（公共管理专业论文）价格听证制度绩效研究——以陕西省为例.pdf

摘要 听证制度是现代民主社会实行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策 过程，是决策公开化、科学化、民主化和法制化的一种重要制度设计。我国自 1 9 9 8 年开始将听证制度引入价格决策领域，这一制度提高了政府公共决策质量， 但由于制度设计、实践操作等方面的原因，社会公众仍存在价格听证是“逢听必 涨”、“走形式”的质疑，因此，有必要全方位研究探讨价格听证制度从设计初衷 到执行实效一系列的问题。 本文回顾了价格听证制度的建立过程及其制度文本的主要内容，阐述了该制 度建立的必要性，通过构建“状态一结构一绩效”的分析框架，深入分析价格听 证面临的社会背景和技术性制约因素，从结构和功能两个层面认识价格听证制度 在提升公众参与度、优化定价效率、体现公正公平的效能。同时，从陕西省的价 格听证会实践出发，以经济效率、公众参与度、公丌透明度、法制规范程度四个 要素衡量该制度的实际绩效，总结归纳实际执行中影响制度绩效发挥的关键变 量，进而提出完善功能定位、强化意见反馈、弱化信息不对称等改进价格听证制 度绩效的具体措施。 关键词 听证，制度，绩效 a b s t r u c t h e a r i n gs y s t e mi m p l e m e n t e di n am o d e md e m o c r a t i cs o c i e t yi sa ni m p o r t a n t s y s t e md e s i g n c h a r a c t e r i z e d b yo p e n ，s c i e n t i f i c ，d e m o c r a t i c a n dl a w b a s e d d e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s st og u a r a n t e et h ei n t e r e s t so fa l ls u b j e c t sp a r t i c i p a t i n ge q u a l l y i np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s i th a sb e e nb r o u g h ti n t ot h ep r i c e - d e c i s i o na r e ai n c h i n as i n c e19 9 8 ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fw h i c ho p e n e dan e w c h a n n e lf o rt h ec i t i z e n st a k i n gp a r ti nt h ep r i c e - d e c i s i o na n di m p r o v e dt h eq u a l i t yo f p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g h o w e v e r , b e c a u s eo fp r o b l e m s i nd e s i g na n dp r a c t i c a l i m p l e m e n t a t i o n ，h e a r i n gs y s t e mh a ss t i l l b e e nq u e s t i o n e db yt h ep u b l i ca st h e y t h o u g h to n c ec a r r y i n go u th e a r i n g s y s t e m ，t h ep r i c ew e n tu pa n dt h i ss y s t e mw a sj u s t f o r m t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt od i s c u s sa n ds t u d yf u l l ya b o u ts e r i e so fp r o b l e m s f r o md e s i g nt oe f f e c ta f t e ri m p l e m e n t a t i o n i nt h i sp a p e r , t h ee s t a b l i s h i n gp r o c e s sa n dm a i nc o n t e x to fp r i c eh e a r i n gs y s t e m a r er e v i e w e da tt h eb e g i