甘肃省农村土地承包经营权流转调查报告

甘肃省农村土地承包经营权流转调查报告 刘晓霞 摘 要农村土地承包经营权流转，涉及面广，政策性强。通过调查数据显示，近年来甘 肃省农村土地承包经营权流转已经向多元化、规模化发展，但是农村土地流转市场仍然不 健全，市场化程度较低，已经成为阻碍农业产业化发展的瓶颈。因此，要立足于我省实际， 从主体、中介服务体系、价格机制、社会保障制度、约束机制、登记制度以及合同机制等 全方位推动农村土地承包经营权流转市场化。 关键词土地承包经营权；流转；市场化 2009 年 8 月 20 日，甘肃省人民政府办公厅颁发甘肃省人民政府办公厅关于积极稳 妥推进农村土地承包经营权流转工作的通知 ，对甘肃省农村土地承包经营权流转的现状做 了总体上的表述，并且对土地承包经营权流转工作采取了积极地促进措施。近年来，甘肃 省各地在示范和引导农村土地流转方面做了大量工作，为促进农业产业化和农民增收发挥 了重要作用。但由于农村土地流转市场不健全，服务和管理滞后，流转纠纷调处机制不完 善，制约了土地适度规模经营的健康发展。因此，迫切需要建立健全农村土地流转市场体 系，培育土地流转主体，做好管理和服务。 为了准确掌握我省农村土地承包经营权流转的基本情况，准确把握我省农村土地承包 经营权流转的基本规律，为我省农村土地承包经营权流转提供参考，我们立足于我省的实 际，在深入调查的基础上，掌握我省当前农村土地承包经营权流转的基本情况，并提出有 效化解当前农村土地承包经营权流转中面临的突出问题的对策。 一、调研的主要方法和途径 本次调查对全省农村承包土地经营权流转情况进行了专题调查。通过实地调查，我们 对我省的白银市白银区、天水市麦积区、陇南市文县、庆阳市宁县等四个地区的农村采取 了抽样问卷调查的方式，并由当地农业主管部门介绍本地的实际情况，掌握了大量的第一 手资料。本次调查共发出问卷 260 份，白银市白银区、陇南市文县、庆阳市宁县各 50 份， 天水市麦积区 110 份。其中，收回问卷 253 份，有效问卷 236 份。在问卷中列出土地承包 经营权流转相关问题 11 个，并且采用了两种不同的问卷方式进行调查，即以农村集体为调 查对象的“基层土地承包经营权流转情况调查问卷”和以农户为调查对象的“农户土地承 包经营权流转情况调查问卷” ，从集体和个人两个层面上对土地承包经营权流转情况进行深 入的调查，从而保证本次调查的客观性与合理性。其中对土地流转的方式、登记问题、流 转合同的签订以及纠纷的解决方式等问题具有典型的代表性，能反映出土地承包经营权流 转中的实际问题。 二、甘肃省农村土地承包经营权流转的基本情况及存在的问题 （一）土地流转的方式 租赁转包互换入股转让其他方式 白银市白银区20% 38% 18% 0% 240% 天水市麦积区51161 1312% 7% 陇南市文县 24% 42% 16% 0% 18% 0% 庆阳市宁县 56% 0% 0% 44% 0 0% 调查土地流转的方式时，白银市白银区转包的占到 38%，出租的占到 20%，互换的占 到 18%，转让的占到 24%；天水市麦积区转包的占到 16%，出租的占到 51%，互换的占到 1%，转让的占到 12%；陇南市文县转包的占到 42%，出租的占到 24%，互换的占到 16%，转让的占到 18%；庆阳市宁县出租的占到 56%，人股的占到 44%。数据明显的体现 出地域差别，同时，土地流转逐步向多元化方向发展。近年来，越来越多的农业企业、农 民专业合作组织和科技人员也把农业、土地作为一个投资领域，产生了一大批新的农业生 产经营主体，构成了农村土地流转的一股新生力量。 （二）流转的组织形式自发流转与委托流转的比较 自发流转委托流转 白银市白银区80% 20 天水市麦积区25 75 陇南市文县 77% 23 庆阳市宁县 60% 40% 在流转形式的组织上，农村土地承包经营权流转多为自发性流转。自发性主要表现在 两个方面：一是为法律所预期的规范性农村土地承包经营权流转行为缺乏，多为短期性、 临时性、无偿性或无流转合同的土地承包经营权流转；二是流转一般在农户之间自发进行 （尤其多在同一集体组织的农户之间） ，作为农民集体土地所有权主体的集体组织大多游离 于农村土地承包经营权流转行为之外。根据调查显示，白银市白银区自发流转面积占流转 总面积的 80%，天水市麦积区自发流转面积占流转总面积的 25%，陇南市文县自发流转面 积占流转总面积的 77%，庆阳市宁县自发流转面积占流转总面积的 60，村集体经济组织 对于这部分流转土地缺乏监管，不能及时掌握流转情况。流转过程中，转包、代耕、互换 等流转方式基本上都是无偿的。 