奥运项目法人合作方招标案例

奥运项目法人合作方招标案例奥运项目法人合作方招标案例 经北京市人民政府授权，北京市改革和发展计划委员会负责通过国际招标方式选择国 家体育场项目法人合作方，国信招标有限责任公司担任此次招标项目法人的招标代理工作。 中标人与北京市国有资产经营有限责任公司共同组建项目公司。中标人负责国家体育场的 设计、融投资、建设、运营及移交工作。国家体育场项目法人合作方招标工作历时一年， 整个招标工作和程序严格执行中国招标投标法等法律法规，对政府投融资体制改革进行了 有益的探索和实践，积累了许多宝贵经验，也留下了许多值得思考的问题。 1.1 背景介绍 国家体育场将作为北京 2008 年第 29 届奥运会的主会场，奥运会的开幕式、闭幕式、 田径比赛、男子足球决赛等赛事将在这里举行。建设地点位于北京奥林匹克公园内 B 区， 靠近奥运村，邻近已建成的国家奥林匹克体育中心。这座带活动穹顶的体育场，规划建设 规模 20 万平方米，附加 5 万平方米的地下停车场，有 1 个标准草皮足球场、9 条 400 米跑 道、10 条直道、2 块热身场地。各类田径赛场地包括：2 条跳远和三级跳跑道，2 块跳远场 地，3 块铁饼/铅球投掷区，2 条标枪跑道，3 条撑杆跳跑道，1 个障碍赛跑的跳跃水池。场 地内按要求布置有供运动员、裁判员、技术官员、记者和其他工作人员使用的设施。体育 场内共有 80 000 个永久座位和 20 000 个临时座位。其中贵宾席 1500 个、记者席 1500 个、 运动员席 2000 个和若干个 VIP 包厢。国家体育场的建设结合城市未来社区和体育设施的 发展，在设计上极为灵活，可以满足奥运会和赛后的不同需求。 项目的设计和建设将符合国际奥委会和国际业余田径联合会、国际足球联合会的技术 要求，坚持“绿色奥运” 、 “科技奥运”的理念，采取节能设计，应用最新的数字技术，保 护水资源，利用多种能源和新型建筑材料。 2002 年 10 月前进行体育场项目前期准备工作；2003 年 3 月前确定政府出资代表单位，并 同时完成体育场的设计方案征集；2003 年下半年确定项目法人合作方，并进行项目前期论 证报批，争取 2003 年底开始建设实施，2006 年底完成。 国家体育场建设投资估算约为 36 亿元人民币。北京市人民政府将以适当方式提供建设所需 的部分建设资金。为了鼓励非政府资金的介入，吸引国内外有实力的投资商参与奥运项目 的建设。政府除直接投资外，还将在一定程度上给予合作项目公司土地使用及其他方面的 优惠政策。 奥运会后，可举办国家级和世界级田径、足球等赛事、大型演出和公益活动，并可配 合会议中心举办一定规模的展览会。体育场配套建设各种档次的 VIP 包厢和高档座位，通 过出售或出租场内包厢和座位收回部分投资，吸引固定观众，在非活动期间包厢能提供会 议和会客服务。体育场穹顶可开合、坐席可收放。同时，要求场馆与市政基础设施高水平 衔接，便于聚合和疏散人流、车流，及进行信息化、票务等方面的商业化运作。 1.2 招标过程 北京市改革和发展委员会刘志曾说：“（体育场馆）以前的招标都是甲方的招标 ， 通俗地说，是（作为甲方的国家）招一个干活的人。现在是招甲方 、招业主，这是 实质性的变化。 ”这句话能更准确地概括出奥运场馆“招标之变” ，即现在采用的方式叫： 项目法人招标。 2003 年 8 月 9 日，北京 2008 年奥运会主体育场国家体育场举行项目签约仪式。 中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责 任公司签署了特许权协议 、 国家体育场协议和合作经营合同 。