某市内环东线工程BT模式研究及评价.pdf

目录 - 1 - 目目 录录 1绪论 . 1 1.1 研究背景 1 1.2 研究目的和方法 2 1.3 研究框架 3 2bt模式相关理论及经验借鉴 4 2.1 bt模式概述 4 2.1.1 概念 . 4 2.1.2 bt模式的主要优点 5 2.1.3 bt模式与带资建设的区别 6 2.1.4 bt项目的法律结构和法律支撑环境 8 2.1.5 bt项目融资结构 11 2.2 bt模式在国内外的应用 13 2.2.1 bt模式在国外的应用 13 2.2.2 bt模式在国内的应用 14 3城建项目bt模式应用研究 17 3.1 bt项目的运作方式 17 3.1.1 完整bt方式 17 3.1.2 施工bt方式 18 3.1.3 联合型bt方式 19 3.2 城建bt项目的运作过程 21 3.2.1 项目启动 . 21 3.2.2 项目招标准备 . 21 3.2.3 招标和商务谈判 . 23 3.2.4 项目建设 . 25 3.2.5 项目的回购移交 . 26 3.3 城建bt项目中政府方的主要风险及应对 26 3.3.1 招标风险 . 26 目录 - 2 - 3.3.2 投资人建设资金风险 . 27 3.3.3 建设风险 . 27 3.3.4 金融风险 . 28 3.5.5 bt项目的法律风险 . 28 3.3.6 不可抗力风险 . 29 3.4 城建bt项目运作的主要边界条件分析 29 3.4.1 回购期限的确定 . 29 3.4.2 回购价格的确定 . 30 3.4.3 融资成本的确定 . 31 3.4.4 材料价格的调整 . 32 3.4.5 bt项目的回购方式 . 33 3.5 城建bt项目运作中的若干问题分析 34 3.5.1 采用bt模式的条件 . 34 3.5.2 bt项目特许权的授予 . 35 3.5.3 bt项目招标的组织结构 . 36 3.5.4 合同计价方式的选择 . 39 3.5.5 业主和投资人之间的担保 . 41 3.5.6 评标方法 . 43 3.5.7 监理的委托方式 . 45 4内环东线工程前期工作及评价 . 46 4.1 内环东线工程介绍 46 4.1.1 工程简介 . 46 4.1.2 工程建设目标 . 47 4.1.3 工程静态总投资估算 . 47 4.2 内环东线工程决策阶段工作评价 48 4.2.1 决策阶段主要工作 . 48 4.2.2 决策阶段工作评价 . 50 4.3 内环东线工程bt融资方案评价 51 4.3.1 融资结构 . 51 目录 - 3 - 4.3.2 回购安排 . 52 4.3.3 各方的风险分配 . 52 4.3.4 项目中主要的担保和支持 . 53 4.3.5 工程bt融资方案评价 54 4.4 内环东线工程招标阶段工作评价 55 4.4.1 招标阶段主要工作 . 55 4.4.2 招标阶段工作评价 . 56 4.5 项目前期工作的主要经验和教训 57 4.5.1 主要经验 . 57 4.5.2 主要教训 . 57 5. 内环东线工程建设阶段项目管理及评价 60 5.1 城建bt项目管理概述 60 5.1.1 城建项目概念及特点 . 60 5.1.2 城建项目管理 . 61 5.2 建设阶段项目管理及评价 62 5.2.1 内环东线工程建设难点 . 62 5.2.2 进度管理评价 . 63 5.2.3 质量控制评价 . 66 5.2.4 投资控制评价 . 68 5.2.5 合同管理评价 . 71 5.2.6 竣工验收评价 . 73 5.3 建设阶段项目管理的主要经验和教训 73 5.3.1 主要经验 . 74 5.3.2 主要教训 . 75 6城建项目应用bt模式中常见问题及建议 77 6.1 城建项目bt模式应用中的常见问题 77 6.1.1 投资人竞争不充分 . 77 6.1.2 谈判难度大 . 77 6.1.3 综合管线、土地拆迁等问题 . 78 目录 - 4 - 6.1.4 bt项目的分包情况较严重 . 78 6.1.5 bt项目质量管理难度大 . 78 6.1.6 对投资人的融资监管难度大 . 79 6.2 对于城建项目应用bt模式的建议 79 6.2.1 科学安排，做好bt项目的前期工作 . 79 6.2.2 bt模式和代建制结合，提高政府投资项目的建设效率 . 81 6.2.3 规范运作，选择优秀投资人 . 84 6.2.4 遵循合同要求，减少行政干预 . 88 6.2.5 健全建设过程监管体系，实现bt项目的建设目标 . 89 1绪论 1 1绪论绪论 1.1 1.1 研究背景研究背景 1bt模式在国内的兴起和发展 20 世纪 80 年代初，世界经济形势发生了变化，人口增长、城市化导致交 通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀，政府对基础设施的投资速度无 法满足经济发展的需要，bot(build-operate-transfer)这种新型的利用国际私 人资本进行基础设施项目投资的方式便应运而生。此模式已成功在多个国家 的项目中运作实施，缓解了政府资金压力，并在实践中演化为多种特点各异 的融资模式，bt模式就是其中的一种。由于bt模式是为了适应各个国家地区 政府财政状况以及不同项目建设特点而出现的一种变通形式，因此这种融资 模式在各国的基础设施建设行业得到了大量应用，菲律宾、日本等国在公路、 隧道的建设中都曾采用过bt模式。 bt模式引入我国以来， 由于其独特的融资特点和优势， 在国内发展很快。 