n n i n g ，b a s e do nw h i c h ，n e c e s s i t yo ft h es y s t e mi sd e s c r i b e d b yc o n s t r u c t i n g a n a n a l y s i sf r a m e w o r k ，“s t a t e s t r u c t u r e - p e r f o r m a n c e ”，s o c i a l b a c k g r o u n d sa n dt e c h n o l o g i c a lc o n s t r a i n sf a c e db yt h ep r i c eh e a r i n gs y s t e m a r e d e e p l ya n a l y z e d ，a n dt h ep e r f o r m a n c e si ni m p r o v i n gp a r t i c i p a t i o nl e v e lo fc i t i z e n s ， o p t i m i z i n gp r i c e - d e c i s i o ne f f i c i e n c ya n de x p r e s s i n gf a i ra n dju s ta r eu n d e r s t o o df r o m s u c ht w op a r t sa ss t r u c t u r ea n df u n c t i o n m e a n w h i l e ，b a s e do nt h ep r a c t i c e so fp r i c e h e a r i n gi ns h a a n x ip r o v i n c e ，t h ep r a c t i c a lp e r f o r m a n c e so ft h i ss y s t e ma r em e a s u r e d b ys u c hf o u rf a c t o r sa se c o n o m i c a le f f i c i e n c y , p u b l i cp a r t i c i p a t i o nl e v e l ，t r a n s p a r e n c y a n dd e g r e eo fl e g a ln o r m s t h e n ，t h ek e yv a r i a b l e si n f l u e n c i n gs y s t e mp e r f o r m a n c e s i np r a c t i c a li m p l e m e n t a t i o na r es u m m a r i z e d f u r t h e r , s o m es p e c i f i cm e a s u r e sf o r i m p r o v i n gt h ep e r f o r m a n c eo fp r i c eh e a r i n gs y s t e ma r ep r o p o s e ds u c ha sp e r f e c t i n g t h ef u n c t i o no fp o s i t i o n i n g ，e n h a n c e d f e e d b a c k ，w e a k e n i n g t h ei n f o r m a t i o n a s y m m e t r y k e yw o r d s h e a rin g ， s y s t e m 。p e r f o r m a n c e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：二至趑 指导教师签名 w 1 月7 日卅 萝张 ：i1 月v j 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：瑚 硼年? 1 月7 日 两北人学颂l 学位论义 1 1问题的提出及其意义 第一章绪论 1 9 9 8 年5 月1 日起实施的中华人民共和国价格法( 以下简称价格法) 以 法律形式确立了定价听证制度，首次在我国行政决策领域引入听证程序。依据价 格法的规定，原国家计委于2 0 0 1 年制定了政府价格决策听证暂行办法，自 该办法实施以来，在公用事业定价等诸多领域，全国各地己按照规定程序召开了 近万次价格听证会。价格听证制度的引进是推进政府价格决策民主化的有效途 径，开辟了公民参与价格公共决策的崭新渠道，对于提高政府制定价格的科学性、 民主性和透明度发挥了重要作用。