税费改革对乡镇工作的影响

税税费费改革改革对农对农村工作的影响村工作的影响 随着 2004 年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主 要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全 国各个乡镇，惠及中国九亿农民，意义重大，影响深远。由于农业 税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇 工作产生巨大影响。那么，这次农村税费改革到底会对乡镇工作 带来什么样的影响呢？为此，我们对新乡市减轻农民负担办公室、 新乡市农村税费改革领导小组办公室以及延津、获加、辉县、卫 辉等县市的部分乡镇进行了走访调查。通过调查，我们了解了许 多情况，掌握了大量材料，也发现了一些问题。在调查研究的基 础上，我们还提出了一些建设性的意见和看法。但愿我们的调查 研究，能对新乡市农村税费改革成果的巩固以及这项工作的进一 步深化有所作用。 一、农村税费改革状况 （一）全国农村税费改革历程 从全国范围来看，农村税费改革大致经历了三个阶段：一是 地方的自发改革阶段。从 1993 年到 2000 年，为了减轻农民负担， 我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模 式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费 合并征收，一定三年不变。如河北正定县的“公粮制”改革；第二 是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为 “农村公益事业建设税”。 2 如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣 阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000 年 3 月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试 点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容 可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改 革”。 “三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农 村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金； “两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法（停征 除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税）；三年取消统一规 定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农 事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育 布局等。“三个确保”，确保改革后农民负担明显减轻，不反弹;确 保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常支 出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003 年，在中央 政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革 工作。在 2004 年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进 农村税费改革的新举措：从 2004 年起，取消除烟叶以外的农业特 产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内 全部取消农业税。（吴仲斌：减轻、规范、稳定、深化：对农村税费 改革的析评，人大复印资料：农业经济导刊2005 年第 5 期）据 初步测算，实施这些政策，2004 年农民减负增收约亿元，中 央财政为此安排转移支付亿元补助地方财政减收缺口。与 3 此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生 产资料价格的财税优惠政策，取消项、免征项、降低项涉农 行政事业性收费。 （二）我市农村税费改革情况 从新乡市的情况来看，农村税费改革也大致经历了三个阶段： 一是 2002 年实行费改税。经过改革，全市农民负担总额由 2001 年的 48107 万元，减少为 2002 年的 25830 万元；农民人均负担 由 2001 年的 111.30 元，减少为 2002 年的 59.76 元。两者分别下 降了 46.30%；二是 2004 年减征农业税。2004 年我市农业税征收 下调三个百分点，税率由原来的 7%降为 4%。由此，我市农民负 担总额在 2002 年的基础上又减少了 11070 万元，再加上种粮补 贴，农民人均负担由 2002 年的 59.76 元下降为 16.14 元；三是 2005 年免征农业税。从 2005 年开始我市全部免征农业税，取消 了所有对农民的收费项目，农民负担基本为零。 二、农村税费改革对我市农村工作产生的影响 （一）农农村税村税费费改革的成效改革的成效 1 农农民民负负担担显显著减著减轻轻 农村税费改革被概括为“三取消、二调整、一改革”的改革方 式，即取消乡统筹费等行政事业性收费和政府性基金，纳入农业 税范畴，村提留中的管理费、公益金改为农业税附加，公积金（村 内兴办集体生产公益事业所需资金）实行一事一议，由村民大会 4 民主讨论决定；取消屠宰税和逐步取消劳动积累工和义务工。调 整农业税和农业特产税政策，改为按照农作物的常年产量和规定 的税率依法征收。并改革现行村提留征收使用办法，实行乡管村 用。实行费改税后，乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民 无偿征收费用。改革以后，农民负担得到了显著减轻。以延津县 东屯镇为例，该镇在实行税费改革以前的 2000 年农民负担主要 包括农业税 544 万元，以资代劳 11373 万元，工程水费 951 万元，村提镇统 14745 万元，共计 32483 万元。其中三 项村提留包括公积金、公益金（用于五保户、困难户、合作医疗、 广播、电影）、管理费（用于干部报酬、办公费、帐册工本费、公用 管理费），五项乡统筹包括教育费附加 54 万元，优抚 462 万元， 民兵训练 578 万元，乡村运行建设 761 万元。此外，向学生每 人每学期收 150 元教育附加费用，全年征收 120 万元。在实行农 村税费改革以后，农民负担每年均呈下降趋势，2001 年农民负担 全年共计 24552 万元，2002 年 24072 万元，2003 年 23079 万元，2004 年 12276 万元，其中 2004 年 12276 万元中的 7239 万元农业税已不再向农民征收，改由政府代缴，2004 年的 农民实际负担仅为 5037 万元。且自 2001 年起取消在学生头上 收取的教育附加费。由此可见，实行税费改革之后，农民的负担 得到了较为显著的减轻，农民收入增长，为农村社会经济的发展 打下了良好的基础。 5 2.解放了乡镇干部，改善了干群关系，优化了干部形象 按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公 民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境， 提供优质服务。对乡镇政府而言，其基本职能主要是提供更好、 更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规 划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等，同时为农民和乡 镇企业的生产提供咨询、培训服务。根据这样的职能定位，征收 税费并不属于乡镇干部的主要任务。然而，在农业税减免以前， 由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政 府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩， 因此，催粮派款、征税收费成了每个乡镇干部一年四季的主要工 作。这项工作牵扯了乡镇干部大量的时间与精力。据中国社科院 调查报告的统计数据，乡镇干部 70%以上的时间和精力都用来 抓农业税费的征收了（互联网）。由于乡镇干部把大量的时间与精 力都投到了征收税款上，无暇顾及其它工作，致使许多份儿内应 干的事情没有干好或者根本没有时间去干。不仅如此，由于农民 负担较重，对缴纳税费有抵触情绪，再加上一些乡镇干部在收费 过程中方法简单，态度粗暴，致使干群矛盾激化，干群关系紧张。 乡镇干部的形象也因此受到严重损害。在不少群众看来，乡镇干 部根本就不是为群众服务的，而是专门“催粮要款，刮宫引产”， “要粮、要钱、要命”的。 减免农业税以后，乡镇政府的收费功能被取消，乡镇干部也 6 从繁琐的收费工作中被解放出来。乡镇干部不用四处奔波收费了， 节省的大量时间和精力就可以用来帮助农民调整产业结构、增加 经济收入；排查农村矛盾，促进农村稳定；开展文娱活动，丰富农 民生活；关心困难群众，实现共同富裕了。乡镇干部对农民的索 取少了，服务多了，干部与群众之间的矛盾冲突大大减少，干群 关系明显改善，乡镇干部在群众心目当中的形象也有所好转。 3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生 农村税费改革以前，乡镇财政自收自支，管理混乱， “收费养 人，养人收费”的问题十分突出，从而造成了乡镇机关机构庞杂、 人浮于事、效率低下。根据有关部门提供的材料，在我市的 153 乡镇当中，各类超编人员就高达 8000 多人。这不仅严重增加了 农民的负担，也在很大程度上制约了乡镇政权建设和各项事业的 发展。 农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务 大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变，支撑大量编外 人员生存的经济来源被切断，因此改革机构、创新体制问题迫在 眉睫，势在必行。目前，全国各地乡镇机构改革工作正在轰轰烈 烈地进行，我市的乡镇机构改革方案也已经出台，并且正在紧锣 密鼓地贯彻实施。 