地方财政国库“地方财政国库隐形操作对货币政策影响问题研究”

地方财政国库地方财政国库“隐性隐性”操作对货币政策影响问题研究操作对货币政策影响问题研究 人民银行赣州市中心支行 谢宝华 曾卫平 一、财政国库管理隐性操作的主要方式一、财政国库管理隐性操作的主要方式 财政国库集中支付体系改革的进一步推进，一方面集聚扩大了财 政国库单一账户资金规模；另一方面缩小了地方政府可资灵活运筹资 金数量、范围和权限。为实现地方行政管理的特定目标，对财政国库 资金进行“隐性”操作管理方式便应运而生。 （一）作（一）作为为地方政府投融地方政府投融资资平台的后盾，平台的后盾，为为投融投融资资提供担保和承提供担保和承诺诺。 。 地方政府投融资平台最主要的职能是作为承贷主体融资，从而规避 预算法对地方政府负债的限制，通过投融资平台进行的投融资活动， 一般是以政府资产为抵押、财政收入等为还款来源，换句话说，地方 政府投融资平台是信托地方财政国库资金,以当地财力作后盾基础来 运行。一旦投融资平台资金紧张，地方政府会想方设法从财政国库挤 出部分资金，将财政国库存款调入在商业银行开设的财政专户进行运 作，用于收储土地、城市建设、工业园等投资活动；如果亟需完成财政 收入任务，投融资平台运作管理产生的盈余资金也会通过各种方式进 入国库。同时，地方政府投融资平台申请银行贷款或发债，一般也是 由地方财政国库提供投融资担保，出具担保函或到期还本付息的承诺 书，放大投融资担保倍数。 （二）（二）预预算内算内资资金金转预转预算外，通算外，通过财过财政局政局专户进专户进行存款行存款资资金的金的隐隐性性 分配。分配。目前，地方财政还保留部分预算外资金账户，一些行政事业性 收费、基金和附加收入纳入预算外资金管理范围。由于预算外资金不 需要人大审批和监督，管理相对也较松散和随意，为实现地方政府特 定的行政管理目标，一些地方财政就想方设法把财政国库预算内资金 转到预算外专户，达到自由支配的目的。不仅预算外账户较多，现行 地方财政局在商业银行开设的预算单位专户也一直大量存在，调查某 县财政局专户达 200 多个，许多财政专户现在仍在经常使用。财政专 户多，为地方财政国库资金的自由调配提供了便利，地方政府也可以 2 借此调节各商业银行（信用社）的财政性专户存款。有时，地方财政也 会意向性（提前或延后）拨款到某些预算单位账户、零余额过渡账户来 进行财政存款的隐性分配，以此影响各行（社）可贷资金量。 （三）控制（三）控制调节调节中央中央财财政政专项转专项转移支付移支付资资金，国金，国库资库资金的非正常金的非正常拨拨 付和使用。付和使用。中央财政专项转移支付的资金，如社保、农财、基建等专项 资金，一般是由国库单一账户先拨付到相应的财政专户，然后由财政 统一调配使用，据经济欠发达某县统计，目前财政国库中由地方财政 再分配资金占到财政总支出的 2/3 以上，而由财政国库直接拨付的集 中支付预算单位账户资金仅占全年支出的 1/3，这种情况为欠发达县 域运作中央财政转移支付资金打下了良好基础。通过财政国库资金非 正常拨出（如通过巧立方式与名目）进入某些专户进行运作，也成为许 多地方财政国库管理的不时之选。有些地方财政甚至不按中央财政指 定用途使用，2010 年 CCTV焦点访谈节目披露，湖南汩罗县政府统 一淘汰若干产能落后企业，打包申请奖励基金 2056 万元，中央财政 转移支付后该县却擅自降低奖励标准并截留挪用 1556 万元，把资金 用于其它方面；河南省平顶山市 6 个区县环保局挪用排污费 1000 多 万元，环保专项费用竞成了支付超编人员工资的“人头费”，这些都影 响了当地企业产业升级和经济结构的战略转型。 （四）土地（四）土地财财政部分政部分资资金体外循金体外循环环，地方国，地方国库现库现金管理正常操作下金管理正常操作下 难难以企及。以企及。欠发达地区一般都是土地财政，土地出让金价款、土地增 值税、契税、印花税、房产企业营业税、所得税、耕地占用税等与土地 财政高度相关的税种产生的一般预算收入基本占到本级预算收入 50%以 上。但是，有些土地财政资金却至今没有列入财政国库管理的范围， 例如土地收诸公司代表地方政府收储、出让土地，所需要的土地收储 款项一般由财政局下的二级局国有资产管理局预算外资金专户拨 给，或者向银行申请贷款，出让土地所得的价款也全部进入该专户， 这些专户资金却在财政国库管理的“笼子”外循环，没有进入财政国库 单一账户，其实质也等同于财政国库管理的“隐性”操作过程。它为财 政国库资金转到国有资产管理局预算外专户，进行暗箱操作甚至滋生 腐败产生了可能。 3 二、隐性操作影响央行货币政策传导执行二、隐性操作影响央行货币政策传导执行 目前我国尚未实行区域化的差别货币政策，而是实施全国统一 的货币政策工具调节，由于中央与地方利益的不完全一致，考虑问题 的角度不同，地方财政国库管理的隐性操作自然与央行货币政策之间 存在一定的博奕和冲突，削弱了基层货币政策传导的区域化效应。主 要表现在四方面： （一）信（一）信贷贷杠杆，放大了杠杆，放大了宽宽松松货币货币政策的政策的执执行效行效应应 近年来全国各地成立的地方政府投融资平台，其主要功能之一 就是向金融机构、企业等筹集市政建设资金，特别是经济欠发达地方 财政经济基础薄弱，更是需要通过地方政府投融资平台来运作，代表 地方政府从事投融资活动。由于有地方财力的支持和政府资产的注入， 地方政府投融资平台进行银行贷款就容易得多,而且还能够发挥“四 两拨千斤”的作用，形成信贷杠杆支点的乘数效应。通过所筹资金购 买新的储备资产（如土地），再利用储备资产抵押申请更多的银行贷款， 这种滚动式信贷增长发展模式，一方面，能使银行贷款规模迅速扩张， 派生存款增多和物价上涨加快，放大宽松货币政策的执行效应，与目 前“适度宽松”有一定冲突；另一方面，也使地方政府负债率（年末政府 债务余额/当年地方 GDP）和债务率（年末政府债务余额/当年财政收 入）直线上升，引发负债规模超度风险等问题，最终影响央行货币政 策调控的意图。 （二）房价（二）房价难调难调，影响了国家宏，影响了国家宏观调观调控政策的控政策的实实施施 最近，国务院相继出台了“国六条”、 “国十一条”以及“关于坚决遏 制部分城市房价过快上涨的通知”等一系列房产调控政策和措施，调 控和打压房地产价格，相应货币政策也多次进行微调，如限制发放土 地储备贷款、压缩回收开发贷款规模；居民购买面积 90 平方米以上第 一套住房，首付金额不能低于 30%；二套房贷首付不低于 50%、利率 不低于基准利率的 1.1 倍等，房地产信贷政策门槛进一步走高。但由 于欠发达地方财政多数是土地财政，财税收入主要依赖于房地产行业， 特别是土地出让金价款收入，调低土地价格无疑会使地方财政收入损 4 失一大块，减少房地产交易环节的契税、营业税等收入，这是地方政 府所不愿意支持和看到的。因此，在央行出台多项控制房贷措施情况 下，地方政府一般也不会主动调低土地出让价格，相反，有些地方政 府还会通过土地收储中心等政府投融资平台，围绕土地进行政府资产 和负债运作，利用财政国库资金收储土地、控制土地供应和土地价格， 甚至与房地产开发商形成利益联盟，抬高房地产楼市价格，直接影响 到房地产货币政策等国家宏观调控政策的实施。 （三）（三）结结构逆反，延滞了央行构逆反，延滞了央行货币货币政策政策结结构构调节调节步步调调 我国货币政策的结构性调节导向的主要目标是促进经济转型升 级，社会和谐（如支持三农、助学、下岗失业再就业等民生工程），而地 方财政国库隐性操作主要围绕财税增长目标来进行，在“调结构、保 增长、惠民生”之间更多选择的是“保增长”。有些地方政府充分利用本 地固有资源，通过大量消耗资源和过度开发污染等模式来发展工业经 济，这种高能耗、非环保的发展方式虽然在短期内能使地方经济发展 速度加快，但不具有持续性和再生性，与中央提出的坚持全面协调、 可持续、节能环保的科学发展方式背道而驰，结构逆反。受片面追求 地方经济发展速度理念的影响，一些地方政府对水泥、钢材等高耗能 行业加大财政国库转移支付力度，明的不行来暗的，进行地方财政国 库的隐性操作，甚至“指引”地方商业银行加大信贷投入，打乱中央银 行窗口指导步伐，降低中央银行货币政策信贷结构调节效果。而对一 些短期经济效益不明显的科技、节能、环保型产业可能给予“打压”， 推迟或者不能得到财政国库配套资金的扶持，导致地方财政政策与货 币政策效应难以叠加，甚至目标方向相悖，延缓了地方经济结构的战 略转型升级。 （四）利益博弈，削弱了央行（四）利益博弈，削弱了央行货币货币政策操作的政策操作的实际实际效果效果 地方财政国库之所以出现“隐性”操作，究其根源还是出于地方 利益布局的考虑，是地方利益与中央利益相互博奕的结果。地方政府 为了维护本地经济发展利益或者完成更多的政绩工程，必然会加大财 政国库管理隐性操作的频率和幅度，在保证必要的财政国库库底资金 余额基础上，进行定向运作和增值管理，谋求眼前、局部和地方利益。 5 这种地方财政国库的“隐性”操作过程和行为，等于截断了地方财政与 央行货币政策操作的天然协调与配合的关系，实际扩大了财政库款的 波动幅度和波动范围，无形中削弱了央行货币政策操作的效果。例如， 国库现金转存商业银行进行财政存款隐性分配的行为，一方面增加了 银行可贷资金，导致市场流动性增加，这与当前控制固定资产投资、 通货膨胀预期和货币信贷投放节奏等宏观经济政策相悖；另一方面， 扰乱了金融同业竞争秩序和金融市场利率的形成，各银行为“揽”存款 各使手段，在利率市场化条件下难以形成均衡的信贷资金价格，第三 方面，影响了信贷资源优化配置目标的实现，获得财政性存款较多的 金融机构，相应也会受制于行政点贷项目。同时，地方财政库款变化 作为货币政策调控的外生变量，其作用于货币政策的效应也明显增强， 加大了央行公开市场对冲操作的难度。 四、结论性建议四、结论性建议 为了尽量消除地方财政国库管理“隐性”操作对央行货币政策传 导执行所产生的负面影响，增强财政与央行合力，保证我国宏观经济 平稳健康协调发展，建议： 第一、第一、加快推进财政集中支付体系改革，尽快形成真正意义上的 财政国库单一账户。将预算外与预算内资金合二为一，把全部非税收 入纳入国库管理，全面反映地方财力。目前还没有纳入预算内的预算 外资金管理要本着“国家所有、财政管理、政府调控”的原则，实行严 格的收支二条线管理，明确收支范围，减少地方财政隐性操作的空间 和范围。 第二、第二、优化政绩考核指标与加强监管并行，让地方财政国库隐性 操作回归“阳光化”。摒弃以前传统的地方经济总量考核方式，注重地 方经济发展质量，优化地方官员的政绩考核体系，增加“绿色、科技、 节能”等考核指标。同时，对地方财政管理“隐性”操作行为要加强监管， 加大对违规操作的惩处力度，提高地方财政国库隐性操作的违规成本， 不断增强财政