国家体育场项目法 人招标工作从资格预审和意向征集开始，到最后签署合同协议，历时大约 10 个月时间，与 国外同样工作相比节省了半年的时间。 这次招标分为 2 阶段：资格预审和意向征集（从 2002 年 10 月到 2003 年 2 月） ，当时 有 7 家联合体递交了资格预审文件。因为项目法人不仅仅是拿钱的，还要有设计、运营等 各方面能力，所以对其资格审查有许多硬性要求。最后确定了 5 家联合体进入第二轮投标， 这 5 家都是国际性的组合，主体分别为中、法、台湾地区和美国。 第二阶段进行了 5 个月，2003 年 2 月到 7 月。2 月发出正式标书，把招标内容、设计 方案、运营要求等一一列明，规定截标日为 6 月 30 日。最后递交投标文件的有 4 家，设计 方案中有一家提交的文件不完整，不是有效的法律文件，未通过符合性审查，其他合格的 投标文件为 3 家，即中信联合体、北京建工和筑巢国际（中建集团）联合体。 北京市改革和发展委员会组织了一个很强的评审委员会，评审专家有 17 位，其中国外 专家占一半。17 位专家分别是规划设计、场馆建设、融资、财务、保险、运营、法律及奥 林匹克事务专家，只有两位是政府官员，其实他们也是设计专家。评审按照公平原则，按 照设计、财务运营、对文件的响应程度分组和加权评分，推荐第一、第二名作为中标候选 人，由招标代理机构（国信招标公司）提出推荐意见。北京市改革和发展委员会受北京市 政府委托，提出最终意见，并报市政府审定。 比较此次奥运会的 7 个项目法人招标场馆，国家体育场突出的例外事实之一是，它是 惟一一项北京市政府承诺“市政府将向本项目提供不低于总投资 51%的资金支持”的项目。 政府向国家体育场出资，首先是为了确保它成为标志性建筑，达到最高水平。同时，因为 工期特别紧，建设周期为 36 个月，政府需要严格确保项目建设进度和质量。再者，未来国 家体育场的经营能否让老百姓进入，关键是门票价格能否让老百姓接受，如果过于商业化， 门槛太高，显然不合适。种种原因决定了政府必须要出资，而且是超过总投资一半的资金。 对于确定政府投资超过一半的资金，奥运财务顾问丛宏彬说：“这是经过再三的财务 测算得出的结果。 ” 在具体运作中，政府究竟应出多少比例的资金，这是一个政府与投标方博弈与谈判的 过程。投标方必须在标书里提出自己的资金结构与比例，这是能否中标的考察条件之一。 最后政府与中标方中信集团联合体达成的协议是，政府出资占总投资的 58%。 出资 42%的中标方中信集团联合体得到的回报是特许经营权，即北京市政府给他们 30 年的特许经营权。30 年后场馆要完整地归还给北京市政府。移交条款要求设施完整，设备 完好。 在奥运会 7 个项目法人招标场馆中，国家体育场是个相对特殊的项目。其他几个项目基本 上都采用 BOT（建设运营转移）模式。更有价值的政府融资新模式 BOT 似乎没有得 到足够的重视。 最简单地看 BOT，它是配合国有资产民营化，或者说投资主体多元化而出现的。后来 对此更具概括性的一个界定是：PPP（Public-Private-Partnership）即政府、民间资本合伙制， 由政府与民间资本合伙完成过去单纯由政府完成的项目。 具体到北京奥运场馆，国家体育场是比较典型的 PPP 模式，因为国家有资本进入其间。 而对于其他项目，刘志解释说：“比如奥运村与国家体育馆，这次是打捆招标。从国家体 育馆的角度而言，其运营成本较高，盈利的空间有限，而奥运村在奥运会后可以作为住宅 小区出售，有相当的利润空间，所以两者打捆一起招标。