地方服务型政府建设中存在的问题及对策研究——以陕西省榆林市为例

东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 毕毕业业设设计计 (论论 文文) GRADUATE DESIGN (THESIS) 设计（论文）题目设计（论文）题目 地方服务型政府建设中存在的问题及地方服务型政府建设中存在的问题及 对策研究对策研究以陕西省榆林市为例以陕西省榆林市为例 学学 生生 杜鹏程 教学中心教学中心 陕西府谷奥鹏学习中心 专专 业业 行政管理 指导教师指导教师 刘馨蕊 二一七年 一月二十日 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 目目 录录 摘要1 1、绪 论2 2、服务型政府的基本含义和特 征5 2.1 服务型政府的基本含义5 2.2 服务型政府的基本特征6 3、榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状7 3.1 榆林建设服务型政府的探索和成效7 3.1.1 制度日趋完善.7 3.1.2 政务公开全面推行.7 3.1.3 公共服务力度明显加大.7 3.1.4 社会管理职能逐步增强.8 3.2 榆林市服务政府建设过程中存在的问题8 3.2.1 政府对于服务型政府含义的理解不全面深刻.8 3.2.2 政府机构较多，一些部门职能交叉，工作效率不高.9 3.2.3 政府错误的角色定位，包揽事务过多，“全能政府” 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 现象严重 .10 3.2.4 依法行政的统一性和透明度不高，部门存在利益集团 化倾向 .11 3.2.5 部分公务员素质较低，难以适应为民服务的要求11 4、榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因分析 13 4.1 榆林服务型政府取得重要成绩的原因.13 4.2 榆林服务型政府建设过程中各种问题出现的原因.13 4.2.1 政府以人为本的价值定位意识严重缺失13 4.2.2 政府的公共精神与公共行政理念的缺乏14 4.2.3 政府关于信任关系的构建意识不高15 4.2.4 政府官员责任意识，职业精神有待提高16 5、榆林文明城市之服务型政府建设的对策18 5.1 建设责任型政 府18 5.1.1 精简行政机 构18 5.1.2 减少行政审 批18 5.1.3 是优化行政流 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 程19 5.2 建设服务型政府21 5.2.1 强化公共服 务21 5.2.2 创新服务方 式21 5.2.3 推进政务公 开23 5.3 建设法治型政府24 5.3.1 确保行政决策合法科学24 5.3.2 确保行政执行规范有序25 5.3.3 确保行政监督公正到位25 5.3.4 加强对行政相对人的行政救济25 5.4 建设效能型政府 26 4.4.1 加强外部评价26 4.4.2 推进绩效考核27 4.4.3 严格行政问责27 结 论29 参考文献30 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 毕业设计（论文）任务书 毕业设计（论文）题目： 地方服务型政府建设中存在的问题及对策研究以陕西省榆 林市为例 基本内容： 随着时代的进步，社会主义市场经济体系逐渐完善，我国 的政府体制改革逐步推进，温家宝总理和李克强总理呼吁全国 上下共同努力建设服务型政府，当前构建服务型政府是全国的 共识，是发展社会主义民主政治的迫切要求，是构建和谐社会 的必经之路，是应对的国际挑战的战略选择，更是切实提高政 府公共能力，提升公民生活水平的必然选择。 本文通过对相关文献的收集与整理，立足于公共服务相关 理论，选取榆林市作为服务型地方政府建设情况的研究对象， 通过对其进行个案分析，评价榆林市在构建服务型政府方面的 成效与不足，并提出相应对策。 本文共分为四个部分，第一部 分是服务型政府的基本含义和特征，是对服务型政府的相关含 义及特征分析。第二部分主要是榆林文明城市之服务型政府建 设的基本现状和榆林市服务政府建设过程中存在的问题分析， 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 总结近几年来榆林市政府在创建服务型政府作出的成效，分析 在建设服务型政府的同事还存在哪些具体的问题。第三部分主 要是榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因分析，根 据上述具体的现状和存在的若干问题，有针对性的分析产生这 些问题的原因。第四部分是榆林文明城市之服务型政府建设的 对策，根据榆林市的实际状况和存在的建设服务型政府期间的 具体问题，从四个方面（1）建设责任型政府；（2）建设服务 型政府；（3）建设法治型政府；（4）建设效能型政府；加强 服务型政府建设，促进了榆林市各级政府的依法行政、阳光行 政、高效行政、廉政行政，有效地提升了政府的公众形象，改 善了城市的发展环境。 