公共管理基本问题初探

1 / 14 公共管理基本问题初探 摘要：公共管理的 发展 ，需要我们对公共管理的主体、客体和 方法 等基本 问题 作更进一步的 研究 和探讨，尤其要注意我国公共管理与西方公共管理的本质不同。公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。我国公共管理要坚决贯彻 中国 共产党领导原则；要立足中国国情，用马克思主义 理 论 建构有中国特色的公共管 理学 体系。近年来，国内 学学界对公共管理的一些 相相关问题进行了深入探 讨讨，取得了可喜的成绩 。但是，总体上看，公 共共管理对我们还是一个 新新课题，公共管理学科 发发展 还处在起步阶段， 对对于公共管理领域的一 些些基本问题，如公共管 理理的主体、客体和方法 ，仍然需要做更进一步 的的研究和探讨。 一、 公公共事务 公共管理 的的起点 公共管理是对 公公共事务的管理，没有 公公共事务，就没有公共 管管理。所以，研究公共 管管理，首先要明确公共 事事务的内涵、性质与范 围围问题。 在西方，公 共共事务是与私人事务相 对对的概念，是指提供关 涉涉全体 社会 成员公 共共利益的公共产品与公 共共服务的相关活动。从 根根本上讲，这种观点来 自自社会契约论。个人经 由由社会契约而结成国家 ，在组成国家的过程中 ，个人把裁 判纠纷等 自自然 权利让渡给国家 ，形成 政治 权力， 由由此，国家的基本职责 就就是管理这些个人无法 完完成或不愿承担的事务 ，2 / 14 即公共事务。在这样 的的逻辑下，国家管理公 共共事务就是要满足社会 全全体成员的共同需要， 当当然也就是符合全体社 会会成员“ 公共利益 ” 的 。这种看法片面强调了 公公共事务与全体社会成 员员的相关性，没有揭示 出出国家管理公共事务的 本本质，也没有反映出国 家家是为谁提供公共产品 与与公共服务，是在保护 和和实现谁的利益。 我 们们认为，在阶级社会中 ，所谓公共事务，是指 该该社会的统治阶级为了 把把社会控制在“秩 序” 范范围内，推动社会发展 ，所进行的满足社会成 员员共同需要与要求的一 系系列社会活动。它具有 四四个主要特征：一是阶 级级性。在阶级社会中， 社社会的公共利益必然反 映映出统治阶级的利益要 求求，公共事务的具体 内内容 也必然满足统治 阶阶级的根本需要。二是 公公益性。公共事务的表 现现形式是公共物品与公 共共服务，公共物品与公 共共服务具有消费的非排 他他性，不能只为供给方 单单独享有，而是会使社 会会成员普遍受益。因此 ，从形式上看，公共事 务务的受益对象是一定范 围围的社会公众。三是多 样样性。公 众对公共物品 和和服务质与量方面的需 求求偏好千差万别，而且 呈呈现出不断变化的趋势 。这就决定了公共事务 种种类繁多。内容广泛， 同同时也决定了公共管理 方方式。方法的多样化。 四四是层次性。公共事务 所所针对的是不同层次的 公公共问题，所涉及的社 会会成员范围有大有小， 由由此，公共事务可分为 全全球性公共事务、全国 性性公共事务和地方性公 共共事务等不同层次。其 中中，阶级3 / 14 性与公益性是 公公共事务的本质属性， 多多样性与层次性是公共 事事务的表现形式。 由 于于不同的公共事务在阶 级级性和公益性特征方面 存存在明显差异，可以根 据据这一点从理论上把公 共共事务分为政治性公共 事事务和 社会性公共事务 两两类。所谓政治性公共 事事务，是指与国家政权 建建设紧密相关，涉及国 家家政权稳定和国家政治 发发展的，需要依靠国家 强强制力加以解决的公共 事事务，如军事、外交。 司司法、维护公共安全等 。政治性公共事务具有 明明显的阶级性特征，但 同同样具有公益性，比如 ，国家安全和公共安全 不不仅对统治阶级有利， 也也对被统治阶级有益。 