大兴安岭城镇体系说明书

附件 1 大兴安岭地区城镇体系规划 （20042020） 说 明 书 组织编制：大 兴 安 岭 地 区 行 政 公 署 编 制：黑龙江省城市规划勘测设计研究院 2006 年 4 月 2 黑龙江省城市规划勘测设计研究院 负责人与编制人员 院 长：王洪和 副 院 长 兼 总 规 划 师：赵景海 顾问总工程师、项目审核人：李之春 规划一所所长、副总规划师：陆 彤 ：刘东亮、荣玥芳 项目负责人 ：刘东亮 专项负责人 荣玥芳 戴利人 刁爱平 编 制 人 员：陆 彤 马 和 荣玥芳 刘东亮 刁爱平 戴利人 孙 异 孙英博 大兴安岭地区行署建设局 负责人与编制人员 局 长：张唯东 副 局 长：李保林 规划管理科科长：杨晓晨 规划管理科科员：胡增宇 4 前 言 受大兴安岭地区行署委托，黑龙江省城市规划勘测设计研究院于 2003 年 8 月承接了大兴安岭地区城镇体系规划（20042020） 编制任务，同时成立了 规划编制领导小组和项目编制工作组。 2003 年 8 月下旬，编制组全体成员赴大兴安岭地区进行了为期半个月的现场 踏勘和调研工作，调研工作深入到大兴安岭地区 3 县 4 区和 4 个独立林业局。在 调研过程中，得到了各县区局建设部门及相关单位的大力支持和协助，在此表示 感谢！ 经过项目组全体成员紧张的工作，提出了大兴安岭地区城镇体系规划阶 段性成果，于 2004 年 3 月与 6 月两次向大兴安岭地区地林直主要相关单位领导 进行了汇报，会上听取了与会领导提出的意见和建议，并进行了认真修改和完善。 本次规划除按国家有关法律、法规要求编制大兴安岭地区城镇体系规划外， 还根据大兴安岭地区的特殊情况，就以下 3 个方面进行了重点研究：一是区域产 业结构调整，二是林业发展方向研究，再就是区域管理体制问题研究。本次规划 重点涉及经济、社会、环境和城市发展等方面的 10 个内容，具体如下： 1.产业结构调整研究 2.林业替代产业研究 3.城市功能重新定位 4.确定城镇体系结构 5.生态环境综合整治及生物多样性恢复 6.旅游产业发展战略研究 7.区域基础设施系统研究 8.区域综合防灾系统研究 9.区域社会设施系统研究 10.区域管理体制研究 大兴安岭地区行署和黑龙江省城市规划勘测设计研究院均非常重视本规划， 经过双方的共同努力，希望就大兴安岭地区城镇体系规划中的主要问题进行讨论， 以期更好地指导大兴安岭地区城市建设。由于时间较紧，一些情况又错综复杂， 难免有不妥之处，敬请多提宝贵意见。 - I - 目 录 前 言 第一章 区域基本情况.1 一、自然条件与自然资源1 （一）自然条件.1 （二）自然资源.1 二、社会经济发展概况2 （一）社会发展概况.2 （二）经济发展概况.3 （三）区域交通发展概况.3 三、大兴安岭地区林业开发历史沿革3 第二章 规划总则.6 一、规划期限、背景及范围6 （一）规划期限.6 （二）规划背景.6 （三）规划范围.7 二、规划目的及原则7 （一）规划目的.7 （二）规划原则.7 三、规划依据及指导思想7 （一）规划依据.7 （二）规划指导思想.8 四、规划方法8 第三章 区域社会经济发展背景分析.9 一、区域发展优势条件分析9 二、区域发展制约因素分析10 第四章 大兴安岭地区城镇发展战略.12 一、区域发展战略12 （一）社会经济发展目标.12 （二）产业发展战略构想.13 二、城镇发展战略15 三、城镇经济区16 （一）城镇经济区划分原则.16 （二）城镇经济区的划分.17 第五章 区域总人口及城镇化水平预测.18 一、区域人口及城镇化水平现状18 二、区域总人口预测18 （一）人口发展历史特点.18 II （二）全区人口发展趋势预测.20 三、城镇化水平预测20 （一）城镇化发展目标.20 （二）城镇化战略对策.20 第六章 区域城镇体系发展战略.22 一、区域城镇体系现状特征及存在问题22 （一）职能结构现状.22 （二）等级规模结构现状.22 （三）空间结构现状特征.23 （四）区域城镇体系存在的问题.24 二、等级规模结构规划24 （一）等级结构优化原则.24 （二）等级规模结构变化趋势.24 （三）城镇等级规模结构规划.25 三、城镇职能结构规划25 （一）城镇职能规划思路.25 （二）城镇职能结构规划.26 四、城镇体系空间规划27 （一）区域空间发展模式的选择.27 （二）城镇体系空间结构规划.28 （三）城镇体系空间协作.28 五、行政区划调整28 六、林场撤并调整29 （一）林场撤并现状情况.29 （二）林场撤并存在的问题.29 （三）林场撤并调整.30 七、城镇建设用地协调规划32 （一）城镇建设用地现状特征.32 （二）城镇用地控制原则.32 （三）城镇建设用地规划.33 第七章 区域基础设施规划.35 一、区域综合交通体系规划35 （一）区域交通现状及存在问题.35 （二）区域交通运输发展目标.36 （三）区域交通体系规划.36 二、区域水资源综合利用规划37 （一）区域水资源利用现状.37 （二）存在的问题.38 （三）用水量预测.39 （四）水资源利用规划.39 三、区域电力系统规划40 - III - （一）区域供电现状.40 （二）区域供电规划.41 四、区域电信及信息网络工程规划45 （一）电信及信息网络工程现状.45 （二）电信及电信网络工程规划.46 五、区域广播、电视系统规划48 （一）广播电视工程现状.48 （二）广播电视工程规划.49 六、区域邮政设施工程规划50 （一）邮政设施工程现状.50 （二）邮政设施工程规划.50 七、区域综合防灾系统规划51 （一）区域防洪工程规划.51 （二）区域消防规划.53 （三）区域气象防灾规划.56 （三）区域人防规划.57 第八章 区域社会设施规划.58 一、教育发展规划58 （一）全区教育现状.58 （二）全区教育现状存在问题.58 （三）全区教育发展的基本原则.59 （四）全区教育事业发展的总体思路和目标.59 （五）对策和具体措施.60 二、科技发展规划61 （一）现状及问题.61 （二）规划指导思想和原则.61 （三）发展目标.61 （四）重点任务.61 三、文化体育设施规划62 （一）全区文体设施现状.62 （二）全区文体设施发展规划.64 四、医疗卫生设施规划64 （一）设施现状.64 （二）医疗设施规划.65 五、社区基础设施规划66 （一）现状情况.66 （二）发展规划.66 第九章 区域与城镇环境保护规划.67 一、区域环境质量现状评价67 （一）水环境.67 （二）大气环境.68 IV （三）噪声环境.69 （四）固废情况.69 二、环境保护规划69 （一）规划目标.69 （二）环境功能区划分及执行标准.69 （三）环境保护规划措施.70 第十章 区域生态环境保护规划.72 一、地区生态环境现状及评价72 二、生态环境保护规划目标73 三、生态功能区划分74 （一）区域生态功能区划.74 （二）重要生态功能区.75 四、生态环境保护规划76 第十一章 旅游发展规划.80 一、旅游发展概况80 二、旅游资源评价80 三、旅游发展存在的主要问题81 四、旅游业发展战略82 （一）产业定位：从先导产业到支柱产业.82 （二）地域分工：中国的北极、黑龙江的源头.82 （三）战略布局.82 （四）发展次序.83 五、旅游功能区划83 六、主要旅游产品规划85 （一）旅游产品定位.85 （二）旅游产品开发方案.85 七、旅游线路组织规划85 （一）旅游线路发展目标.85 （二）旅游线路设计.85 八、旅游发展支撑体系86 第十二章 区域文物保护规划.87 一、全区文物单位现状87 二、规划原则87 三、保护措施87 四、保护开发利用发展规划88 （一）近期规划.88 （二）远期规划.88 第十三章 区域近期建设规划.89 - V - 一、总体目标89 二、区域综合交通体系规划89 三、水资源利用规划90 四、供电工程规划90 五、电信及信息网络工程规划90 六、广播电视工程规划90 七、区域综合防灾规划90 八、区域生态环境保护规划92 九、区域社会设施规划92 （一）教育发展规划.92 （二）科技发展规划.93 （三）文体设施规划.93 （四）医疗设施规划.93 （五）社区基础设施规划.93 第十四章 区域发展协调与管治.95 一、生态敏感地区95 二、 “县局同城”地区95 三、加漠城镇聚合轴96 第十五章 区域城镇体系规划实施措施.97 1 第一章 区域基本情况 一、自然条件与自然资源 （一）自然条件 大兴安岭地区位于祖国北部边陲，东接小兴安岭，西邻呼伦贝尔市，南濒松 嫩平原，北与俄罗斯联邦隔江相望。地理座标北纬 50055334，东经 1214112710，南北长 365km，东西宽 335km,全区总面积 8.35 万 km2。 森林总面积 6.52 万 km2，占全国的 4.1%，活立木蓄积量 5.27 亿 m3，占全国蓄积 量 4.2%，是中国重要的林业基地，被誉为“金鸡冠上的绿宝石” 。 大兴安岭地区气候独特，属寒温带大陆性季风气候。夏季多雨，昼长夜短温 差大；冬季夜长昼短，时有奇寒。年平均气温漠河和呼中等北部地区在-4.4- 3.9，其它地区在-2.8-0.8。全区平均年日照时数 2416 左右，年10有 效积温 15302090。年无霜期平均为 99 天，冰冻期 180200 天，年均降雨量 485.5mm，集中在 68 月间。 流域面积在 1000 km2以上河流有 28 条，流域面积在 100 km2以上河流有 115 条。境内较大河流有呼玛河、额木尔河、盘古河、西尔根气河、多布库尔河、甘 河、那都里河等，中俄界江长 791.7km。 大兴安岭地区位于大兴安岭山脉东北坡，处于根河与嫩江两条地震大断裂带 上，地势呈西高东低。 大兴安岭地貌由中山、低山、丘陵和山间盆地构成。全区平均海拔 350m，大 兴安岭最高峰大白山海拔 1528.7m，最低点呼玛县四合屯海拔 180m。 （二）自然资源 1.矿产资源 大兴安岭地区矿产资源丰富，已发现矿种 42 种，有煤、铁、金等。矿产地 571 处，已探明储量的矿产 14 种，开发利用的矿产有 15 种。 2.水资源 地表水资源总量为 156.4 亿 m3，地下水资源总量为 4.36 亿 m3。水能蕴藏量 86 万 kw，居全省第二。境内较大河流有：呼玛河、额木尔河、盘古河、西尔根 气河、多布库尔河、甘河、那都里河等，国际河流有黑龙江,省内地区间界河有 嫩江。 3.土地资源 全区土地面积 8.35 万 km2，其中各类耕地 72.53 km2，各类林地 7.15 万 km2，各类牧草地 174.67 km2，居民类及工矿用地 443.47 km2，各类交通用地 2 180.53 km2，另有一部分未利用土地。 