近年来我国经济快速发展，对城市基础设施的需求不断增加，而一些地方城 市基础设施的供给不足成为当地经济发展的瓶颈，各地为了改善投资环境， 吸引投资纷纷加大对城建设施的投入。城建项目的投入十分巨大，政府的财 政收入很难满足当年支出的需求，利用bt模式可以用政府未来的稳定收入来 建设目前急需的城建项目，缓解社会经济发展中的基础设施瓶颈。尽管bt模 式在国内起步较晚，但近年来发展非常迅速，在重庆、*和上海等地都开 展了bt模式建设的探索与实践，并取得了成功和获得了一些经验。 2bt模式在国内的实践中出现了一些问题 从实际运作中可以看出，bt模式作为一种新型的融资建设方式，在基础 设施的建设方面能起到巨大的作用。 目前国内对于bt模式的理论研究比较少， 对bt模式中的一些问题还存在着比较多的争议，缺乏对bt模式可操作性的具 体指导。在bt模式的应用中，各地根据自己的摸索，获得了一些成功的经验， 但也存在着不少问题，例如项目监管难、项目分包严重、质量管理难度大等， 这些都需要在项目实施过程中亟待通过各种手段加以解决的问题。 1绪论 2 3内环东线工程应用bt模式提供了可供借鉴的经验 1.2 1.2 研究目的研究目的和方法和方法 快速内环东线工程是*首次采用bt方式实施的大型基础设施项目，在 技术十分复杂、施工组织非常困难的情况下，一期工程如期实现了在十运会 前通车的预先目标。在内环东线工程建设过程中，获得许多成功的经验，但 也需要总结存在的一些问题，比如对于投资人的监管，参与各方关系的协调， 投资人资金到位的监督等。今后几年*的城建项目投资压力仍然比较大， 政府有意在地铁、过江隧道、城市建设等工程中继续应用bt模式，因而总结 快速内环东线工程的经验教训，对以后bt项目成功运作有着重要意义。 1.2.1 研究目的研究目的 本课题通过研究*市快速内环东线工程建设方案，对内环东线工程建 设项目过程进行跟踪调查、分析 、评价和建议，并结合城建bt项目的一般运 作模式和项目管理内容，分析bt项目运行中常见问题并提出相应对策以达到 以下目的： 1总结一般bt模式的实施框架，对bt项目在运作过程中的一些关键问 题进行研究，分析实施中出现的各类问题，并为政府和业主单位在bt项目运 作中提供具体的指导和可行性建议。 2总结本项目在决策、融资、建设和移交等各方面的经验和教训，为本 项目的二期工程和其他待建的非经营性基础设施项目应用bt模式提供决策、 建设和管理经验，为政府部门和各机构决策和实施提供科学依据。 3针对政府运作bt项目存在的问题，提出相应的建议。 1.2.2 研究方法研究方法 本课题作为一项应用研究，将理论研究和实地调查、实证分析和规范分 析的方法结合起来，通过案例分析，以*快速内环东线工程的实践为基础， 介绍了该工程采用bt模式运作过程并对其过程进行评价，在此基础上提出完 整的城建项目bt模式的操作框架和城建bt项目管理模式。 在具体的分析和阐述中，我们注意理论和实践相结合，注重可操作性； 力求有重有轻，重点性的详细阐述与一般性的简略概述相结合；做到有质有 1绪论 3 量，理论研究和实践操作相结合。 1.3 1.3 研究框架研究框架 本课题通过对快速内环东线工程bt项目的研究，根据项目融资等相关理 论，结合国内外的bt模式的实践，对bt项目的运作过程中的一些问题进行了 研究，提出了bt项目的操作框架，在此基础上，对内环东线工程前期工作和 bt模式实施情况和建设过程中的项目管理进行了评价。 最后对内环东线工程和各地 bt 项目实施中出现的一些常见问题进行了 分析，并针对这些问题提出了具体的建议。 （课题结构图如下） 理论基础 bt 模式应用研究 前期工作评价 常见问题及建议 建设过程工作评价 研究基础 模式研究 问题对策 研究背景 研究目的和意义 经验借鉴 评价 2bt 模式相关理论及经验借鉴 4 2bt 模式模式相关相关理论及经验借鉴理论及经验借鉴 2.12.1 btbt 模式概述模式概述 2.1.1 2.1.1 概念概念 bt（build-transfer）的含义是：政府（或其授权机构）通过合同约定， 将拟建设的某个基础设施项目授予投资人，在规定的时间内，由投资人按照 政府的要求，承担工程的融资和建设，合同期满后政府（或其授权机构）按 照合同的约定回购该项目。 bt模式主要应用于政府非经营性基础设施项目，这类项目主要依靠政府 作为最后的出资人。主体一方是政府或政府的授权机构，作为项目发起人和 业主，是项目的最终所有者，另一方是投资人。bt模式的客体是bt项目。 和bot、tot等其它项目融资模式相比，bt模式具有以下显著的特点： 1bt模式主要运用于政府非经营性项目。政府经营性项目由于有收费 支持和其它赢利来源，可以采用bot、tot等模式引入投资人，投资人依靠项 目经营的收益来获得投资回报。私人投资的建设项目无法提供政府信用保证， 同时它也可以直接进行资本运作或者股权合作等方式完成所需项目的建设， 因此无法也没有必要使用bt模式。政府投资非经营性项目无法向使用者收费 筹集建设经费，只有政府出面直接投资建设或者采用bt模式委托投资人进行 建设。 2bt项目建成，业主回购项目后，投资人获得回报。bt项目不用考虑 经营问题，合同的期限也比较短，建设期满后就将项目产权移交给业主，由 业主在 3-5 年内将协议约定的价款支付给投资人。 而其它融资模式通过投资人 经营该项目收回投资资本金并获得利润。 3bt项目投资人一般由承包商承当。