我市的乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。 目前，我市的乡镇设置不太科学，存在着数量多、规模小的问题。 我市共有乡镇 153 个，每个乡镇平均人口只有 2.55 万人。按照省 7 政府规定的每个乡镇 3 万人的标准，有 73 个不符合标准，占全 市乡镇总数的 48%。在经济还欠发达的情况下，这种设置是一种 极大的浪费。通过撤乡并镇，我市的乡镇总数和从业人员将会大 大减少， “庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。过 去，乡镇机构的设置忽略了农村的特点与需要，基本上按照上级 政府的构成情况对口设置，党委、政府、人大、政协四套班子一个 不少，内设机构加上七站八所高达 20 多个。这不仅占用了大量 的人力财力资源，而且造成了办事效率低下。改革以后，我市乡 镇机构的设置将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。按 照我市乡镇改革方案的要求，乡镇政府只设立党政办、经济发展 办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计 生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其 它机构统统取消。这种设置充分体现了乡镇的特点，适应了社会 发展的需要，更有利于促进农村的发展。 （二）农村税费改革带来的问题 伴随农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管 由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题 的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个 方面： 1. 镇、村的可用财力都有不同程度减少，对不发达乡镇影响 更为明显。实行税费改革尤其是今年全市统一取消农业税征收后， 镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经 8 济欠发达，农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财 力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直 接的影响。以延津县东屯镇为例，该镇 2001 年的镇可用财力 37801 万元，其中农业税 9924 万元，占 26%；2002 年的镇可 用财力为 30949 万元（2002 年的财政体制上解额度增加，故可 用财力减少），其中农业税 10044 万元，占 32%；2003 年的镇可 用财力为 46985 万元，农业税 9809 万元，占 20%。可见，农业税的 免征将使该镇的可用财力受到比较大的影响，而镇财政的各项支 出却并未减少，从而对镇财政的平衡，政府公共产品的提供都造 成了不小的压力。 2. 加大了镇、村的偿债压力。根据我市农委去年所做的专项 调查结果，截止 2003 年年底，我市 153 个乡镇中有 145 个乡镇 负债，负债总额高达 12.09 亿元。其中，负债在 1000 万元以上的 有 33 个，占乡镇总数的 21.43%；负债在 2000 万元以上的有 7 个， 占乡镇总数的 4.5%；负债最高的卫辉市太公泉乡本级负债高达 6858 万元。从债务形成的原因来看，有兴办企业亏损形成的债务， 有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的 债务，有公用经费支出形成的债务等。这些债务在农村税费改革 以前，乡镇政府凭借自己拥有的收费权，通过增设收费项目或者 任意提高收费标准，或多或少还有偿还的可能性。税费改革以后， 乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由 9 农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但 这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结 余用来还债。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的 一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展， 而且可能影响农村的稳定。 3. 社会公益事业发展减速。农村税费改革以前，提供农村社 会公共产品所需的费用都是通过集资等形式向农民直接收取解 决的。税改以后，乡镇自身的收费功能被取消，各种支出要靠财 政转移支付来解决，而上级财政转移支付所提供的资金是非常有 限的，除了维持乡镇机构的正常运转以外，很难有结余。这就造 成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决 ？这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益 事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不 满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。2004 年 8 月 10 日华商报就曾报道，陕西省山阳县小河口镇为了增 加财政收入，竟以红头文件形式，要求根本没有执法权的干部下 乡罚款。这是非常值得注意的问题。因为一旦收费的口子被重新 打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被部分抵 消或者全部化为泡影。那么，就这两种结果来看，显然都不是我 们所期待的。 4.富裕人员如何安置。税改推动了乡镇机构改革，加速了乡 镇新体制的诞生。但是，在这一过程中，各个乡镇都将面临一个 10 非常棘手的问题，就是富裕人员如何安置的问题。这一问题如果 得不到很好的解决，不仅农村的稳定有可能受到影响，而且乡镇 机构改革也很难取得成功。 5.乡镇政府正常运转如何保证。保证乡镇政府正常运转，关 键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村 基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转 移支付，因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成 了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。在目前财政转移支付制 度很不规范的情况下，要确保上级财政转移支付资金充足到位， 需要解决三个问题：一是转移支付资金在中央、省、市三级财政 之间如何分配？这个问题不解决，就难以长期保证财政转移支付 资金的正常供给，进而影响乡镇政府的正常运转；二是上级财政 转移支付资金如何适时调整？随着社会的发展，乡镇所需的各种 经费支出会呈现出扩大化趋势。如果没有一套科学调整制度来适 时调节上级财政转移支付资金的供给，乡镇所需经费就会难以保 证，正常运转就会受到影响；三是如何避免财政转移支付资金在 转移过程中被截留挪用。这是财政转移支付资金使用管理过程中 存在的最大隐患。在目前状况下，由于这一政策实行时间短，上 级要求严，财政转移支付资金被截留挪用的情况尚不多见，也许 没有，但随着时间的推移，情况会怎样就很难说得清楚。只有尽 早铲除隐患，杜绝漏洞，才能防患于未然。 11 6.工商业滞后，以农业税收为主的乡镇财政格局不复存在， 支撑乡镇财政的工商经济增长点尚未全面建立。农村税源基础薄 弱、税收零星是一个长期存在的问题，“税不够，费来补“是前几 年乡镇政府解决经费不足的主要出路。乡镇收入不仅严重依赖类 似人头税的“三提八统“(即所谓“人田各半“的征收方法)，而且还 大量向农民集资、摊派，靠增加农民负担来维持基层政权运转。 现在乡镇工业是一片空白，仅仅靠商业流通实现一部分税收，对 地方税收而言好的乡镇一年也只有七八万元，差的乡镇一年仅有 五六千元。 三、推三、推进农进农村税村税费费改革的改革的对对策建策建议议 农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大， 涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税 费改革的顺利和高效推进，促进农村社会经济的可持续发展。 （一）改革（一）改革乡镇财乡镇财政体制，加大政体制，加大转转移支付的力度移支付的力度 1994 年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央 财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个 方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事 权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确保 农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。 12 首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自 我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难， 不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的 原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农 村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的 农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这 些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致 财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最 根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以 市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代 化进程，为财政提供稳定的财源。 