现代城市管理理论的诞生与演进

现代城市管理理论的诞生与演进 一、城市管理：从理想到科学 尽管我们曾肯定，自从有了城市文明，就开始了城市管理的实践，但我们也感觉到一 个奇妙的现象，即：在近百年的现代城市科学发生发展中，其主要动力与其说是古代城市 管理的经验总结和理论积累，不如说更多地来自于文艺复兴后到现代化萌发时一些哲人、 智者对人类理想居所的创造性想象与理性设计。由此，我们竟然发现，城市设计的先导和 早期社会主义学说可能常常出诸于同一人，这种社区理论与社会理想在一本书或一种学说 中的不期而遇，究竟是偶然还是必然，值得人们去作更深层的思索，现在还是让我们回到 城市管理科学的演变上来，看看美国学者 L芒福德对“乌托邦系谱”的一个经典性归纳。 芒福德在其所著的乌托邦系谱一书中，从柏拉图的理想图到托马斯莫尔的 乌托邦 ，以至于本世纪初的乌托邦文学，搜寻出 24 个乌托邦的系谱，考察了人类近几 百年来对“理想的城市是什么样子”的思考，发现不论是科学家还是文学家，他们对未来 理想的城市设想都有着共同的理念：“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园” ， 目标是以城市和农村协调，融合为一体。 近代城市科学是以对城市社区形态、结构的重新规划与设计为发端，城市科学的发展 之所以完全迥异于古典城市管理经验的总结，也正是因为文艺复兴以后的工业化、城市化 进程，重新构建了近代城市社区的产业特质，也重组了近代城市的空间布局，重塑了城市 发展的功能与目标。就近代城市科学体系自身衍化来看，城市规划与空间形态设计确实构 成了自工业革命至本世纪上半叶城市理论的主体也是城市科学中最为发达的一部分。 英国学者 E霍华德是现代城市科学史上一位划时代的人物，他于上个世纪末发表的 明天的花园城从城市最佳规模入手，创造性地提出了花园城镇体系的设想，这一构思 已不限于对城市形态设计和人口规模的简单测算，而是经过较精确的经济分析和图解，将 本世纪的城市构造设计和建设理论推向科学化的新高度。在霍华德、马什盖迪斯、克里 斯泰勒、艾伯克龙比为代表的综合规划派中，倡导者大都不是学建筑的，所以就容易从他 们各自不同的视角和方法来“综合”观照城市建设。例如盖迪斯是社会生物学家，首先想 到的是土地和社会特性，而克里斯泰勒是地理学家，伯吉斯等又是社会学家。他们的努力 探索不仅使人们对城市建设和生存发展内在机制的认识前进了一大步，而且使人们越来越 清楚地认识到，城市规划必须通过跨学科的分工合作，包括经济学、社会学、历史学、地 理学、政治学、人口学等方面的研究，才能科学地论证并取得良好的实际效果。在研究客 体上，他们则认为必须把城市看成“不仅是市区本身，而且还是城市近郊和远郊在进化过 程中人口的集聚”(Geddes)。这种承认城市社会问题的存在和跨学科合作有效性的思想， 在城市建设史上尚属首次提出。 在城市形体设计与管理方面，西特，艾纳尔，柯布西埃，伊沙里宁等代表人物则用 建筑师的眼光看待城市建设问题(包括建设中的经济和社会问题)，他们采取的是“把砖瓦 砂石和钢铁水泥在地上作一定组合的那种物质和空间环境的解决方法”(Hall,1975)，其最 终目标是实现物质环境开发，并常常有一个准确的三度设计方案，甚至连一般原则也赋予 具体的图解，正如挪威著名建筑论家诺舒尔茨所指出，他们对城市的兴趣“在于人造形 式方面，而不是抽象组织” 。尽管如此，上述两条发展路线仍有着最根本的同质性，即都信 奉“物质形态决定论”(Physical Determinism)的指导思想和价值理想，只不过综合规划偏于 二度的城市客体，形体规划偏于三度实体形态。而且两者都注重乌托邦式的“最终境界” (End State)。 本世纪中叶，城市研究领域又有了进一步扩大。同时社会学、生态学、地理学、交通 工程等均逐渐形成自身独立的城市发展理论，内容也更为具体化、系统化。英国的区域规 划思想不久传播到美国，由盖迪斯的追随者芒福德推波助澜，使这一思想影响更为广泛。 