4.植物资源 大兴安岭地区植物资源丰富。本地区自然植被类型为泛北极植物区系欧亚森 林植物亚区寒温带针叶、落叶林区域。有木本植物 100 种，其中乔木 28 种。全 区已普查出维管束野生植物 92 科 371 属 900 多种。野生经济植物占 60%。 5.动物资源 大兴安岭地区动物资源丰富而独特。动物区为古北界东北区寒温带落叶针叶 动物群区，鸟兽区为东部森林、森林草原喜湿与半喜湿资源动物群栖居区中的大 兴安岭北部山地区。全区已普查出鸟类 16 目 40 科 257 种。全区已普查出鱼类 17 科 84 种。全区已普查出兽类 6 目 16 科 56 种，其中国家一类保护动物有紫貂、 貂熊等，二类保护动物有棕熊、猞猁、马鹿、驼鹿、雪兔等。 二、社会经济发展概况 （一）社会发展概况 大兴安岭地区是 1964 年 2 月 10 日经中共中央、国务院中发（64）92 号文件 批准开发建设的，它是横跨黑龙江、内蒙古两省区的特殊区域。大兴安岭地委、 行政公署和林业集团公司设在加格达奇区。有漠河、呼玛两个国家级一类客货口 岸。 2003 年末大兴安岭行政公署辖 3 县 4 区 10 个林业局，23 个建制镇（含县区 址） 、12 个乡，是黑龙江省唯一没有设市建制的地区，详见表 11。其中属黑龙 江省行政区的有漠河县、塔河县、呼玛县、呼中区和新林区，面积为 6.48 万 km2，占 77.60%；属于内蒙古自治区行政区的有加格达奇区和松岭区，面积为 1.87 万 km2，占 22.40%。 表 11 大兴安岭地区区域行政区划一览表 县区名称乡镇数量建制镇乡林业局 加格达奇区 2 白桦乡、加北乡加格达奇林业局 呼 玛 县 8 呼玛镇、韩家园镇 兴华乡、北疆乡、 三卡乡、欧浦乡、 金山乡、白银纳乡 韩家园林业局 塔 河 县 6 塔河镇、盘古镇、瓦拉干 镇 依西肯乡、开库康 乡、十八站乡 塔河林业局、十八站林业 局 漠 河 县 5 兴安镇、西林吉镇、图强 镇、劲涛镇 漠河乡 西林吉林业局、图强林业 局、阿木尔林业局 松 岭 区 3 小扬气镇、劲松镇、古源 镇 松岭林业局 新 林 区 7 新林镇、翠岗镇、塔源镇、 宏图镇、碧州镇、大乌苏 镇、塔尔根镇 新林林业局 呼 中 区 4 呼中镇、碧水镇、呼源镇、 宏伟镇 呼中林业局 3 根据大兴安岭地区 2004 年国民经济统计年鉴，2003 年末大兴安岭地区总人 口为 52.78 万人，区域平均人口密度为 6.32 人/ km2，其中非农业人口 45.73 万 人，占总人口 86.6%，人口自然增长率为 2.64。地区内除汉族外，还有满、蒙 古、达翰尔，鄂伦春、鄂温克等 21 个少数民族，人口 20 813 人，占全区总人口 的 4.13%。其中鄂伦春族系世居民族，主要居住在塔河县十八站和呼玛县白银纳 两个鄂伦春族乡，其它少数民族大多数为 1964 年开发大兴安岭以后陆续迁入。 管理体制上，大兴安岭地区自开发以来形成了独特的管理体制，为政企合一 体制。大兴安岭地区行署和林管局实行合署办公，大兴安岭地委对行署和林管局 实行政治领导，地委亦是林管局党委。 （二）经济发展概况 根据大兴安岭地区 2004 年国民经济统计年鉴，2003 年末国内生产总值 53.2 亿元，其中第一产业 15.8 亿元，第二产业 16.2 亿元，第三产业 21.2 亿元；第 一、二、三产业在国内生产总值构成比例分别为 29.7%、30.4%、39.9%，一、二、 三产业比值为 1:1.02:1.34。在工业总产值中，重工业所占比例为 35.9%；在农 业总产值中，农业所占比例为 20.6%，林业占比例为 62.5%。人均国内生产总值 1 万元，人均可支配性收入 5656 元，人均消费性支出 4694 元。 2003 年全区从业人员为 10.6 万人，其中企业人员为 8.9 万人，事业单位 0.95 万人，机关 0.71 万人；分别占从业人员总人口的比例为 84.35%、8.96%、6.69%。 （三）区域交通发展概况 加格达奇是大兴安岭地区区域中心城市，是该地区交通枢纽。目前已经形成 铁路、公路一体化客货物运输的交通格局。 大兴安岭地区区域内铁路交通占有十分重要地位。境内有加（格达奇）漠 （河） 、塔（河）韩（家园） 、林（海）呼（中）3 条铁路纵贯区域南北东西，每 天有 11 对旅客列车由加格达奇站始发、到达和通过。 公路交通近几年发展很快，2003 年 10 月加格达奇漠河公路 574km 改造升 级工作全面完成。目前境内有北京加格达奇（国道 G111） 、加格达奇漠河 （省道 S207） 、嫩江呼玛（省道 S208） 、黑河洛古河（省道 S209） 、加格达奇 黑河（省道 S310） 、加格达奇阿里河（县道 X191）等 6 条国、省、县级公路 连接区域内外交通。 三、大兴安岭地区林业开发历史沿革 大兴安岭地区城镇是因林而生、因林而建的城镇，其形成和发展是伴随着历 史上的几次林业资源开发而逐渐形成。可以说大兴安岭地区林业开发史就是地区 4 城市发展史。历史上大兴安岭林业资源开发经历了 6 个发展阶段。 1.