在委托流转方面，主要是有村委会出面签订土地租赁合同，发放地租款，并且对于这 中间出现的问题进行调解。合理的确定土地的价格，做好农村老年人的生活保障，沟通农 民和转包方，给农民提供更多的增加收入的途径。在土地转包后，对农户的地租款按时足 额发放。在委托流转中，村委会可以起到连接双方的桥梁作用，同时可以有效的掌握本地 区的土地流转的具体情况，有利于政府的登记和备案。根据调查显示，白银市白银区委托 流转面积占流转总面积的 20%，天水市麦积区委托流转面积占流转总面积的 75%，陇南市 文县委托流转面积占流转总面积的 23%，庆阳市宁县委托流转面积占流转总面积的 40%， 村集体经济组织对于这部分流转土地监管的力度比较大， ，能够及时掌握流转情况。根据调 查报告，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的外部流转中，运用中委托流转的占大部 分。在我们的调查中，天水市麦积区的土地流转委托流转率高达 75%。在这个方面的问题 主要是实际流转率较低、实践中流转方式相对单一、流转范围多局限于本集体经济组织内 部，仍以自发流转等方式为主。在制约土地承包经营权流转的几个因素中，主要有农业生 产的比较效益过低、农村的社会保障体系的缺位、农村的土地流转市场不健全以及现行法 的某些规定不合理等，都在一定程度上影响和制约了承包经营权的流转。 （三）是否须经集体同意 根据调查的情况看，流转是否须经集体同意因流转的规模和流转形式而有不同。本集 体内部的土地承包经营权小规模流转，不论何种形式一般都不需经过内部成员某比例以上 的同意，村委在该规模的流转中起得作用极其有限。如果流转是与集体外部的人员进行的， 大部分也不经过集体同意，在我们的调查中，仅有个别地方在大面积的土地承包经营权转 让须经同意的情形，但外部流转一般都签订书面的承包合同。虽然在土地的流转中大部分 地方都不需经过集体的同意，这些主要表现在自发的内部流转中；在外部的流转中，尤其 是委托流转中，都是要经过集体的参与，个别地方为了农户的利益，大力的宣传和推广土 地流转。 （四）是否有书面合同 采用合同形式未采用合同形式 白银市白银区22% 78% 天水市麦积区49 51 陇南市文县 63% 37 庆阳市宁县 100% 0% 土地承包经营权流转合同是土地承包经营权人和受让人之间订立的，在不改变该土地 的所有权权属性质和主体种类与农业用途的前提下由土地承包经营权人将该土地承包经营 权的全部或部分让渡给受让人，受让人支付相应报酬的协议。这个概念明确了土地承包经 营权流转合同的主体是土地承包经营权人和受让人，客体是土地的承包经营权，实际上是 土地的用益物权。根据我们的调查，集体组织内部的小规模流转或与集体外部亲戚朋友之 间的小规模流转一般都没有书面合同，而流转规模较大或者集约经营的一般都有完备的书 面合同，如宁县焦村的合作社流转，有偿流转一般都签订有书面合同。在我们的调查中， 白银市白银区采用合同的占 22 %，天水市麦积区采用合同的占 49%，陇南市文县采用合同 的占 63%，庆阳市宁县采用合同的占 100%。由于没有采用合同，使得土地流转不够规范。 土地流转不规范主要表现在口头协议多， “君子协议”为主，缺少书面材料，发生纠纷后没 有处理依据。有书面流转合同的，不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于繁琐、 约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满后处理办法不明确等问题。一些地 方存在不经发包方同意，私自流转，致使流转行为得不到充分的法律保护；流转合同不统 一，合同人档率低，操作性不强，遇到利益冲突时，解决难度大、工作量大。 （五）土地流转是否进行登记 土地经营权流转进行登记土地经营权流转未登记 白银市白银区18% 82% 天水市麦积区64% 36 陇南市文县 47% 53% 庆阳市宁县 100% 0% 在我们的调查中，除了大规模的土地流转进行了登记备案，一般的流转都没有进行登 记。其中，白银市白银区进行登记的占 18%，天水市麦积区进行登记的占 64%，陇南市文 县进行登记的占 47%，庆阳市宁县进行登记的占 100%。这充分的表明，由于采用的流转 方式不同，采用登记的比例明显的不同。 农村土地承包法第 38 条规定：“土地承包经 营权流转采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申 请登记。未经登记，不得对抗善意第三人” ，将登记的决定权交给合同当事人自己决定。