大力推进公职律师试点工作 为建设和谐广州提供优质法律服务

大力推进公职律师试点工作大力推进公职律师试点工作 为建设和谐广州提供优质法律服务为建设和谐广州提供优质法律服务 发布于：2007-04-17 15:21:12 广州市公职律师事务所 广州市于 2002 年 12 月 9 日成立了全国首家公职律师所即广州市公职律师事务所，三年来， 在各级政府和领导的关怀重视下，全体公职律师团结努力，积极奉献，形成具有广州特色的 “广州模式”公职律师制度试点，为探索建立中国公职律师制度，开拓了一条可行之路。 一、基本情况一、基本情况 按照司法部和省司法厅关于开展公职律师工作试点的要求，2002 年 12 月 9 日广州市公职 律师事务所正式成立。我市以市公职律师所成立为契机，在各级行政机关的领导和主持下，加 大推行公职律师制度的力度，各区、县级市也加快了组建公职律师事务所的步伐。至今，全市 己批准设立 13 个公职律师事务所，正式挂牌开展公职律师业务的有 11 家公职律师事务所，各 公职所成立后都注重硬件和软件的建设，同时通过为当地政府提供方便、快捷、优质的法律服 务，赢得政府的支持。全市 11 家公职所有 9 家公职所有独立办公场地，办公设备基本具备， 从具体情况看，市公职所、番禺区、增城市公职所硬件建设较好，特别是番禺区公职所每个公 职律师都有独立的办公室，这种办公条件适合律师业务要求，能跟上我市合伙律师所的办公条 件。 全市共有公职律师 132 人（包括拟发展的第二批省市直单位的公职律师） ，其中市公职律 师所 92 人，区县级市公职所 40 人，公职律师年龄结构、学历情况、执业年限、职称状况等方 面较好，全市公职律师队伍普遍年轻，有能力、学历高，知识面广，有较为丰富的执业经验， 业务能力强，是一支政治素质高、业务能力强的专业法律服务队伍，在各级政府依法行政中能 发挥着重要作用。 各级政府职能部门设立公职律师岗位的试点工作开展顺利。目前，己在省直 11 个部门发展 26 名岗位公职律师，市直 21 政府职能部门发展 57 名岗位公职律师，共计 83 名，这些岗位公 职律师积极履行职责，为政府部门提供卓有成效的法律服务，试点工作取得实际成效。 二、规范管理二、规范管理 公职律师事务所的建立创造了政府法律服务工作的新方式，这是一项具有开拓性的工作。 公职律师事务所在成立伊始，就按照司法行政部门的要求，积极地探索和完善各项规章制度， 注重打造公职律师的形象和品牌，强调规范化管理理念。 （一）建立健全公职所内部的管理制度 第一，制定公职所基本工作制度。全市的各个公职所在设立后都根据自身的实际情况及需 要，制定了公职律师事务所工作规则，对事务所的行政、财务、业务管理、档案管理等方面进 行了规范。如市公职所制定了广州市公职律师事务所工作规则 ，该规则分为总则、职责、 纪律、学习制度、会议制度、办文程序、收结案制度、业务管理、档案管理、内务管理等十章， 内容涵盖律师事务所管理的各个方面，为规范公职所的工作奠定了基础，也为区、县级市公职 所建立所内部的工作制度提供了范本。同时，在事务所内部建立了岗位责任制度，明确规定每 个岗位的职权、责任、任职条件、工作程序。 第二，制定专项工作制度。公职所针对管理的重要程度和难度，制定了专项工作制度。一 是在业务管理方面，各公职所制定了公职律师事务所业务管理规则 ，在基本制度的基础上 进一步完善了收结案登记、案件承办、法律文书的管理、案件质量监督、集体讨论案件、卷宗 归档等环节，并建立执行疑难案件集体讨论制度，建立所内公职律师办理各类业务的流程和标 准，规范律师的执业行为，建立案件质量反馈与评价制度，重视收集客户的意见，不断改进服 务方式，提高服务水平和办案质量。