指导教师： 年 月 日 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 指 导 教 师 评 语 从设计 （论文）的选题、内容、论点、论据、结论、实验 数据的可靠性、方法的运用、工作量、图件的质量、创新性、 科学态度、环境保护、外文资料和计算机应用等方面予以评述： 指导教师签字： 指导教师职称： 评阅时间 年 月 日 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 1 摘摘 要要 当前，服务型政府的建设不断推进，以榆林市文明城市建设 为例，在榆林市服务型政府建设的实践过程中，不论在理论上还 是在实践环节，都存在许多问题，政府对服务型政府的含义的理 解不全,政府自身角色定位存在缺陷，行政权力异化，缺乏有效的 监督与制约,政府部分公务员素质较低，政府机构较多，一些部门 职能交叉，工作效率低下等问题突出。加快转变政府职能，推进 行政体制改革，建立以“内部控制”机制促进行政管理体制的改 革的深入地发展，为铸就服务政府铺实道德之路的行政伦理的制 度，是当前完善榆林市文明城市，服务型政府建设的必要途径。 本文从四个方面进行研究。第一，分析了服务型政府的基本含义 和特征；第二，根据榆林市的实际情况简要说明了榆林文明城市 之服务型政府建设的基本现状；第三，基于存在的问题分析了榆 林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因；第四，找出榆林 文明城市之服务型政府建设存在问题的对策。 关键词：服务型政府； 榆林市； 制度化; 对策 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 2 1 绪绪 论论 随着时代的进步，社会主义市场经济体系逐渐完善，我国的 政府体制改革逐步推进，温家宝总理和李克强总理呼吁全国上下 共同努力建设服务型政府，当前构建服务型政府是全国的共识， 是发展社会主义民主政治的迫切要求，是构建和谐社会的必经之 路，是应对的国际挑战的战略选择，更是切实提高政府公共能力， 提升公民生活水平的必然选择。我国传统的政治职能和形式过于 强化自身管制和人员管理，弱化了其公共服务方面的职责内容， 这种方式已经不能顺应社会的变革，不能满足公民的切实需求， 所以建设服务型政府是我国政治体制改革的方向与目标，更是整 个社会的殷切希望，对保障民权、改善民生具有重大意义。 服务 型政府是在政治民主的大前提下，将社会本位和公民本位作为其 价值基础和核心理念，以为公民提供公平、均等、高效、优质的 公共服务为己任，以实现社会和谐发展和创造公共利益为目标而 建立起来的，以公意为出发点，以便民为落脚点，接受公民监督 的一种政府新范式。服务型政府的建设是以治理理论、新公共管 理理论、新公共服务理论等为理论基础的。许多地方政府纷纷响 应号召做出了前期的尝试，并取得了一些成效，榆林市政府不断 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 3 对其政府架构、政府职能、运作模式、财政支出和服务模式进行 调整，推动政府自身的体制改革，加强公民监督，搭建服务平台， 切实提高政府的行政效能，提升政府公共服务能力。 本文通过对相关文献的收集与整理，立足于公共服务相关理 论，选取榆林市作为服务型地方政府建设情况的研究对象，通过 对其进行个案分析，评价榆林市在构建服务型政府方面的成效与 不足，并提出相应对策。 本文共分为四个部分，第一部分是服务 型政府的基本含义和特征，是对服务型政府的相关含义及特征分 析。第二部分主要是榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状 和榆林市服务政府建设过程中存在的问题分析，总结近几年来榆 林市政府在创建服务型政府作出的成效，分析在建设服务型政府 的同事还存在哪些具体的问题。第三部分主要是榆林文明城市之 服务型政府建设的基本现状原因分析，根据上述具体的现状和存 在的若干问题，有针对性的分析产生这些问题的原因。第四部分 是榆林文明城市之服务型政府建设的对策，根据榆林市的实际状 况和存在的建设服务型政府期间的具体问题，从四个方面（1）建 设责任型政府；（2）建设服务型政府；（3）建设法治型政府； （4）建设效能型政府；加强服务型政府建设，促进了榆林市各级 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 4 政府的依法行政、阳光行政、高效行政、廉政行政，有效地提升 了政府的公众形象，改善了城市的发展环境。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 5 2 服务型政府的基本含义和特征服务型政府的基本含义和特征 2.1 服务型政府的基本含义 服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个 社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来 的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。