芒福德于 1938 年出版的城市文化一书(The Culture of Cities)，被誉为现代城市规划运 动的“圣经” ，并在政府官员和规划家中取得信任。在英国本土，则推出了区域研究的重要 成果“巴罗报告”(Barrow Report)，它直接影响了英国社会经济发展的战略决策计划， 并导致了 1945-1952 年英国战后一系列城市研究决策机构的建立。 自此，城市科学便更多地与国家和各级政府决策机构结合，取决于它们的意志和社会 的目标取向。当然，这首先应归因于城市科学本身的综合性、社会性、战略性和系统性的 日益加强。二次大战后，其所要解决的问题更加远离了物质形态而日益趋向人口、交通、 环境污染、社会动乱、经济发展等复合性社会问题。这就是说，城市理论的重点已经从物 质环境建设转向了公共政策和社会经济等根本性问题，学科也因此逐渐趋向社会科学，成 为一项名副其实的社会工程。规划过程和程序也有了很大改变，日益受控制论(Cybernetics) 的影响而趋向系统规划(Systematic Planning)。由上述，综合规划的发展最终导致了现代城 市分支学科的创立，正如第 18 版不列颠百科全书所指出，现代城市规划和管理的目的“在 于满足城市的社会和经济发展的要求，其意义远超过城市外观的形式和环境中的建筑物、 街道、公园、公共设施等布局问题，它是政府部门的职责之一，也是一项专门科学”(参见 王建国现代城市设计理论和方法第 49-50 页，东南大学出版社 1997 年版。)。 以上只是对早期城市科学发展主线的大致勾勒，在这条线上我们尚难看到城市管理理 论的身影。相对于比较发达的城市规划科学而言，现代管理科学发育较晚，而管理科学和 城市科学的合流而结晶出的城市管理学说更是在本世纪中叶方才成形。要探讨其理论的孵 化，我们不妨把学术视野聚焦于 20 世纪 30 年代，现代城市科学和管理科学各自都有一项 划时代意义的成果出现在这一时期。 二、城市管理理论的孵化 城市科学在本世纪初城市建筑学、地理学、规划学的发展基础上逐步壮大，国际交流 也日渐频繁。其中一个最有影响的国际性学术团体-1928 年成立的国际现代建筑协会 (CIAM)就是以欧洲的德国、意大利、比利时、荷兰、奥地利、西班牙、瑞士等国著名城市 建筑和规划专家发起的国际性学术活动，该协会最大的成就是于 1933 年(第 4 次会议)宣布 的都市计划宪章，又称为“雅典宪章” 。其内容分为：总论；现代都市现状、危机及对 策；结论等三篇，共九十五章。 雅典宪章的重要立论在于都市是市民的生活空间，所以都市计划要以市民为主体，也 就是说要以“人”为计划的主体。都市是数万人以上的生活活动空间，要市民的所有生活 活动有秩序的话，就得对其生活活动的空间与设施做综合性的规划。应该说雅典宪章为我 们展现了工业文明发展出来的都市综合规划的原理原则，雅典宪章的制定是以市民的日常 生活为都市计划的基础，也就是以“人”为都市计划的主体。同时，依照都市内的每个市 民是在平等的立场，不因贫富、阶级之差而不平等的原则来讨论都市计划。概括而言，雅 典宪章九十五条文的基本精神突出表现为以下三点： 第一，雅典宪章是站在市民的都市生活活动的立场来论都市计划的原理原则，故主张 满足市民心理的、生理的欲求，与社会、经济、政治条件一样重要；同时，雅典宪章主张 个人的利益，必须与集团(社会)的利益调和，无法调和时，个人要从属于集团，因此，都 市计划必须是为全体利益，不要因个人利益、欲求而损害全体。 第二，文明的发展，改变了人类的生活活动的形态，同时，都市计划者亦以工业文明 的尺度来做都市计划的尺度。但事实上，人类无法摒弃人类本身所具有的尺度(面积、距离、 时间等的尺度)，以致两者之间产生了矛盾导致混乱。今日，都市的混乱是由于工业化的尺 度为主而来。 第三，雅典宪章对都市计划的出发点，主张以居住为原点，以此来考察，居住环境与 其设施、居住与工作、居住与休闲之间的区位及联络的尺度。