烟草公共卫生管理方案 (2)

烟草公共卫生管理方案 一、背景依据一、背景依据 吸烟有害健康众所周知，但我国烟草生产和消费的八个“世界第 一”：烤烟种植面积第一；烤烟产量世界第一：烤烟增长速度世界第 一；卷烟产销量世界第一；卷烟增长速度世界第一；吸烟人数世界 第一；吸烟人数增加数量世界第一；烟税增长速度世界第一。尽管 我国烟草税利逐年递增，1987 年 170 亿元，89 年 240 亿元，93 年 410 亿元，94 年 550 亿元，95 年 590 亿元。但因吸烟造成的疾病、 早亡、病假工资、医疗费用等经济损失，烟草利税永远也弥补不了 因烟害而导致的巨大经济损失。 在中国，1989 年烟草利税收入 240 亿元，而当年因吸烟引起疾 病所开支的医疗费用以及劳动价值的损失却达 279.67 亿元；此外， 大约有 1/41/3 的火灾是由于吸烟不小心引起的。全国 3 亿多烟民 每人每天吸 3 元一包的香烟，全国一天要烧掉 9 个亿，一年要烧掉 3285 个亿，一笔巨大的财富被白白付之一炬。中国的烟草泛滥是十 分突出的，中国是世界上烟草的主要生产国，其产量相当于其他七 个最大烟草生产国的总和。 1994 年中国、美国、日本和德国四个国家就加工生产了 5.51012 支香烟，占全球生产量的一半以上。中国是世界上人口最 多的国家，也是世界上烟草消费量最大的国家，人均香烟消费量递 增最快，从 70 年代初到 90 年代增长 260%，其消费量估计每年每一 成人约一千九百支香烟。在中国约有三亿烟民，大约相当于所有发 达国家的烟 与此形成鲜明对照的是，西方在民间组织的常年推动下，西方 各国政府均已采取各种约束烟草的措施，并取得显著进展。以美国 为例，自 1960 年有官方统计数字以来，在多方努力之下，吸烟人 口首度在 2007 年降到总人口的 20%以下（即便如此，这与该国公 共机构的预期目标仍有距离） 。最近刚刚闭幕的显示国际控烟协调努 力（Concerted Effort）的南非控烟大会，更是把中国的烟草专卖 制度与公共卫生政策之间的内在冲突暴露得淋漓尽致。 在南非举行的世界卫生组织烟草控制框架公约 （Framework Convention on Tobacco Control）第三次缔约方 会议通过了约束烟草的三条实施准则：一，在制定和实施烟草控制 方面的公共卫生政策时，应防止其受烟草业的商业和其他既得利益 的影响；二，“盛装烟草制品的各个包装，均应标有说明吸烟危害 的健康警示”，警示应该大而明确、清晰、醒目，宜占主要可见区 域的 30%至 50%；三，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。 中国作为缔约方，也由卫生部牵头组团参加了本次会议。经过 反复挣扎，中国也同意了这三条准则。中间有一个插曲，11 月 19 日，在审议第二条准则时，绝大多数国家都赞成不作修改地通过， 但有中国代表发言称使用腐烂的肺等图片警示有困难，因为中国烟 盒上的名山大川是历史文化的积淀，如果放上难看的图片是“对广 大公众的污辱和不尊重”，因此“尽管从法律上、健康上中国不反 对，但从民族感情和文化基础上有保留意见”。毫不奇怪，发言收 获一片嘘声。当日，中国被与会的全球民间组织代表授予“脏烟灰 缸”奖，获奖理由是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。 该位中国代表来自国家烟草专卖局（与中国烟草总公司是两套 牌子、一套人马）。根据第一条准则，未来召开的国际控烟会议， 代表烟草业利益的烟草专卖局将失去参加的资格。烟草专卖局反对 的真实动机是因为主要靠送礼需求支撑的高档卷烟市场是中国烟草 业税收、利润的主要来源，如果加上腐烂的肺之类的警示图片，高 档卷烟的送礼需求就会大大减少，价格就会崩溃。