排污费征收制度的政策作用及改进.doc

排污费征收制度的政策作用及改进王天兰（青岛滨海学院思想政治课教学研究部， 山东，青岛，266555）摘要：排污费征收制度是借用法律的强制力内化污染成本，其作用在于利用经济压力迫使排污者主动控污，但因受制于边际收益不小于零的企业经营底线，制度的工具政策意义远大于其成本内化作用。关键词：排污费；边际收益；政策工具 依据中华人民共和国环境保护法，在我国境内排放污染物必须获得批准，即须向环境主管部门事先申报，取得排污许可证。国务院颁布的排污费征收使用管理条例进一步明确，凡“直接向环境排放污染物”的单位与个体工商户，必须缴纳排污费，由“县以上地方人民政府环境保护主管部门”收取参考文献 见排污费征收标准管理办法第三条，载于环保与污染赔偿政策法规宝典，中国法制出版社2008年版。这就是我国征收排污费制度的基本规定。一、排污者可能采取的对策企业面对由法律“强加的排污成本”，可能采取如下对策： 1、依法缴纳，不采取任何治理排污措施，这种情况一般说明，排污费与利润相比，绝对数与比例都很低，企业算来算去，承受这点损失，不采取任何减排措施，最划算，原生产规模也保持不变：城市一家餐馆由于排油烟而每月缴纳的排污费，如果不到购买一个排油烟机二十到五十分之一的钱，则老板会连油烟机都懒得买，一边缴费，一边照旧经营；2、同样不采取任何减排措施，只是适当降低相关产品的产量，以减少排污量，进而减少甚至避免排污费的支出。出现这种情况说明三点，一是排污费形成的成本压力已使企业无法视而不见，无条件承受；二是产生污染的产品不是主要产品，可以压缩，三是采取任何减排措施，最低的投入也远大于排污费，或打算采取减排措施，却找不到相应有效的技术，最后只能以降低产量应对。产量下降必然引起利润减少，这部分损失加上排污费，是这类企业为排污付出的总成本，显然，它一定有一个可承受的范围，也就是企业不可能无限制地以减产来应对排污费征收；3、排污费迫使企业投入资金，购进、安装废弃物处理设备，降低排污成本；4、排污费迫使企业采用新技术、新工艺，改变加工流程，降低排污成本；5、排污费迫使企业用可更新、可降解、可再生、可回收，可循环利用的原材料替代旧的原料，降低排污成本；6、停产。不缴排污费不行，缴了就没有利润，采取减排措施投入太大，同样会将利润消耗殆尽，这样的企业除非有政策支持，否则只能停产。现实中更重要的原因是排污对社会所造成的损害远大于企业所创造的效益。因而对企业关停并转已屡见不鲜；7、既不缴费，也不减产，更不采取任何减排措施，而是偷排。这种情况普遍存在于落后、贫困地区，中小企业中，表明或违法成本太低，或监管成本过高，收费制度成为虚设。企业上述对策中的第3、4、5项，是设立排污费征收制度追求的目的，也是我们所希望看到的。治污需要投入，会增加生产成本，征收排污费为什么能克服生产者本质上的抵制态度，促使排污者投资？设排污者除缴纳排污费外没有其他排污成本，则其边际排污成本就是边际排污费，它应与排污量成正比，并随排污量的增大急剧上升（超标加倍征收），其关系如图1右图所示。曲线MF代表排污费，它随排污量的增大而增加，当排污量达到最大时（生产极限），理论上排污者需要交纳的排污费总额TF由三角形aqO表示，它以最大排污量q为界。由于缴纳排污费是强制的，如果存在可以减少污染物排放量的适用技术，根据收入Q 排污量Q 排污量P排污费OOqqaP治污成本MACMF图1 排污者面临的排污成本排污费最大化原理，生产者自然会选择治理污染物，以减少排污费的缴纳，换句话，是排污费带来的经济压力迫使排污者主动投入治污资金。而治污投入与排污量的关系与排污费相应关系正相反。如图1左图所示，曲线MAC表示排污者为控制污染物排放所作投入与排污量的关系。投入为零时，企业生产量达到最大（生产的极限），以q点表示，此时排污量也最高。企业投入费用治理，排污量将会减少，曲线将向纵轴靠近。投入越多，排放污染量越减少，减少到接近纵轴时，投入将会急剧增加。一般而言，MAC不会与纵轴相交，那意味着排污为零，只要生产继续，这种情况是不可能的。二、排污费征收制度的激励作用区域根据经济学原理，当边际治污成本与边际排污损失相等时，企业的收入最大。