清末民初时期首次开发阶段 大兴安岭林业大规模开发始于清末民初，1912 年（民国元年）民国政府公 布森林法和东三省国有林发放细则 ，规定“森林国有，地方就近保护， 严禁私伐。 ”1914 年（民国三年） ，黑龙江省设东北路、东南路、北路 3 个林业分 局。北路林业分局设于黑河道，管辖“上江三县”的森林稽查，办理采伐手续， 照章收税等事宜。1919 年（民国八年）2 月 29 日，北路林业分局改为森林局， 由各卡伦接行政区兼办林业事务。是时木税是政府主要财源之一。 2.日本帝国主义统治时期掠夺式开发阶段 1934 年月日本侵略军侵占呼玛、鸥浦、漠河三县，通过所谓“国有官营” 和“经济统制”手段，对“上江三县”地区林业、黄金、航运、商业等主要行业 进行经济掠夺。 3.解放后新中国成立之初保护性开发阶段 1949 年共和国成立后，林区各级领导和广大人民群众的资源保护意识明显 增强，重点实施护林防火。在这一时期，大兴安岭林区农业、牧业、林业和黄金 业等经济得到恢复和发展，推动了社会发展，人口大量流入，同时由于人为火灾 增多，森林防火任务日益繁重。1952 年，大兴安岭林区护林防火工作开始向专业 化发展。 1955 年 5 月和 6 月，岭南岭北发生依陵古里和南翁河两起特大森林火灾后， 于 1955 年在大兴安岭林区进行新中国第一次营林性开发建设，实施森林更新与 抚育，重点护林防火。 4.19581960 年“第二次开发” 黑龙江省在“林业大跃进”高潮中，沿黑龙江和呼玛河流域计划建设 19 个 森工性林业局，盲目决定依靠本省力量，开发呼玛县境内的大兴安岭东部北坡林 区，试图以此促进嫩林铁路的修建，史称“第二次开发” 。由于施业区划分不合 理，没有道路交通运输，加上天灾人祸，1962 年 3 月，根据中央调整国民经济 “八字方针” ，大兴安岭第二次开发建设“下马” 。 5.第三次开发建设（19631972 年）“第一次创业” 1964 年 2 月 10 日，中共中央国务院批准在大兴安岭东部林区（南起嫩江北 部、北至黑龙江边、西起鄂伦春旗东部、东至呼玛县东界）实行木材生产、林产 工业、营林和森林保护综合性开发。大兴安岭林区第三次开发建设开始了，这是 被誉为具有历史辉煌的“第一次创业” 。 由于当时大兴安岭环境恶劣，开发难度大，困难多，故而中央确定开发建设 中林区铁路先行，中央、地方、林业部门和铁道兵联合会战，以“打歼灭战”方 式实施开发。会战区于 1964 年 10 月成立隶属于国务院、同时受黑龙江和内蒙古 5 两省（区）双重领导的大兴安岭特区人民政府，兴办和管理会战区社会事业，以 保障开发建设顺利进行。 6.1979 以后林业改革时期和“二次创业” 1979 年冬，林区借鉴农村联产承包责任制的经验，尝试林业改革。呼中林 业局首先进行“五定一包”的林业生产经济责任制。经过近 10 年改革发展，全 区经济总量显著变化。 伴随林业改革的深入展开，也带来很多问题。进入 20 世纪 90 年代初期，全 区开始面临资源和经济的双重危机。 1987 年大兴安岭林区发生 5.6 特大森林火灾，加剧了全区资源危机。 面对“双危”经济窘境，地委于 1994 年 12 月做出关于再次创业，加快发 展的决定 ，带领全区人民以结构调整为突破点的“二次创业” 。大力发展绿色食 品产业，开辟出结构调整的绿色战场。 近年来，地委、行署以“天然林保护工程” 、 “西部大开发” 、 “生态示范区” 和“老工业基地改造”为契机，以保护资源、调整结构、发展生态产业为重点， 综合开发林区多种资源，构建多个生态型支柱产业，打造具有林区特色的经济新 格局，促进林区经济向生态型经济转变，努力实现经济、社会和生态效益良性循 环的可持续发展。 6 第二章 规划总则 一、规划期限、背景及范围 （一）规划期限 规划基年 2003 年； 规划期限 20042020 年； 其中近期 20042010 年。 （二）规划背景 面对新世纪新的发展机遇，大兴安岭地区城市建设与经济发展面临如何结合黑 龙江省“二次创业”进行自身的二次创业，如何应对中国加入 WTO 后国际、国内 两个资源、两个市场带来的新机遇和挑战。为把大兴安岭地区建设成为以资源综合 开发利用为主导和地区生态环境可持续发展的特色区域、黑龙江省西北部区域具有 较强活力的城镇群体、创造可持续发展的优质城市空间环境，做好区域城镇体系规 划成为大兴安岭地区面临的首要任务。因此，正确认识大兴安岭地区城市发展中的 规律、特点及存在的问题，明确区域中心城市的发展趋势，运用先进规划思想和方 法对大兴安岭地区城市建设进行深入、全面的研究和规划，是大兴安岭地区在新世 纪里重新振兴地区经济、进行可持续发展的重要课题。 在 21 世纪里，我国将继续实施可持续发展和科教兴国战略。与此同时，国际 经济的主流逐渐向“知识经济”方向发展。目前国际经济有下滑趋势，但中国经济 却发展势头良好，大兴安岭地区由于其特殊的发展历程和特殊的历史使命，面对新 的历史时期新的历史使命，结合国家振兴东北老工业基地和林业改革政策及时进行 产业结构调整，以适应国际、国内经济形势的变化，积极进行生态建设前提下的绿 色食品产业、特色养殖业以及旅游业等朝阳产业；地区经济结构的调整必然会影响 城市空间结构的变化，城市空间布局必须适应国际、国内经济发展潮流和地方经济 发展需要，为把加格达奇区建设为综合型中心城市服务。 