社社会性公共事务是不必 然然依靠国家强制力来解 决决的公共事务，如 教 育育 。 科技 。公共 交通 、医药卫生等 。这类公 共事务与社会 成成员的切身利益休戚相 关关，显示了较强的社会 公公益性，但在 阶级社会 中中，任何社会性公共事 务务同样具有阶级性，都 必必然反映统治阶级的意 志志与利益。 在阶级社 会会，国家承担着管理两 类类公共事务的职责，对 政政治性公共事务的管理 职职能称为政治职能，对 社社会性公共事务的管理 职职能则称为社会职能。 在在社会主义国家里，政 治治职能是为了人民当家 作作主，社会职能是为人 民民服务，提高人民的物 质质文化生活水平，这表 明明他们之间的关系是并 列列的，处于同等地位， 其其活动方向、总作用是 一一致的。所以，我们在 政政府职能转变问题上要 注注意防止一种错误倾向 ，即把我国当4 / 14 前政府职 能能的转变片面理解为 以 社社会职能代替政治职能 ，强化社会职能必然要 以以弱化政治职能为前提 。这种观点实际上是割 裂裂了国家职能的内在统 一一性。事实上，强化社 会会职能只是政府职能重 心心的转移，并不意味着 要要弱化国家政治职能， 相相反是为了更好地实现 政政治职能，维护最广大 人人民群众的根本利益。 二、公共事务管理的 历历史 沿革及公共管理 的的产生 伴随着公共事 务务的产生，人类社会就 出出现厂对公共事务管理 的的社会活动。从历史上 看看，在不同的历史时期 ，人类对公共事务的管 理理在主体、客体和手段 方方面有所不同，根据这 些些方面的差异，可以把 公公 共事务管理的发展粗 略略地划分为三个阶段。 第一阶段是早期成长 阶阶段，从公共事务管理 产产生之初起一直到 19 世世纪中叶。这一时期还 可可以分作两个阶段：门 ）在原始 社会 中， 仅仅存在简单的社会性公 共共事务，社会依靠自身 的的力量实现自我管理； 门门）在国家产生之后， 政治 性公共事务产 生生并日益突出，政府在 公公共事务管理中的作用 越越来越重要，但由于当 时时社会 发展 条件的 限限制，主要运用的是经 验验式的管理手段。 第 二二阶段是公共行政阶段 ，从 19 世纪中叶到 20 世纪 80年代。在这 一一阶段中无论是政治性 公公共事务 还是社会性公 共共5 / 14 事务，其 内容 和 范范围都迅速扩大，迫切 需需要通过有效管理来满 足足社会共同需要；政府 最最终成为公共事务管理 最最重要的主体，主要运 用用行政手段，保证公共 事事务管理的有序规范。 第三阶段是公共管理 阶阶段，从周世纪 80 年 代代开始至今。在这一阶 段段，社会性公共事务的 内内容和范围更为扩大， 复复杂性大大提高。主要 依依靠政府管理公共事务 暴暴露出诸多弊端，由此 引引发了西方发达国家大 规规模的政府改革浪潮， 公公共事务的管理主体日 趋趋多元化。另外， 现 代代 企业 管理中的 许许多管理 方法 被引 入入公共管理之中 ，公共 管管理手段趋于多样化。 可见，对公共事务的管 理理活动古已有之，但长 期期以来，或者是特定的 社社会条件限制了政府参 与与或不需要政府参与， 或或者是政府力量过于强 大大而拒斥了社会参与， 一一直没有形成政府与社 会会合作管理公共事务的 社社会条件，换句话说， 一一直没有形成现代意义 上上的“公共管理”，当 然然也不会产生单独的公 共共管 理学 科。今天 我我们所说的公共管理实 际际上是指对公共事务管 理理的一个发展阶段，在 这这一阶段中，形成了以 政政府为核心的多元的。 开开放的管理体系。具体 来来说，公共管理就是政 府府和其他社会组织为了 维维护社会秩序，满足社 会会需求，推动社会进步 ，在互动合作过程中， 采采取一定方 式。方法对 公公共事务施加管理的活 动动。