政府是为了 公共的幸福创造的，政府的权力来源于公民的授权，政府的合法 性存在于公民的统一与政党的政治程序之中，政府的运转成本也 依赖公民的提供。因此，在现代政治生活中，公民的公共需要就 应该被最大限度地满足，政府应以满足公民公共需要为己任，通 过设计合理的政治制度与政治秩序，满足公民的公共需求。 服务型政府是以服务社会、维护公民尊严为目标的公共政府。 正是服务型政府的公共性，保证了它所治理社会的公共性。这种 公共性是建立在其公正和公开的政治程序基础上的，正是这些公 开和公正的政治程序，使得社会资源能够得到公正合理的分配。 榆林市文明城市创建过程也是榆林服务型政府的建设过程，自 2008 年以来，榆林文明城市创建也已有四年多的时间,总的来说， 榆林市民对于榆林市政府服务于民的水平的满意度提升了。但是 文明城市建设过程中存在的问题也有许多。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 6 2.2 服务型政府的基本特征 由于现代政府的主要职能就是满足社会公共需求、为全社会 提供充足而优质的公共产品和公共服务。因此，服务型政府便显 示出这样的特征： 首先，政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供 公共产品和公共服务，政府的财政资源主要向公共产品和公共服 务领域投入。 其次，政府管理的基本价值观是实现社会正义。因此，政府 就应当统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶 层的利益，从而建立一个公平与公正的社会。 再次，政府是公共利益的代表，政府所扮演的角色就是为市 场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表着 最广大人民群众的根本利益。 第四，政府的权力是有限权力。就是说政府只是社会治理主 体中的一个管理主体，社会治理的主体还包括非政府组织与企业。 它们一道构成社会权力网络，共同参与社会治理并提供公共产品。 最后，现代政府是法治政府。即政府具有提供公共产品和公 共服务的法定义务，需要通过法定程序履行公共服务的职能，并 接受权力机关、非政府组织和人民群众的监督。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 7 3 榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状 3.1 榆林建设服务型政府的探索和成效 3.1.13.1.1 制度日趋完善制度日趋完善 出台的榆林市人民政府规则 ，对政府的重大事项决策、 政策文件制定、会议议事、行政监督、依法行政、勤政廉政等做 出了具体的规定；积极推进了首问责任制、限时办结制、责任追 究制。2010 榆林市出台了榆林市党政领导和领导干部绩效考核 与管理办法（试行） ，进一步完善考核方式。到 2011 年止对行 政许可事项进行了四轮清理。 3.1.23.1.2 政务公开全面推行政务公开全面推行 全市各级政府大力推行“阳光政务” ，166 个乡（镇、街道） 有 151 个建立了政务中心，市本级及浏阳市先后背评为“全国政 务公开先进单位” ，榆林县政务中心成为全国政务公开示范点， 政务公开的规范化、制度化和网络化已经基本实现。 3.1.33.1.3 公共服务力度明显加大公共服务力度明显加大 政府对公共服务领域财政投入逐年增加，20032007 年，全 市总人口人均社会事业支出从 376 增加到 1180 元，使民生问题得 到了较大程度的解决。GDP 和公共财政收入虽有一定差距，但在推 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 8 进公共服务方面却从不甘人后。从义务教育率先实施“两免一补” 到养老实行政府补贴，再到公园免费开放以及今年暑假政府埋单 免费向全市中小学生提供定点游泳场所等。 3.1.43.1.4 社会管理职能逐步增强社会管理职能逐步增强 积极培育和发展各类社会组织，重视发挥其促进社会公益事业、 方便群众生活、维护社会稳定等方面的作用；扎实推进城乡社区、 村为主的基层社会管理体制改革，强化基层自治组织的社会管理 功能；注重运用调节手段化解社会矛盾，创新联动机制处理突发 事件，构建大防控格局维护社会治安，政府的社会管理职能逐步 增强，有力地推进了和谐榆林建设。 3.2 榆林市服务政府建设过程中存在的问题 3.2.13.2.1 政府对于服务型政府含义的理解不全面深刻政府对于服务型政府含义的理解不全面深刻 在榆林市创建文明城市过程中，市政府进行各项工作时盲目地 追求效率，追求政绩工程，为文明城市而建文明城市，诸如，对 于因为政府要对榆林城进行城市面貌的重整，所以市政府决定必 须将榆林城区的棚户区予以拆迁，改造。根据许多当事人的介绍， 那些政府的拆迁组织在面对当事人时，态度恶劣，坚决执行上一 级下发的所谓的拆迁政令，无论当事人如何阻拦。