由于我国整体经济发展迅速，我国城市发展普遍面临新旧机制转换的问题，各 城市均根据城市自身发展特点制定符合实际的城市发展战略，城市由外延数量型向 内涵质量效益型方向发展；城市发展目标也由单一注重经济发展向注意提高城市功 能以及多元化目标方向发展，出现了由生产型城市向生活型城市转变的趋势。这就 要求大兴安岭地区城镇体系规划及各城市总体规划突破原有规划思路，来深刻体现 这些发展规律与趋势，城市发展应旧城改造与新区开发相结合，中心城区与外围组 团发展相结合，协调发展共同形成一个整体，使城市规划更具有科学性、合理性， 同时具备前瞻性和可操作性。 7 （三）规划范围 大兴安岭地区城镇体系规划范围为大兴岭行政公署管辖的 3 县 4 区范围，总面 积 8.35 万 km2。 二、规划目的及原则 （一）规划目的 本次地区城镇体系规划的目的是在大兴安岭地区范围内科学合理地分析区域城 镇发展条件，预测区域城镇化水平和发展前景；在合理利用土地和自然资源的同时， 节约土地，保护资源，保持生态平衡，优化区域城镇布局；合理确定区域城镇体系 等级规模和空间结构，完善基础设施，因地制宜地安排工农业生产及建设项目，促 使加格达奇区发展为具有较强的经济活力和一定区域竞争力的综合型、生态园林式 的区域中心城市。 （二）规划原则 1政策性原则 认真贯彻落实国家有关天然林保护工程、老工业基地改造、 农业和林业发展的政策、法规和文件，为大兴安岭地区城镇体系建设提供可操作性 的战略政策。 2整体性原则 妥善处理好总体与局部、近期与远期建设的关系，重新优化 组合城镇空间，同时充分发挥各级城镇功能优势，促进城镇体系结构的最佳化，推 动区域经济社会的整体发展。 3地域性原则 立足大兴安岭地区的资源和环境优势，形成具有大兴安岭地 区特色的城市和区域发展道路，树立大兴安岭地区新形象，振兴区域经济。 4创造性原则 面对大兴安岭地区的特殊情况，应创造性地解决规划建设中 的特殊问题。 5可持续发展原则 遵循我国可持续发展战略，使大兴安岭地区城镇体系的经 济与城市建设能够持续、稳定健康地发展，并同生态环境保护有机结合。 三、规划依据及指导思想 （一）规划依据 本规划主要依据： 1 中华人民共和国城市规划法及城市规划编制办法 2 城镇体系规划编制审批办法 3 黑龙江省城镇体系规划（20012020） 4 生态省建设规划纲要 5黑龙江省及大兴安岭地区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要 8 6 大兴安岭加格达奇区城市总体规划（20002020）说明书 7 大兴安岭历史编年 8 大兴安岭概况 （上、下卷） 9大兴安岭地区各县区土地利用总体规划（19972010） 10大兴安岭地区地委、行署相关决议、政策、文件等 11 大兴安岭统计年鉴 （2003 年、2002 年、2001 年、2000 年、1999 年、 1998 年、1997 年、19911996 年） （二）规划指导思想 1.在城镇体系总体布局中，贯彻“优化结构，提高质量，完善功能，突出特色” 的发展方针，统筹考虑跨行政区的经济影响力，谋划建立大兴安岭地区城镇体系新 格局。 2.在生态环境保护和资源合理利用的原则下，实行非均衡发展战略，积极培育 具有较强经济实力和人口规模的中心城市，积极促进各级中心城镇的产业化进程， 完善区域基础设施建设，带动全区域城镇协调发展。 四、规划方法 大兴安岭地区城镇体系规划编制，首先充分借鉴国内外资源性地区城市经济发 展的经验及发展规律；同时立足于大兴安岭地区的实际情况、特殊情况，深入探讨 其在黑龙江省西北部、黑龙江省甚至中国东北经济区城市体系中的地位和作用；在 规划中对新的规划方法、新的规划理念与新思路的应用，采用定性定量相结合的方 法，既强调对理论及政策的研究，又落实到具体的可操作性的数据和措施上；深入 研究国家、省、地区的宏观战略部署，使大兴安岭地区城镇体系规划具有战略性。 同时在规划过程中，需要与相关专业部门进行反复探讨和研究，对大兴安岭地区城 市发展模式进行多方案比较、分析论证，从不同角度强化对大兴安岭地区经济发展 中地位的认识和建设意义的理解，从而使规划成果科学合理。 9 第三章 区域社会经济发展背景分析 一、区域发展优势条件分析 1外部环境优势 当前国际经济全球化趋势日益明显，中国加入世贸组织后，给大兴安岭地区带 来了新的发展机遇和挑战，即如何利用国内外两个市场、两种资源将为大兴安岭地 区发展带来新的动力。为提高黑龙江省中西部地区的环境质量，控制西部荒漠化， 遏制沙尘暴，涵养水源，保障东北及华北地区农业生产，维持生态平衡，大兴安岭 林业集团公司被确定为国家重点天然林资源保护工程试点单位，为大兴安岭地区生 态环境建设提供了新的活力。伴随中国经济的持续增长，党的十六大又作出“支持 东北地区等老工业基地加快调整改造，支持以资源开发为主的城市和地区发展接续 产业”的重大决策，以及林业可持续发展战略，为大兴安岭地区的产业结构调整提 供了政策支持，大兴安岭地区应抓住机遇，实现区域经济的全面振兴。 2自然资源优势 大兴安岭地区拥有丰富的自然资源。具体包括丰富的林业资源、矿产资源、动 植物资源、水资源和土地资源。 全区已发现的矿产资源有 42 种，有矿产地 571 处。探明储量的矿产有 14 种。 