如图2所示，边际排污损失曲线MF就是排污费曲线。同时，边际治污成本与排污量成反比，边际治污成本曲线MAC表示随排污量的减少，进一步净化所需的投入急剧增大，两线交点K表明治污投入与排污费此时相等，相应的排污量为q1。显见，在排污量等于q-q1这一区间内，选任何一点所对应的治污投入，生产者拿出来都是划算的，因为有“收益”：投入b，使排污量由q降低至q1，即可免交排污费a+b。除去成本b，有纯受益a。也就是说，沿曲线MAC由K到q的任何一点所代表的治污投入，都是划算的，与其等量的排污费，具有可以诱发排污者投入资金治污的吸引力。治污投入超过K点，排污量进一步减至q1以下，例如q2，则治污投入增加了c+d，但免除的排污费仅为c，成本d等于外溢。所以对排污者而言，排污费的激励作用，只在q-q1区间有效。在这一范围内，在具备相应适用技术的前提下，排污费明显具有诱导企业主动治污的作用，但其作用区域也仅局限于这一范围，企业投入治污资金有上限，不会超过b。我们已知道，无论排污费有多高，污染的社会治理成本是远非排污费所能抵消的，从这一意义上，排污费所起的这一诱导作用，更多具有政策工具意义：它能迫使企业认真对待减排问题，认真考虑采取行动，这已经很了不起了，远不能仅以经济价值衡量。Q 排污量qP 排污费与治污成本边际治污成本线MAC边际排污损失=排污费MFqq1q2abcdKO图2 排污费对排污企业产生的治污投入诱导三、影响排污费发挥作用的因素根据相关法律、行政法规的规定，缴纳排污费是一项由排污行为引起的“行政法义务”，不履行义务要承担违法后果，具有强制性。同时，征收排污费是环境保护主管部门的一项行政职责，必须贯彻执行。对企业而言，作为一个以利润最大化为经营取向的市场主体，要为减少排放增加投入，本能是抵制的。本来，直接将生产中的污染物排放出去，是企业很自然的第一选择。征收排污费使排污有了无法回避的“成本”，企业当然不愿意，不能指望其自愿交纳、自愿投资，只能依附于法律强制实施。但是，这项依附于行政法的强制义务，其立足点还是落在企业的趋利性上。所以，影响该项制度发挥作用的一个关键因素是：企业边际收益与边际治污投入必须平衡。如图3所示，企业边际收益线mr与边际治污投入线mac相交与b点，设边际排污费为p1，则企业以同等数量资金投入治污，除去因排污量减少至q1省下的排污费，仍有利润，企业当然是愿意的。可见凡mac小或等于b的，企业都可以承受。对应于这个投资量的排污费征收，均可激励企业投资治污。一般情况下，a点所表示的治污投入与污染引起的社会所需边际治理投入相去甚远，因而社会要求进一步提高排污费很迫切，实际情况提升空间也很大。当边际排污费提高为p2，此时企业的边际收益为零，边际总收益达到最大值，对官、企乃至社会各方都是最理想状态，企业还是可以接受的。但当边际排污费大于p2时，从图中可以清楚地看到，企业的边际收益将小于边际治污投入，总收益开始下降，这种投资企业决不会主动拿出。可见，位于b点所对应的q2-q区间是排污费可以发挥激励作用的区间，它说明排污费征收制度的作用是有限的。前面所列排污者对策中的第1、第7项都不是本制度设立的目的，因为排污并没有因此减少。出现第6项结果的原因比较复杂，企业、政府、社会都受损，将带来更大的问题，不到万不得已，谁也不愿看到。可见，1、6、7项均不可取。企业对策中的第2项，即通过减产来降低排污费支出，是一把双刃剑。如图4所示，MR是边际销售利润曲线，MF是边际排污费。排污者最经济的决策都是把生产维持在边际利润等于边际排污费时的产量，即b点所对应的q1，此时边际排污费等于边际利润，企业利润总额达到最大值，在图中为MR与MF围成的月牙形区域。产量增加到q，所缴排污费将把利润侵蚀殆尽。可见，在q至q1产量区P 治理成本与排污费O边际治污成本（mac）边际社会成本(msc)边际排污费（mps）1边际收益(mr)q2 q1 q 边际排污费（mps）2Q产量qsbcaP1P2P3图3 排污费与社会污染成本的关系间，减产等于减少亏损，对于排污者是合算的。但当产量低于q1时，虽然可以减少排污费，利润也随之减少，并不划算。可见，通过减产来避免或减少交纳排污费，虽然排污费降低了，利润下降也不可避免，所以这种现象实际中很少出现。