中标方在国家体育馆上的亏损， 可以拿奥运村经营所得来弥补，用此来吸引投资人。而国家体育馆，BOT 模式也就是中标 方建设、经营，30 年后再完整地移交给国家。对于这一项目，无论国家还是投资人，都可 从中获益。 ” 在程序上，财务顾问需要为政府设计一个项目的运作结构，在这个结构下确保政府、投资 人的利益得到保障，同时确保公众利益不受到损害。从技术层面上，财务顾问需要对体育 场之亏与商业开发之盈进行平衡测算，并得出一个结果。这个结果使政府能够知道自己的 底线。政府一旦明确了自己的底线，采用招标的方式，结果可能比预期的投入要少。招投 标具体过程详述如下。 1.2.1 招标准备阶段 2002 年 8 月2002 年 10 月。选聘招标代理机构以及法律、财务顾问机构，积极开展招 标前各阶段工作方案和各类文件的准备工作，确定招标工作分“资格预审与意向征集”和 “招标”两个阶段进行，编制完成北京奥林匹克公园（B 区）国家体育场项目法人合作 方招标资格预审和意向征集文件。其间，9 月 18 日北京市改革和发展委员会在北京国际 饭店举行了北京 2008 年奥运会比赛场馆及相关设施项目法人招标设想说明会。 1.2.2 资格预审和意向征集阶段 2002 年 10 月2003 年 2 月。主要工作包括：2002 年 10 月 25 日，北京市改革和发展 委员会在北京国际饭店举行了北京 2008 年奥运会比赛场馆及相关设施项目法人招标资格预 审和意向征集新闻发布会，并于 10 月 25 和 26 日在人民日报 、 北京日报和中国日 报 （英文）连续两天刊登北京市改革和发展委员会关于北京 2008 年奥运会比赛场馆及 相关设施项目法人招标资格预审和意向征集的公告 。上述公告的信息从 2002 年 10 月 25 起在“北京投资平台网”和“中国采购与招标网” “中国招标信息网”上同时发布。 2002 年 10 月 28 日起开始发售国家体育场资格预审和意向征集文件。截至 2002 年 11 月 30 日，共有 39 家有意向的申请人购买了国家体育场项目资格预审和意向征集文件。 2002 年 12 月 6 日，北京市改革和发展委员会举行了澄清会，向申请人发布了资格预 审和意向方案评审办法和答疑资料，并当场回答了申请人提出的相关问题。会后北京市改 革和发展委员会和招标代理机构向所有购买资格预审和意向征集文件的申请人发放了澄清 会纪要书面材料。 2002 年 12 月 16 日，北京市改革和发展委员会向所有潜在申请人发出书面通知，将投 标截止时间由 2002 年 12 月 28 日 16 时（北京时间）延长到 2003 年 1 月 5 日 16 时（北京 时间） 。 截止 2003 年 1 月 5 日 16 时，共有 7 个申请人递交了资格预审和意向方案申请文件， 它们是阿姆斯特丹体育场馆顾问公司（荷兰） 、莫特麦克唐纳有限公司（英国） 、骏桦股 份有限公司（台湾） 、美国西图国际公司为代表的联合体、德国 Max Boegl 公司为代表的联 合体、法国万喜大型建筑工程公司为代表的联合体、美国美洲集团为代表的联合体。申请 文件开启工作是在北京市公证处的公证下进行的。 评审委员会按照评审办法于 2003 年 1 月 6 日8 日，对 7 家申请人进行了评审。 评审委员会的总体意见为： 法国万喜大型建筑工程公司联合体和西图国际联合体，基本符合资格预审和意向方 案征集的要求，具备参加下一轮竞标的实力和潜力； 美国美州集团公司联合体、Max Boegl 联合体和骏桦股份有限公司，对本次资格预 审做出了必要的响应，但都存在一些缺陷。