其中贵重金属矿有黄金，砂金现保有储量在 10t 左右，岩金储量已圈定 40t 左右。 地表水资源总量为 156.4 亿 m3，地下水资源总量为 4.36 亿 m3。水能蕴藏量 86 万 kw，居全省第二。流域面积在 1000 km2以上河流有 28 条，流域面积在 100 km2 以上河流有 115 条。 大兴安岭地区土地资源丰富，2003 年末全区面积 8.35 万 km2。 大兴安岭地区拥有丰富的动植物资源。其中自然植被类型为泛北极植物区系欧 亚森林植物亚区寒温带针叶、落叶林区域。有木本植物 100 种，其中乔木 28 种。动 物区为古北界东北区，寒温带落叶针叶动物群区，鸟兽区为东部森林、森林草原喜 湿与半喜湿资源动物群栖居区中的大兴安岭北部山地区。全区已普查出鸟类 16 目 40 科 257 种；全区已普查出兽类 6 目 16 科 56 种。 3旅游资源开发潜力巨大 大兴安岭地区共有旅游资源 86 处，共 6 类 34 种基本类型。包括自然景观、人 文景观和生物景观。 主要自然景观有北极光、白夜、 “5.6”特大森林火灾现场、中华北陲第一峰 大白山、马鞍火山熔岩、猩猩山水帘洞、洛古河、黑龙江源头、黑龙江上游水域风 光、甘河。 生物景观有呼中自然保护区、呼玛河自然保护区、南翁河自然保护区、古里百 万亩人工林、漠河县西林吉镇松苑公园、新林镇樟子松母树林。 10 主要人文景观有“5.6”特大森林火灾纪念馆、古城岛中俄“雅克萨战争”遗 址、呼玛尔抗俄古城遗址、塔林西水库坝址、十八站古人类文化遗存、漠河老沟古 人类文化遗存、大子扬山古人类文化遗存、北极村、乌苏里北极点、北陲哨兵纪念 碑、加格达奇铁道兵纪念碑、小扬气抗联纪念碑、十八站民族村、白银纳民族村、 加格达奇北山公园、加格达奇东湖公园、加格达奇儿童公园、加格达奇路园、塔河 镇滴翠园、林田山庄、古里山庄、兴安湖度假村、漠河胭脂沟等。毗邻区的鄂伦春 自治旗境内的鲜卑人祖居石室嘎仙洞（距加格达奇 37km） 。 目前大兴安岭地区旅游资源尚处于待开发状态，在当今世界大冰雪、大森林和 海洋三种主导生态旅游资源中，该地区占有其中两种，加上该地区良好的环境条件， 旅游产业将成为地区支柱产业。 4环境优势 由于大规模开发建设较晚，大兴安岭地区大部分地域仍处于自然原始生态，这 里生长着亚高山矮曲林、山地寒温性针叶疏林、山地寒温性针叶林，在其 8.35 万 km2的土地上，森林面积达 6.52 万 km2，森林覆盖率为 78.21%。大兴安岭地区与小 兴安岭、长白山林区共同构成东北地区的生态维护体系，在维护生态平衡方面具有 极其重要的作用，是世界上少有的“净土”之一。 5与其它资源性城市的比较优势 与黑龙江省其它资源性城市相比较，包括鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河和大庆 等资源性城市而言，大兴安岭地区的森林资源具有可再生性。尽管森林资源的再生 周期比较长，但在国家“天保工程” 、林业生态建设的方针及地方政府的积极努力下， 大兴安岭地区的森林资源作为地区的主体资源将走向一条可持续发展之路。 二、区域发展制约因素分析 1区域整体经济环境缺乏活力 大兴安岭地区位于我国东北边陲，在历史上虽然由于其独特的资源条件和政治 经济因素，为大兴安岭地区带来了发展机遇，但在市场经济条件下，由于距全国及 东北地区中心比较偏远、交通不便、气候寒冷、生产效率低、交通费用大、产业成 本高等不利因素日益显现，加之伴随资源衰退，导致人才流失严重，使得城市与地 区整体经济发展受到制约。 2区域城镇体系城镇化实际水平偏低 由于历史的原因，形成了大兴安岭地区城镇布局主要沿公路、铁路及黑龙江沿 线分布的格局。从户籍管理的角度，整个地区的非农化水平较高，但真正居住在城 镇中，享受城市生活方式的居民比例却非常低，而城镇本身的基础设施条件、水平， 吸纳人口的能力均有限，导致大兴安岭地区的城镇化实际水平偏低，城镇体系整体 实力受到影响。在林业经济下滑的今天，在这些因林而建、因林而兴的城市中，部 分人口规模小的城镇、居民点将伴随森林采伐业的衰退而衰落。 3城镇基础设施有待完善 11 大兴安岭地区内城镇基础设施普遍存在需要完善提高的问题。具体包括城镇缺 少服务设施系统、城镇给排水系统、城镇燃气系统以及城镇交通系统等。目前，城 镇基础设施成为制约区域经济发展的瓶颈。 4区域物种多样性保护工作迫在眉睫 大兴安岭地区是以资源开发为主导的地区，尤其是林业资源的开发，给区域生 态环境造成严重影响，包括大兴安岭地区及其影响区域范围的生态环境。大兴安岭 林区与小兴安岭、长白山林区构成东北地区的生态维护体系，是松嫩平原、三江平 原乃至华北平原抵御西伯利亚寒流的天然屏障，对提高黑龙江省中西部地区的环境 质量、控制西部荒漠化、遏制沙尘暴的产生、涵养水源、保障东北及华北地区的农 业生产、维持生态平衡具有极其重要的作用。森林采伐造成的环境影响主要有以下 几方面：首先是对地表植被造成的破坏，其次是由于地表植被的破坏导致森林涵养 水源的能力下降，从而对区域气候条件产生不良影响，包括自然降水的减少、气温 变化、风沙次数增多等；再有就是在此条件下导致区域生物物种减少，从而导致生 态环境整体下降。另外，由于大兴安岭地区砂金矿的开采，导致区域内河流水系污 染严重，流域内的特殊鱼类品种的减少也是一个严重的生态问题。