而且，在政府 执行这些拆迁活动时，往往产生暴力冲突，政府派遣的拆迁队往 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 9 往是置人民的利益不顾，甚至人民的生命也不顾。据某些媒体报 道，在近几年来关于榆林城区棚户区的拆迁问题，有数量不小的 人员遭到了人身攻击，还有一些受到迫害。一些不满拆迁，想要 上访的群众，多次遭到与政府相关人员的突然拦截和威胁。政府 相关部门面对这些负面新闻时，多是持否认态度，声称棚户区的 拆迁是榆林市文明城市的建设的必要措施。文明城市建设之目的 是想要达到使生活在这座城市的民众们能生活在一座文明和谐舒 适的城市里，然而政府却因为要建设文明城而牺牲百姓的利益， 甚至做伤害百姓的事情。这不是服务型政府建设的要求。 3.2.23.2.2 政府机构较多，一些部门职能交叉，工作效率不高政府机构较多，一些部门职能交叉，工作效率不高 目前，国务院组成部门为 28 个，我省是 25 个，而榆林市至 今仍是 39 个。虽然榆林在 2010 年启动了政府机构改革，进行职 能整合探索大部制，但是政府部门大部制改革还是处于探索阶段， 没有实质性的突破。部门之间、部门内各处室之间职能交叉的情 况仍然有存在，妨碍了政府职能有效地发挥。在行政审批制度方 面,减少了部分行政审批项目,虽然对于行政许可事项的清理取得 了较大的成效，但是市本级行政许可项目还有差不多 200 个，相 比于其他同类城市来说，还是比较多。部门之间或内部职能交叉， 加剧了程序繁杂程度，行政成本居高不下，没办法降低，导致财 政资源的浪费。如基建项目审批环节达到七十多个，特别是基建 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 10 项目在报建过程中需规划、建设部门重复审批，耗时多，效率较 低。据统计，榆林市行政审批时间平均为 71.2 天，个别项目审批 时间最长达到 18 个月。如此长的耗时给榆林市的群众带来了很多 的不方便，对于榆林经济的快速发展也产生了不利的影响，灭减 了创业者的积极性。这样的政府组织始终都是处在一种低效能的 状态，与服务型政府高效，精简相比还有较大的距离。 3.2.33.2.3 政府错误的角色定位，包揽事务过多，政府错误的角色定位，包揽事务过多， “全能政府全能政府”现象严现象严 重重 榆林市政府仍然以管理者的身份地位而不是以服务者身份定 位自己在社会管理中的角色。强制权威硬性管理是现阶段榆林各 级政府社会管理的主要特征，政府管理者总是处于高高在上的领 导者的地位，政府部门存在着一种，只要政府向其行政管辖范围 内的社会个人、团体提供了公共服务，那这便是在建设服务型政 府的错误思想。从“找政府官员办事要看他们脸色，看心情” “我 们是在求政府部门帮我们办事” “对待领导要笑脸相迎，必须电话 头哈腰。 ”这些民众思想中便真实间接地反映了政府错误的角色地 位。同时，政企不分，政事不分、政府与市场中介组织不分问题 比较突出，政府包揽了不少本应该由社会组织来办的事务。65 个 全市性行业协会尚有 48 家与政府职能部门没有脱钩，一些中介机 构在政务大厅办公和收费，部分职能部门让中介机构代收各种行 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 11 政事业费、将收取经营性服务与行政审批挂钩。而且，政府部门 的规划、调控、监督角色过弱，执行角色过重，有的热衷于管钱 物、管项目。政府一直都向着全能政府的方向发展，不给与社会 团体，自治组织，第三部门一定的权力和机会参与社会管理工作。 3.2.43.2.4 依法行政的统一性和透明度不高，部门存在利益集团化倾向依法行政的统一性和透明度不高，部门存在利益集团化倾向 近些年，我国在对行政权力的制约监督方面采取了不少的措施， 力度日益加大，但目前制约监督机制仍不健全。依法行政的统一 和透明度不高，一些部门存在利益倾向，有的部门要收费权，许 可权、处罚权，把执法异化成了创收。有的部门凭领导的重视程 度、自身兴趣甚至利益，对国家的法律法规、方针政策、上级要 求，合意的就执行，不合意的就不执行，或者乱执行。2008 年榆 林市 5 个区都成立了户外广告领导小组，对城区违法违规户外广 告进行整顿。但在实际整顿过程中，某些部门为加大力度，凸显 成效，滥用行政权力，不论户外广告是否合法，均采取“一刀切” 的方式进行拆除。此外，同样是为创建全国文明城市，榆林市政 府在对旧城区改造时，榆林市政府设计了“政府主导，吸纳社会 资本投入棚户区改造”的融资模式，与土地开发商合作，强征土 地，利用手中的行政权力获取丰厚利润。政府为进行文明城市的 创建，进行旧城改造，征收土地，这些行为看似合情合理，实际 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 12 上政府却利用这样的机会，非法滥用握在手中的行政权力与土地 开发商进行黑箱操作。 