其中，美国美州集团公司联合体的问题主要是 其牵头人美国美州集团公司的背景不清晰，Max Boegl 联合体主要是各成员的各方面实力 相对弱一些，而骏桦股份有限公司为新注册成立的公司，其合作伙伴关系松散； 阿姆斯特丹体育场馆顾问公司和莫特麦克唐纳有限公司，仅为某一方面的专业公 司，也没有组成联合体，未能对本次资格预审做出有效的响应。 经过专家委员会评审推荐，招标代理机构复核推荐，北京市改革和发展委员会审核并 报北京市政府批准，确定骏桦股份有限公司、美国西图国际联合体、德国 Max Boegl 联合 体、法国万喜大型建筑工程公司联合体、美国美洲集团联合体 5 名申请人为合格申请人， 进入投标第二阶段。2003 年 2 月 11 日，北京市改革和发展委员会向上述 5 家合格申请人 发出了“入围通知” 。 本次申请文件递交截止、申请文件开启及资格和意向方案评审工作由第 29 届奥组委监 督委员会实施监督。 1.2.3 招标阶段 2003 年 2 月2003 年 7 月。主要工作包括：组织编写完成并正式发出招标文件；组织 答疑；制定评标工作方案、评标标准，确定评审委员会专家名单；组织评标；定标等。 （1）编制、发出招标文件 2003 年 3 月底，完成招标文件除概念设计方案以外的其他部分。 2003 年 2 月 17 日18 日，与 5 家潜在投标人第一次见面，介绍北京市政府的优惠政策、 招标文件的主要内容和投标提前准备事项，明确投标设计必须服从设计竞赛中标的方案。 2003 年 4 月中旬，概念设计竞赛确定国家体育场的概念设计方案，纳入招标文件。 2003 年 4 月 21 日，5 家潜在投标人均领取了招标文件。 （2）澄清 2003 年 5 月 21 日22 日，北京市改革和发展委员会举行了第一次澄清会。北京市改革 和发展委员会相关负责人和招标代理机构、顾问机构和投标人代表参加了澄清会。除台湾 骏桦股份公司表示其将退出投标、没有参加澄清会之外，其他 4 家潜在投标人均派代表参 加了澄清会。其中，北京建工集团联合体只有北京建工集团的代表参加，其他 3 家联合体 的所有成员均派代表参加。 2003 年 6 月 11 日，北京市改革和发展委员会举行了第二次澄清会。 2003 年 5 月 16 日、2003 年 5 月 29 日和 2003 年 6 月 11 日，三次向投标人发放了澄清 文件。 （3）投标人变更 在 6 月 10 日以前，原投标联合体法国万喜大型建筑工程公司联合体、美国美洲集团有限公 司联合体和西图国际联合体，在符合招标文件规定的时间内，向北京市改革和发展委员会 提交了联合体变更申请。经审查，北京市改革和发展委员会同意了上述 3 家投标人资格的 变更。其中，法国万喜大型建筑工程公司联合体变更为中国中信集团联合体，美国美洲集 团有限公司联合体变更为北京建工集团国家体育场项目联合体，西图国际联合体变更为中 国建筑总公司联合体（投标时又取名筑巢国际联合体） 。 （4）投标、开标 截止到 2003 年 6 月 30 日 15 时（北京时间）之前，共收到投标人当面提交的投标文件 4 份，分别是中国中信集团联合体、北京建工集团国家体育场项目联合体、筑巢国际联合 体和德国 MAX BOEGL 联合体。投标文件递交截止和公开唱标是在北京市公证处的公证下 进行的。 （5）评标 2003 年 7 月 4 日6 日，由招标人代表、规划设计专家、场馆建设专家、金融专家、财务专 家、保险专家、运营管理专家、奥林匹克运动事务专家、法律专家等共 17 名委员组成的评 标委员会对投标文件进行了评审。