自 2010 年 4 月我县“挂包帮 ”活动 启动以来，各 级包村部门共下派了 203 名干部 驻村挂职， 为全县 176 个帮扶村制定了帮扶计划，为 2050 户贫困户 制定了脱贫致富规划；帮扶部门为贫困村达成意向性帮扶项目 194 项， 协调项目资金 9117 万元，完成投资 3784 万元，帮扶部门和干部为贫 困户提供帮扶资金和物资 1912 万余元，组建帮扶工作临时联合党支 部 15 个，帮助指导完善村级“两委”班子 110 余个，建立健全有关管 理制度 160 余项。建立定期走访慰问党员制度，积极探索党内帮扶关 怀资金实施办法，调查摸底基础上建立工作台账，突出对 80 岁以上 的困难老党员的帮扶。让困难党员切实感受到组织关怀。2008 年以来 县委县委拿出 70 万元用于“七一” 和春节慰 问，让贫困党员切实感受 到党组织的温暖。 (二 )村级 党组织建 设不断强化，村支两委凝聚力增强 从 调查结果看， 该县 村级党组织和村委会能按农村组织工作条 例和村委会组织法行使职能， “两委”关系基本融洽。以村级党组织 的选举工作为例，近几年来，党内选举不断规范。一是注重坚持标准， 严格程序，切实把好人选资格条件关、民主推荐提名关、考察酝酿关、 依法选举关、社会稳定关等环节；二是坚持发扬民主，依法办事，选举 人的知情权、 选择权、参与权和监督权逐步扩大；三是积极探索创新， 大胆实践，涌 现出了“ 公推竞选”、 “两推一选” 、“无候选人直选”等新的选 举方式；四是切实加强领导，精心组织，确保了选举工作的平稳有序。 基层党内民主的不断完善，也为基层民主建设积累了经验，提供了借 鉴，也产生了 积极的指导作用。 （一）规范村级组织议事决策行为 为了规范村级组织议事决策行为，旺苍县党委政府认真推行了村 级民主决策四议两公开制度。凡属村级重大事务和与农民群众切身利 益相关的事项，如新农村建设中的危旧房改造、农村集体土地的承包， 村级占地建设规划、农村低保、新型农村养老保险、新型农村合作医 疗等政策和制度的落实等重大事项，都要按照村党党总支支部会提议、 村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的四议 程序决策实施。对决议内容和实施结果以公示等形式进行公开，接受 广大人民群众的监督。该做法实施以来，全县各村组织重大事项进行 了四议两公开，通过四议两公开取消和停止不合理决策事项。该办法 的实施得到了我县广大群众一致好评。同时旺苍县普遍实行了民主决 策，程序也比较规范。村里重大的村务，一般都实行“ 村两委联席会议 制度” ，按照先党内后党外、先党员后群众的程序和民主集中制的原 则实行民主决策，如本村的建设规划、经济发展、道路水利等重大问 题，基本上形成两种模式，一种是在听取各方面的意见的基础上，先 召开支委会研究并提出决策方案，由党支部召集主持村“两委” 会议讨 论，再由村民代表讨论，在此基础上进行表决通过，最后由“ 两委”付 出实践。 （二）“6+1”机制强化基层干部激励保障。按照“ 一定三有”要求， 全县建立了“6+1”基层干部激励保障和管理新机制，着力调动农村基 层干部工作积极性。建立了村组干部误工补助定期增长制度，村组干 部误工补助每两年增长 1 次；建立了村主要干部医疗保障制度，村“三 职”干部的新 农合医疗 个人缴纳部分由县财政承担；建立了离职村干 部生活补助制度，县财政每年补助近 70 万元，对建国以来在村干部 岗位上工作过的、符合补助条件的村干部每月给予生活补助；建立了 村组干部定期培训制度，每年分级分批对村组干部集中培训不少于 5 天；建立了村组干部备案动态管理制度，县委组织部备案管理全县所 有村组干部任免，审批基本报酬；建立了村组干部作风提升制度，全 面推行了以村干部“进驻 村办公场所值班、定 时间进访村民小组和农 户、定任务进入贫困户开展帮扶，县委组织部备案考核” 为主要内容 的“三进一考 ”工作办法； 认真落实了村党支部及 书记年度考核奖励办 法，按全县村级班子总数的 18%、个人总数的 13%组织考核评定，其 中班子总数的 8%、个人总数的 5%报市委表彰奖励，班子总数的 10%、个人总数的 8%由县委表彰奖励；市委表彰奖励的村(社区) 党支 部和党支部书记，按每个党支部 8000 元、每名党支部书记 2500 元的 标准计发奖金。