承当bt项目投资人的承包商既要 有较强的投融资能力又要有较强的项目管理能力，同时还要能够承担设计、 招标和施工等工作，提供融资到建设一条龙的服务，这样能够降低融资成本 和管理协调难度。而 bot项目融资模式中由投资人投资拥有项目，再由投资 2bt 模式相关理论及经验借鉴 5 人将项目委托给承包商建设，融资结构复杂，谈判和协调成本比较高。 2.1.2 bt2.1.2 bt 模式的主要优点模式的主要优点 作为一种新的项目融资方式，bt不仅要求投资人承担工程的建设，还要 承担工程的融资。bt项目融资模式具有以下优点： 1缓解政府项目短期资金压力，拓宽基础设施的融资方式 bt模式可以有效的缓解政府建设公益性项目的筹资压力，放大限定资金 额度下政府短期内项目建设的规模和能力，发挥政府建设资金的乘数效应。 在传统的基础设施建设中，通常由政府负责项目的投资，但政府的财政 有限，很难满足对基础设施不断增长的需求。例如*市 2002 年到 2005 年 仅城建方面的总投资就达到 1000 亿元，而*市 2004 年全年的财政收入刚 突破 400 亿元，用在城建方面的财政资金更为有限。有限的财政建设资金无 法满足大规模的城市建设投资需要。利用bt方式有利于解决基础设施不足与 财政集中支出能力不足的矛盾，利用未来的收入完成短期内急需项目的建设。 项目的建设有利于改善地区的投资环境，并通过项目建设带来的增值收益和 税收的增加为项目建设买单，以解决地方政府在大力推进城市化进程中对建 设资金的“燃眉之急” 。 2规范运作的bt项目可以降低项目建设成本，提高建设效率 传统政府工程建设方式在选择建设管理单位时没有引入竞争机制，一般 由政府指定使用单位管理或组建指挥部直接进行建设管理。而指挥部是一个 非常设机构，都是从各个地方和部门抽调组建起来的，由于临时成立的指挥 部缺乏外在压力和内在动力提高建设效率，公益性工程产生的问题往往成为 社会各界关注的热点。 临时成立的指挥部成员的配备一般参照行政级别， 并与项目 “级别对等” 。 项目越大， “级别”越高，机构也越庞大，人员经费、办公经费、会议、考察 等开支均纳入管理成本，可以占到工程总投资的 5%10%。另一方面，由于 管理权责不对等，管理不到位带来的设计变更等合同外增加投资平均要占到 工程总投资的 10%以上，有的甚至 30%、50%以上。还不包括政府官员权力 干扰给施工单位带来的“隐性成本”的增加。 2bt 模式相关理论及经验借鉴 6 规范运用的bt项目通过引入投资人参与竞争，政府可以减少对工程建设 领域的介入深度。政府和投资人事前约好投资总额，完工交付，无需政府审 计部门的决算进行审计，可以锁定项目总投资。也有利于在项目投资建设中 引进先进的技术和管理方法，提高基础设施投资建设的效率。 3为承包商拓宽新的业务空间 2.1.3 bt2.1.3 bt 模式与带资建设的区别模式与带资建设的区别 在bt模式下，承包商作为投资人参与bt项目，既承担工程建设和管理任 务，又为项目提供融资服务。通过bt项目，承包商的业务向产业链上下游延 伸，综合管理能力从而得到增强。承包商做大做强可以提升我国承包企业的 综合竞争力，有利于开拓国际工程承包市场。 2006 年 1 月 4 日，国家建设部、发改委、财政部、人民银行联合发布了 关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知 ， 通知规定： “政 府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业 企业带资承包作为招投标条件” ，按照该文件的解释， “带资承包”是指“建 设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款，由建筑业企 业垫款施工” 。 目前国内bt项目从形式上看与带资建设工程十分相似。从操作层面上 看，由承包商负责融资建设的bt模式与全额带资建设工程主要有如下相似之 处： 1 二者都是承包商为建设项目投入资金， 是项目建设资金的实际承担者； 2业主方都为获得建成后项目向承包商延期支付价款； 3在项目竣工后，承包商都立即将项目移交给业主； 但是，不管从法律关系还是合同性质等方面来看，bt模式与承包商带资 建设存在着本质的区别： 1从产权的法律关系看，在bt模式的建设期间中，项目的所有权属于 投资人（或其成立的项目公司）所有，而带资建设没有这种产权关系。 投资人拥有项目的所有权，通过bt中“t”的过程转让给政府。若所有 权一直控制在政府手中，投资者对项目没有控制占有权，投资人的地位也就 2bt 模式相关理论及经验借鉴 7 无法得到保证，仅仅是为业主提供建设资金。并且在项目建设中，项目的资 产一直登记在投资人成立的项目公司中，只有在项目完成后，投资人按照回 购的约定将项目资产的转交给政府。带资建设中承包商和项目资产没有任何 产权关系，只是一种资金的借贷关系。 bt是bot中的一类特殊的形式，无论在bot还是tot中，目前的实践中 政府大多转让项目的所有权。1995 年国家计委、电力部、交通部同年联合发 布的关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知第 2 条则规 定，在特许期内项目公司拥有特许权项目的所有权， bot方式中应包括转移 项目所有权。bt作为bot的一种变异形式，与之相比少了运营阶段，二者在 建设阶段投资者均应该所有该项目的所有权。