销售利润 R与排污费MRMFq1 qQ1产量QbacO图4 排污者以减产抵消排污费的局限当然，排污者是否愿意为减少排污投入资金，不仅仅取决于排污费征收制度本身所具有的强制性。企业在考虑治污措施时，以下几方面因素都可能对其决策产生影响：在线生产的产品有没有可替代产品？如果有，其污染排放是否较轻，其投入代价是否很大？是否存在可以减少排污的实用技术？如果有，引入成本是否承担得起？技术改造成本是否很高，与排污费的比例是否过于悬殊？等等。四、提高排污费征收标准我们已经知道，对于排污，市场是失灵的，如无强制措施，治污压力将全部由社会承担。征收排污费，对排污企业而言当然是外部负效益，对社会则是内部正效益，属于与污染直接挂钩的末端矫正制度，是一项操作性极强的法律制度。从理论上说，排污费征收越高，越接近边际社会成本，对社会而言越好，但实际上排污费远不足以充当环境污染的治理费用，因为受边际收益不能小于零的经济学原理制约，排污费征收是有上限的，只在一定范围内对企业有投资诱导作用。但既然它被定义为行政收费项目，就注定是一项政策工具，旨在作为一种经济诱导因素激发企业的主动治污意识。因而，在实施过程中，应当让排污者明确这一政策目的，配合贯彻。 我国的排污费征收目前普遍偏低，远远不能有效发挥其应有的政策作用，鉴于此种状况，最具操作性的改变措施是，提高排污费征收标准。以下几方面是可以优先考虑： 1、目前实行的污染物征收标准是2003年颁布的 排污费征收标准管理办法于2003年2月28日由国家发展计划委员会、财政部、国家环保总局和国家经济贸易委员会依据国务院同年发布的排污费征收使用管理条例联合制定发布。作者简介：王天兰（1951），男，法学硕士，工程师，主要研究方向：经济法，资源与环境法，山东，青岛滨海学院思想政治课教学研究部，（电话（电子信箱）。 The Policy Effect of Pollution Charge and Its ImprovementWangtianlan(The Institute of Ideology and Politics Education, The Qingdao Binhaicollege, Qingdao, 266555, Shandong Province, China)Abstract: Pollution charge is used to internalize emission cost by law coercion. Its effect aims for making polluter control its emission. Restricted by marginal revenue should be no less than zero, the policy effect of charge is more as a tool of policy than that of internalization.Key word: pollution charge; marginal revenue; tool of policy(Author Brief: Wangtianlan, male, engineer, master of law, Address:The Institute of Ideology and Politics Education, The Qingdao Binhaicollege, Shandong, Tel Email: )，已长达七年不变了。我国环境恶化如此迅速，这种一经颁布，多年不变的征收标准根本不反映环境的实际变化。要改变这种“一举定终身”的方法，使标准与时俱进，滚动变化，至少每年调整一次，三年重新颁布一次，使之与我国的污染治理工作相配套；2、我国污染物分类采用化学方法，依污染物化学结构列表公布，虽然这是国际通用的模式，但并不完全适合我国实际。其主要缺陷是：公布的污染标准不反映其危害程度，与其危害性不挂钩。不言而喻，污染物的危害程度最终取决于其自然可降解性。越难降解，危害越大。DDT之所以禁止使用，因为在自然环境中根本不降解，必须从源头上禁止生产。应当