出于听证会制度还是一个新生事物，其本身功 能定位及程序设定等方面仍存在问题，实践操作所达到的效果和制度预设目标还 有许多不匹配的地方，对价格听证会“涨价会”、“走过场”的质疑声不绝，听证 会面临着严重的公共信任危机。 在此情况下，我们必须给予价格听证制度一个客观理性的评价，全方位审示 这- - $ 0 度从设计初衷到执行效果再到实际缺陷的一系列问题。因此，有必要深入 研究分析价格听证制度本质上是什么? 其功能定位和操作原则是什么? 价格听 证制度执行以来的实现了哪些绩效? 这些绩效是否能实现其预定目标? 价格听 证的制度目标与执行效果间的差距是如何产生的? 怎样通过改进制度本身促进 价格听证制度绩效的实现? 通过对这些问题的解读我们可以厘清价格听证通过 影响哪些因素来改进公共决策质量，哪些是该制度绩效实现最核心的因素。 目前对价格听证制度的探讨大多集中在法律程序的健全、民主协商机制、经 济效率的衡量等方面，对该制度整体绩效的研究还不多，本文通过对价格听证制 度绩效的研究，探索从多个维度去考量一个新的公共决策制度的优劣得失，并以 绩效为核心提出改进听证制度的相应建议。同时，借助对听证制度绩效的全方位 考察，探索对制度绩效研究的新途径，尝试建立“状态一结构一绩效”的分析框 架，为公共管理的制度创新与完善提供一个更广阔的视角和参照系。 1 2 国内外研究现状 价格听证制度是一个公共管理领域的舶来品，它从引入初期就得到了理论晃 第一章绪论 的广泛关注，许多专家、学者、行政工作者都从管理学、经济学、法学等多个层 面对价格听证制度展丌了研究和讨论，并提出了该制度的现实问题和改进建议。 归纳起来主要有以下几个类型： 1 2 1 公共管理领域的研究 彭宗超、薛澜、阚珂合著的听证制度：透明决策与公共治理一书，运用 公共决策和公共治理的有关理论，深入分析了听证制度的宏观背景，对中国价格 听证制度进行了实证调研式的案例分析，进而定位听证制度的功能体系应为公正 平等、扩大参与、公丌透明、理性抉择、合法规范、提高效率六方面，并提出 全面定位听证功能、制度法定化、提高透明度、扩大听证制度应用范围等政策建 议。 任春国的价格听证制度在理论层面与实践层面的冲突与平衡一文，提出 价格听证制度作为听证程序与价格决策两者相结合的产物，由于听证程序和价格 决策在行为目的、评价标准、操作方式等方面存在的明显差异，形成了价格听证 制度在理论层面的内在冲突和实践层面的现实冲突，由此认为应准确定位价格听 证制度是一项决策咨询制度而非协商谈判制度，建议通过建立科学的行业管理体 制和公共财政制度等方式改进价格听证制度。 王丽芳的协商民主视角下的价格听证制度研究一文，运用协商民主理论 中公民有效参与决策的理念和程序，对价格听证制度环节，主要包括听证代表遴 选、听证信息公开、听证召丌和听证会结果进行具体设计和理论架构，并提出完 善听证制度相关建议。 总的来说，公共管理学界认为价格听证制度是公共决策领域的一个规范性程 序设计，而由于其制度设计层面的缺陷在一定程度上影响了其民主性和科学性作 用的发挥，应该主要通过制度层面的重构来改善这制度。这些研究集中在规范 性的层面，对听证制度操作流程等实证性研究还有所欠缺，过于偏重理论分析， 注重从民主协商、制度冲突等单一角度分析价格听证，未全方位分析对现实中可 能的约束因素进行比较。 1 2 2 经济学领域的研究 黄少安、宫明波价格听证会的效率分析一以中国首次铁路运价听证会为例 以垄断利益是否得到遏制和信息不对称是否弱化作为衡量价格听证效率的标准， 两北人学颂i ：学位论义 通过定义消费者和生产者的效用函数分析价格听证的效果，并以铁路运价听证会 为例，指出听证会是否有效率最终取决于生产者和消费者的谈判地位是否平等、 双方的谈判能力是否相同。进而提出应该从改进听证人员结构、完善代表产生方 式和组织程序、建立稳定的听证权责激励、听证方案和成本监审提前公示等方面 提高听证会效率。 叶必丰在其价格听证中的信息不对称及其解决思路一文中提出，在价格 听证中，信息具有不对称性，政府的价格主管部门拥有法律信息，公用事业厂商 拥有事实信息，但价格听证代表既不具有法律信息也不具有事实信息，从而价格 听证制度难以达到公平公f 。由此他建议要建立成本监审制度，鼓励第三人委托 律师或其他专业人员收集信息参与听证并要求提价企业承担由此所发生的费用。 徐友光的价格听证制度的效率分析一文认为价格听证会虽然是一种有效 率的制度安排，但仍存在信息不对称以及垄断限制不足等问题，该文通过构建价 格听证制度的效率函数，对听证价格、听证方参与度、信息披露程度三个参数进 行分析，对价格听证制度效率缺失的原因做出具体解释。 经济学角度的研究主要借助信息不对称、生产者和消费者效用等经济理论工 具进行分析，形成了一个较为理性的逻辑推导过程，提出了改进听证会效率的经 济学对策。但笔者认为这些研究还缺乏一个更宏观的视野，对于听证制度建立的 功效分析还有所欠缺，对公共决策引入听证制度的“制度变迁”未有足够的关注。 