3.2.53.2.5 部分公务员素质较低，难以适应为民服务的要求部分公务员素质较低，难以适应为民服务的要求 有的公务员思想道德素质不高，缺乏坚定的理想信念，缺乏 为公众服务的热情，在诸多时候，即使是在公务员上班时间，当 有群众因某些求救于某些公务员同志的时候，这些公务员经常是 爱理不理。在大街上，城市管理人员，或是警察对待社会公众的 态度多是恶劣，目中无人，敬岗敬业精神不强，责任意识淡薄。 有的公务员作风不良，群众多发现一些公务员在闲假日，吃喝嫖 赌。榆林市某区纪委经过调查，向区委常委会提交一份内部报告， 将干部作风问题概括为懒、空、浮、软、散、贪、奢、滑十个方 面。有的公务员不是运用权力为民造福，而是将权力当成了谋取 私利的工具。这样的人虽为数不多，但分布较广，在行政许可、 处罚等各个领域都有；影响比较恶劣且深远，严重损害党和政府 形象，损害党群干群关系，阻碍服务型社会的建设，文明城市的 创建。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 13 4 榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因分析榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因分析 榆林市文明城市创建，服务型政府建设，取得今天的成果有 其特殊原因，同时，榆林市服务型政府建设过程中各种问题的存 在也有其重要的制度，道德伦理根源。且用相关的伦理价值角度 来针对于榆林市服务文明建设的问题进行分析。 4.1 榆林服务型政府取得重要成绩的原因 1.全国各级政府改革，建设服务型政府大环境的推动。 2.中国主权在民，为人民服务思想的建设要求 3.榆林市创建文明城市的必要要求 4.2 榆林服务型政府建设过程中各种问题出现的原因 4.2.14.2.1 政府以人为本的价值定位意识严重缺失政府以人为本的价值定位意识严重缺失 韦伯设计的科层制组织模式，力求把非理性因素从行政过程 中剔除出去，建立一个纯理性的组织运行机制，以提高组织运行 效率。但人们日益认识到“人”的属性是客观存在的，纯理性的 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 14 组织结构很难实现。服务型政府是对传统行政模式的超越，它承 认行政管理必须考虑人的因素，公共行政的对象、主体都是理性 与感性兼具、个人属性与社会属性兼有的人，他们的思想、态度、 感情、认知等本身会对行政过程造成影响，同时也是行政过程的 一部分。服务行政模式在认识到人的属性客观存在后，下一步自 然地要求将行政主体与客体看做现实的人的集合体，而不是行政 机器上的齿轮或是一群“匿名的符号” 。在具体伦理准则方面， 以人为本的价值理念就要求行政主体具有权利意识，尊重并保障 公民的合法权利，重视公民的主体地位，全心全意为人民服务， 做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋” ，彰显“人民政府” 的根本性质。 事实上，榆林市政府并没有将以人为本的根本价值观植入政 府组织的管理文化，活动准则中，政府的“官本位”思想严重， 政府始终不能以正确的态度对待其公民，很难做到为市民切身利 益考虑，没有行政成本的节约思想,不能够将纳税人的钱花在刀刃 上。在其文明城市的创建过程中，出现了许多与服务型政府要求 相违背的行为，对于服务型政府深刻内涵不了解，角色错位，行 政机构的繁冗，行政成本的居高不下，行政效率的低下,行政权力 的滥用等等。直接造成在榆林文明城市建设过程中对部分地区市 民进行的非法强制危及生命安全的拆迁活动，对城区部分户外广 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 15 告进行越权非法整顿，严重损害了市民，企业的合法权益。 4.2.24.2.2 政府的公共精神与公共行政理念的缺乏政府的公共精神与公共行政理念的缺乏 “公共性”是公共行政的应有之义，是公共行政的基本价值 内涵与本质所在。首先，公共权力源于维护公共利益、公共秩序 的需要，其权力属性具有公共性；其次，政府面向社会提供公共 产品、公共服务，其职能产出具有公共性；并且，公共性中所蕴 含的公平正义的价值理念也是政府追求的价值目标。而服务型政 府是尤其强调公共性的一种治理模式，人们认识到传统行政模式 和新公共管理模式在效率追求上的偏差，因此在服务型政府模式 中突出强调公共精神对与政府治理的重要性。甚至有学者指出， “在公共行政理论视域中，公共精神的内容涵盖了包括民主、法 治、公平正义、服务、责任、和谐等几乎所有具有普世价值的理 念及服务型政府应当具有的品质。 ”在榆林服务型政府的创建中, 政府部门没有将公平正义的价值追求放到最重要的地位,在公平正 义和经济增长以及政绩建设成果中的选择中,政府选择了后者。服 务型政府的建设必须要求公平正义价值的公共精神的实现。漠视 公共正义成为了榆林服务型政府建设始终不能达到预期效果的重 要因素。 4.2.34.2.3 政府关于信任关系的构建意识不高政府关于信任关系的构建意识不高 这里的“信任”既包括行政主体之间的信任，也包括行政主 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 16 体与公民之间的信任。