县委表彰奖励的村(社区)党支部，按每个党支部 6000 元的标准计发奖金；县委奖励的村(社区)党支部书记，按每名党支部 书记 2000 元的标准计发奖金。2009 年以来，全县通过年度考核评选 共推荐市县两级表彰奖励先进村(社区)党支部 133 个、优秀党支部书 记 92 名，累计发放村(社区)党支部及书记年度考核奖金 182 万元。基 层有人办事、有能力办事、有积极性办事的问题切实得到有效解决。 （三） “5+1”政策提高基 层干部待遇。认真落实市委出台的关于解 决正科级干部享受副县级职级待遇四条政策规定：在职正科级干部， 任正科级领导职务 15 年以上，经本人申请，组织批准，可提高享受副 县级待遇后即离岗待退；任正科级职务 15 年以上，其中任正科级领导 职务满 10 年以上，且符合公务员法提前退休条件的，经本人申请， 组织批准，可提高享受副县级待遇后即办理提前退休手续；任正科级 职务 18 年以上，且符合公务员法提前退休条件的，经本人申请，组 织批准，可提高享受副县级工资、医疗待遇后即办理提前退休手续 （以上三项政策中女干部任职年限可放宽 4 年）；任乡镇党委书记或乡 镇长连续 10 年以上的，任乡镇党委书记和乡镇长累计达 10 年以上的， 可享受副县级待遇。提高大学生村干部补助政策规定：自 2011 年 7 月 开始，大学生村（社区）干部的工作、生活补贴，大专生由每人每月 900 元提高到 1500 元，本科生由每人每月 1100 元提高到 1800 元，研 究生由每人每月 1500 元提高到 2200 元，年度考核合格及以上等次的， 增发 1 个月补贴。 加强党内帮扶解困。抓住国家扶贫办在我 县实施贫困村村级互 助资金项目试点契机，大胆探索推行“支部+ 互助社”模式，真正实现 了基层党建助推扶贫富民强村的效果。同时，还积极组织实施扶贫小 额保险、党 员农贷快车(贫困党员发展产业信 贷贴息)、大学生“金融春 雨行动”、大学生自主创业资金等项目, 对党员干部在发展产业和自 主创业方面给予大力支持，进一步他们带头发展和带领群众共同致富 的能力。全县有 86 个村实施贫困村村级互助资金项目，国家共投入 项目资金 1038 万元，累计为贫困群众发放借款 12456 笔 2767.076 万 元，从县管党费中为 85 名利用信贷资金发展产业的党员贴息 6.18 万 元，为 15 名大学生村干部发放自主创业小额信用贷款 107.5 万元， 为 48 名自主创业的大学生发放创业自主基金 26.1 万元，通过他们的 示范和引导，先后有 11000 余名群众走上发展致富之路。继续深化 “挂包帮”工作，突出扶贫扶智相结合，加强党内帮扶解困。自 2010 年 4 月我县“挂包帮 ”活动 启动以来，各 级包村部门共下派了 203 名干部 驻村挂职，为全县 176 个帮扶村制定了帮扶计划，为 2050 户贫困户 制定了脱贫致富规划；帮扶部门为贫困村达成意向性帮扶项目 194 项， 协调项目资金 9117 万元，完成投资 3784 万元，帮扶部门和干部为贫 困户提供帮扶资金和物资 1912 万余元，组建帮扶工作临时联合党支 部 15 个，帮助指导完善村级“两委”班子 110 余个，建立健全有关管 理制度 160 余项。建立定期走访慰问党员制度，积极探索党内帮扶关 怀资金实施办法，调查摸底基础上建立工作台账，突出对 80 岁以上 的困难老党员的帮扶。让困难党员切实感受到组织关怀。2008 年以来 县委县委拿出 70 万元用于“七一” 和春节慰 问，让贫困党员切实感受 到党组织的温暖。 二、当前旺苍农村基层民主建设面临的环境和存在的问题 (一) 面 临新的制度 环境 一是国家化推进的环境。