德国 MAX BOEGL 联合体未按要求提交合格完整的投标 文件而未通过符合性审查，其他 3 家联合体投标文件通过了符合性审查，有效投标数量符 合法律规定。讨论时，评委普遍认为北京建工集团联合体对招标文件的响应比较好，对政 府的要求最低，但其融资问题也最大；中国中信集团联合体对招标文件做出较为全面的响 应，投标的设计文件较为完整，但对原设计的修改最大，其融资方案最专业；筑巢国际联 合体对招标文件做出了一定的响应，但细化程度不够，明显投标准备时间不够。 经过评审，综合评分第一名为北京建工集团国家体育场项目联合体，第二名为中国中 信集团联合体，第三名为筑巢国际联合体。评标委员会推荐综合评分排序靠前的 2 名投标 人，即北京建工集团国家体育场项目联合体、中国中信集团联合体为中标候选人。 （6）进一步澄清 2003 年 7 月 9 日10 日，招标人就评标委员会提出的有关问题，分别向中标候选人北 京建工集团国家体育场项目联合体和中国中信集团联合体进行了澄清，两家中标候选人均 提交了书面的澄清文件。 （8）定标 2003 年 7 月 12 日18 日，经过报北京市市长办公会、市委和奥组委专题会两次会议讨论通 过，确定北京建工集团国家体育场项目联合体为中标人。2003 年 7 月 18 日向中标人和未 中标人发出了通知书。 1.2.4 谈判、签约阶段 （1）与北京建工集团国家体育场项目联合体进行的谈判 2003 年 7 月 19 日上午 9 点，北京市改革和发展委员会召开谈判预备会，北京建工集 团国家体育场项目联合体参加了会议。 2003 年 7 月 21 日开始进行正式谈判。 2003 年 7 月 24 日 2 时，由于北京建工集团联合体内部成员的原因，谈判破裂，未能 签署有效的法律文件。文件包括应该与北京市人民政府草签的国家体育场特许权协议 ， 应该与北京市人民政府和第 29 届奥林匹克运动会组织委员会草签的国家体育场协议 ， 应该与北京市国有资产经营有限责任公司签订的合作经营合同 。 （2）更换中标人 北京市改革和发展委员会按照有关法律法规以及招标文件的规定，2003 年 8 月 1 日取 消了北京建工集团国家体育场项目联合体的中标人资格，并于 2003 年 8 月 2 日向另一个中 标候选人中国中信集团联合体发出了中标通知书。 （3）与中国中信集团联合体进行的谈判 2003 年 8 月 2 日，开始正式谈判。 2003 年 8 月 5 日，参与谈判的各方达成共识，并在最终确认的合同文本上进行了小签。 （4）签约阶段 2003 年 8 月 9 日上午，在人民大会堂举行了正式的签约仪式。中国中信集团联合体与 北京市人民政府草签了国家体育场特许权协议 ，与北京市人民政府和第 29 届奥林匹克 运动会组织委员会草签了国家体育场协议 ，并与北京市国有资产经营有限责任公司签订 了合作经营合同 。 专家点评 国家体育场项目法人合作方招标总体上是成功的，整个过程和程序都是合法的，招标 工作整体比较顺利，也积累了许多有益经验。 （1）以市场化运作为导向，实现体制和机制创新 在政府管理体制和管理方式上大胆创新，探索大型社会公益项目的政府融资模式，通 过场馆及相关设施的投资建设促进经济发展，通过建设体育文化设施和筹办奥运会拉动消 费需求，同时打破了以往的政府投资、主管部门经营、经营亏损财政补贴的旧体制模式。 奥运项目招投标工作要发挥政府的组织、引导作用，充分利用各种市场化的筹资渠道 和方式来筹集资金。采取市场化的风险分担方式合理分散筹资风险和运营风险。降低资金 筹措难度、减少建设风险、避免资金偿还过度集中于政府或其他投资者的风险。