正是出于这种考 虑，烟草专卖局与质检总局数月前联合发布的烟草包装标准，规定 仅需采用文字警语，面积只需达到 30%。 上述事实给第一条准则“不得让烟草利益集团干预公共卫生政 策”能否在中国得到切实贯彻带来了疑问。实施控烟禁烟的公共卫 生政策，有巨大的社会利益。但问题是：只有排除烟草利益集团的 干预、强力推进控烟禁烟，这种巨大的社会利益才会成为现实。 从微观上看，一个人选择吸烟，无论他知道不知道烟草对自己 健康的损害、吸烟与包括肺癌、皮肤癌等多种类型的癌症及心脑血 管疾病等有显著的相关性，他实际上都要承担一个健康成本。健康 成本由两部分构成：一是吸烟增加的得癌症等各种疾病的几率，为 此付出的医疗费用；二是由于吸烟增加的得癌症等各种疾病、提前 死亡的几率导致的产出损失，即他现在用于看病的时间、提前死亡 损失的时间本来可以用于生产，有产出价值。 而无论这个人对烟草与健康的信息费用是高还是低，他做决策 时均没有考虑到吸烟的一部分社会成本：不吸烟者的“被动吸烟” 问题，在家中，一个人吞云吐雾，其他家庭成员也不得不在烟雾缭 绕中生活；在人多的公共场合，一个人吸烟，许多人被迫吸二手烟， 这些人无辜受累，不仅要忍受吸入烟雾对自己身体的不适，还要承 受被动吸烟带来的健康成本（医疗费用加产出损失）。这就带来了 私人成本和社会成本的分离（Divergence between Private and Social Costs），一个人吸烟的私人收入与私人成本在边际上相等， 但与全部社会成本在边际上不等。 原因是，在家中，因为家庭成员对吸烟者有爱，吸烟者可以对 这种爱加以剥削；在公共场合，因为有协商等不菲的制度费用的存 在，吸烟者可以在绝大多数时候自行其是。这充分说明，在吸烟者 享受事实上随时随地吸烟权利的情形下，同时要清晰界定和可靠保 障不吸烟者有免受“被迫吸烟”的权利的制度费用是很高的，不吸 烟者只好自己承受被迫吸烟的成本。 这就意味着，通过法律强制推行的控烟、禁烟措施来解决这种 “负外部性”是大有可为的，可以大大节约上述界定和保障的制度 费用，而带来社会利益。 从宏观上看，中国实施烟草专卖，把烟草业当成国营垄断的支 柱性行业，可以带来两块 GDP：第一块是烟草终端销售收入，中国 长久以来一直是世界第一大烟草种植国、世界第一大烟草消费国， 2006 年，中国的卷烟生产和销售量就已双双超过 2 万亿支；第二 块是因吸食烟草得增加得癌症等各种疾病的几率而产生的医疗费用 （包括主动吸烟和被动吸烟），当然，这一医疗费用仅仅是吸烟者 和被动吸烟者所支付的健康成本的一部分。 第一块 GDP 各级政府可以抽税，中央财政这几年每年都从烟草 业获得过千亿税收，第一、第二大烟草产地云南、湖南从烟草中的 抽税分别占各自省级财政的近 1/2 与 1/4 强，在许多地市、县级财 政中，烟草的抽税是本级财政的比例更高，许多地方已把发展烟草 种植业当成农民致富的捷径。当然，国营烟草公司的利润也是税， 广义上的税的定义是政府任何的收入。 事实上，“增加就业、增加 GDP、增加税收”也是中国实施烟 草专卖、大力发展烟草业的主要动机。问题是，如果中国不发展烟 草业，本来用于烟草业的各种资源土地、人力资源、流动性等 就会转移和分散到其他各个行业，也会增加别的就业机会；消 费者原来用于购买烟草的钱可以用来购买别的物品，增加数额相当 的 GDP；唯一的不足是广义的税收（包括烟草专卖制度带来的垄断 租值）不会有烟草业那么多，除非这些资源流向的行业也搞类似于 烟草专卖的国营垄断制度。 