从bt模式的性质上讲，bt项目 中投资人拥有的所有权，这正是bt模式和带资建设本质区别所在。 在这种情况下，bt模式中模式中招标的主体主要是投资人，投资人作为项目法招标的主体主要是投资人，投资人作为项目法 人，承担建设单位的义务，负责筹集全部资金，在落实全部建设资金后才进人，承担建设单位的义务，负责筹集全部资金，在落实全部建设资金后才进 行施工。行施工。施工单位按照设计进行施工，由投资人组建的建设单位能够保证按 照施工进度按月向施工单位支付工程款。 2从项目主体上看，带资承包的主体不是项目法人，仅仅是承包商。这 是带资承包方式与bt模式相比最大的差别。bt项目中是由合法的项目法人来 承担项目建设的责任，负责项目建设的任务，同时还必须按照相关的规定履 行项目的审批、核准、备案等手续。项目获得建设许可后，建筑施工企业、 设备供应商和工程监理机构的选择，都必须按照招标投标法的规定，通过公 开招投标程序来确定。 带资建设的主体是承包商，是为了承揽工程建设任务而提供资金，相当 于为业主提供贷款。在项目建设过程中一般仅承担工程施工任务，和业主的 关系完全是债权债务关系。 3从合同的性质上看，bt合同兼有行政合同和民事合同的特点，而带 资建设纯粹是民事合同。bt特许合同是一种提供公共产品的投资建设服务的 带有行政合同色彩的协议，具有行政合同的特征。表现在： （1）为保障公共利益，在需要时政府往往有权单方面变更或解除合同； （2）在合同对方违约时，政府可以采取强制或制裁等措施，这无疑使特 许经营协议带有行政色彩。 2bt 模式相关理论及经验借鉴 8 （3）特许协议使得私方当事人不可避免地承担了部分公共服务的职能， 这也决定了特许协议不可能是单纯的民事合同。 2.1.4 2.1.4 btbt 项目的法律结构和法律支撑环境项目的法律结构和法律支撑环境 同时，bt合同规定合同双方的权力义务，在合同的范围内，双方是平等 的民事合同关系。就其bt协议性质来说，bt协议具有双重属性，既是民事合 同，又是行政许可，应该把它既当作管理财产的民事合同，又应该把它当作 提供公共服务的许可证件。而带资建设工程合同属于承包范围扩大了的建设 工程合同，是纯粹的民事合同。 1法律结构 bt项目的法律结构图如下： 图图 2-1 bt项目法律结构示项目法律结构示意图意图 比较规范的bt项目主要的法律主体是授权公司和投资人成立的项目公 司。 授权公司接受市政府委托负责bt项目的运作，通过公开招商选择投资 人，并与投资人成立的项目公司签订本项目的主体合同。管理单位是授权公 政府相关部门政府相关部门 投资人投资人/联合体联合体 市财政市财政 项目公司项目公司 出资出资 bt协议协议 施工承包商施工承包商 三方协议三方协议 回购承诺回购承诺 授权授权 政府支持政府支持 分包商分包商 工程分包工程分包 工程发包工程发包 监督协调监督协调 市政府市政府 监理单位监理单位 设计单位设计单位 招标委托招标委托 授权公司授权公司 管理单位管理单位 监管监管 授权管理授权管理 2bt 模式相关理论及经验借鉴 9 司成立或委托的建设管理机构，代表授权公司承担授权范围内的合同权力和 义务。市政府为本项目提供回购承诺函，在建设过程中提供协调支持。政府 相关部门为本项目的建设提供支持。 为了隔离投资人的风险，防止bt项目的建设资金被挪用，投资人一般设 立项目公司，由项目公司和授权公司签订bt协议。在项目建设期间，投资人 需利用本身的资金和信用为项目公司提供支持。 项目公司是投资人为本项目的运作成立的，是本项目的融资建设主体和 阶段法人。项目公司需要按照基本建设程序进行公开招标选择施工单位，并 负责融资和建设管理。建设完成后按照合同规定移交项目，由政府授权公司 负责回购。 监理合同和设计合同一般需要和授权公司、项目公司签订三方协议，明 确各方的权力责任关系。具体的权力责任范围随着具体项目和投资人承担的 工作内容而不同，也有可能投资人承担项目的设计工作，仅仅由项目公司和 设计单位签订设计合同。 2bt模式的法律支撑 在国务院关于投资体制改革的决定中，要求“放宽社会资本的投资 领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业 和领域对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政 府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。 ” “各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社 会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目 建设。 ” 民间资本利用bt模式，参与公共基础设施的建设，符合投资体制改 革的精神。 关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见 （建市200330 号）文件中，明确“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工 程项目， 根据业主的要求， 按照建设转 让（bt） 、 建 设 经营转 让（bot） 、 建设拥有经营（boo） 、建设拥有经营转让（boot）等方式组织 实施。 ”建设部在文件中推荐采用bt模式建设基础设施项目，并在多次会议中 积极推动工程承包企业加强融资能力， 。 