要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一 个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的 来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的 大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何 增加中央的财政收入，而没有考虑如何设置符合地方税要求的主 体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡 镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可 以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基 比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向 主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。 13 其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对 平衡。根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府组织法第 59、61 条规定，县级以上的地方各级人民政 府行使下列职权：（五）执行国民经济和社会发展计划、预算， 管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、 环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、 司法行政、监察、计划生育等行政工作；乡、民族乡、镇的人民 政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展 计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、 体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作； 也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方 面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如 农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个 范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务， 而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原 则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。 以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行 无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用 现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层 政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国做法不一致。税费 改革后，我们确立了“以县为主”的财政投入体制，主要强调通过 转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权 14 相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要 赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权 与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农 事件再次发生。 最后是改革最后是改革乡镇财乡镇财政的管理方式。政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财 政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要 的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意 性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理 方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体 制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长 能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干 型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规 模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济 欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理 办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排， 以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农 民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中 央精神，积极推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。 （二）深化（二）深化乡镇乡镇机构改革机构改革 随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又 一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取 15 消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认 为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须 要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改 革前我国约有 4.8 万个乡镇政府，各类工作人员约有 200300 人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约 1316.2 万人， 平均每 68 个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成 40%左 右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机 构改革。 首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模 过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是 麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本 的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱 收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱， 保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。 如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到 15%以上，同时广东 省还要求撤销不符合规定设置的机构，按转变政府职能的要求核 定镇级人员编制，并于 2003 年 6 月 30 日，冻结镇级人员编制， 对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将 过多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企 业化，走向市场。 16 其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据中华人民共 和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第 61 条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行 政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经 济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法 行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村 生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实 现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量， 这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡 镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者 说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括 社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医 疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农 村