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资源型城市管理模式创新研究 摘要 国家计委宏观经济研究院课题组将我国资源型城市定为1 1 8 座，占我国城市总数的 1 8 i i j 。建国之初，这些资源型城市成为新中国经济的主要支柱，为推动我国经济发展 做出了突出的贡献。然而，随着开发利用程度的加深，受不可再生资源生命周期规律的 影响，资源型城市面临资源枯竭、经济结构矛盾突出、就业和再就业压力大、城市基础 设旌建设落后、生态环境破坏严重等问题。从客观上看，造成这种结果的主要原因是地 理位置优势比较差、产业结构单一、资源产业的地位逐渐降低、价格扭曲导致资源型城 市的利润流失等：从主观上看，其主要原因是城市建设者对资源型城市发展的客观规律 认识不足。为探索适合资源型城市发展的管理模式，本文以大庆市为例进行深入研究和 探讨，并密切结合制约资源型城市发展的实际问题，从城市管理角度寻求解决的具体办 法。 因此，本文在明确城市管理有关概念的基础上，概述了国内外城市管理模式，分析 了资源型城市管理模式创新的动因，提出资源型城市管理模式的理念与构想创新的方 法，最后结合大庆市的特色，有针对性地提出适合大庆市长远发展的城市管理模式。 实现资源型城市管理模式创新，使之适应于现代资源型城市的发展需要是解决以上 问题的关键。简言之，对资源型城市管理模式的研究是实现科学管理资源型城市的需要， 是完善和改进资源型城市公共政策的需要，是资源型城市发展环境变迁的需要，是资源 型城市管理特殊地位的需要。 这一课题在理论上具有研究价值，在实践中对大庆市城市管理模式创新也具有重要 的指导作用，具有一定的应用价值。 关键词：资源型城市；管理模式：创新研究 大庆石油学院硕t 研究生学位论文 r e s e a r c ho nu r b a nm a n a g e m e n tp a t t e r ni n n o v a t i o no f r e s o u r c eb a s e dc i t y a b s t r a c t t h et e a mo f t h es t a t ec o m m i s s i o nf o rp l a n n e de c o n o m yr e s e a r c hi n s t i t u t ed e c i d e so n1 1 8c i t i e sa b o u t t h er e s o u r c e sc i t y i ti si8 i nt h et o t a lo fo u rs t a t ec i t i e s a tt h eb e g i n n i n go ft h ef o u n d e r i n go fo u r p e o p l e sr e p u b l i c ，t h e s er e s o u r c e sc i t i e sb e c a m et h em a i np i l l a ri nt h en e wc h i n ae c o n o m i ca n dm a d ea c o n t r i b u t i o nt od e v e l o p i n go u re c o n o m i c h o w e v e r , a i o n gw i t he x p l o i t i n gt h ed e g r e eo fu t i l i z a t i o nf u r t h e r , i ti sa f f e c t e db yw h i c ht h el a w so f r e s o u r c e sm u s tn o tr e g e n e r a t e ，t h er e s o u r c e sw i l ld r yu pf o rt h er e s o u r c e s c i t i e s ，t h ee c o n o m i cs t r u c t u r ew i l le x p o s ei t sc o n t r a d i c t i o n ，e m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n tw i l lh a v eg r e a t p r e s sa r eav e r yb a c k w a r du r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti ss e r i o u s l yd e s t r o y e d ，a n ds oo n f r o mt h eo b j e c t i v ec o n d i t i o n s ，t h er e a s o n so fp r o d u c t i n gt h e s eq u e s t i o n sa r et h ew o r s ep o s i t i o nf o r g e o g r a p h i c a l ，t h es i m p l e i n d u s t r i a ls t r u c t u r e ，t h ep o s i t i o no fr o u r c e si n d u s t r yb e c o m e sl o w e r , t h e d i s t o r t i o no