二是市公职所针对岗位公职律师的特殊性制定了广州市 公职律师事务所业务管理规则及政府工作部门公职律师业务统计案件登记流程 ，进一步 规范了岗位公职律师的案件登记流程、案件承办和业务统计等工作。三是为充分发挥出专家顾 问的作用，市公职所制定了广州市公职律师事务所专家顾问工作规则 、 广州市公职律师事 务所咨询专家顾问程序规定 。四是市公职所为改进工作作风，提高工作效率和服务质量，制 定了首问责任制度 、 首办责任制度 、 服务承诺制度三项制度，并建立投诉处理机制， 公布投诉电话，专人负责投诉处理，及时查处本所律师的违法违纪行为，向投诉人反馈结果。 五是健全财务制度，制定财务管理规定 、 会计电算化管理制度 。依法设立会计科目，会 计帐簿，会计凭证、会计报表和其他会计资料真实、准确、完整，符合会计制度规定。原始凭 证、帐簿、会计报表等会计资料以及印章由专人负责保管。此外，市公职所还制定了固定资产 管理等制度。各区、县级市公职所也根据自身实际情况制定了专项工作制度，确保了各公职所 的正常规范运作，切实做到了“以制度管人、管财、管物” 。 （二）逐步规范外部运作机制 第一，加强与法制部门协调。我国律师法未明确公职律师的执业权利、执业保障、执 业地位等，因此，公职所自成立起，在业务办理、业务拓展、职能职责等难以具体明确，尤其 与法制部门在职能上难以厘清，业务开展上存在一定的困难。我市各公职所针对此情况，积极 发挥主观能动作用，在处理外部关系、业务交办等方面，建立了一套较为成熟的操作规则。如 白云区公职所在办理案件方面，与区法制办在业务交接、业务办理、职能划分等方面就处理得 很好，关涉政府的诉讼案件，由区公职所负责承办，重大的非诉讼事务，由区政府法制办和区 公职所共同承办。这套较为成熟的工作制度，使白云区公职所工作开展得有声有色，这也可为 其他一些公职所借鉴。 第二，加强与政府部门协调。市公职所针对岗位公职律师既是政府部门的公务员又是市 公职所的公职律师的特殊性，为避免双重管理容易出现的重叠、冲突及监管真空，积极开展调 研，对岗位公职律师的业务监管、办案调派、执业考核、执业保障等方面与政府部门探讨与协 商，以形成一套规范成熟的管理机制，以提高岗位公职律师的管理效率和管理效果。 三、职能发挥 全市各公职律师所自成立以来，认真履行职能，从 2003 年 5 月起正式开展业务，至 200年上半年，广州地区公职律师共办理各类诉讼 566 件、非诉讼案件 10771 件，法律援助 案件 2908 件挽回经济损失 26103.056 万元。参与处理信访案件 8059 件，解答法律咨询 14660 人次（其中市公职所办理诉讼案件 231 件，非诉讼法律事务 8568 件，挽回经济损失 1.7 亿元） 。 市、区（县）公职所通过承办诉讼和非诉讼法律事务，在规范政府的行政行为、促进政府 依法行政、加强法律援助工作、解决群众打官司难等各方面发挥了重要的职能作用： 一、依法诉讼，切实维护政府合法权益。公职律师受政府及其职能部门委托，代理各类诉 讼案件，依法维护政府合法权益，促进了政府依法行政、依法管理。为市协作办代理的贷款纠 纷案，为国家挽回经济损失 500 多万；公职律师积极处理 WTO、CEPA 法律事务，参与广州 市 90 家出口企业 9 宗国际贸易争端的代理诉讼，最大限度维护了国家及企业的利益。公职律 师代理参与诉讼的香港汉贤国际有限公司诉市规划局关于二沙岛一、二区规划调整一案，涉及 国家赔偿 3.4 亿元。为减少和防止国有资产流失，市公职律师事务所注重发挥作用，积极参与 办理永大集团与香港中银担保合同纠纷案、羊城大厦物业拍卖案、绢麻工贸公司土地补偿款案、 穗华公司债权债务等案件，以切实维护政府合法权益。 二、谏言献策，为政府提供专业法律意见。