信任是一个组织可以有效活动的基础，缺 乏信任的组织极易造成组织之间、组织与外部环境之间规范的失 效，也就无伦理可言；而信任资本充盈的组织，则可以降低运行 成本，提高运行效率，形成诚信和谐的内部环境和外部环境。服 务型政府就是要通过明确政府角色定位，在行政组织之间、行政 组织与公民之间营造和谐顺畅的互动环境，在协调合作中培育信 任，以信任推进合作的开展，最终形成运转协调的行政管理体制。 服务型政府应把信任、合作的价值理念纳入到政府整合机制之中， “人际间的信任与合作关系是服务型政府与管理型政府的实 质性区别” 。 在这一方面，榆林市政府做得很不到位，文明城市的建设应 该是全市人民共同参与的建设活动，是政府领导全市的市民共同 建设文明榆林，但事实是，文明城市的建设完全是市政府自导自 演的政绩工程建设，政府想怎么建设文明榆林就怎么建设，文不 文明一切由政府说了算，不管市民，社会的反映如何。市民很难 参与到具体的决策，实践中。建设过程中，政府与市民，企业及 社会产生了多种利益冲突与矛盾。市民不信任政府，政府漠视甚 至侵犯市民的基本权益。政府和公民以及企业之间的互信程度不 断降低。最后政府与市民，社会之间的关系不断恶性循环，政府 行政管理效率越来越低下，各种政策，建设计划因为得不到群众 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 17 的支持在执行中困难重重，文明城市的建设也在某种程度上演化 为劳民伤财的运动。与服务型政府的建设道背道而驰。 4.2.44.2.4 政府官员责任意识，职业精神有待提高政府官员责任意识，职业精神有待提高 服务型政府必须是负责任的政府。责任包含三层涵义：行政 主体要做好份内应做的事；行政主体对其行政对象负有为其服务， 助其发展的积极义务；行政主体应充分考虑自身行为的后果，对 自己的失职行为要承担相应责任或履行相应强制性义务。责任意 识是民主政治时代的一种基本价值理念，是世界政治文明的重要 成果，它与服务理念并不矛盾。树立责任意识，是为了更好地践 行服务理念；在服务理念规引下的责任意识才能真正把责任落到 实处。正如学者龚祥瑞所言：“负责就是为人民服务， 先天下之 忧而忧，后天下之乐而乐。只有这样，才能取得人民及其代表的 信任。 ”可见，责任意识是服务型政府的伦理资源之一和道义支持 基础。 所谓职业精神，就是与人们的职业活动紧密联系，具有自身 职业特征的精神。树立行政主体的责任意识与培育其职业精神是 一致的。只有具备职业精神，才能切实地负起责任，并有助于形 成以公共利益为指向，以全心全意为人民服务为依归的公共行政 风格。如前文所述， “责任”具有三层涵义，其相应的职业伦理准 则就是要求行政人员在组织内，完成上级指示，分配下级任务并 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 18 确保其执行；在组织外，对人民负责，维护公共利益，提供公共 服务；在行政过程中，要充分考量自己的行政行为会产生什么样 的后果，并清楚自己会对这一后果负积极义务或消极义务。 总的来看，榆林政府官员职业精神还是相对较低的，从政府 工作人员在日常的行政管理中便可以看到，一味负责于上级,没有 严谨的工作态度，多有倚靠自己的小权力谋取私利现象，对于市 民的求助不耐烦，不以人民的根本利益为一切工作的根本出发点， 没有全心全意为人民服务的意识，对待市民的态度十分恶劣，甚 至还有暴力行为。这都是政府官员责任意识不强，缺乏的职业精 神的表现。 5 榆林文明城市之服务型政府建设的对策榆林文明城市之服务型政府建设的对策 5.1 建设责任型政府 我们的政府是人民的政府，必须对人民负责建设责任政府， 关键是要深化改革，努力实现政府职能向创造良好发展环境、提 供优质公共服务、维护社会公平正义转变，政府机构及编制向科 学化、规范化、法制化转变，政府运行机制和管理方式向规范有 序、公开透明、便民高效转变这方面，榆林市政府主要做了三方 面工作。 5.1.15.1.1 精简行政机构精简行政机构 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 19 按照“小政府、大社会”行政管理体制改革要求和精简、统 一、效能原则，先后对规划、农业、交通、财政、水务、林业、 园林等多个部门进行职能调整和机构合并，撤销了市政公用、畜 牧、农机、兽医等部门。在建设组织结构优、行政成本低、行政 效能高的行政组织体系上迈出较大步伐。 5.1.25.1.2 减少行政审批减少行政审批 行政审批是行政部门形象展示的最前台，直接关系到政府的 整体形象，从这个意义上讲，行政审批是规范化服务型政府建设 的“突破口” 。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场 中介组织分开的要求，榆林市将政府不应当管理的且市场能够调 节的职能转移给市场，把区、县可以承担且能够完成的职能下放 给区、县，先后多次大规模清理行政许可审批项目，同时全面清 理非行政许可审批项目。