ft h ep r i c el e a d st or e d u c et h ep r o f i te t c f r o mt h es u b j e c t i v ec o n d i t i o n st h er e a s o ni st h a tu r b a n c o n s t r u c t o r sd o n tu n d e r s t a n dc l e a r l yt h eo b j e c t i v ep r i n c i p l ef o rt h ed e v e l o p m e n to f t h er e s o u r c e sc i t i e s i n o r d e rt oe x p l o r eam a n a g e m e n tp a r e mf o rt h er e s o u r c e sc i t i e s t h i sa r t i c l ea sa l le x a m p l ea b o u tt h ec i t yo f d a q i n gh a sd e e p l yr e s e a r c h e da n dd i s c u s s e d ，a n dc o m b i n e dc l o s e l yt h er e a l i t yp r o b l e m st h a th a v er e s t r i c t e d t h ed e v e l o p m e n to f t h er e s o u r c e sc i t i e st os e a r c ht h ec o n c r e t em e t h o d sf r o mt h ea n g l e su r b a nm a n a g e m e n t s ot h i sa r t i c l eh a se x a c t l ye x p l a i n e dc o n c e p ta b o u tu r b a nm a n a g e m e n tg i v e nab r i e fa c c o u n to fu r b a n m a n a g e m e n tp a t t e r na th o m ea n da b r o a d , a n a l y z e dt h er e a s o nt h a te n t e r p r i s em a n a g e m e n tp a t t e r na n d a d v a n c e dm a n a g e m e n tp a t t e r na n da d v a n c e dt h ev i e w p o i n t sa b o u tm a n a g e m e n tp a t t e r ni nt h er e s o u r c e s c i t ya n dt h em e t h o d sa b o u te n t e r p r i s i n gc o n c e p t f i n a l l yi th a sc o m b i n e dt h ec h a r a c t e r i s t i co fd a q i n g ，a n d g i v e nab r i e f a c c o u n to f p a t t e r nf o ral o n g - r a n g ed e v e l o p m e n t r e a l i z i n gt h ee n t e r p r i s i n gr e s e a r c ho f m a n a g e m e n tp a t t e r ni nt h er e s o u r c e sc i t ym a k e si tm e e tt h en e e d s o ft h ed e v e l o p m e n tm o d e r nt h er e s o u r c e sc i t y , w h i c hi ts o l v e st h e s ep r o b l e m si st h ek e yt o i nb r i e t o r e s e a r c ht h em a n a g e m e n tp a t t e r ni nt h er e s o u r c e sc i t yi st or e a l i z es c i e n t i f i cm a n a g e m e n t t h er e s o u r c e sc i t y n e e d s ，t op e r f e c ta n di m p r o v et h er e s o u r c e sc i t yp u b l i cp o l i c yn e e d s ，t od e v e l o pt h er e s o u r c e sc i t y e n v k o n m e n tn e e d s ，t om a n a g es p e c i a lp o s i t i o nn e e d s i nt h e o r yt h i st o p i ch a st h ea t u d yv a l u e ，i np r a c t i c ei th a st h