1 2 3 法律领域的研究 潘英伟的论我国价格听证制度的缺陷与完善( 2 0 0 7 ) 从行政程序法的角 度，对我国不同层次的价格听证进行比较分析，指出我国价格听证制度主要存在 听证启动程序不合理、代表产生机制不合理、参加人权责配置不合理、听证笔录 效力不明确、透明度不高等问题，并将其深层次原因归结为行政程序法缺失、公 众参与程序基础薄弱，从而提出相应建议。 明磊的我国价格听证制度的功能分析与目标模式选择( 2 0 0 8 ) 从法理角 度探究了价格听证的缘起，指出价格听证会的的权限及公共决策主体、价格听证 会的性质归属等理论架构的模糊影响其功能的发挥，认为应当在“权利和效益并 重”的行政程序法模式下改造和重构价格听证，通过保障公众广泛参与、合理界 定价格听证范围等方式进一步发挥听证在价格决策中的作用。 第一章绪论 法学界的研究集中于听证制度的法理属性及功能、目标模式等构成要件存在 的问题，偏重于程序法层面的分析，较少涉及听证会的实证性、实效性研究。 1 3 发展趋势与预期研究成果 1 3 1 发展趋势 目前对价格听证的研究大多集中于从法理、经济、公共决策角度探究制度本 身的缺陷及改进措施，而对于制度变迁、制度绩效等宏观层面和实证层面的还缺 乏较为完整系统的解释，而只有加强这方面的研究，才能真正认识价格听证制度 引入我国公共决策的重大意义，并由此出发对于一项新制度的建立和完善建立一 个可以评价及改进的参照系。 1 3 2 预期的研究成果 本文通过研究力争达到以下几个目标： l 、从价格听证会制度的理论和实践出发，分析价格听证会的制度绩效主要 体现在哪些方面，在功能上全面科学的定位价格听证会。 2 、通过重要参数变量的确定和衡量，分析制度变迁、交易成本等因素对价 格听证会制度绩效的制约，从而提出进一步改进听证会制度绩效的政策建议。 1 3 3 独创及新颖之处 l 、综合运用公共管理和经济学理论，全方位构建衡量价格听证会制度绩效 的体系，对于制度这一最重要的因素进行深入理性的分析。 2 、通过对已召开听证会的社会认可程度、经济效率、信息公开程度等关键 因素的考量，实证性的研究听证会制度存在的问题。 3 、以“制度绩效y 为核心概念这一独辟蹊径的角度研究价格听证制度，以 此寻求多学科结合研究公共管理的方法。 1 4 研究方法和思路 1 4 1 研究方法 本文主要借助归纳演绎方法、比较分析方法、以及理论分析与实证分析相结 合的方法。综合运用公共管理中的决策理论和治理理论，经济学领域的制度变迁 理论、信息不对称理论。 4 两北人学倾i j 学位论文 1 4 2 研究思路和技术路线图 本文的基本框架是： 第2 章“价格听证制度的内容与实施过程”，结合文献和案例分析，从历史、 现实的角度，全面阐述我国及陕西省价格听证制度的发展历程、基本内容、基本 原则及其功能定位。 第3 章“研究价格听证制度绩效的理论框架”，从“制度”和“绩效”二者的 定义出发，进一步界定“制度绩效”的概念，构建“状态一结构一绩效”的分析 框架，并深入分析听证面临的“状态”及“制度绩效”在主观和客观层面的具体 体现，通过“制度变迁 分析，总结出价格听证制度对于改进公共决策质量、提 升民主参与度、增强行政透明度的积极贡献。 第4 章“实证分析价格听证会的制度绩效”，由价格听证的功能定位设计出衡 量制度绩效的四个标准及具体考核要点，通过对陕西省数个价格听证会实际召丌 实效的分析，验证价格听证会的制度绩效，总结归纳实际执行中影响制度绩效发 挥的关键因素。 第5 章“改进价格听证制度的政策建议”，从价格听证会制度绩效实现过程中 的问题出发，提出完善功能定位、强化意见反馈、弱化信息不对称等制度建议。 结语部分说明本文的研究结论和主要观点、本论文的不足之处以及有待进一步研 究的问题。 第二章价格听i d e , n 度的内容和实施过程 第二章价格听证制度的内容和实施过程 2 1 价格听证制度出台的过程 听证制度源于西方法制国家，听证的本义为诉讼上应听取他方当事人的意 见，即法院在审查事实或法律问题时，要以公丌举行的方式听取对方当事人和证 人的意见，以保证审判的公平和正义。英美普通法中的自然公f 原则是当今世界 各国建立听证制度的法理基础。西方的听证制度一般最先在司法领域应用，后来 才逐渐被引入到行政和立法程序中。行政法领域的听证程序，是指“行政机关在 做出有关行政决定之前听取行政相对人的陈述、申辩、质证的程序”【l 】。 2 0 世纪8 0 年代术开始，个别改革开放的前沿地带，如深圳市，率先尝试在公 共价格领域引入类似听证的咨询委员会制【2 】。后来，为了改变政府一元决策的模 式，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化， 自】9 9 7 年开始，我国正式将听证制度引入价格决策领域。