清理工作完成后，全市行政许可项目由 原来的 862 项减少到 105 项，减幅达 87.8； 非行政许可审批项 目由原来的 721 项减少到 134 项，减幅达 81.4，成为全省同类 城市中行政审批项目较少的城市之一。 以榆林市科技局规范化服 务型建设为例，在行政审批改革方面，于 2014 年 79 月再次对 局 28 个行政审批和为民办事项目的法定依据进行梳理，优化审批 和办事流程。为了更好地回应市场经济的深入，做好政府职能的 “回位”和“补位” ，优化流程，还拟修订涉及推行城乡一体化规 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 20 范性文件 1 项,涉及“项目年”规范性文件 3 项，并且废止了局政 策性文件 5 个，进一步规范了行政审批。适时修订首问责任制 、 一次性告知制度 、 行政审批告知承诺制度,从 8 月起实行工 作人员挂牌上岗办公制度都进一步提高了办事效率，更加突出了 规范化服务型政府的“规范” 、 “便民” 、 “效率” 、 “诚信” 、 “负责” 的形象。诚然,科技行政审批事项内容、依据、条件、程序、时限、 收费标准等不仅公示,行政审批的结果还应及时以局政府网站、公 示栏、媒体等形式公布并加强公众参与和信息反馈；引入成本效 益评价制度，对政审批项目评估、分类采取不同的管理方式，加 强审批的绩效评估，增强部门的责任性。 5.1.35.1.3 是优化行政流程是优化行政流程 依据行政权力的运行规律，以设置科学化、流程便捷化、过 程人性化为目标，以行政组织再造为抓手，调整和优化行政权力 运行流程和服务流程，着力健全行政部门提出、有关专家参与、 服务对象评判的流程再造评估机制，并创新实施并联审批。企业 注册登记和投资建设项目通过“一窗式”并联审批平均缩短办理 时间 78.3%，无前置审批企业登记办理最快可在 1 小时内完成。 各部门结合行政审批制度改革对审批的前置条件和流程进行 优化，简化了办事手续,缩短了办事时限，基本达到“能当场办结 的即时核准，能一天办结的不拖到两天，能一个环节办结的不跑 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 21 两个环节” 。如:工商、公安、卫生、新闻出版、农牧、酒类专卖 等六个部门率先在 7 个最常见的行政审批事项上开始实施告知承 诺审批制，改串联审批为并联审批，极大地缩短了企业办证、办 照时间。公安机关所属的户政办证大厅、出入境办证大厅、车管 所及各城区分局办证中心从减少外部流程,优化内部流程入手，使 大多数行政审批事项的办理时间缩短一半以上。 规范化服务型政府建设的深化，强调的是服务对象更多的是 公众，可以借鉴企业对顾客服务的方式来“管理”,做到顾客优先,民 众优先。一是选择可行的服务方式,如政府担保、税收补贴、技术 援助、政府采购、志愿人员等方式糅合、交叉使用,更好地为民服 务；二是提升公共服务价值，引入 ISO9000 质量管理理念，完善 和细化规范和服务细则，优化服务标准，完善服务对象满意测评 制度。三是兼顾内部顾客，组织内部人员的服务态度，主动和首 创精神直接影响外部顾客的满意度，因为内部顾客的不满往往会 迁移至外部顾客身上，出现结构性失衡。所以应加强内部管理， 可通过工作表现管理评审制度，节约资金可重奖等方式进行公平 有效的奖惩。 5.2 建设服务型政府 全心全意为人民服务是规范化服务型政府的根本宗旨。这就 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 22 要求各级政府始终坚持以人为本、执政为民的理念，把服务公众 作为政府行政的出发点和落脚点;始终坚持民生优先、服务至上的 导向，把为公众提供更多优质的公共服务放在更加突出的位置； 始终坚持公平公正、便捷高效的标准，把城乡群众作为“天生的 平等派”提供相对均衡平等的公共服务，推动政府由管制型政府 向服务型政府根本转变。这方面，榆林市政府主要做了三方面工 作。 5.2.15.2.1 强化公共服务强化公共服务 大力推进基本公共服务均等化，加大公共财政向教育、卫生 等公共服务领域的倾斜力度，着力补齐农村公共服务短板，大力 推动城镇师资、医疗技术人员等优质公共服务资源向农村延伸， 城乡基本公共服务初步实现均衡发展。 5.2.25.2.2 创新服务方式创新服务方式 以公众需求为导向，将面向公众的开放的大厅式服务发展作 为政府服务的主要形态。2010 年在全省率先建立市县联动办公的 政务大厅，将 35 个部门 291 项行政审批事项纳入市政务中心集中 统一办理。健全市县乡村四级政务服务体系，其中市、区县和乡 镇中心主要服务法人，社区主要服务自然人，同时推进政务中心 实现从“接件窗口”向“办件实体”的转变。积极发展电子政务， 建立网上政务大厅，在市和各区县健全网上审批、网上执法反馈、 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 23 网上公共资源交易和网上监督系统。 