面向国外 国内这个大市场，重点吸引国内外企业参与，使世界知名的大公司、专业公司通过奥运会 这一契机，参与北京市的经济建设。 （2）坚持依法行事，严格执行招标投标法 为了做好国家体育场项目法人招标，从招标的策划阶段开始，北京市改革和发展委员 会就选聘了境外安理国际律师事务所，和国内竞天公诚律师事务所作为该项目法人招标的 法律顾问，对招标的全过程进行法律顾问工作，如招标方案的制定、招标程序、招标公告、 资格预审和意向征集文件、资格预审评审办法、招标文件、澄清文件、合同文本、评标办 法等都经过了法律顾问的审查。特别是特许权协议等合同都是由法律顾问起草的，竞天公 诚的律师直接参与了合同谈判工作，对项目法人招标的全过程提供了法律服务。 在整个招标、评标和谈判工作组织程序上，始终是按照中华人民共和国招标投标法 、 评标委员会和评标方法暂行规定和招标文件的有关规定进行的。当北京建工集团联合 体没有在招标文件投标人须知规定的时间内签订合作经营合同、特许权协议和体育场协议 时，经征求法律顾问的意见，出现了取消中标资格的事项，招标人及时与法律顾问和政府 法制办研究后，依法取消了北京建工集团联合体中标资格。这充分说明招标人是严格按照 评标委员会和评标暂行规定的规定，依法招标。 依法组建的评标委员会最终由 17 人组成，其中境外专家 7 人。在评标前，因两名评委 所在单位与个别投标人可能有利益联系（评委本人并不知道有利益联系） ，经说明情况后， 两名评委主动提出回避，退出评标委员会，从而确保评标委员会组成合法。参加评标的评 委在签署了评委承诺书后开始评审打分。 招标代理机构在北京市改革和发展委员会奥运项目办公室的直接领导下，严密组织招 标和评标工作，协助招标人组织项目合同谈判服务工作，招标人的法律顾问和财务顾问对 合同条款严格审查，确保合同谈判的顺利进行。实践证明，只有招标人、法律顾问、财务 顾问和招标代理机构共同组成的联合团队，才能完成国家体育场这样复杂的项目法人招标 工作。 （3）广泛接受社会监督，确保“公开、公平、透明” 为保证本项目评标工作的公平、公正、科学，专门邀请了第 29 届奥运会监督委员会对 第一阶段资格预审和意向方案评审、第二阶段开标、评标全过程进行了监督。本次招标的 第一阶段资格预审和意向方案申请文件递交截止和开启、投标文件开标和唱标是在北京市 公证处的公证下进行的。招投标的每一个重要环节，包括聘请法律顾问、财务顾问、招标 代理机构等都面向国内外公开招标，并配合新闻媒体，及时向社会公布招投标工作的进展 情况，形成真正的“阳光工程” 、 “透明工程” 。在北京投资平台上开通奥运项目法人招投标 网站，作为北京市发展和改革委员会奥运项目招投标工作直接面对国内外公众的窗口。网 站推出后，反响很大，目前访问人数超过 500 万人次，已经成为社会公众了解奥运工程建 设、奥运项目招投标进展的一个重要平台。 （4）借鉴国外成功经验，尽可能遵循国际惯例 大型体育场馆实行项目法人招标，是一项创新和具有挑战性的工作，涉及项目审批、 项目管理方式上的改革，以及融资方式的选择等，在我国没有先例可循，需要广泛学习和 借鉴国外奥运场馆项目的运作经验。既要学习宏观经济学、经济管理学、西方经济学等经 济学理论基础，又要熟悉当前世界许多国家在大型社会公益项目上广泛采用的新型融资方 式，例如，PPP 融资模式。学习的形式可以灵活、多样，如聘请专家、学者授课和交流， 以奥运场馆招标中出现的情况为案例召开研讨会，到国外实地考察等。北京市计委先后组 团或随团到法国、希腊、西班牙、澳大利亚、美国等国家考察体育场馆建设和运营。这些 国家的体育场馆在组织