也 就是说，不登记将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果，而受让人为更好的维护 自己的权益，要求办理登记是比较可靠的。但是受到流转对象、流转规模以及流转是否有 偿等因素的影响与制约，很多土地承包经营权的流转并没有采用书面合同，因此在合同签 订的过程中履行登记程序就形同虚设了。 （六）土地流转中遇到问题通过哪些途径解决 找村委会协调直接找承包者提出诉讼自行解决 白银市白银区54 10% 22% 14% 天水市麦积区66. 7% 22% 8% 3.3% 陇南市文县 53% 18. 7% 18.7% 96% 庆阳市宁县 86 12% 0% 12% 在调查中，当问及在土地流转中遇到问题如何解决时，大部分农民选择了找村委会协 调。其中，白银市白银区村委会协调的占 54%，天水市麦积区村委会协调的占 66.7%，陇 南市文县找村委会协调的占 53%,庆阳市宁县村委会协调的占 86%。然而，在发生土地流转 纠纷后，选择法律诉讼途径的情况是少之又少，其中，白银市白银区占 22%，天水市麦积 区占 8%，陇南市文县找村委会协调的占 18. 7%，而庆阳市宁县选择诉讼途径解决问题的 比例竟然是无。这凸显了我省在农村土地流转纠纷解决机制上的不足与缺位，急需建立健 全探索建立健全农村土地承包纠纷调解的有效机制，妥善解决当前农村土地承包纠纷问题。 （七）土地流转后农民的生活改善情况 有了很大的改善有一点改善无发生变化 白银市白银区12% 64% 24% 天水市麦积区10% 56 34% 陇南市文县 13% 48% 39% 庆阳市宁县 36% 60% 4% 由于我省对农村社会保障的投入相对不足，保障制度也不完善，这种状况使得农民把 自身保障的重担压在了所承包的土地上，土地的经济功能被弱化。对于在土地流转过后农 民的生活情况进行的调查中，大部分农户的生活有了改善，但是生活得到改善的情况并不 乐观，大部分农民的生活有一点改善，有一部分农民的生活甚至没有得到改善。因此必须 完善农村的社会保障制度，确保农民在土地流转中能的到切实的利益和保障。 三、推动农村土地承包经营权流转市场化的对策建议 为了改变当前土地利用低效混乱的情况，促使农村土地承包经营权的规范有序流转和 土地资源的优化配置，有必要对土地承包经营权进行市场化流转。土地作为生产要素，不 仅是一种宝贵的自然资源，还是一种资产，具有商品属性，是一种特殊的资本商品。所以 土地承包经营权作为一种特殊的商品进行流转，实现市场化经营是土地的内在属性和市场 经济的基本要求。 市场是配置资源最有效的方式，而目前我国农村土地承包经营权的配置方式基本还是 计划机制占主导地位，土地资源的市场化配置长期被弱化，因此我们认为迫切需要着力于 以下几方面进行市场化资源配置： （一）明晰土地承包经营权流转的主体 中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中指出 “坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转， 也不能妨碍自主流转。 ”这明确规定了土地承包经营权流转主体是农民。农民作为土地承包 权人，是土地流转的绝对主体，其决策不应受到任何干预，这种干预既包括政府及相关部 门对土地集中的直接命令，也包括其他形式的干预。所以应当通过法律手段将切实保障农 民在土地承包经营权流转中的主体地位，排除乡一级政府及村委会作为的土地权利主体地 位及干预农民流转土地的可能性。在农村土地流转中，政府必须把工作的重心从追求自身 的政绩或其他利益诉求转向对土地流转的合理指导及规范化管理，切实尊重农民在土地流 转和规模化经营中的主体地位。 （二）建立健全土地承包经营权流转市场的中介服务体系 为了土地承包经营权流转市场的健康有序高效运行，必须建立健全相应的中介服务体 系，建立包括咨询、评估、代理、仲裁等机构及相关制度。而我国农村土地流转市场的中 介服务机制还处于起步或有待完善的阶段，迫切需要建立农村土地流转市场的咨询、预测 和评估等中介服务体系，促进农村土地的规模化经营，使中介服务社会化、专业化，从而 规范土地的合理利用、降低流转成本。土地交易参与者可以依据规范化公共程序和法律程 序，协商定价、签订收益和风险对称的标准化契约，从而使交易参与者在交易和投资之前 就可以确定预期收益和预期风险，进而作出独立的自主性选择，从而可以减少土地流转过 程中的制度博弈成本和福利损失。1因此，应该建立诸如资产评估机构、委托代理机构、 法律咨询机构、土地定级及价格评估机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构 等中介组织。