国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 2bt 模式相关理论及经验借鉴 10 （国发 20053 号）中，对于公共基础设施向社会资本开放提出了具体要求， “允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制 度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公 共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。 ”意 见为非公有制企业利用bt模式参与基础设施投资建设提供了新的途径，也增 加了非公有制企业的投资渠道。 北京市政府在批转市发展改革委关于本市深化城市基础设施投融资体 制改革实施意见中，指出“对城市道路等非经营性城市基础设施项目，以 政府投资为主， 逐步实行代建制； 有条件的可按照bt(建设移交)方式吸引社 会建设资金，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。 ” 泰州市政府出台了关于印发泰州市市区bt项目招投标管理办法的通 知 （泰建招20053 号） ，确定了bt模式的合法性，并对bt模式进行了规范， 对bt项目如何实施规定详细的操作程序。 3bt模式的法律规范文件 目前对bt模式进行规范的主要法律规范文件主要有： 中华人民共和国建筑法 ； 中华人民共和国招投标法 ； 国家建设部、发改委、财政部、人民银行关于严禁政府投资项目使用 带资承包方式进行建设的通知 ； 工程建设项目施工招标投标办法 （中华人民共和国国家发展计划委员 会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通 部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部、中国民用航空总 局第 30 号令） ； 建设工程质量管理条例 ； 建设工程安全管理条例 ； 江苏省招标投标条例等。 4对bt项目招标的规范 根据招投标法的第九条规定， “招标人应当有进行招标项目的相应资金或 者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。 ”在 30 号令中第八条 规定“依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招 2bt 模式相关理论及经验借鉴 11 标：有相应资金或资金来源已经落实。 ” 很多bt招标采用选择承包商担任投资人的方式，可以视为投资人招标和 工程招标打包在一起的招标，就如工程总承包招标，将设计、采购、施工打 包进行招标一样。因此bt招标需要受到招投标法的约束，按照招投标法第三 条的规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、 设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进 行招标： （一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目； （二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目； （三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 bt招标要求投标人既是投资人也是承包商的方式中， bt招标成功即可以 认为项目建设资金来源已落实，在工程招标完成后，投资人将资金划入建设 帐户，根据 347 号文，根据出资证明到相关部门进行登记，办理施工手续。 2.1.5 bt2.1.5 bt 项目融资结构项目融资结构 如果bt招标将投资人招标和工程招标分开，那么法律关系就会更加清 晰。先进行投资人招标，选定投资人，投资人投入一定比例的建设资金成立 项目公司，并担任bt项目的项目法人，负责项目的建设。项目公司建设资金 到位之后，按照招投标法的要求进行工程招标选择合格的承包商，由承包商 负责工程的建设。 图 2-2 描述了bt融资结构的一般形式，其融资过程简述如下： 1由投资人成立项目公司。项目公司负责建设bt项目。 2项目公司资金来源一部分来自投资人，作为股本资金，其它大部分来 自银行贷款，随着资本市场的完善，资金也可以通过发行债券、融资租赁等 方式解决。 3项目公司和承包商签订项目建设合同。通常采取工程总承包建设bt 项目。 4工程建成后，由政府授权的公司负责安排资金回购bt项目，回购资 金在归还贷款后，剩余部分作为利润支付给投资人。 2bt 模式相关理论及经验借鉴 12 图图 2-2 bt项目融资结构示意图项目融资结构示意图 一般是政府性的投资公司经政府同意代表政府负责bt项目的实施， 是bt 项目产权的最终所有者。投资公司负责从前期的策划到后期的运营维护各阶 段的工作，为bt项目的建设提供担保，政府提供回购承诺作为对项目的支持。 政府为支持项目还提供其它方面的支持，包括建设用地的提供、项目的协调 和一些政策的优惠等。 投资人是bt项目的主体，目前在国内实践中有两种组成方式：一种是由 承包商和投资者组成联合体两个以上单位组成联合体中标，投资人负责融资， 承包商负责工程总承包。联合体各方签订共同投标协议，明确约定各方拟承 担的工作和责任。