广大公职律师以高度的政治敏感性和责任感， 积极参与处理了一批大学城拆迁、烂尾地块处理、721 海珠广场坍塌事件、荔湾旧城改造等 社会影响重大的群体性法律事务，并为政府依法决策、依法行政进行可行性分析与法律论证。 市公职律师事务所为社会影响较大的事务提供法律建议。在 721 海珠城广场坍塌一案中，公 职律师对楼宇的安全鉴定、组织居民回迁、制定赔偿方案、证据保全公证等问题提供了法律咨 询意见，为领导决策提供法律依据。同时，公职律师还对发给 250 多家商铺租户的相关文书从 法律上予以把关，市政府有关领导对公职律师的法律意见给予了充分的肯定。公职律师在 “511”毒酒事件发生后，及时提供法律意见和处理的相关法律依据，供领导和执法部门参 考。此外，公职律师还积极参与国有资产专题会议，对“伍湛记” 、 “清平记”等老字号品牌的 使用和管理提供了专业可行的法律意见和建议。 三、突出作用，积极推进建立法治政府。公职律师在执业中积极为政府及其部门草拟、修 改、审查规范性文件及合同，把好法律关，防止“法律漏洞” ，避免法律风险。 广东省农村集 体经济组织管理办法(草案)出台后，市公职律师事务所从建设社会主义新农村、维护农村社 会稳定、推进基层民主政治建设的实际出发，对草案提出修改建议，受到省法制办的高度 重视，并予以采纳。对广州市 XX 会财务管理办法 、 广州市 XX 信息网工程可行性研究委 托合同提出修改建议，得到了委托单位采纳。我市公职律师还积极参与草拟、审核了广州 市城镇房地产权登记办法 、 广州市测绘管理办法 、 广州市房屋租赁管理规定 、 广州市农 村集体建设用地使用权流转规则 、 广州市土地储备管理办法 、 广州市城市规划管理技术规 定 、 广州市地方税务局涉税信息公开管理办法 、 广州市禽畜批发市场管理办法 、 区县知 识产权工作指导意见等规范性文件，为建立法治政府，推进依法行政发挥了积极作用。 四、注重实效，着力解决重大纠纷难题。市公职律师事务所积极为政府及其部门解决重大 纠纷难题。仅今年上半年，公职律师参与全市处置闲置土地 182 宗，其中注销用地批文和收回 闲置土地共 130 宗，较好地发挥了为政府及其部门提供法律服务的职能作用。公职律师参与乐 华成功回收系列商标并与 TCL 合作的资产重组案件，协调了近 30 宗市属企业重大经济纠纷和 劳动争议案，充分发挥了公职律师的重要作用。公职律师还参加了广州大学城、武广铁路客运 专线、广东省建材机械厂国有土地使用权、中国出口商品交易会旧会馆收地补偿事宜的处理， 建立健全监管企业法制工作网络和系统内部法律顾问网络，协助企业完善了内部法律监督机制， 为大型企业健康有序的发展奠定了基础。 五、发挥优势，全力维护社会和谐稳定。市公职律师事务所充分发挥自身专业优势，担 任了多个政府项目或公益团体的法律顾问,全力维护社会和谐稳定。市公职律师所受第八届少 数民族运动会筹委会的委托，担任该运动会的法律顾问，对第八届全国少数民族传统体育运 动会筹资管理办法三个配套文件进行审核修改，为降低少数民族运动会筹办中的法律风险， 确保运动会顺利开展打下了坚实的基础。同时，根据市领导指示，市公职律师事务所与民运会 筹委会签订了法律顾问合同 ，指派一名公职律师于每周三、五到筹委会办公，随时了解和 处理相关法律事务。同时市公职律师事务所积极参与法律援助工作，着力解决困难群众打官司 难的问题，共办理法律援助案件 20 宗，办理的农民工追讨经济补偿金案获得胜诉，为维护社 会和谐稳定做出了贡献。 四、几点成效 从 2002 年底至今，广州市推行有别于全国其他地方的公职律师模式即广州模式的公职律 师试点工作，在广州、广东乃至全国都产生了积极而深远的影响，取得了很大的成效。三年多 来广州公职律师试点工作主要成效有： 第一、广州推行公职律师制度，促进了两级政府依法行政，提高政府法制法程度，树立了 政府依法行政的良好形象。