es u p e r v i s i o na f f e c tf o rt h ee n t e r p r i s i n g r e s e a r c ho f m e n a g e m e n tp a t t e r ni nt h er e s o u r c e sc i t ya n di th a st h eu s ev a l u e k e yw o r d s ：t h er e s o u r c e sc i t y , m a n a g e m e n tp a t t e r n ，i n n o v a t i o n a lr e s e a r c h 1 1 1 大庆石油学院硕j 研究生学位论文 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在指导教师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写 过的研究成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并 表示谢意 名：钞降毒吼扣川加 学位论文使用授权声明 本人完全了解大庆石油学院有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有 关数据库进行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密后 瑚篡名：知孵名： 日期：如7 。多5 ， 日期： 创新卢摘要 创新点摘要 本文以大庆为例阐述了资源型城市管理模式刨薪途径的研究。 学术界关于资源型城市管理模式的研究相对较少，实践中资源型城市典型成功的管 理模式和经验也十分贫乏。本文以大庆为例，提出了大庆市在管理模式上和现实发展中 存在的九大问题，最后分别针对这些问题提出了解决的意见。 解决问题的方法归纳起来有三点： ( 1 ) 建立资源型城市管理最高决策机制，改变原有管理模式； ( 2 ) 加强政府管理城市职能； ( 3 ) 发挥基层参与城市管理作用。 本文在原有的改革意见中提出了更为具体实用的方法。 第1 章导言 自改革开放以来，我国城市进入了迅速发展时期，在经济建设和现代化建设的进程 中，城市的地位和作用越来越重要。资源型城市由于受资源基础、开发模式、管理体制 等诸多因素的制约，其发展受一定的影响。大庆市是资源型城市的代表，在建设和发展 大庆市的过程中，如何处理好大庆市发展中的存在问题，探索资源型城市科学管理模式 是城市发展的必然要求。 1 1 选题意义 城市是人类社会经济文化发展到一定时期的产物，城市的发展有力地推动了人类经 济社会的发展。其中，因大规模集中开采资源而形成的资源型城市，是城镇体系中的重 要组成部分。一方面，资源型城市是产业工人生产、生活、生存的主要舞台，城市的发 展状况盲接影响着产业工人的牛存问题。另一方面，经过长期的开采，资源犁城市的资 源出现了不同程度的枯竭，资源产业面临严重的萎缩。在学术界中关于资源型城市转型 的研究成果较多，而有关资源型城市管理模式创新的研究却并不多见，在此背景之下， 结合国家建设创新型城市的大环境，研究资源型城市管理模式的创新显得尤为重要。 ( 1 ) 是实现科学管理资源型城市的需要 要实现科学管理城市，就不能忽视城市管理模式的研究。由于资源型城市在资源、 人口、经济发展水平与条件、政策上都存在很大差异，因此，不存在一个通用的城市管 理模式。但是，通过对资源型城市管理中出现的共性问题、共同规律的研究，探索资源 型城市管理模式的创新，对于促进资源型城市有序发展、有效处理存在的矛盾具有重要 的意义。 ( 2 ) 是完善和改进资源型城市公共政策的需要 市场经济条件下，资源型城市管理在城市可持续发展中起着关键作用，不仅影响到 市民的生活，而且影响到资源型城市的整体发展【外。因此，完善和改进资源型城市公共 政策，优化城市管理模式己成为一项迫在眉睫的任务，也是避免和减少市场失灵、政策 失灵现象发生的需要。 ( 3 ) 是资源型城市发展环境变迁的需要 我国正经历着社会结构转型、经济体制转轨的重大变革，作为一种最重要的人类聚 落体系城市，也正发生着重大变革。城市人口和城市数量激增，城市内在素质和外 在形象变迁，各项基础设施正以前所未有的速度完善和发展。使得现代城市在管理理念、 运作机制、方式手段上需要创新，这给资源型城市管理模式的创新带来了挑战和压力。 第1 荦导着 ( 4 ) 是资源型城市管理特殊地位的需要 由于中国长期实行计划经济体制，在政府管理的总框架下，城市管理作为介于宏观 管理与微观管理之间的中间环节，多年来遭到了不应有的忽视。近些年来，随着我国经 济的快速发展，城市化发展非常迅速，资源型城市管理日益得到重视。在市场经济条件 下，城市政府对上要执行中央政府及上级政府的行政命令，对下要承担指挥监督下级政 府的管理工作，而且还是管理城市的主角，具有一定的自治权。尤其是在经济全球化的 进程中，城市在全球经济中的作用凸现，资源的长期开采迫使资源型城市面l 临转型的难 题。而资源型城市管理在城市可持续发展中起着重要的作用，不仅影响到市民的生活， 而且影响到资源型城市的整体发展。因此，改善城市管理、优化城市管理模式已成为一 项追在眉睫的现实任务。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 关于城市管理概念的研究 城市是创造公共财富的最大基地，又是贫穷、社会分化、污染、交通堵塞等社会问 题的滋生地。