由于联合体方式多了一方参与，协调工作量大，融资成本 相对较高；另一种常用的方式是由承包商单独负责融资和工程建设，按照计 划融入工程所需资金，支付工程建设的费用。按照业主的要求和合同范围负 责工程的建设，也可以承担设计、采购等其它工作。承包商单独负责融资建 设主要缺点是承包商的主动权较大，业主的控制力相对较弱。 银行往往是bt项目资金最主要的提供者，因为bt项目所需资金比较大， 没有银行的参与和支持，项目很难建成。出于风险分散的目的，投资人一般 采用项目融资的方式筹措资金，首先成立项目公司，由项目公司作为融资主 体向银行贷款。项目贷款主要的信用保证来自于投资人的资产担保、业主的 建设管理 项 目 回 购 项目移交 回购函 授权 投资人/ bt单位 政府 银行 授权公司 项目公司 利润回报 股本资金 贷款资金 债务偿还 bt 项目 2bt 模式相关理论及经验借鉴 13 支持以及政府的回购承诺。通过项目融资的方式，风险被分散在参与bt项目 建设的各方。对于一般基础设施项目投资额比较大的项目，贷款银行往往组 成银团提供贷款分散风险。在项目融资的各种模式中，bt模式的风险是相对 较小，政府的信用不会破产，风险能够得到控制，因而银行一般愿意为bt项 目提供项目融资服务。 2.2 2.2 btbt 模式在模式在国内外国内外的的应用应用 2.2.12.2.1 btbt 模式在模式在国外国外的的应用应用 上世纪 80 年代盛行于国际发达国家的“bt”模式，广泛应用于交通、 能源、电信、市政设施等基础设施项目，目前，发达国家由以前政府主导的 投资逐步演变为私有化投资。而发展中国家资金仍然比较短缺，吸引外资成 为发展中国家进行基础建设的重要手段之一，多数项目基本上需要承包商代 为融资建设。因此bt模式作为一种建设加融资的方式，在发展中国家应用的 比较多，尤其是东南亚以及南美一些新兴国家。 菲律宾就是一个bot、bt项目较多且运作较规范的国家，菲律宾对于bt 有专门的立法，主要的要求有： 1授权订立合同的机构包括地方政府、政府基础设施机构（政府控股或 所有公司） 。 2要求bt投标人具有类似项目的经验，并且所完成项目的投资额超过 该项目投资估算 50%以上，对于重点工程，还需要具备bt各个阶段的经验。 3对投资人的要求包括设计、施工、运行、自身的资产、金融机构的信 贷承诺以及其它资金渠道的保障。 4对于bt项目投标文件的主要内容，要求包括可行性研究（含初步设 计） 、支付时间安排、投标保证金以及其它文件。对于完成初步设计或者详细 设计的项目，投标文件只包括其中一部分。 5评标分为两个阶段，首先对于可行性研究报告（含初步设计）进行评 估。只有通过评审的才进入第二阶段，评审投标金额，中标人的选取标准是： “需要根据最低设计和运行标准、规划和技术规范建设的设施的分期还款方 案的现值，将合同授予最低标价的投标人” 。 2bt 模式相关理论及经验借鉴 14 2.2.22.2.2 btbt 模式在模式在国内国内的的应用应用 由于bt模式独特的优点，在国内应用的项目也在逐渐增加，重庆、山西、 上海和苏州等城市已经多次应用于大型基础设施工程的建设，中国港湾建设、 中国铁路建总等国内大型承包商也利用自身的综合实力，通过bt方式承担工 程建设任务，增强市场竞争力，扩大了市场份额。 （1）重庆市 重庆市政府利用bt模式比较早，利用该模式建成了许多基础设施项目， 大大的加快了工程的建设进度，为当地社会经济发展创造了有力的条件。重 庆市应用bt模式建设的项目包括重庆朝天门长江大桥、重庆华村嘉陵江大桥 工程、重庆菜园坝长江大桥以及石板坡长江大桥复线桥等工程。 该市的主要做法是： 1 重庆市的菜园坝长江大桥和石板坡长江大桥项目业主均为重庆市城市 建设投资公司，该公司是政府的市政投资平台。 2政府并未将原项目法人变更为投资人。在项目实施中，投资人的“业 主” 地位不能得到行政主管部门及质量监督部门的认可， 仍需要原项目法人(项 目业主)负责协调以及办理有关手续。 3bt项目中的征地及房屋拆迁均由政府负责实施。由政府负责可以协 调各方的关系，工程得以相对顺利进行施工。但征地及拆迁工作在基础设施 项目中难度较大，甚至会严重拖延工期，遭到投资人的索赔，对于政府存在 一定的风险。 4在项目实施过程中，项目业主配备较多的管理人员，管理合同范围以 外的诸如景观、综合管网迁建等项目以及工程变更。 （2）山西省 山西省是应用bt模式比较早的地区，在 2003 年就应用了bt模式招标建 设山西晋侯高速公路一期工程。通过竞争性投标，中国港湾建设（集团）总 公司中标，以 15.55 亿元人民币获得阳侯高速公路。 该项目的主要做法是： 1该项目采用施工bt的实施方式，招标对象为承包商或承包商联合体， 对投资人的施工资质和注册资金要求较高。要求投资人同时具有施工总承包 2bt 模式相关理论及经验借鉴 15 特级和公路工程施工总承包一级及以上资质，注册资金不得少于 3 亿元人民 币 2业主要求投资人成立项目公司，注册资本不小于本项目建设总投资 35%， 具有得到项目总投资 65%以上授信额度的能力， 并提供省级分行及以上 的贷款承诺书。 3业主在项目建成移交后分 3 年等额回购，建设期和回购期的全部资金 （包括资本金和贷款）均按中国人民银行总行同期贷款利率计息。 4业主为投资人提供回购承诺函，并提供省级以上的银行出具的为期 6 年的全额回购履约保函。 （3）上海市 上海采用bt模式建设的城建项目比较多，包括轨道交通 2 号线西延伸工 程、虹桥临空经济园基础设施建设、上海铁路客站工程均采用bt模式。 