以上因素说明， 区域内进行生物多样性的保护已经成为地区生态恢复性建设重要节点问题。 5区域内人才短缺 根据 2000 年第五次人口普查资料，大兴安岭地区具有中专以上的学历人员为 49345 人，占 6 岁及 6 岁以上人口总数 10.4%，其中高级专门人才更是短缺。由于近 几年林业局等中直、省直企事业单位效益不好，直接导致人才外流相当严重。由于 人才的缺失，给大兴安岭地区区域经济发展带来不利影响。 12 第四章 大兴安岭地区城镇发展战略 一、区域发展战略 （一）社会经济发展目标 社会经济发展直接制约着城镇体系的发展，社会经济发展战略规划是城镇体系 规划的前提和依据。根据国家在优化结构和提高效益的基础上，全面建设小康社会 的要求，以及省委、省政府的黑龙江省全面建设小康社会纲要 ，结合大兴安岭地 区的实际情况和大兴安岭地区全面建设小康社会规划纲要 ，原则确定全区社会经 济发展目标。 表 41 大兴安岭地区社会经济发展目标 指 标单 位2005 年2010 年2020 年 国内生产总值亿元64.399.2241 年均增长率8.8%9.1%9.3% 人均国内生产总值万元1.21.84.0 经 济 水 平 社会消费品零售总额亿元22.436.863.6 城镇居民人均可支配收入元66301096023630 农民人均纯收入元348047009000 城镇居民恩格尔系数33.2%31.6%25% 农村居民恩格尔系数42.7%41.2%35% 城镇居民人均建筑面积m2182530 农村住房砖瓦率35%40%55% 生 活 质 量 居民家庭计算机普及率6.5%12.7%20% 全区总人口万人545560 人口自然增长率6.56.346.2 科技对经济贡献率48%52.3%64% 接受高中阶段教育比例70%100%100% 大学入学率27.6%28.6%30% 每千人拥有医生数人1.92.12.3 城镇登记失业率5%4.5%4% 城镇居民低保覆盖率61.2%63.1%70% 社 会 状 况 平均预望寿命岁71.272.674 森林覆盖率78.9%79.2%79.9% 城镇垃圾无害化处理率56.1%57.4%60% 城镇污水处理率67.9%68.3%70% 生 态 环 境 城镇绿地覆盖率27.8%28%29% 13 （二）产业发展战略构想 按照省委“努力快发展,全面建小康”的战略部署,继续坚持“实施生态战略、 发展特色经济”的总体思路,抢抓天保工程、西部大开发、生态示范区建设和东北老 工业基地改造的政策机遇, 培育壮大新的经济增长点：优先发展特色养殖业，加快 发展生态旅游业，重点发展绿色食品业，稳步发展林产工业，积极发展兴安北药业。 1.第一产业发展思路 优化第一产业结构， 发展绿色农业、特色农业 和生态农业，推进农业产 业化经营，加快农村土地 制度改革，推广规模化生 产，商业化经营，提高劳 动生产率，增强竞争能力， 促进传统农业向现代农业 转变。在此过程中注重在 农业技术现代化的支持下 推广经济效益高、品质高、 有特色的农业品种，大力发展特色养殖业，进行特色养殖业的规模化生产与经营， 与农产品加工、销售相联系，特别注重产、供、销一体化的产业链建设，走农业产 业化的发展道路。 （1）发展特色种植业 根据区域自然条件，结合下游产业发展需求，调整目前作物比例，发展特色、 高效、生态型的作物种类。在保证必要的粮食产量稳定基础上，大力推广经济作物 和饲料粮草的种植。具体就是压缩小麦种植面积，稳定大豆种植面积，扩大马铃薯 和经济作物、饲料作物种植面积，建设反季节蔬菜生产基地和森林野生经济植物基 地。 （2）发展高效、特色养殖业 依托大兴安岭地区丰富的草场资源，大力发展以牛、羊为主的食草节粮畜牧业 和野生经济动物驯养业。在岭南和呼玛开发区建设牛、羊、猪、鸡、鹅及商品牧草 生产基地；在加格达奇、呼中、新林等城镇大力发展以养鹿为主体，以养狐狸、貂、 雉鸡等为重点的野生动物养殖基地；大力发展冷水鱼养殖。 （3）发展绿色生态农业 适应市场需求潮流，在生态环境承载力限度内，把绿色产品开发作为农业中的 21% 62% 16% 1% 14 增长点，挖掘绿色产品源头，充分依托本地特有的自然和生态资源，促进北药业、 林果业、观光农牧业等的迅速崛起，形成有特色的区域生态农业经济体系。 （4）提高农业科技水平 以“科技兴农”为指导思想，积极进行农业科技的试验开发，大力推广成熟技 术。继续实施农牧作物和畜种的“种子工程” ，不断对现有作物品种进行改良，引进 和推广优良品种，提高农业生产的效率。鼓励开发对农牧产品的新加工利用方式， 包括对现有未利用农牧资源的有效利用研究。 （5）走农业产业化道路 重点扶持以农副产品加工为主的行业建设，走生产、加工、销售、增值配套的 道路。积极发展乡镇企业，就近利用区内农业资源。重点提高特色农产品，并与农 产品精加工和绿色营销战略相结合，面向大都市居民对农产品的需求多样化趋势， 形成具有统一品牌的系列农业加工产品。尤其要有效依托现有的北奇神集团等企业 的品牌效应，整合区域内部的农业产业资源和资本，实现农业产业的集约化，拓展 盈利空间。 2.第二产业发展思路 （1）第二产业发展战略 大兴安岭地区工业发展的总战略是：充分发挥地区资源优势，以现有工业生产 能力和产品品牌效应为基础，以林产工业、绿色食品加工和北药加工业作为发展重 点。