1 9 9 7 年1 2 月2 9 同全国人 大审议通过、1 9 9 8 年5 月1 同施行的中华人民共和国价格法第2 3 条规定“制定 关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格 等政府指导价、政府定价，应当建立价格听证制度，由政府价格主管部门主持， 征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。 此后，在国家专门的听证规则出台前，全国性的价格听证会举行过两次，分 别是1 9 9 8 年1 2 月的邮政电信价格听证会和2 0 0 0 年9 月的电信价格昕证会。2 0 0 1 年7 月2 同，依据价格法的规定，原国家发展计划委员会以部门规章的形式颁布 了政府价格决策听证暂行办法，后于2 0 0 2 年1 2 月1 同修订该暂行办法，出台了 政府价格决策听证办法，2 0 0 8 年1 2 月lr ，国家发展改革委又在反复修订和多 方征求意见的基础上施行了政府制定价格听证办法。全国各省、自治区、直 辖市政府价格主管部门根据国家的听证办法也相应制定了规范价格听证的规章 或者实施细则。例如，陕西省物价局2 0 0 2 年3 月施行陕西省政府价格决策听证 实施细则( 试行) ，后又于2 0 0 3 年3 月重新修订印发。据国家发展改革委统计， 仅1 9 9 7 年至2 0 0 5 年底，全国各地政府价格主管部门共计召开价格听证会8 0 0 0 多 次，听证的范围主要涉及水、电、气、热、交通、通讯、旅游景点、医疗、教育 j l 皮纯协，张成福行政法学呻 北京：中网人民人学j i ；版ij ：2 0 0 2 ：3 6 4 1 2 l 彭宗超，酵洲，阚列听i | f 制度：透1 9 j 决策。j 公共治理 m 北京：清牛人学版礼，2 0 0 4 ：4 4 6 西北人学硕i j 学位论义 等与群众利益密切相关的重要商品和服务价格。 2 2 价格听证制度的主要内容 中国价格听证制度在国家层面的制度文本上有个三个版本，分别是政府价 格决策听证暂行办法( 2 0 0 1 年) 、政府价格决策听证办法( 2 0 0 2 ) 、政府制 定价格听证办法( 2 0 0 8 ) ，由于这三个办法属于一脉相承、逐步完善的过程，为 了体现对现实政策的指导性，在阐述制度时我们以最新的政府制定价格听证办 法为准，在分析具体案例时会对新旧办法的不同予以相关注明。 2 2 1 价格听证的定义 在政府制定价格昕证办法中，价格听证指“定价机关依法制定( 含调整) 政府指导价、政府定价过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营 者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动”。 这一概念包括以下几个要点：( 1 ) 价格听证的适用对象仅限于政府定价决策。其 适用对象仅指定价机关依法制定政府指导价、政府定价的价格决策行为，对政府 的其他价格决策行为，如制定价格政策、方针，价格改革和价格调整的规划、计 划，价格调控措施、价格干预措施等，不要求必须听证。( 2 ) 价格听证属于正式 听证。按照学晃对听证的划分，听证分为f 式听证和非f 式听证，正式听证是指 在立法或行政决策时，举行类似审判型的听证会，给予当事人或利害关系人提出 证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑听证记录做出决 定的程序。非诈式听证则指不举行听证会，但给利害双方陈述意见的机会，以供 做决定时参考。而价格昕证的法定形式是昕证会，有规范的组织方式和举行程序， 不同于一般的座谈会、评审会、论证会。( 3 ) 价格听证的性质。就价格听证和定 价决策的关系而言，价格听证只是政府在制定价格的行政决策中听取社会各方面 意见和建议的一个程序，只是对政府制定价格的必要性、可行性进行论证的一个 形式，而不能取代定价决策，不是“定价决策会”或着“定价表决会”。听证会 上发表的各种意见只对政府制定价格起参考作用，而非决定作用，不存在少数意 见服从多数意见的问题。 2 2 2 价格听证会的原则 政府制定价格听证办法第四条明确规定“定价听证应遵循公丌、公平、 第二帝价格听证制度的内容和实施过程 公正、效率的基本原则”。行政法律制度上的公丌通常是指国家行政机关活动某 种活动或者行为过程和结果的公丌，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的 保护。价格听证时公众参政、议政的一种方式，其本身就体现了对公丌性的要求。 公平和公正原则含义基本相同，都指公道f 直，不偏私，不歧视。公平强调“同 等情况同等对待，不同情况不同对待”，公正强调客观，符合法律争议的标准。 行政法律制度上的公平、公j 下原则是合法原则的必要补充，他们要求行政机关在 履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。效 率原则可分为两个层面，一个是价格听证进行过程中的行政效率，二是价格听证 后价格决策的经济效率。