随着 历史 发展 和和社会进6 / 14 步，对公共事 务务的管理将越来越依靠 社社会自身的力量，在国 家家消亡之后，国家权力 复复归社会，公共事务管 理理将完全依靠社会自身 力力量来完成，公共管理 这这一特定的历史范畴也 就就会结束其使命。 在 我我国，从 20 世纪 80 年年代开始，也开始了行 政政管理改革。其根本的 动动因来自于市场取向的 经济 体制改革。经 济济体制改革带来了国家 与与企业。国家与社会关 系系的根本变化，传统的 政政府 行政管理模式不再 适适应社会发展的需要， 这这就必然要求对社会公 共共事务的管理从观念。 方方法。体制等方面进行 彻彻底变革。尽管这种变 革革和西方发达国家政府 改改革的背景和原因不尽 相相同，但总体上看，我 国国的行政改革也开启了 公公共管理的进程，这一 进进程与国际上从公共行 政政向公共管理的发展趋 势势相契合，同样需要我 国国学者和实际工作者重 新新思考公共事务管理的 主主体和方法等 问题 。 三、公共管理的主 体体 分析 公共管理 是是以公共事务为主要对 象象的管理活动。市场经 济济的发展程度和公共事 务务本身的层次性和复杂 性性，决定了 公共管理主 体体的多样性。 在我国 ，依据管理主体与公共 权权力中心的距离，可以 将将其划分为六类：第一 类类是直接掌握公共权力 处处理公共事务的国家机 关关，也可称为权力组织 ；第二类是执政党，它 在在权力组织的形成和运 行行过程中有着正式的。 合合法的。重要的地位7 / 14 与 作作用；第三类是政治团 体体，它们与国家权力不 具具有正式的。直接的。 法律 程序上的联系 ，但是也与国家权力相 关关，如工会。妇联。共 青青团等；第四类是依靠 法法律和政府授权来处理 公公共事务的公共部门， 如如各类事业单位等；第 五五类是在政府指导下， 由由基层群众组成的 “ 自 我我管理、自我 教育 、自我服务 ” 的自治组 织织；第六类是不依靠公 共共权 力来处理公共事务 的的民间组织，一般分为 社社会团体和民办非企业 单单位两类。在社会转型 时时期，社会中介组织将 伴伴随政府职能的转变而 发发挥越来越显著的作用 ，成为不可或缺的公共 管管理主体。可见，随着 与与公共权力直接联系的 紧紧密程度由强至弱，不 同同主体所处理的公共事 务务的性质呈现出一定的 规律 ：政治性趋于 减减弱，而社会性趋于增 强强。总之，公共管理的 主主体应该是以政府为核 心心的开放式体系。 目 前前 ，这一体系的构成 是是： 中国 共产党处 于于领导地位，政府是公 共共管理的核心主体，各 种种非政府公共部门。自 治治组织和社会团体在公 共共管理中的作用日益凸 显显。这种公共管 理的主 体体体系与西方国家的公 共共管理主体范围不尽相 同同，主要表现在如下几 个个方面： 首先， 中 国国 共产党是我国公共 管管理的重要主体，党的 领领导保证了公共管理的 社会 主义性质和方 向向。在西方国家，政党 主主要围绕选举和议会开 展展活动，组织松散，派 系系斗争激烈，充满权力 倾倾轧，因此无法成为一 个个独立的公共事务管理 主主体。而在中国，中国 共共产党在公共管理中的 领领导地位8 / 14 是由我国的国 家家性质所决定的，也是 历史 经验所证明的 。当然，党在公共管理 中中的领导地位并不意味 着着党要作为一个权力组 织织直接管理公共事务。 党党的核心地位和领导作 用用主要是通过党的 政 治治 领导。思想领导和 组组织领导来实现的。也 就就是说，人民群众接受 党党的领导并不是因为党 拥拥有权力，而是因为党 是是人民群众利益的代表 ，所以，党要依靠正确 的的纲领和政策来发挥其 总总揽全局。协调各方的 领领导核心作用。在一切 公公共事务管理过程中， 都都要把党的领导原则贯 穿穿始终。当然，党的方 针针政策要在全社会实施 ，必须通过国家权力机 关关的法 定程序上升为国 家家意志，这一过程实际 上上就是人民行使权力的 过过程。 