为了避免政务服务中心成为形式上的“接件窗口”,政务服务 中心局域网实现了与网上政务大厅的连通与互动,通过政务服务中 心和网络接办件系统，使服务中心内部各部门间相协同；通过电 子政务外网和各部门的办公信息系统，使政府各部门在服务中心 的前台办理与部门内部的后台办理相协同，实现了用信息技术手 段优化服务流程、减少环节、提高效率。 围绕着“规范化服务型政府”建设,改版后的榆林公众信息网 门户网站尤其注重由信息发布型网站向信息发布与服务互动型网 站转变。更加强调便民服务功能,增加了市民服务、企业服务、政 务服务、外来者服务版块。开设网上政务大厅,将各部门服务办事 的内容、前置条件、办事流程、表格样式在网上公布,可全面实现 表格下载,网上申报、网上预审批,并可实现对审批过程的监控、 查询。在“公开、效率、便民”等方面,都发挥了电子政务和信息 技术的服务功能。 5.2.35.2.3 推进政务公开推进政务公开 强化政府信息主动公开、时时公开和全程公开，编制政府信 息公开目录，在政府门户网站、部门网站和网上政务大厅公开行 政权力清单和运行流程图，在市和县两级档案馆、公共图书馆和 政务服务场所建成上千个标准化政府信息公开查询点。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 24 各部门对告知内容、告知方式等作了较大的改进，基本形成 了电子触摸屏、电子显示屏、文字传单(办证须知)、办证人员口 头告知、公众信息网等立体化、网络化的告知渠道。同时各部门 将所有办事项目的依据、条件、数量、程序、时限,需要提交的全 部材料目录和申请书示范文本，收费情况、办理结果、投诉渠道 等内容都在办公场所和政府网站作了详细公示，市民可通过公众 网直接浏览并下载有关申请表格、查询申报事项办理状态的相关 信息，以保障市民不仅能享受高效、便捷的服务,还能享受公开、 透明的服务。 服务对象的“知情权”是其拥有的权利之一，就政府存在的 目的来讲，其理应以最大限度地满足公众的合理需求和愿望为行 动指针，以实现公共利益的最大化为终极追求,把政务信息置于阳 光之下，才能有效克服信息不对称和权力寻租。以榆林市科技局 规范化服务型建设为例，公开科技创新法规目录、政策目录,修改 信息公开暂行办法 ，新制定政务公开实施意见 ，修订榆林 市科技局(知识产权局)办事流程导引图、办事指南等都是规范政 务公开的有效手段；对于重大的行政决策的专家咨询论证制度， 以及公示、听证办法制度应该说是透明公正的，但我们似乎太注 重具体操作层面，制度建设还有不足，到底哪些是重大事项，哪 些需专家咨询论证，哪些需要公示、听证?都是应该明确的。 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 25 5.3 建设法治型政府 法治政府是规范化服务型政府建设的目标取向。建设法治政 府，关键是政府在任何时候都代表和维护公众的权力和利益，任 何时候都不脱离法律的轨道和法治的框架；关键是政府始终尊重 公众的国家主体地位，始终尊重公众的知情权、参与权、监督权 和表达权，绝不以公权限制和挤压合法的私权，绝不以公利约束 和压制合法的私利，从而真正成为为法律约束和限制的、使人民 放心的法治政府。这方面，榆林市政府主要做了以下几方面工作。 5.3.15.3.1 确保行政决策合法科学确保行政决策合法科学 把程序合法放在更加突出的位置，严格执行行政决策程序， 完善咨询论证、公示听证、法制审查和集体讨论制度，建立公众 参与、专家论证和政府依法决策的决策机制，组建了 120 人左右 的精英型的政府决策咨询专家团队。凡是重大决策都先由法制部 门进行合法性论证，凡是涉及公共利益和群众切身利益的重大事 项，都通过媒体或政府网站征求公众意见。 5.3.25.3.2 确保行政执行规范有序确保行政执行规范有序 严格规范行政审批、行政处罚、行政收费、行政强制等行政 职权，严格界定政府投资、政府特许经营、政府合同、政府采购 等重点领域的行政执法资格和行政执法责任，严格细化行政处罚 东北大学继续教育学院毕业设计（论文）东北大学继续教育学院毕业设计（论文） 26 自由裁量权，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有 力的行政执法体制。为此，我们专门编制了市级部门行政权力的 “权力清单” ，并出台了规范行政处罚自由裁量权实施办法，形成 流程清楚、要求具体、期限明确的行政处罚规范，坚决“挤”掉 行政执法中的“人为泡沫” 。 5.3.35.3.3 确保行政监督公正到位确保行政监督公正到位 建立政府与各类监督主体的沟通协调机制，严格实施法律监 督、舆论监督和群众监督，让政府工作始终置于监督之下。完善 政府的行政监督和层级监督，健全新闻舆论和群众监督，建立社 情民意反馈体系，每年聘请 35 名市民代表作为市规范化服务型政 府建设监督员，督促政府依法行政，提升服务质量。 5.3.45.3.4 加强对行政相对人的行政救济加强对行政相对人的行政救济 人民权利的尊重和保护,不能仅停留在观念上和社会规范上的 支持，必须设定对事实上否定权利的矫正机制，使受到侵害的权 利得到及时的救济，也许这也是保护权利的最后一道屏障，所以 规范政府的行政救济行为显得十分必要。结合新出台的信访条例， 应适时地加以