这些流转中介组织要调查、收集农村土地流转的供求、价格等信息资料，并 通过一定的渠道甚至媒体公开发布，使供需双方能够获得可靠的市场信息，沟通供需双方 的联系，为流转双方提供信息引导、政策咨询、法律服务，为实现土地承包经营权流转创 造有利条件。2同时应借鉴国外先进的中介服务组织模式和经验，着力培育土地信托金融 服务中介机构。承包者将土地承包经营权交给土地信托公司，信托公司通过适当方式将该 承包经营权交给具有较强生产经营能力者去经营，实现土地的增值。这种土地信托制度使 土地的流转从临时性、个别性流转转变为经常性、一般性流转，从而扩大了流转的范围， 适应农民对土地流转的不同要求。3 （三）建立科学合理的价格机制 价格是市场的灵魂，土地承包经营权的市场化流转也要求价格机制在其中发挥作用， 通过土地价格的调节作用实现流转市场的供需平衡，优化土地资源配置。合理的土地价格， 是完善农村土地流转市场有效运行的必要前提。由于农民甚至村集体对流转的土地并没有 作出必要合理的估价，相关土地管理部门在土地流转基本地价的监督管理上也存在着空白， 因此亟需建立科学合理的土地流转价格机制。建立科学合理的土地流转价格机制应到做到 以下几点：第一，要对农村承包土地的价格构成因素作出具体的分类认知。包括：计算土 地承包经营权流价格应当以出让地新用途的收益作为依据；考虑土地的级差地租、供求关 系、成本价值、出让年限以及市场利率等。第二，合理确定土地流转的基本地价。要在对 土地价格因素做具体分析的基础上，对不同土地作分等定级、科学评估，确定土地流转的 基准价格，在基准价格的基础上确定具体土地标的流转价格。第三，建立土地承包经营权 流转价格的公示制度。由于我国土地流转市场尚处于起步阶段，为了减少土地流转中的投 机炒作，增强土地流转市场运行的公平、公正、有序运行，基层土地管理部门有必要建立 相应的流转价格公示制度。 （四）完善农村社会保障制度，促进土地承包经营权流转 土地承包经营权流转的市场化、制度化运行不仅需要对农村土地制度本身进行改革， 更需要有完备的农村社会保障制度予以配合与协调。当前我国农村的社会保障体系仍然不 健全，农业发展相对滞后，对农村社会保障的投入相对不足，保障制度也不完善。这种状 况使得农民把自身保障的重担压在了所承包的土地上，土地的经济功能被弱化，从而造成 了土地承包经营权流转的瓶颈，因此必须完善农村的社会保障制度。一是要为流转土地承 包经营权的农民创造条件，为其重新就业或自主创业提供指导和保障，从而减轻市场竞争 对这部分农民的冲击；二是发展农村保险事业，建立多层次的农村保险基金，涵盖整个农 村生活生产经营的社会保险机制，形成保障农民具有再生产经营的能力；三是采取个人、 集体、政府多方筹资方式建立社会保障机制，大力发展多种形式的社会保障基金、村社合 作医疗等农村社会保障制度，促进农民医疗、养老、互助等农村社会保障体系的良性发展。 （五）健全土地承包经营权流转市场化的约束机制 土地作为一种稀缺性资源，承载着保障社会公共利益的责任。4农村土地承包经营权 流转的市场化不是完全自由放任的市场化交易，在我国无论是任何性质的土地所有权都最 终归属于国家，所以在尊重市场交易的前提下，需要国家意志这双“无形的手”介入土地 承包经营权流转的过程。 由于我国农村土地流转市场不健全，服务和管理滞后，流转纠纷调处机制不完善，制 约了土地适度规模经营的健康发展。随着农村劳动力的转移和农业产业化发展，土地流转 的供需规模在农村逐步增大，参与土地流转的农户越来越多，规模经营的主体日益多元化， 土地流转利益关系趋于复杂，迫切需要建立健全农村土地流转市场体系。这就需要政府在 土地承包经营权流转市场化的进程中扮演积极角色，主动推动土地承包经营权流转市场的 健康、有序运行。首先，制定配套的法律法规是明确土地承包经营权流转市场各个行为主 体责、权、利的客观要求；其次，要对土地的流转作出合理的规划要求，促进农村土地的 集约化经营；此外，应当做好土地承包经营权流转的登记制度，确定流转土地的法律效力。 （六）建立健全完备的登记制度 完善农村土地承包经营权流转制度的一个关键就是建立完备的公示公信制度。目前许 多农业主管部门仅以土地承包经营权流转合同作为确认土地承包经营权流转的唯一证据， 只是对流转合同进行备案审批，而没有系统科学的登记制度。这种模式虽然使土地承包经 营权的流转便捷了，但是不能确保流转的安全性。所以应当通过立法建立完善的土地承包 经营权登记制度，以保证其流转的安全有序。具体而言，县级或乡级人民政府可以对土地 承包经营权的流转进行登记造册并予以公示。土地承包经营权流转的登记应包括初始登记、 变更登记和注销登记。其中，变更登记应包括主体变更登记、使用面积变更登记、农地用 途变更登记等。