城市化是当今发展的重大机遇，同时也面临着各种矛盾尖锐化的危机。城 市管理已经成为社会全面发展的关键。 荫方国家关于现代城市管理方面的研究兴起于1 9 世纪末至2 0 世纪初，他们快速 的城市化进程，特别是伴随着信息化、拿球化的快速发展，非政府组织( n o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n ) l 珏速兴起并在社会事务管理方面发挥日益重要的作用，给城市管理实践积 累了许多经验和教训。与此同时，城市管理理论研究，紧紧抓住城市管理过程中提出的 新问题，除了传统的公共行政理论，还积极运用公共政策和公共选择理论以及法学、经 济学的理论与方法，不断获得新的发展p j 。 城市管理是伴随着城市的出现而出现的。近年来，对城市管理的研究逐渐成为学者 们关注的目标和研究的热点，有关城市管理概念的观点也没有一个统一的定义。 ( 1 ) 联合园生境议程( h a b i t a t a g e n d a ，1 9 9 6 ) 中提出：城市管理是个人和政府 机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和【4 j 。这是一个调和各种相互冲突或 彼此不同利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制，也包括非正式的 安排和市民的社会资本。 ( 2 ) 饶会林、郭鸿懋等在中国城市管理新论一书中，将城市管理概念归纳为： 城市管理是指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持 续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而 对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动p j 。 ( 3 ) 从政府职能角度界定城市管理，有“狭义”和“广义”二分法，即把城市政 府对城市的经济、社会、文化等各个领域的事务的管理，称为“广义城市管理”；把政 2 大庆石油学院碗十研究生学位论文 府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设进行控制、指导，称为“狭义 城市管理”，也就是指市政管理。 ( 4 ) 马彦琳、刘建平认为，现代城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参 与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴1 6 1 。从现代城市管理主体的主 角城市政府角度出发，现代城市管理主要是以城市的长期稳定协调发展和良性运行 为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出综合性协调、规 划、控制和建设、管理等活动。 综合以上各种观点，城市管理的定义方式有三种：一是从管理职能的角度；二是从 政府职能的角度：三是从政策过程角度。 综上所述，笔者认为现代城市管理的定义从宏观上可以视为是以提高城市生活水 平、改善城市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象， 合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动：从微观上看是 指对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。 1 ，2 2 关于城市管理模式的研究 关于城市管理模式，诸大建教授认为，城市管理模式就是指城市管理的方法和思路， 大体分为两种类型：一是把重点放在城市问题发生之后进行治理的城市管理思路，称为 后果导向的城市管理模式：另一种是把重点放在针对这些问题产生根源上的城市管理思 路，称为原因导向的城市管理模式【7 】。 林崇建和陈蔡志认为，城市管理模式是城市政府进行城市管理的行政组织体系及其 运行机制心j 。 叶南客认为，城市管理模式是对不同类型城市在各具特色的管理体制、管理机制组 合基础上，实现城市高效、有序运行目标的特定方式的概括，是城市发展历程和管理经 验的总结p j 。 尤建新等认为，城市管理模式是城市政府在实践经验基础上形成的关于城市管理的 理论图式和思维方式。现代城市是一个高度复杂的社会综合体，是一个全方位、多功能、 多层次的有机体，城市各个系统相互依存、相互制约【l o j 。 笔者认为，城市管理模式是由于不同的政治、经济、文化环境所造就的、具有显著 特征的、关于城市管理的思想体系和制度安排。城市管理模式可以看成是城市政府在既 往经验基础上形成的关于城市管理的方法、理论体系以及思维方式。 城市管理的内容从基本层面上讲属于公共管理的范畴。公共管理的经济学理论基础 是公共部门经济学，它既有微观经济学的理论，又有宏观经济学的理论。研究城市管理 的经济学基础，不仅可以用来解释城市发展中的多种现象及其实质，而且可以启发城市 发展研究的思路和对策，是提高城市管理水平的重要内容。国内外学者主要针对大都市 3 第1 章导言 的城市管理进行研究，而对于资源型城市管理模式问题研究尚少。针对此种情况，本课 题在研究中结合本人的工作实际，试图以大庆市管理模式为例进行研究，以期对资源型 城市在城市化进程中的城市管理策略提供有参考价值的建议。 