其中轨道交通 2 号线西延伸工程总投资约 35 亿元， 2003 年开始建设。 该 项目的主要做法是： 1投资人负责项目前期工程，包括征地拆迁、管线迁移和交通组织，承 担车站及区间土建工程的总承包，工程其余部分的融资建设任务。 2该项目的投资也分为两部分，一部分是前期工程、车站及区间土建工 程，该部分工程采用工程总承包的方式，由业主负责筹集资金，投资人负责 工程的承包建设。其它部分采用bt模式，由投资人中铁建总负责bt部分的投 资。 3业主采用bt模式的主要目的是为了引入先进的管理经验。双方约定 工程完工后由业主实施一次性回购， 利用bt模式融资并不是业主的主要目的。 4该项目的bt投资部分采用总价包干方式，除了发生变更之外bt总价 不再进行调整。 （4）苏州市 苏州市在 2002 年利用bt模式建设了宝带西路大桥和澹台湖大桥工程， 投资共约 1.4 亿元，由中铁大桥集团二公司承担融资和工程建设总承包。该项 目的主要做法是： 1该项目由苏州城投作为业主并负责回购，工程建设期为一年，分四年 进行回购。 2bt 模式相关理论及经验借鉴 16 2该bt项目由苏州市市政公用局负责工程迁移工作和工程建设管理。 3转让价格由工程造价和资金成本两部分组成，工程造价根据经审计的 竣工决算金额进行确定，资金成本根据工程造价和银行同期贷款基准利率确 定。 3城建项目 bt 模式应用研究 17 3城建项目城建项目 bt 模式应用研究模式应用研究 3.3.1 1 btbt 项目的运作方式项目的运作方式 按照招投标法的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、 公众安全的工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建 设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。城建项目作为公共工程 的建设需要按照招标法的程序和规定进行招标，根据bt招标选择的投资组成 形式不同，bt项目有不同的法律结构形式，bt项目的招标运作一般有完整bt 方式、施工bt方式和联合型bt方式。 3.1.1 完整完整bt方式方式 图图 3-1 完整完整 bt 方式方式 完整bt方式中业主通过招标或者招商的形式选择投资人，投资人负责融 资、建设管理和工程招标等工作。业主通常仅提出项目的功能和范围，确定 工程的方案，主要的技术指标之后，或者完成初步设计之后进行招标选择投 资人。投资人一般负责工程的设计、采购、施工和建设管理等任务，对工程 总价进行包干，承担工程价格的风险。投资人可以在业主提出的要求基础上， 通过自己对设计深化的管理，优化施工图设计，降低造价。投资人可以将部 分工程分包或全部分包，获得投资收益、管理费以及总包风险费。 完整bt方式下，bt合同的范围应该是前期投资估算比较准确的项目，一 业主 投资人 项目公司 施工单位 监理 设计单位 3城建项目 bt 模式应用研究 18 些前期项目、以及工程拆迁、管线迁移等变更比较多的分项工程，业主也可 采用pm模式、代建制模式或者自己成立项目管理单位（bt项目的代表投资人 负责项目管理单位统称为bt单位）对bt项目进行管理，bt单位代表投资人负 责建设管理，承担投资人签订的合同权力、责任和义务。bt单位可以招标选 择承包商，签订单价合同或成本加酬金合同，由承包商负责工程的施工。 这种方式通常采用总价合同，投资人承担了 费用、质量和进度等大部分 工程建设风险，业主主要 监督合同各方按照合同条款履行，参加质量管理和 验收，协调与相关政府机构的关系。因而合同各方的责任比较明确，业主的 管理工作任务比较简单，业主不用配备大量管理人员参与管理，分散业主的 工作精力。 完整bt方式运作的特点主要有： (1)大大减少业主的工作量。通过合同管理，让投资人承担费用、质量和 进度风险，投资人承担项目法人的职责，业主不用配备大量管理人员成立指 挥部，分散业主的工作精力。 (2)双方的合同关系比较明确，在建设阶段中业主的主要工作是监督工程 的质量，参加验收，协调与相关机构的关系，业主主要监督合同各方按照合 同条款履行，合同管理任务简单 3.1.2 施工施工 bt 方式方式 。 (3)需要分两次招标，必然花费较多时间，前期招标的费用也比较高。 (4)投资人与承包商分开招标，可以相互制约。 业主采用施工 bt 方式进行招标，承包商中标后成立项目公司，这种方 式目前在 bt 模式的实践中经常见到。承包商同时承担融资、代建管理和工程 建设服务，因此可以得到融资和工程建设两部分利润，为了中标，承包商可 能会降低对总利润的要求。业主需要和承包商签订总价合同，若签订单价合 同业主的合同管理工作量将非常大， 并且在管理的过程中会与 bt 单位的代建 职能发生冲突。 3城建项目 bt 模式应用研究 19 图图 3-2 施工型施工型 bt 方式方式 在这种方式中，业主和承包商是合同的主体，业主负责项目前期工作， 比如相关手续的办理，完成设计单位的委托，监理通常也是业主委托的。在 建设过程中对投资人进行管理，包括质量控制、工程变更的审查以及进度的 管理等方面的工作。承包商是合同的另一个主体，承担投资人的职责，负责 融资，还承担工程的建设任务。 业主单位只需和投资人签订合同，具体融资、工程施工和采购均由承包 商负责，合同关系相对简单，责任主体明确，业主只需监督总承包商。