其次是关于政 治治团体的 问题 。西 方方国家的工会组织、妇 女女组织等社会团体，基 本本上是互益性质的，主 要要是为某一特定的人群 服服务，代表和维护这个 人人群的利益。在这一既 定定目标的基础上，或在 追追求这一目标的过程中 ，这些社团承担。参与 和和 影响 着公共事务 的的管理。而我国的政治 团团体，也称人民团体， 是是一种有中国特色的、 特特殊的社会团体，特指 参参加人民政治协商会议 的的八大群众团体。它不 同同于一般意义上的社会 团团体，中国共产党十五 大大报告指出， 工会。共 青青团。妇联等群众团体 ，要在管理国家和社会 事事务中发挥民主参与和 民民主监督的作用，成为 党党联系广大人民群众 的 桥桥梁和纽带。人民团体 在在公共事务的管理活动 中中，既体现党的政治性 的9 / 14 的要求，又要获得广大 人人民群众的认可与支持 ，从而发挥组织、参政 、监督和 教育 等功 能能。因而，人民团体在 公公共管理中承担着特殊 的的功能，即寻找党和政 府府需求与其所代表的群 众众需求的结合点，这与 西西方国家社团只谋求其 内内部成员的整体利益有 着着严格区别。 最后， 自自治组织也是公共管理 的的主体之一，在公共事 务务管理中发挥着特定 的 功功能。但在西方，自治 组组织一般在 法律 框 架架内实行自主管理和活 动动。在我国，基层群众 自自治组织主要包括城市 社社区居民委员会。 农 村村 村民委员会和 企 业业 单位中的职代会， 这这些自治组织在政府指 导导。支持和帮助下实行 “ 自我管理、自我教育 。自我服务 ” ，在推动 社社会主义民主政治 发 展展 ，扩大群众政治参 与与等方面发挥着不可低 估估的作用，同时也承担 着着一定范围内的公共事 务务管理任务。这些基层 自自治组织自身的发展， 行行为的规范，以及效能 的的发挥，都取决于能否 接接受党的正确领导和政 府府指 导。尤其是 目前 基层自治组织尚处于 发发展的初步阶段，还需 要要大力培育。健全和发 展展，只有其自身力量得 到到充分提高，其在公共 事事务管理中的作用才能 真真正显现出来，才能协 助助、补充和延伸党与政 府府对公共事务的管理。 四、公共管理的基本 方方式与 方法 马克 思思主义认为，管理具有 两两重性 自然 属 性性与社10 / 14 会属性。一方面 ，管理普遍存在于一切 社社会协作生产和社会公 共共生活的过程中，具有 自自身的一般 规律 ， 这这使得管理活动和方法 具具有可 学习 和借鉴 性性。另一方面，作为 种种社会活动，管理是在 特特定的生产关系中进行 的的，必然 体现出生产资 料料占有者的意志，这使 得得管理具有特定的社会 历历史性质，使得管理活 动动和方法具有特殊性。 管管理方法是一般性与特 殊殊性的统一。 依据管 理理与管理方法的两重性 原原理，我们可以把公共 管管理的方式与方法概括 为为两个层次，即实质方 法法与技术方法。实质方 法法是由于社会属性和社 会会发展阶段不同而采用 的的适合各国实际情况的 管管理方式，必然体现该 社社会的特定生产关系。 它它包括法律手段。政策 手手段、思想政治手段等 。技术方法则是随着社 会会发展而不断更新，但 与与社会生产关系属性的 相相关性不大，可以为不 同同社会制度中的 人们共 同同采用的方法。 20 世 纪纪 80 年代以后，西方 发发达国家在公共管理技 术术方法方面获得了巨大 的的发展，既采用了资源 与与支出控制的技术，也 使使用了用于保证个人和 团团体绩效的技术。其中 ，收 支预测。财政趋向 监监控。战略计划。零基 预预算。目标基础预算和 方方案预算被西方发达国 家家认为是最有效的几种 方方法。另外，纯粹的管 理理技术手段也获得了极 大大发展，主要表现在 计计算 机与管理信息系 统统和决策支持系统的普 遍遍 应用 方面。