1 2 3 城市管理模式的发展趋势 在城市管理的科学性和实践性不断增强的基础上，国际范围内的现代城市管理呈现 了以下三个方面的现代化大趋势： ( 1 ) 人文化管理模式 从2 0 世纪8 0 年代开始，城市管理向更加人性化方向发展。城市树立以人为本的管 理思想，人既是管理的出发点，又是管理的落脚点。现代城市管理以人的自我控制、自 查自律为管理的主要手段，是一种具有现代管理意识和人文精神的管理，人性化的管理， 它依靠思想文化的灌输，价值观念的认同， ( 2 ) 科技化管理模式 科技的发展将提高城市管理的科学性， 信息化也将带来城市各方面管理的科学化。 和网络技术作为现代城市管理的重要手段。 ( 3 ) 民主化、法制化管理模式 感情的互动和良好风气的熏陶。 为城市的科技化管理模式提供了蕈要条件： 2 0 世纪8 0 年代以来，发达国家普遍将信息 民主制度与法制建设不可分割。市民对城市管理的参与可以更新城市管理的观念， 参与某些重大事项的决策讨论，建立市民新的价值取向，以及用现代城市文明准则规范 市民的行为方式，有利于提高城市管理的效率。 城市管理模式法制化也是现代城市管理模式的重要趋势，随着法制化进程加深，城 市管理的法制化必然成为城市管理模式的重中之重。由于法制有强制性、规范性和稳定 作用，它能起到行政手段、经济方法起不到的特殊作用。城市管理涉及面广，许多内容 交织交叉，需要运用法律的手段加以规范，通过制订全国性或地方性的法律法规和规章， 明确城市管理各部门的职责、权限与范围。 1 3 研究目标、研究方法和研究框架 1 3 1 研究目标及研究方法 本课题在全面了解城市管理模式的基础上，探讨资源型城市管理模式的种类 和特点；明确资源型城市管理模式创新的原因，分析资源型城市管理模式创新的途径， 并以实例分析大庆城市管理发展的具体模式。本课题的研究主要采用以下方法： ( 1 ) 采用统计调查方法进行深入研究，掌握所需的各种数据。 ( 2 ) 采用对比分析法，汲取国内外城市管理的现有成果。借助工作岗位的有 利条件，充分汲取以往赴国内外城市考察学习的成果，辅助于我国城市管理模式 大厌石油学院硕十研究生学位论文 的理论研究。 ( 3 ) 实证分析和系统分析相结合。以马克思主义的辩证方法、系统方法为指 导，充分吸收和借鉴制度经济学、社会学、公共管理学等具体研究方法，全面研 究资源型城市管理模式存在的问题以及提出可行的解决建议。 城市管理是一个由各种要素、各个环节有机组成的大系统，因此对其研究需 采用系统分析的方法，把城市看成是一个有机的、相互关联的系统进行整体的、 全面的考察和分析，对城市管理内部与外部的各种关系进行综合研究和分析比较， 以发挥城市管理模式的整体功能和效益。 1 3 2 研究框架 国内外城市管理模式研究概述 资源型城市管理模式创新的原因 资源型城市管理模式的系统分析 国外资源型城市管理 模式 国内资源型城市管理模式 资源型城h 管理模式 创新的构想 大庆市城巾管理现状分析 大庆市城市管理的对策 图1 - 1 论文研究框架图 本文对国内外城市管理模式进行阐述，继而说明资源型城市管理模式创新的原因， 通过对国内外资源型城市管理模式的分析，提出了资源型城市管理模式创新的构想。结 合大庆市城市管理现状及存在的问题的分析，得出大庆市城市管理的新对策以及进行资 源型城市管理模式创新实践的意义。 第2 章国内外城市管理模式研究概述 第2 章国内外城市管理模式研究概述 城市管理模式是对不同类型城市在各具特色的管理体制、管理机制组合基础上，实 现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括，它是城市发展历程和管理经验的总 结，是共性与个性的统一。就个性而言，城市管理模式取决于城市的文化、历史、区位、 行政隶属等多方面，因而每个城市管理过程都会形成别具一格的模式风格：就共性而言， 城市管理过程的共同原则是科学性与民主性，共同目的是为了提高城市居民生活质量、 实现城市发展方式的现代化l 。 2 1 国外城市管理模式 西方发达国家城市化建设比较早，其城市管理和社区建设等方面的经验和教训值得 我国城市管理中加以借鉴，此外，新加坡城市建设方面取得了极大的成功，在探讨我国 城市管理模式的过程中，需要紧密结合我国国情，学习发达国家城市管理的成功经验， 积极推进我国城市管理水平的不断提高。 2 1 1 欧洲城r h 管理组织模式 欧洲各困城市管理组织模式都是向双重职能发展，一方面是中央代理机构：一方面 为适应市民的需要，拥有相当自治权，办理地方公共事务，为市民服务。这种城市管理 模式目前已被挪威、爱尔兰、德国、瑞典等许多国家所采用。 ( 1 ) 英国的城市组织机构简介。1 9 3 3 年，英国政府制定了地方政府方案，城市设 市议会，市议员任期6 年，每两年改选1 3 ；市长由市议员与参议员共同选举产生。英 国首都伦敦在管理模式演变中逐渐形成了2 8 个首都区，各区都有议会。区议会下设各 种委员会，每一个委员会设总干事一人，负责执行委员会所管的行政工作。市议员任命 市经理，负责管理全部市政工作。首都区还设置联合委员会，由各区指派代表组成。 ( 2 ) 法国的城市管理模式。在法国，法律规定市政府的首要任务是实旌中央的法 律与法令，贯彻省长的指示，维护市镇的治安；其次是执行市议会的决议，编制市镇预 算、管理市镇财产，领导公安和司法工作。市议会的主要职能则是表决预算、负责税收、 制定市政规划、成立保健事业、管理公路、发展文化娱乐、装备教育设施和处理空气污 染等。首都巴黎市的组织不同于一般城市，巴黎市不设市长，但组成巴黎市所属的2 0 个市政区则各设市长一人及副市长若干人，由内政部长提请总统任免。 ( 3 ) 西班牙的城市管理模式。西班牙也属中央集权市制，但又具有一些民主色彩， 以适应国际环境的变化。以首都马德里市为例，它隶属于内政部，但市长由元首任命， 市政府下设秘书处等1 4 个直属单位，分别掌管市政工作，市议会以市长为主席，按区 每5 万人选出一位市议员。选举方法为三三制，1 3 由选民选举，i 3 由马德里市工会选 6 人庆右油学院颂j 研冗生学位论文 出，另1 3 由市区经济文化界人士选出，任期6 年l l ”。 2 1 2 美国城市的管理组织形态 在世界各国的城市组织中，以美国城市组织形态最为多样化。主要有4 种类型：市 长议会制、市委员会制、市经理制和市行政长制。 ( 1 ) 市长议会制。市长议会制发源很早，目前，世界许多国家的城市仍采取这种 形式。市长议会制又分为弱市长制和强市长制。所谓弱市长制，即市长空有其名，缺乏 行政权，政府各部门的首长都由市民直接选举或推派人员担任，市长只能委任少数不重 要的人员，且须征求市议会的同意。市长无法对下属使用处分权，对市议会的决议，市 长虽有否决权，但市议会多数议员通过的决议，可使市长的否决权无效，市长的监督权 也等于零。弱市长制的缺点在于，责任划分不清，行政不统一，市政容易被政治斗争所 影响。因此，弱市长制并不是一种良好的市制，但在美国仍有少数城市实行此制。1 9 世纪后期，强市长制堀起，行政权集中于市长之手，政策的拟定是市议会与市长的共同 职责。强市长制的特点是，负责立法的市议会与负责执行的市长均由民选产生。市民有 权任免市长，不受市议会的制约，市议会只能行使市政决策及立法大权，不能干涉市行 政事务。强市长制的缺点在于，政治与行政不能密切配合、相互联系，因而不能充分发 挥城市的政治功能。强市长制虽不完善，但作为一种良好的市制，各国多采用之。 ( 2 ) 市委员会制。市委员会制是由选民选举出5 人组成委员会，拥有立法与行政 权力，直接对选民负责的市政府机构组成方式。委员中1 人为市长，其余委员各担任某 一部门工作，重大问题需集体讨论并做出决议。这种管理体制比较适宜于小城市。 ( 3 ) 市经理制。其特点是：市议会由议员若干人组成，负责决定r h 政方针，行政 方面的工作出市议会聘请市经理负责。市议会如同商业团体的董事会，负责制定业务政 策，市经理等于公司的经理，有权管理一切行政并任免各部门负责人及职员。这种管理 体制在美国、加拿大5 0 万人口以下的中小城市盛行【l ”。 ( 4 ) 市行政长制。2 0 世纪中叶在美国出现，即市长由选民选举产生，为一市的统 治领袖，在市长之下设一个市行政长，协助市长处理市行政事务，但市行政长只有协调 各部门工作的权力，而不能监督人事、法律及预算等重大事宜，实际上是管理顾闯l l 。 根据美国市政年鉴统计表明，2 0 世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向分散多 元化，而人口规模在5 0 万人以上的大城市中8 0 以上实行的是市长议会制，在欧洲也 是如此，而一些亚洲国家中如日本、韩国也采用了此类城市管理模式。 2 1 3 新加坡城市管理的特点 作为城市管理的成功典范，新加坡从一个“脏乱差”国家变成了国际公认的“花 园城市”。形成了一套比较成熟和完善的城市管理模式和方法，是我们在研究城市管理模 7 第2 章国内外城市管理模式研究概述 式中所应当参照学习的典型。下面我们来看一下专家对新加坡城市管理模式特点的分析 1 1 5 】。 ( 1 ) 规划、建设和管理相分离 “建管分离”是城市管理的一个重要原则，新加坡在这方面做得十分成功。该国的城 市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局 负责，城市管理职能则主要是由市镇理事会行使。各部门之间除了定期进行交流外，一般 相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。 ( 2 ) 法制化的城市管理 新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。首 先建立一套完备的城市管理法规体系，同时，城市管理的执法力度很大，“严”字当头。另 外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。 ( 3 ) 重视宣传教育 新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市 环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，政府不断以各种形式对其居民进 行城市管理方血的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城巾环境的 重要性。 ( 4 ) 与城市管珲相关单位及个人的有效沟通 新加坡城市管理的主要负责机构市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基 层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与 建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主 办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。 ( 5 ) 开展评比活动与全国性运动等 新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等城市管理辅助手段有针对性地解 决城市管理中的问题。通过这些运动的开展，使城市管理者和普通居民对需要解决的问题 有更深入的认识，对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。 ( 6 ) 管理人员认真负责，政府官员以身作则 新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作 人员每天早上都巡视公园、绿地、街道等，下午对有损坏或者不合要求的地方要开会或写 报告，并在几天内派人去整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作 十分重视，经常亲自上街巡视，一旦发现阀题马上让总理署打电话过闯，几天内还要派人亲 自去检查。政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。 8 大庆石油学院硕士研究生学位论文 2 2 国内城市管理模式特点 长期以来，我国逐渐形成了一种“建管不分”、“以建代管”的城市管理体制。在这 种体制下，城市建设部门与城市管理部门、城市管理部门与其它相关部门( 如公安、工 商、房地产、环保、卫生等) 之间以及建设部门内部存在严重的职能交叉、职责不清、 关系不顺、管理弱化等问题。这些问题的成因主要是目前国内城市管理实行的是全能管 制型管理模式。 2 2 1 全能管制型管理模式的管制特征 在高度集中的计划经济体制下，政府是全能政府，无所不能，无所不管，其职能范 围、行政程度无限扩张，企业和事业单位、社会组织都行政化，成为“准政府”，导致 行政权力过分膨胀。 传统计划经济体制下城市管理模式作为全能管制型管理模式的典型代表，其主要特 征有：( 1 ) 城市管理主体一元化。在我国以传统计划经济为主的城市管理模式中，政府 往往被认为是城市管理的唯一主体，市民处于被动接受管理的地位；( 2 ) 城市管理机制 分散。管理机构重叠、职能交叉、自成体系、政出多门、效率低下；( 3 ) 城市管理职能 膨胀。我国各级城市政府不仅包括了城市公共物品的生产，而且还几乎包揽了全部私人 产品的生产；( 4 ) 城市管理手段单一。主要依赖行政措施直接对管理对象施加影响，而 忽略对经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段的综合运用：( 5 ) 偏于人治。 管理效果取决于领导者的个体素质，人为的随机性大，使城市管理缺乏科学性与权威性。 这样的管理模式，不仅影响管理效率的提高，也阻碍现代城市的发展。 全能管制型城市管理模式在我国也曾起到过积极作用，但经过几十年的运转，这套 管理模式已经日显落后，其不适应性主要表现在：( 1 ) 政府的管制倾向与市场经济中行 为人的自由选择要求之间的矛盾：( 2 ) 政府的全能管制倾向与发挥市场机制在资源配置 中的基础性作用、明确并扩大社会自治范围之间的矛盾；( 3 ) 政府的强制倾向与社会、 企业、公民之市场导向、目标导向、需求导向之间的矛盾：( 4 ) 政府的黑箱操作和民主 政治之公开化、透明度要求之间的矛盾；( 5 ) 行政绩效的政府自我评价与社会公众评价 之间的矛盾。这些矛盾目前虽然还不尖锐，但却难以调和。只要政府及其工作人员还依 恋并固守全能统制型管理模式，本能性地动用计划经济体制下习惯化的管理方式，就会 使城市发展难以适应时代的要求。因此，要促进城市的可持续发展，就必须彻底放弃全 能管制型城市管理模式，运用全新的管理理念、管理方式和手段。 2 2 2 国内城市管理模式类型的细化 从市政管理职权结构和功能关系角度，国内城市管理模式可以细化为以下几种类 型。 ( 1 ) 建管合一模式。城市管理职能与建设职能混合交叉并集中配置于同一个政府 职能部门即建设委员会。其特点是：城市管理职能与城市建设职能合一，单位内部关系 9 第2 荦国内外城币管珲梗，研究概述 不顺：同时由于建设委员会的工作精力大多是放在建设上，因此，管理弱化。 ( 2 ) 多头分散模式。不设建设委员会，城市管理职能分别由几个独立、平行的政 府职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生， 园林管理局管园林绿化等。其特点是：城市管理职能过度分散，几个部门在经费分配、 业务分工上也时有扯皮现象。 ( 3 ) 综合协调模式。城市管理职能主要由一个非常设的城市管理机构即城市管理 委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管副市长兼副主任，下设办公室， 简称城管办，负责日常工作。其特点是：城市管理工作缺乏常规性。城管办不是政府职 能部门，有的还是临时常设机构或事业单位，很难正常行使政府职能部门的职责。 ( 4 ) 管理单一模式。不设城管办，只设市容环境卫生管理局，主管城市环境卫生 工作。其特点是：把城市管理局限于市容环境卫生单方面，管理内容十分单薄。 ( 5 ) 实体管理模式。以城市管理委员会为基础，但它将市政管理、园林管理、环 境卫生管理等方面的职能划由城管办来行使。其特点是：管理内容具体、实在，但从体 制上未能摆脱i 商时常设机构的束缚和影响【1 6 】。 上述多种模式并存的现象，其实质问题是建管不分、以建代管。它的弱点集中表现 为：一是重建轻管思想没有从根本上得到改变。