取消农村税费以后，国家加大了对农村 公共产品的供给，过去由农民承担的公共产品逐步由国家承担起来， 村级自治范围的内容逐步缩小。 二是行政化发展的环境。农村税费改革后，村干部出现行政化的 趋势，村干部工资由财政支付，村财乡管， 乡镇 政府加大了对村级的 干预。 三是城市化的环境。在以城带乡、以工促农的新形势下，长期以 来城乡二元结构正在发生变化，乡村城市化的步伐加快，农民工进入 城市，农村 务农的劳动力大大减少。 四是市场化和国际化的环境。封闭的乡村经济、文化传统越来越受到 市场化和国际化的冲击和影响，人们的思想观念和民主意识也在发生 新的变化。 1. 规范化的法律缺失 民主政治要健康有序发展，制度支撑必不可少；没有制度保障下 的民主，则 往往隐含着矛盾与冲突。基层民主发展更是如此。当前，规 范化的制度缺失具体表现在三个方面：第一，乡村关系在法律规定上 的不明确性；第二，乡镇党委与乡镇政府在法律规定上的模糊性。我 国法律对村委会与村党支部职能划分方面存在着模糊的规定。大多数 规定都是定性的或者是原则性的，缺少具体操作性；第三，农村基层 民主中违法行为很难做到违法必究，这就势必造成违法者一种有恃无 恐的心理，间接为那些胆大妄为者提供了违法的途径。 （二、 ）旺 苍县基层民主建设中存在的问题分析 （1）、经济 文化的低水平发展现状，严重制约农村基层民主建设的 进程 发展不够平衡。部分乡镇重视不够，工作多停留在会议贯彻会议、 文件落实文件阶段，安排多于指导，检查多于研究，总结多于要求。尤 其是相当一部分主管和分管领导的工作重点或精力还没有放在基层 民主建设上；乡镇政府仍习惯于使用行政管理手段处理与村委会之间 的关系，乡镇干部中普遍存在重领导轻指导的观念。 2、制度不够完善。村民自治在制度上还不配套，其针对性和可操 作性不强，制度建设流于形式。据统计，不能如期举行村委会换届选 举的村有 个，两次以上选举才成功的村 个；选举中出现毁坏票 箱、滋事等行为干扰选举秩序的村 个；选举后不能及时移交工作的 村 个。建立民主理财小组的村 个，能正常开展活动的村 个； 三年来未召开过村民会议的村 个；建立健全财务管理制度的村仅 个；实行民主评议村干部制度的村仅 个，近年来未进行过民主评议 村干部的村 个，占农村总数的 %（见表 3）。 表 3 旺苍县村民自治情况表 项 目 未建立 民主理财小 组的 三年来 未召开村民 会议的 未建立健全 财务管理制度的 近年来未 进行民主评议 干部的 村 个数 占 全县百 分比 3、村委会与支委会关系难处理 据 调查，旺 苍县村委会班子不健全的 个，村党支部不健全的村 个，党支部与村委会关系一般，有的甚至矛盾对立的村近 个，占总 数的 %。 4、对农 村基层民主建 设的投入过少也是制约农村发展的一个关 键要素。在 调查问卷中看到县、乡两级三年以来村民自治专项经费投 入情况，各村基本上填写为无。在换届选举中出现的问题多与前期宣 传教育不到位有关，而关键是经费不足。村务公开栏的设施属于长期 性的仅有 个村，不遮风挡雨、设施简陋的占到了 %。 (二)基层 党内民主建设力度不够，从领导力量上影响了农村基层 民主建设进程 从旺苍县的情况来看，村级班子状况目前并不完全合理，全县 个行政村（居委会）在职村支两委的干部 名，其年龄构成和文化程 度构成分别见图 1、图 22 图 1 旺苍县村支两委成员年龄结构图 图 2 旺苍县村支两委成员文化结构图 从总体上看，旺 苍县村级班子存在职数偏多、年龄偏大、文化偏低、 后续乏人的状况。一是职数偏多。村平 人，最多的 村有 人，最少 的也有 人；二是年龄偏大。村班子基本上是以 40-50 岁的为主体，同 时 50 岁以上的也占了 %强，特 别是党员年龄严重老化，多数是文革 前后入党的。以 木门镇柳树村支部为例（ 见表 4）3，由于文化程制 约，他们对新生事物、现代科技的认识和推广都有很大的困难。四是 后继乏人。 