由此可看出雅典宪章对市民 基本生活行为和居住功能的高度重视，也可以说雅典宪章是从生活方式、质量改善等更广 阔的社会学角度来促进城市综合发展规划的。 显然， “雅典宪章”已超越了当时一般建筑、规划以空间形态为建设主体的城市理论， 开始从多学科的结合上考虑到城市住宅、娱乐、交通、工业生产、文物保护等多方面的规 划建设与管理，它的以人为本原则和社会系统观念一直影响到今天的城市规划乃至都市圈 的发展战略设计，我们将“雅典宪章”评价为由近代城市单一规划、设计理念向现代综合 管理建设理论过渡的重要里程碑似不为过。 几乎在欧洲城市学者忙于组建国际现代建筑协会的同时，以 G梅奥为首的一批管理 学先驱来到位于芝加哥的西方电气公司霍桑工厂，开始了著名的“霍桑实验” 。他们运用社 会学、心理学、经济学和管理学的理论与方法，对企业职工在生产中的行为及其原因进行 了综合的、相对精密的分析，于 30 年代向世人呈现了以工业社会中的人的问题为代表 的一系列成果，得出了众多与传统管理理论不同的新观点、新理念，从而创立了具有现代 管理科学意义上的行为科学。因此，被后人评价为“这是管理历史中一次至关重要的航程 的开端。 ”(美DA雷恩管理思想的演变第 306-307 页，中国社会科学出版社 1988 年版。) 以此为新的起点标志，20 世纪的管理科学开始了科学化、系统化的进程，而 城市管理学也正是以管理科学的趋向成熟为基础的。 本世纪 30-50 年代是现代管理科学迅速成长并趋向实际应用的重要阶段，这一时期， 诸多工业化国家的管理学者都开始了理论探索和理论创新，涌现出行为学、人际关系学、 管理运筹学、组织结构理论、系统论、控制论等一大批科学理论。梅奥等人的霍桑实验带 来了现代管理学的重要转折，他们强调：(1)更加关心人而不是关心生产；(2)告诫人们削弱 管理机构的僵化程度，以便更好地满足人们的需要；(3)减少对工资和效率的强调而更多地 关心人际关系和激励因素；(4)更多地关心情感的非逻辑而不是效率的逻辑。人际关系运动 以及随后的研究反映了作为文化环境产物的几个基本观点：(1)号召社会的、人群的技能而 不是技术的技能；(2)强调通过团体和社会团结来重建人们的归属感，以便克服“灵魂的混 乱” ；(3)注意通过工会、参与领导以及把工厂中的正式组织和社会组织结合起来使权力平 均化。 霍桑以后的管理科学采取了两种分离而类似的方法：“微观的”研究者建立了对团体 中的人们进行研究的概念结构，提出了人类需要的等级层次，并把领导方式看成是团体相 互作用的现象。在“宏观的”另一分支，WF怀特、乔治霍曼斯和 EW巴基都在 试图理解正式管理组织系统和感情、动作和相互作用的非正式系统，并把这两者结合起来。 同人际关系运动的这些发展在时期上相平行，科学管理的后继者对大萧条的恼人问题 提出了另一种解决办法。他们提出了组织结构作为走出文化死胡同的一条出路，如穆尼和 赖莱敦促“工业，前进!” ，而切斯特巴纳德则对正式组织提出了一种社会学的研究，并 试图通过他的“效率-效力”的二分法把这些“正规主义者”同人际关系者结合起来。在用 组织方法解决管理问题方面，在 RC戴维斯的著作中，在经营管理论文集中法约 尔有关管理过程的译文中，以及在林戴尔厄威克把管理原则综合起来的努力中，开始出 现高层管理观点的因素。在第二次世界大战期间，科学管理的方法和分析因素日益受到承 认，并在以后发展成为当代的运筹学和管理科学。总起来说，科学管理的后继者们为当代 的组织理论、管理过程理论以及在管理中对数量化和系统的探求打下了基础。 正是在上述城市科学的综合化、系统化以及日益注重管理职能强化，再加上现代管理 科学的日益成熟和学科分化，现代城市管理在本世纪五六十年代终于孕育而诞生了。 三、城市管理学：理论的合流与运用 1城市管理的六大学派 本世纪五十年代以来，不论是工业化较发达的国家还是发展中国家，研究城市管理问 题的专家学者越来越多。城市学者们纷纷将本世纪以来的城市规划、设计以及经济学理论 与新兴的行为理论和管理科学相结合，深入研究现代城市发展中的各类具体问题，在城市 管理学领域发表的研究成果及论著的数量与日俱增，质量不断提高。