广州成立了公职律师所并设立政府部门岗位律师后，政府依法行政 的意识明显增强，不管是市政府领导、区政府领导，还是政府部门的领导在决策、管理政治、 经济、文化和其他各项社会事务时，都不同程度的征询公职律师意见。黄埔区、白云、增城市 等政府领导依法行政意识强，在决策和解决一些重大问题都意识到征询公职律师意见，增城市 的政府领导说的更生动：我现在去哪都要带着公职律师。公职律师通过对政府的行政行为提供 有效的法律意见，确保政府行政行为的合法适当，产生较好的正面影响。 第二、广州推行公职律师制度，提高政府决策水平和决策科学性，政府机关依法行政水 平明显提高。目前，有 7 个区公职律师参与区政府的决策，有些政府部门在本行政机关作出重 大决策前听取公职律师意见已形成一种工作制度，如广州海关，广州规划局等部门。这样，不 仅规范政府和行政机关的行政管理和行政行为，而且为行政决策提供有力的法律依据，弥补决 策中可能出现的法律方面的漏洞，对政府各项工作起到了重要的保障作用。 第三、政府部门的公职律师能最大限度发挥律师作用，解决了行政机关在处理法律事务上 的实际困难，提升行政机关处理法律事务的专业化水准。政府机关在聘请社会律师时，虽然社 会律师法律专业知识水平较髙，但对政府工作缺乏了解，在沟通上有一定的障碍，而公职律师 尤其是本部门的岗位公职律师不但具有较高法律专业知识，同时非常熟悉政府机关的运作，尤 其熟悉本部门的运作，在处理具体法律事务上驾轻就熟，具有“离得近、叫得应、专业熟、信 息灵、反应快、保密好”等特点与优势，发挥了社会律师其他法律顾问难以替代的重要作用， 便于行政机关处理法律事务。同时行政机关自身拥有公职律师，无论对内还是对外都提升政府 机关处理法律事务专业化水准。 第四、节约行政成本，提高处理行政机关法律事务的效率。广州模式设立岗位公职律师,其 本部门一般法律事务由其本岗位公职律师处理,遇到疑难重大案件,由公职律师所组织专家论证 或整合公职律师资源,这种由专门机构服务,由财政统一拔付经费,集中支付专家论证经费,实施环 节简单,确保公职律师履行,职责发挥作用,从而较好节药行政成本,同时公职律师所实行集中管理 模式,建立一套制度来加以规范,提高了行政机关处理法律事务的效率.广州模式公职所的设立为 政府及各部门提供可靠的人才保障和组织保障。 第五、广州公职律师的模式, 为我国试行公职律师制度提供了新的经验,其特有的模式对我 国公职律师制度产生了积极的影响.我国从 1995 年提出公职律师试点工作以来,全国各地试点的 模式其主要是上海浦东模式和扬州模式,其特点是公职律师分散在政府各个部门或集中在政府 之中主要为行政首长服务,其不足之处是律师末能依托一个专业的法律服务机构执业,律师在执 业中产生法律障碍,而广州模式的公职律师制度是一个专门的公职律师事务所,既有专门编制的 专职公职律师,又有分散在各政府部门的岗位公职律师,公职律师所既有自身的业务,又有管理其 他公职律师的职责,其优势是既发挥律师的专业整体优势,又使公职律师有了独立执业的基础,便 于公职律师进行行业化和专业化的科学管理，解决了公职律师执业的法律障碍,它既有其它模 式的优点,又克服了其他模式的不足,是公职律师制度的一种理想的模式,是社会经济和政府法制 化程度发展较高所选择的一种理想模式,此模式将对我国公职律师制度产生积极和深远的影响。 五、存在不足 第一、公职所业务交接的协调机制尚待完善,公职律师业务范围有待进一步拓宽。根据编 委赋予各公职所主要职责是:承办各级政府交办的法律事务。在目前成立的 11 家公职所当中有 8 家公职所业务是由政府领导或各部门交办，末能建立起相当畅顺的业务交接机制,只有 3 家公 职所和政府法制办关