承包 商同时承担代建管理和工程施工任务，缺乏其它利益主体的制约，因而业主 需要花费更多的精力监督承包商，保证工程的质量，协调处理必要的工程变 更。 由于承包商同时作为建设管理单位，在权力义务分配上其职能和业主存 在着矛盾，承包商作为建设管理单位和施工单位在建设过程中也存在着定位 的模糊等问题。bt 项目的管理与传统的工程建设管理不同，施工单位一般是 承包商的子公司，他们之间没有详细的合同约定。 *市城市快速内环东线工程就是采用的这种模式，选择承包商作为投 资人，负责东线工程的融资、建设管理和施工等任务。 3.1.3 联合型联合型 bt 方式方式 联合型 bt 方式综合了完整 bt 和施工 bt 两种方式的特点，首先是由业 主采用施工 bt 方式选择投资人和承包商，投资人和承包商联合体中标后，合 资成立项目公司。其中投资人负责筹措资本金，安排项目融资，承包商负责 工程施工建设。业主可以就项目的主要功能、技术指标提出要求，或者完成 业主 分包商 投资人/ 承包商 设计单位 监理 材料供应商 3城建项目 bt 模式应用研究 20 主要方案设计，要求联合体承担余下的设计深化、施工、采购等任务。也可 以在业主完成施工图设计后招标，由联合体承担建设阶段的管理和建设任务， 可以采用总价合同或单价合同。 图图 3-3 联合型联合型 bt 方式方式 联合体中承包商获得承包工程的利润，投资人负责融资，只要融资成本 低于工程回购的融资利率投资人即可获利，承包商获得工程承包的收益。承 包商为了竞争的需要，也会让出部分利润分给投资人，保证投资人的投资回 报率高于融资成本而获益。业主的管理模式要根据联合体双方间的协议进行 确定，联合体的协议可以分为以下两种情况： 1投资人不具备建设管理的专业能力，只负责投融资，获得投资收益。 工程的风险由承包商承担，承包商承担项目代建管理和工程总承包任务。承 包商一般采用总价合同，投资人可以根据总价安排 融资，也易于明确各方的 合同关系和责任，承包商从而获得管理费用、工程建设的盈利和风险费用。 承包商拥有工程建设的风险控制的专业能力和权力，因此工程的投资、进度 和质量风险由承包商承担，投资人则需要承担投资风险。 2投资人拥有建设管理的专业能力，能够承担代建管理任务。这种情况 下，可以设计相互制约的合约条款以保证投资人的利益和目标与业主相一致， 这样业主的风险可以由联合体承担，此外投资人也会加强项目监督，承担部 门业主的监督职能。因为投资人承担代建管理服务，与承包商存在着一定的 利益对立，因此可以采用总价合同也可以采用单价合同（总价合同有利于业 主） 。 为了方便业主的招标， 可以采用施工总承包或者工程总承包的模式招标。 业主可以要求联营体在合同中约定投资人只能获得固定的投资收益、代 建管理费和节约投资的奖励，增加投资人的独立性，形成对承包商的制约。 因为投资人和承包商是独立的利益主体，投资人的承担了主要的投资风险。 承包合同 业主 投资人 项目公司 承包商 监理 3城建项目 bt 模式应用研究 21 为了降低风险，希望承包商按照业主的要求尽快完成工程建设工作，在这样 的情况下会与业主的利益一致，共同监督承包商的工程建设行为，有利于降 低业主的监督成本。 3.3.2 2 城建城建 btbt 项目项目的运作过程的运作过程 bt 项目的运作一般包括五个阶段，即项目的启动、项目招标准备、招标 和商务谈判、项目的建设和项目回购和移交。 3.3.2 2.1 .1 项目启动项目启动 1确定具体的实施项目。政府建设主管部门根据政府的决策、城市建设 规划和各项事业发展需要，征求政府其它有关部门意见后，提出实行法人招 标的项目名单。 2政府对重大项目进行评估，决策实施该项目，并列入政府实施计划。 3政府授权指定机构负责实施，该机构通常也就是该项目的业主。该机 构成立工作小组，按照基本建设程序的相关规定和手续负责项目的前期工作。 4决策机构将研究采用 bt 融资方式满足该项目需要的可行性，决策该 项目按照 bt 模式实施。 3.3.2 2.2 .2 项目招标准备项目招标准备 1确定实施方案 政府指定机构根据项目的复杂程度不同，聘请辅助工作机构协助工作， 包括项目策划顾问、法律顾问、财务、招标代理机构。该机构的工作小组在 顾问的协助下研究制订工作计划和融资实施方案，提出项目融资的项目条件 （包括政府相关的政策和保障条件） ，经机构批准。重大问题还需政府相关机 构审查批准。 2确定招标方案 根据项目需要，工作小组在相关专业咨询机构的帮助下拟订 bt 项目的 实施方案，重大项目招标方案，并报政府批准。bt 项目招标方案的内容包括： 1）项目基本条件：项目地理位置，占地范围，用地性质和使用方式，周 3城建项目 bt 模式应用研究 22 边环境。 2）项目基本要求：建设规模，功能，主要技术、经济、环境标准，投资 估算，项目进度，其他应当提出的基本要求。 3）项目的运作方式和法律结构，是采用完整 bt、还是施工 bt 或者联 合型 bt，法律结构如何安排等。 4）回购的安排：回购的期限、每年的比例、回购利率、回购承诺等。 5）有关政策和支持条件：有关政府机构的配合。 6）招标工作安排：招标范围（国内招标或国际招标） ，招标方式，评标 方法与主要标准，招标范围和合同方式等。 按照招投标法的规定，工程招标可以选择公开招标和邀请招标。公开竞 争性招标具有公开和透明等优点，在世界银行和各国政府中广为应用。一些 bt 项目的竞争的目标比较多，很难预先确定边界条件，或者能参与竞争的投 资人很少，这时使用公开竞争招标的方式并不能达到目的，使用邀请招标或 者议标效果可能会