行政效率取决与多方面的因素，而行为方式的合适选择， 环节的合理安排，在很大程度上都影响着行政效率。效率原则要求价格听证会要 努力以较低的成本取得较高的收益，要按照法定议程和时限进行各个环节，尽力 较少听证的经济成本和时间成本，提高听证的质量和效果。经济效率则要求价格 调整方案在经过听证程序后，能够符合整个社会的福利，要避免因定价不合理导 致的各方损失。 2 2 3 价格听证会的适用范围 根据价格法和政府制定价格听证办法的规定，实行听证制度涉及关 系群众切身利益的三大类政府指导价或政府定价的商品和服务：( 1 ) 公用事业价 格，即为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业价格，如公共交 通、邮政、电信、城市供水、热力、供电、供气等：( 2 ) 公益性服务价格，涉及 公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线 电视、公益广告等：( 3 ) 自然垄断性服务价格，涉及因自然条件、技术条件以及 规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断性价格，如自来水、集中供 热、电网等【。 由于这三类商品和服务不是按同一标准划分的，严格意义上来说，它们的分 类是存在交叉的，例如自来水这一自然垄断性商品也同属于公用事业范畴。事实 上，以经济学理论对物品的分类衡量，上述三类价格应属于具有排他性，但不具 有可分性或竞争性的准公共产品【2 。 为了增强实际中的操作性，政府制定价格听证办法又规定，按照不同的 i i 书人乐略论价格听证制度【j 】泫学杂忠1 9 9 8 ( 4 ) ：1 1 1 2 1 2 1 对价格n a i l 产品属十准公共产品这一问题，奉章第3 节将做详细论述 8 西北火学硕一l ：学位论文 价格管理权限，中央和地方听证的具体项目分别通过中央、地方定价听证确定， 容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见， 不纳入定价听证目录。 目前列入国家定价听证目录，由国务院负责听证的商品和服务价格有：居民 生活用电价格：铁路旅客运基准票价率( 软席除外) ；民航旅客运输公布票价水 平；电信基本业务资费中的固定电话通话费、月租费，移动电话通话费、月租费。 由于地方听证目录由各省、自治区、直辖市政府价格主管部门独立制定，因此各 地的听证目录会有所差异，例如，陕西省定价听证目录规定的应听证的8 类商品 及服务价格是：自来水价格、公路客运价格、城市公交票价、出租车收费标准、 义务教育阶段与非义务教育阶段收费( 公办学校教育收费) 、非营利医疗机构的 医疗服务项目价格、城市集中供热销售价格、居民生活用电销售价格。 列入定价听证目录的是必须进行听证的，而我国的定价听证制度在听证范围 上还给予定价机关较大的自由裁量权，在定价昕证目录意外的政府指导价、政府 定价，定价机关认为有必要的，也可实行定价听证。例如，陕西省物价部门在价 格听证会的操作中，就对旅游景点门票、高速公路通行费等未列入地方听证目录 的项目进行了价格听证。 2 2 4 价格听证会的参与主体 听证会参加人由五个方面的人员组成：( 1 ) 消费者：( 2 ) 经营者；( 3 ) 与定 价听证项目相关的其他利益相关方：( 3 ) 相关领域的专家、学者；( 4 ) 政府价格 主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。其中，消费 者人数不得少于昕证会参加人总数的五分之二。听证会参加人的权利是向有关经 营者、行业组织、政府主管部门了解与听证事项相关的情况，并就听证事项发表 意见、阐明理由，其义务是保守国家秘密和商业秘密，遵守听证会纪律。 2 2 ，5 价格听证会的程序规则 ( 1 ) 听证的启动。政府制定价格听证办法第十五条规定“定价机关是政 府价格主管部门( 含与其他部门联合定价) 和市、县人民政府的，由政府价格主 管部门提起；定价机关是其他部门的，由该部门向政府价格主管部门提起 。 【l l 红现行的政府定价日录中自砦定价项日的定价机关是政府j e 他部门，如i 【l 信资费定价机关为t 业和信息 化部。 9 第二章价格听讪e 制度的内容和实施过程 总之，定价听证是由定价机关提起的，定价听证作为定价机关制定价格的程序之 一，是一种依职权听证行为，而非以往操作模式中基于申请的行政审批行为【2 1 。 作为经营者、团体等仍然可以提出价格制定的动议，但是不再将这种动议作为行 政申请看待，而是作为价格调整的建议，政府价格部门应当认真对待各种建议， 在认为适当、必要时，提出价格制定的方案。 ( 2 ) 听证会的议程。