这样的资源重新配置，唯一的受损方是烟草专卖制度，最大的 受益方是公共卫生，因为因主动、被动吸烟而增加的医疗费用就可 以被节约了，可以大大减轻医疗系统的负担，消费者因此而节省的 医疗费用以用于别的消费，产生的 GDP 与原来第二块一样高，原来 用于医疗的时间、提前死亡损失的时间又有新的产出，又会增加新 的 GDP；而节约的医疗资源相应也会流向别的生产部门，以满足消 费者新增的生产需求。 如果把医疗费用看成人力资本的一种投入，那么节约的医疗费 用意味着人力资本投入成本的减少，而原来用于医疗的时间、提前 死亡损失的时间又有新的产出，意味着产品的增加，一减一增，说 明人力资本的投资回报率大大增加，因此增加的社会财富将是惊人 的。 在中国，各种调查显示，吸烟者在 3 至 5 亿之间，占全世界吸 烟者的 1/4 至 1/3，被动吸烟者要比吸烟者还要多一些，超过 5 亿， 因为一个吸烟者通常不止对应一个被动吸烟者，两者加起来占中国 人口的 7 至 8 成，这是惊人的数字。 仅仅考虑被动吸烟者，其承受的健康成本是社会财富的损失； 要是考虑到众多吸烟者不具备烟草和健康的知识，其吸烟决策中没 有纳入的健康成本也是社会财富的损失。过去的健康成本已经沉没 了，是非成本的历史成本，重要的是挽回现在正在付出和将来还要 付出的健康成本，这是重大的社会利益。 二、主要活动二、主要活动 1.省级活动。 （1）加大控烟宣传力度。各省（区、市）根据国家级提供的媒 体宣传材料等，开发相关宣传资料，开展多种形式的创建活动。积 极协调媒体参加卫生部举办的 20092010 年度中国烟草控制大众 媒体传播活动。 （2）开展人员培训。各省（区、市）积极开展医务人员技能培 训。组织师资开展全省（区、市）巡讲。 （3）加强戒烟门诊建设。各省（区、市）在创建医疗卫生系统 培训指导基地中的 3 个三级医院和 4 个二级医院建立戒烟门诊，为 戒烟者提供戒烟服务。 2.无烟医疗卫生机构创建活动。 无烟医疗卫生机构创建遵照卫生部和全国爱卫办 2008 年 2 月联 合印发的无烟医疗卫生机构标准（试行） ，主要开展以下工作： （1）完善制度建设。成立控烟领导小组和工作小组，制订本单 位控烟规划，明确职责，将无烟单位创建纳入机构常规工作。 （2）创建无烟环境。医疗卫生机构室内全面禁止吸烟，张贴醒 目的禁烟标识。根据实际设立室外吸烟区，有明显引导标识。 （3）建立监督管理机制。设立控烟监督员和巡查员队伍，完善 并落实监督巡查工作制度。 （4）开展全员控烟知识与技能培训。提高职工控烟知识水平， 鼓励和帮助职工戒烟。提高临床医务人员提供戒烟服务的技能，主 动提供戒烟服务。 三、项目组织实施三、项目组织实施 （一） 、组织形式。 1. 国家级。 卫生部委托中国疾病预防控制中心控烟办公室负责项目的组织 协调与管理等工作。 2. 省级。 省级卫生行政部门实行项目管理责任制。在省级医疗卫生系统 履行烟草控制框架公约领导小组领导下，成立项目工作指导组，负 责项目管理与督导，按照决定要求和本实施方案制订本地的项 目实施方案，加盖公章后由省级卫生行政部门于 2010 年 1 月 31 日 前报送卫生部。 落实决定要求，完成本地创建无烟医疗卫生系统工作计划。 填报乡级以上创建无烟医疗卫生系统工作计划（附件 2） ，于 2010 年 4 月 15 日前报送中国疾病预防控制中心控烟办公室。 省级健康教育机构为项目具体执行单位，负责项目的具体实施、 日常管理和技术指导。 （二） 、资金安排。 项目实施经费由中央财政和地方财政共同承担。根据财政部 卫生部关于下达公共卫生专项资金的通知 （财社2009193 号） ， 2009 年中央财政补助专项资金 995 万元，主要用于医院、妇幼保健 院（所、站） 、疾病预防控制中心和健康教育所控烟重点单位的无烟 医疗卫生系统培训指导基地创建活动。东部每个三级和二级医院创 建补助 1 万元、中部补助 2 万元、西部补助 3 万元；每个妇幼保健 院（所、站）和疾病预防控制中心创建补