表 4 党员年龄结构、文化结构比较 入党时间（年） 年龄结构（岁） 文化结构 备 注 项目 70 年 前 70-80 80-90 40 以下 41-50 51-60 60 以 上 初 中 高 中 大 学 人数 % 党 员 人 三、提高旺苍县农村基层民主建设水平的对策 (一) 增 强干部群众的民主与法制观念 1、转变观 念，把 为 民作主转变为让民作主。 2、转变乡镇职能，把抓生产发展转变到抓社会发展上来。 坚持整体功能的发挥，是推进基层民主的根本保障 在村民自治条件下，摆正和处理好党在农村各类基层组织的关系， 理顺工作和明确职责，探寻发挥基层组织整体功能的新思路、新途径， 这不仅关系到农村社会的稳定和农村基层民主政治建设，也关系到新 形势下党在农村牢固而广泛的社会基础。 （1）、要理顺乡镇、村两级组织之间的职责关系，充分发挥好各自 的职能作用。一方面乡镇党委、政府要加强领导和指导。乡镇党委要 加强对村级党组织的领导，保证村级党组织在村级组织中处于强有力 的领导核心地位，确保党对农村工作的领导。乡镇政府要加强对村民 委员会工作的指导、支持和帮助，对村民委员会的决议、决定进行监 督、审查和把关，看其是否符合国家的法律、法规和党的方针、政策， 这是乡镇政府履行指导职责的重要体现。符合的乡镇政府应帮助、支 持决议、决定的落实；不符合的则应及时指出、限期改正。另一方面， 乡镇党委、政府不要过多干预依法属于村民自治范围内的事情。要让 群众自己的事自己办，大家的事共同办，实现“ 还权于民”。基层政府 要切实转变政府职能，从大量的群众性事务、纠纷、矛盾中解脱出来， 去做政府应该做的事情。从过去对村务工作行政命令、发号施令的领 导角色转变成为服务为主的角色，充分调动和发挥农民群众的积极性 和创新精神，促进农村经济、文化的全面进步，从而加快农村社会主 义现代化建设的步伐。 （2）、要理顺村党组织和村级其他组织的关系，充分发挥好整体 的作用。村党组织是相对宏观的政治领导者，村委会是具体村务的主 要管理者。村党组织要及时理顺各种关系，切实改进对村务工作的领 导方式，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问 题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各类组织与村民的关系， 管理好村级组织中的党员干部，加强自身和群团组织建设，发挥村级 党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用。做到及时向村委会以及其他 村级组织传达上级指示和工作信息，通报党组织的工作情况，听取他 们的意见；村委会等各类村级组织要定期向村党组织汇报工作，在村 党组织的领导下发挥好各自的积极作用，从而使村级组织的整体功能 得以有效发挥。 （3）、要理顺村级组织与村民的关系，形成整体推进基层民主的 合力。村民自治能否实现，干群关系是一个极其重要的因素。如果村 级组织一心为民谋利，在村民中树立了威信，就能提高村民的自治热 情。因此，在新形势下村 级组织一是要加强与群众的联系，密切党群、 干群关系。在工作方法上要由单纯命令式转为示范、引导、服务式；工 作目的要由单纯的对上负责，转为对群众负责、让群众满意。二是要 把加快发展作为工作的中心。要充分发挥“领头 雁” 的作用，在大力发 展村级集体经济的同时，进一步带领群众发家致富，增强农村经济的 活力。为推 进基层民主政治建设提供物质保障。 3、依法行政，杜绝行政不作为和行政乱作为。 深入探讨乡镇党委政府、村委会职能，明确在政府在推动社会经 济发展中的角色，松解捆绑在乡镇党委政府的政绩考核指标，让乡镇 党委政府的角色转变成为服务型政府。不能用政府的发展冲动去左右 村民自己当家作主的权利。 (二) 加 强组织建设 和党内基层民主建设，配强村支两委班子 1、建立健全的 选任机制，采取“内举、外 调、下派、回请、公选”和 “两推一选”等办法，从回乡知青、退役军人、企业骨干、致富能手中选 拔优秀人才