纵观国外有关文献， 要数美国的现代城市管理学发展得较早。美国现在有一些大学专门开设了城市管理专业， 并设立了城市管理学位，美国现在已拥有一大批获得学位的专业城市管理人员；还成立了 美国公共管理学会、国际城市管理协会这样的专业机构，以此广泛联系城市和国家的管理 专业人员。他们办讲座、发刊物、赠送宣传品，不断扩大宣传和影响。根据统计资料表明， 美国现已有 4%的高级官员拥有城市管理的学位，他们都担负着很重要的城市管理职责。 美国城市管理学发展最为迅速，其学者、论著也多于各国，并由此而涌现出各不相同 的学术观点和理论学派，美国加州大学的城市社会学教授 H孔兹在城市社会学理论和 方法一书中曾将之归纳为六大学派： （1）管理方法学派-认为城市管理是靠各种科学管理的方法，作为管理的工具，而发 挥管理的效能。 （2）管理经验学派-认为城市管理是籍着管理者经验的累积。经验愈多，管理愈好。 （3）行为学派-认为城市管理应着重人性的因素，如何激励管理人员和市民自动自发， 发挥潜力，乃是成功的要素。 （4）社会学派-认为城市是社会体系的一环，亦即城市社区，是整个人类社会组织的 重要部份，其管理制度与社会制度密不可分，故管理应考虑城市与社会的关系。 （5）决策学派-认为城市管理的关键，在于管理者所作的决策，决策做的好，管理就 好；决策做的坏，城市管理就坏。 （6）数量学派-认为城市管理可以用数学的方法，将管理资料作最佳的处理。 以上各学派的看法，都各自倾向一个管理的重点，而没有将城市管理的全貌，作综合 的考虑。我们认为欲求对城市作有效的管理，必须按照管理的整个过程，并将各学派的重 点作法综合运用才能发挥效果。但要肯定的是这些城市管理学术成果，为现代城市管理学 提供了大量的科学理论基础，对推动现代城市管理学的产生和发展起了较大作用。我们在 研究城市管理时，既要运用有中国特色的城市发展理论，也应借鉴西方较成熟的城市管理 理论。 2.城市管理的现代化趋势 国外较早的管理理论认为：城市管理的对象是人、财、物、生态四大要素。后来有人 加上了信息和时间，现在又加上了新的要素，包括城市文化和管理方法。近几年来城市学 者认为，要解决愈来愈复杂的城市管理问题，就要靠现代化的综合计划和控制方法、手段， 这反映了现代城市管理理论的内容更加丰富和更加科学化。现代城市管理科学还包括三个 重要的科学方法，即运筹学、系统分析和决策科学化。70 年代后一些发达国家在管理中率 先把数学方法、电子计算技术和通讯技术，以及系统论、控制论、信息论等，广泛运用于 管理。80 年代以来，随着城市管理学已逐步走向应用，也有效促进了国际范围内的城市现 代化步伐。但随着城市现代化进程的发展，制约城市发展的因素增多，决策难度也越来越 大。因此城市管理的科学化既是一个大趋势，也是一个大难题，它要求城市管理者和研究 者密切关注社会和科技的急剧变化，积极探索和引进科学管理方式以适应现代化城市的发 展需要。同时，我们还发现，一些现代大城市管理中呈现的信息化、法制化、系统化的特 征和趋势，既是城市管理现代化的重要标志，也已成为推动城市科学管理水平提高的重要 动力。 在城市管理的科学性和实践性不断增强基础上，国际范围内的城市管理几乎都呈现了 以下四方面的现代化大趋势： 科学化。用科学思维、科学手段方法管理城市，是城市现代化的基本要求，同时也是 城市管理的必然趋势。城市管理从决策目标开始，每个环节都离不开科学决策，它贯穿整 个城市管理活动始终。城市管理的科学与否直接影响整个城市及各系统的正常协调发展。 因此，城市管理学等多种城市科学直接投身于现代城市发展实践，已成为跨世纪的城市管 理科学化的重要标志。 信息化。城市是信息中心， “信息爆炸”是现代城市发展中的突出特征。信息在物质、 能源、资金以至人员管理中起着非常大的作用，特别是在企业的经营生产活动中，信息的 指导作用尤为明显。电子计算机的诞生使现代城市逐步发展成信息化社会