政府制定价格听证办法第二十二条规定“听证会按 下列议程进行：( 一) 主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人、 听证人；( 二) 定价听证方案提出人陈述定价听证方案：( 三) 定价成本监审人介 绍定价成本监审结论及相关情况：( 四) 听证会参加人对定价听证方案发表意见， 惊醒询问；( 五) 主持人总结发言”。 2 2 6 昕证会意见的效力 我国的价格听证会定位为定价决策的重要参考，并非以听证会意见作为定价 的依据。政府制定价格听证办法第二十六条规定“定价机关做出定价决定时 应当充分考虑听证会的意见”，但听证意见对于定价决策并不具有强制约束力。 在此基础上，又进一步规定了听证意见的反馈和公丌机制，新办法中首次规定了 听证意见反馈和公开制度。政府制定价格听证办法第二十四条规定听证人制 作的听证报告应包括“听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包 括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。”第二十七条规定， 做出定价决定后，“应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证 会参加人主要意见采纳情况及理由。” 2 3 价格听证制度的必要性 2 3 1 经济学角度的分析 从总体上看，人类社会各式各样的物品和服务可以分为两大类，一类是个人 或家庭为单位分别提出的需要，如食品，另一类是以整个社会为单位共同提出的 需要，如社区服务。经济学家对物品的分类通常依据三个标准：( 1 ) 排他性，指 在技术上可以将拒绝为之付款的个人或厂商排除在物品和服务的受益范围之外： 2 1 这足政府制定价格听i i f 办法( 2 0 0 8 ) 。j 政府价格决策听t i f 办法( 2 0 0 2 ) 的一个较人不l 州老办法 中规定价格听证的提起分两种，一种足由相关绛f f 者或j l 主管部门以申请人的名义向政府价格主管部门提 出申请，一种足政府价格主管部门或何十义定价的l 他有关音| j 门认为自需要时主动提“；定价方案并听证。新 办法将老办法中依中请或依职权的听t i f 行为统一为依职权的行为。 l o 西北人学硕j ：学位论文 ( 2 ) 竞争性，指个人或厂商对物品或服务的享用，排斥、阻碍他人或厂商对其 的同时享用，并因此减少他人或厂商享用该种物品或服务的数量或质量：( 3 ) 分 割性，指该物品或服务可以分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用。 凡具有可分性、排他性和竞争性，则该物品为私人产品：若具有不可分性、非排 他性和非竞争性，则该物品为公共物品。美国学者奥斯特罗姆夫妇认为，消费的 排他性和效用的分割性是独立的属性。可以用一个简单的矩阵来表达这些定义性 特质的分类，在逻辑上可以将所有产品分为四类。 效用的分割性 分别使用共同使用 消可私益物品：收费物品： 费行面包、鞋、汽车、理发剧院、夜总会、电话服务、收费公路、有线 的电视、电力、图书馆 排 他 不公共池塘资源：公益物品： 性 可地下水、海鱼、环境社群的和平与安全、国防、空气污染控制、 行消防、街道、天气预报、公共电视 资料来源：文森特奥斯特罗姆、埃莉诺奥斯特罗姆：“公益物品与公共 选择”，载迈克尔麦会尼斯主编多中心体制与地方公共经济，上海三联出版 社2 0 0 0 年版，第3 6 页 图l 奥斯特罗姆的物品分类 这四类产品即是私益物品、公共池塘资源( 也被称为捐j 挤性的公共物品) 、 收费物品( 也被称为价格排他性的公共物品或准公共产品) 、公益物品。由于消 费上可以排他，私益物品和收费物品理论上都是可以通过个人付费来满足需求， 而公益物品和公共池塘资源消费的不可分性导致其不能采取个人付费的方式来 提供，于是就采取了个人交税，国家以公共财政的方式予以支付。再具体到私益 物品和准公共物品来看，私益物品供给具有内部性，消费具有排他性、竞争性和 可分性，此类商品完全可以在市场机制下以价格变动为指引达到资源的优化配 置。而准公共物品无论是铁路、电信等自然垄断产品还是教育、医疗、公交等公 第二章价格听证制度的内容和实施过程 用事业，由于不具有可分性，无法通过市场定价机制来达到资源的有效配置，但 若免费提供的话又会造成人们的过度消费，所以必须采取政府定价的形式向消费 者收费。 在实施价格听证前，我国对上述准公共产品的定价是由政府价格主管部门单 独定价，或者由企业提出申请报政府价格主管部门审批执行。虽然政府在理论上 似乎是生产企业和消费者中i a j 的相对中立者，其定价的价值取向是制定一个能弥 补生产者成本也能使消费者能承受的公平合理的价格，但事实上，这种一元封闭 的价格决策存在者诸多弊端：首先，生产者与消费者的信息不对称，消费者不掌 握也无法深入了解企业的生产成本，而准公共产品生产企业大多属于垄断性企业 而导致成本虚高，政府接触到的信息更多的来源于厂商；其次，这些准公共产品 的生产企业基本都是国有企业，是政府出资建立，也向政府贡献大量财政收入， 直接的经济利益驱使政府更多的考虑企业的要求；第三，政府的价格决策作为行 政系统的内部流程，会出现“暗箱操作”，社会各方面难以对其进行有效监督， 有可能在定价过程中出现寻租的情况。 