注重优化调整第二产业结构，强化市场调研和分析的作用，开发生产适销对路 的工业产品，提高生产技术水平和管理水平，探索技术创新和体制创新，加强工业 的主导地位，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。 绿色食品加工业。在巩固现有绿色食品加工业的基础上，重点抓好山野果、山 野菜及野生食用菌等山特产品的开发和加工，扩大生产和销售规模。加快对重点企 业的技术改造，进一步提升生产规模和产品档次，在低成本扩张中求得更大的发展。 进一步强化绿色食品的质量监控，严格市场准入，加大品牌的广告宣传和产品的市 场开发力度，创造条件建立和完善绿色食品专业市场和无公害食品批发市场，提高 品牌的市场知名度和信誉度。 林产工业。坚持“适度、深度、集中”的原则，重点发展环保型家具、人造板、 集成材等精深加工产品，延长产业链，提高附加值。对产品有市场并具有一定规模 的精深加工企业，集中扭亏经营措施费、技术改造资金和科技发展资金，加大技术 改造力度，扶优扶强，并采取吸引增量、盘活存量等措施，促其达产增效。 北药加工业。按照国家药品生产的质量要求，抓好北药开发企业的 GMP 认证 工作。扩大天麻、防风、龙胆草、黄芪、五味子等北药种植基地面积，加大对野生 中草药资源的保护力度，严格禁止掠夺性开发。采取与重点院校、科研机构和知名 企业联合的办法，抓好黄芪、金莲花、龙胆草、红景天等中草药的研制和开发。加 15 大对花青素、鹿补酒和乐莎口服液等生产企业的扶持力度，扩大生产规模，搞好市 场销售。 （2）第二产业发展战略措施 改善投资环境，扩大招商引资宣传工作的范围和力度。针对大兴安岭地区的 实际情况，应当与国家和黑龙江省的政策相衔接，努力寻求政策倾斜，对于潜在的 投资项目，在财政、税收等方面提供必要的优惠政策，特别注重吸引绿色工业项目 的投资。同时，有效依托已形成的企业品牌进行对大兴安岭地区的营销，从而扩大 多渠道融资的可能。 需要明确的是，从国内发展环境来看，各个地区都出台了比较近似的优惠条件 来吸引外部投资和各种人才，单纯希望通过优惠政策来吸引投资是不够的，必须在 相近似的优惠平台上努力实现与国际的接轨，引进并遵守各种国际、国内经济规则 才是竞争的取胜之道；另一方面，在吸引投资的过程中，要特别注意避免忽视内部 投资，应当在努力提升内需的基础上，引导居民投资、置业。 积极拓展市场、开发新产品。大兴安岭地区的工业制品具有明显的市场导向， 必须紧密结合市场需求和消费者偏好，做到紧跟市场，甚至小幅度的领先市场，从 而扩大大兴安岭地区工业产品在市场上的竞争能力。 吸引高级技术人才和管理人才的进入。知识、技术和管理在现代企业竞争中 的地位越来越重要，大兴安岭地区当地人才不足，要靠提供优越的生活居住条件和 广阔的事业发展空间，吸引外部人才进行弥补。同时，也要加强本地人员的学习和 培训，提高其技术水平和管理素质。 注重重点产业和企业的带动作用。大兴安岭地区的经济发展，需要重点产业 和重点企业进行支撑。要有针对性的扶持与地方优势产业和企业相关联的产业集群， 迅速形成密集的、有效率的上下游联系，发挥规模经济和范围经济的效应。 3.第三产业发展思路 第三产业是大兴安岭地区经济发展的增长点，大兴安岭地区第三产业发展的总 体思路包括四层涵义：一是充分利用自身的经济区位和周边市场，迅速打造成为黑 龙江省西北部的商贸物流中心；二是挖掘生态旅游资源，把大兴安岭地区打造成为 重要的生态旅游中心地；三是努力发展房地产业、咨询、信息服务业等现代第三产 业，激发并引导市场需求，满足不同层次的主体；四是要把第三产业作为大兴安岭 地区经济发展的主脉，实现三次产业的协调发展。 二、城镇发展战略 大兴安岭地区城镇进一步建设发展，在现状城镇的分布格局上，既要满足作为 国家重要林业基地的需要，更要适应高科技产业和综合经济的发展需要，还要为发 展县域经济创造条件，从而为大兴安岭地区可持续发展和永续繁荣奠定坚实基础。 为此，确定大兴安岭地区城镇的发展应以“壮大和优先发展中心城市，扶持小城市 16 和重点小城镇发展”为指导思想，城镇的发展要借鉴生长极核理论和核心边缘模式， 实施可持续发展的非均衡战略，优化城镇化内部结构，提高城镇化质量，创造具有 聚集效益的优化组合空间，从总体上提升区域竞争力。发展重点为： 1.优先发展和壮大中心城市，优化城镇内部结构，创造具有聚集效益的优化组 合空间，将加格达奇建成中等城市。 2.完善城市功能，加强城市载体建设，提升城市竞争力，将加格达奇建成黑龙 江省西北部及大兴安岭地区中心城市。 3.加大绿化体系建设，改造生态环境，加强基础设施和投资环境建设，将加格 达奇建成生态园林城市。 4.在整合现有资源的基础上，继续采取集中发展战略，重点加强大兴安岭地区 内城镇布局的进一步聚集，重点发展区域内经济基础较好，区位、交通、资源优势 明显的重点城镇。 5.提高城市文脉和文化品位，完善城市功能，加强城市景观塑造，突出加格达 奇作为新兴寒地林城的特色。 6.引导乡镇进一步合并，走集中农村城镇化道路。择优培育重点中心镇，取消 原有人口规模过小的乡镇，以及为了满足林场的合理布局撤并部分林场，缩减小城 镇的数量，大幅度扩大小城镇规模，培育重点城镇的农村增长极功能。 大兴安岭地区城镇体系应成