在具体工作和行动中，往往出现用建设 职能代替管理职能、城市建设机构凌驾于或包容了城市管理机构、建设行为重于管理行 为的现象。二是城市管理职能配置不到位。主要表现在现行城市管理范围和区间t e 较狭 窄，管理内容单一分散，管理机构不规范、不健全。三是交叉重复职能未明晰。职能交 叉重复是政府部门之间关系不顺、城市管理体制发育不良的重要原因，其结果使工作中 存在诸多扯皮打架现象，严重影响和限制了城市管理职能的发挥。 2 3 国内资源型城市发展的一般特点 2 3 1 城市兴衰取决于资源的富足程度 国内资源型城市的资源开发和综合利用促进了城市的兴起和经济繁荣。主要表现 在：( 1 ) 开发资源，建成城市的基础设旌：( 2 ) 资源开发基地和生活小区建设形成了若 干新兴城镇的雏形；( 3 ) 资源开发和加工成为带动区域经济发展的主导产业。但是，自 然资源分布的不确定性和不连续性，决定了我国资源型城市大多布局随意。据统计，我 国有8 0 的资源型城市分布在中西部地区，远离经济发达区和国际市场，基础设施成本 较高，资源的富足与否直接决定了该城市的发展状况”7 1 。 2 3 2 经济结构单一 资源型城市的产业结构以国有经济为主，企业规模结构单一。产业结构单一，对油 矿资源的依赖性较强。正是由于资源型城市的经济发展与财力增长过分依赖于资源产 业，除资源开采；o n i # l - ，没有形成替代产业。资源产量的变化，使工业结构单一的矛盾 1 0 突出地暴露出来。就业结构单一，一旦资源型产业出现衰退，便会产生大量的下岗职工。 2 3 - 3 发展战略整体不协调 受计划经济体制的影响，政府的经济发展战略侧重于经济总量的增长，对经济建设 与资源、环境协调关系重视不够。受传统发展战略影响，资源型城市的发展战略在相当 长的一个时期内偏重于产业发展及经济总量增长，以国民生产总值( g n p ) 或国民收人 的增长为重要目标，以工业化为重要内容，对经济建设与资源有效利用及环境保护的协 调关系重视不够，产生了一定的负面影响，弱化了区域发展的能力。个别的资源型城市 仍然政企不分，实行政企一体的体制。以大庆市为例，大庆市政府作为行政机关，却没 有完全意义上的独立财政，市级财政收入受国际原油价格波动影响较大。这种“大企业， 小政府”的格局所带来的不便，使企业生产经营的短期目标与城市可持续发展的目标相 冲突，导致政府难以充分发挥作用。 第3 章资源型城市管理模式创新的动因 第3 章资源型城市管理模式创新的动因 随着资源的递减、开采成本的递增、新的替代资源的不断出现，加之我国经济的对 外开放，面对国际市场的竞争，资源型城市的经济发展受到严峻的挑战。为了使资源型 城市尽快适应市场竞争，抓住机遇迅速发展，在克服种种不利的客观因素的同时，资源 型城市必须适时调整城市管理模式，使之适应市场发展规律。这就要求我们认真分析资 源型城市正面临的不利因素，积极地去探索一条资源型城市管理模式创新之路。 3 1 现有的资源型城市管理模式亟需改进 长期以来，我国自然资源在计划体制的控制下运行，资源产品的绝大部分被国家指 令性计划调拨的方式拿走。资源无价、原料低价、制品高价的价格体系使资源型城市缺 乏足够的再生产及产品结构更新换代能力，同时也迫使资源型城市加大对自然资源的开 采强度，可见，资源掣城市社会经济发展所走的是一条既“不持续”也“难发展”的粗 放式的发展之路。过去在计划经济体制下，“工农结合，城乡结合，有利生产，方便生 活”的十六字方针决定了资源型城市男上女耕的乡村式居民点，工厂为了开采资源方便， 大多集中接近生产点御局。单纯地追求经济效益，使大多数资源型城市在几十年后饱尝 苦果，其基础设旌和管理模式至今仍难以适应市场经济体制下的发展目标。从政治经济 学角度看，生产方式制约生产力的发展，而管理模式则是生产方式政治化的体现，因此， 要想走一条资源综合开发与现代生态大农业系统，工程互补建设，现代化田园生态城， 既为资源深加工服务，还为城市多元经济服务，形成优化组合聚集效益、既满足市民不 断增长的物质需求，又满足其精神生活的新需要，形成具有人情味的生机的城市空间， 就必须从管理这一源头抓起，可以说，现有的资源型城市管理模式亟需改进。进行资源 型城市管理的创新，走一条适合该城的、能够可持续发展的道路是所有走下坡路的资源 型城市的当务之急。 3 2 自然客观因素 3 2 1 资源面临不同程度的衰竭 资源的衰竭可能导致资源型城市衰落，这是我国资源型城市长期发展中面临的主要 问题之一。虽然资源的衰竭并不必然导致城市衰落，但这种现象的存在给资源型城市带 来极大的压力。究其根本原因，是由于资源的不可再生性导致的结果。如2 0 0 1 年辽宁 省北票市煤炭开采己有1 2 0 年历史，累计生产原煤1 5 亿吨，目前基本无有可开采量， 大厌缸j 由掌阮坝卜研艽生字位论文 矿务局己整体破产1 1 8 】；从1 9 7 6 年到2 0 0 2 年连续2 7 年创造5 0 0 0 万吨以上高产稳产的大 庆市油田，从2 0 0 3 年起，现产量正以每年1 5 0 万吨左右的速度递减。辽宁的阜新、吉 林的辽源等煤矿，因资源基本枯竭而导致近年来地区经济发展缓慢等问题【1 9 】。严峻的事 实告诉我们，要想克服资源衰竭问题，首先要解决的是城市资源总体管理问题。 3 2 2 资源型城市发展的客观规律 由于对城市发展的规律缺乏正确的认识，过去资源型城市诸多指导思想是违背客观 规律的。比如过去对资源开发采取的是“先生产、后生活”的主张，也曾提出过“有水 快流”的指导思想，致使资源型城市往往建设得比较分散，依矿而建，片面强调生