我国 同同样处于公共管理的发 展展时期，对于这些技术 方方法，应11 / 14 该积极借鉴。 吸吸收，使之为我所用。 在实质 方法 方面， 我我们必须充分注意到我 国国与西方资本主义国家 在在国家性质。 政治 体体制和 发展 阶段上 的的不同，坚持走有 中 国国 特色的公共管理发 展展道路，不能照搬照抄 西西方国家的模式和方法 。 在我国，最具特色 的的公共管理方法是依法 治治国与以德治国的结合 。 1997 年，党的十 五五大提出， “ 依法治国 ，是党领导人民治理国 家家的基本方略。 ”20 002 年 1 月，江泽民同 志志在全国宣传部长会议 上上又指出， “ 对一个国 家家的治理来说，法治与 德德治，从来都是相辅相 成成。相互促进的，二者 缺缺一不可，也木可偏废 。 ” 依法治国和以德治 国国从治理国家的大局出 发发，指明了我们党治国 方方略转变的根本方向。 法法治是要求党和国家机 关关的活动必须依照 法 律律 ，管理的目的是保 护护公民权利。德治是指 加加强 社会 主义道德 建建设，既包括提高人民 群群众道德素质，也包括 提提高党和国家机 关工作 人人员的廉洁自律、奉公 守守法意识，尤其以党和 国国家机关干部的“官德 ”建设为核心。只有把 党党和国家机关及其工作 人人员的依法活动和“官 德德”密切结合起来，才 能能贯彻党领导人民治理 国国家的基本方略。 社 会会主义国家管理公共事 务务除了要 应用 法治 和和德治手段 外，还要运 用用政策手段。尤其是在 制制定法律还不成熟的社 会会条件下，对新的社会 关关系和社会 问题 ， 就就要由政策来12 / 14 加以解决 。公共管 理学 所要 研究 的政策，是党 和和国家把解决全局性问 题题的方法细化、具体化 的的结果。在当代 科学 技术迅速发展，国际 国国内情况瞬息万变的条 件件下，决策就成为各项 事事业成败的关键。为了 避避免和减少决策的失误 ，就必须要使决策科学 化化。民主化。推进决策 科科学化。民主化，提高 决决策水平和工作效率是 健健全社会主义民主制度 的的一项重要 内容 。 科科学化是对决策的共性 要要求，在 中西方没 有本 质质区别。民主化则必然 反反映一个国家的阶级属 性性。我国的社会主义国 家家性质，决定了我国的 公公共管理决策必然反映 人人民群众的根本利益和 意意志。在资本主义国家 中中，公共决策在名义上 反反映的是全民的公共利 益益，事实上所维护的是 资资产阶级的整体利益。 五、立足国情，建构有 中中国特色的公共管理学 体体系 公共管理学以公 共共管理活动为基本对象 ，主要研究以政府为核 心心的公共部门管理什么 以以及如何进行管理。从 这这个角度看，公共管理 学学不是对公共行政学的 简简单否定，而是对公共 行行政学的积极发展。我 们们主张积极借鉴 经济 学。管理学乃至社会 学学等多学科的先进成果 ，但中国公共管理学的 发发展，决不能脱离政治 学学和行政学这个学科基 础础。由于 目前 对公 共共管理的研究是在一个 较较短的时期里开展起来 的的，缺乏必要的基础 理理论 积累，所以极容 易易出现纯技术化的 “ 管 理理主义 ” 倾向，即仅仅 把把公共管理看作是管理 学学，而切断它与13 / 14 政治学 和和行政学的内在联系。 这这种倾向是十分有 害的 。公共管理学应该是价 值值理性与工具理性的统 一一体，不仅要解决“如 何何做”的问题，也要解 决决“为谁做”的问题； 不不仅要回答在实践中出 现现的各种公共事务和社 会会问题 如何解决的“管 理理”问题，同时更要回 答答“为何做”和“为谁 做做”的“公共”问题。 从研究对象来说，公 共共管理学不再像传统公 共共行政学那样更多地将 自自己限制在对政府行政 机机关的研究上，而是把 研研究范围扩展到其他政 府府机构和社会组织方面 。从研究焦点来说，公 共共