鉴于此，从经济学的学理分析来看，引入价格听证制度，对于改善生产者与 消费者的信息不对称状况、遏制政府的定价过程中的利益化倾向是非常必要的。 2 3 2 公共管理学角度的分析 在现代公共管理领域，行政体制改革已经成为了世界潮流。全球化和分权化 的趋势极大地改变了公共管理的环境，社会关系同益复杂多变，相互依存程度不 断加深，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁 荣的基本构成要素”【i 】o 我国目自订f 处于转轨时期，市场化、国际化成为了改革 开放的价值取向，在公共管理领域也存在内在的改革动力和外在的适应压力，这 必然要求转变政府职能，建立一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的行政管理 模式。 借助于公共治理理论，我们可以对这种新的行政管理模式有一个全面的认 识。按照全球治理委员会的定义，“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务 的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取行动的持续过 程。”【2 】政府的管理与决策已经不再是传统的自上而下的独断模式，行政机构的 i “g i l l e sp a q u e t g o v e r n a n c et h r o u g hs o c i a ll e a r n i n g m o t t a w a ：u n i v e r s i t yo f o t t a w ap r e s s ，1 9 9 9 ：2 1 4 1 2 1c o m m i s i s s i o no ng l o b a lg o v e r n a n c e o u rg l o b a ln e i g h b o u r h o o d m o x f o r d ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s 。 1 2 西北大学硕1 ：学位论文 决策不仅要依靠议会、人民代表大会制度等代议制的制度化渠道吸纳和接受民 意，决定诸如经济发展规划、社会保障建设、公共物品提供等重大政策，还要在 具体行政政策的制定、行政措施的出台等方面广泛征询社会各界的意见。在这一 公共治理的框架架构中，政府、企业、公民群体或其民间组织构成了三个不同利 益取向的行为主体，政府不再是单一的具有压倒性优势的主体，它的行动要受到 企业、民众的共同制约。在这个相互依赖的环境中，政府机构不可能拥有充足的 资源和能力独立解决所有的问题，它在决策前，必须采取适当的机制与企业及民 众交换资源、共享知识、了解不同利益群体的要求，只有在此基础上，政府的决 策才能在更大程度上体现不同行为主体的互动、才能保障社会各利益方的共同福 利。 价格听证制度正是连结政府、企业、公众的一个非常有效的方式，通过这一 制度，政府价格决策所需的成本信息可以采取公丌透明的方式从企业获得，政府 价格决策中公益导向的相关信息可以经由不同群体的听证代表反映。在听证会的 举行中，政府、企业、公众以信息为纽带实现了一种互动，依赖与这种积极的互 动，政府的决策整合了企业与民众的利益，也在一定程度上弥合了准公共物品提 供者和消费者的对立情绪，使得政府价格决策更能得到社会各界的认可。 2 3 3 行政程序法角度的分析 行政程序是指“行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、空 间”【l 】，实质上反映了行政权的运行过程，是行政行为空问和时限表现形式的有 机结合。行政程序的基本原则是民主、法制、公平、效率、公丌，而听证作为行 政程序的基本制度，在行政程序中处于基础关键的地位，会给行政程序的各个方 面带来益处，首先，它有利于政府客观、全面的理清事实，听取行为相关人的意 见，从而使政府决策具有更大的合法性和公正性；其次，由于事自订的听证提高了 决策的准确性，减少了行政复议或行政诉讼的数量，也便于行政机关的自我约束 和自我监督；第三，由于听证的公丌举行，便于各个行政行为相关人了解行政行 为，便于公众对政府行政行为进行监督。听证体现了法制政府的原则要求，实现 了行政权与相对人权利的平衡，使行政主体与相对人在平等基础上协商对话，它 作为一种程序性保证，实现了国家的公平行政，确保了行政相对人的权益。 1 9 9 5 ：2 i l l 罗豪才，行政法学【m 】北京：北京人学版社，1 9 9 6 ：2 9 4 1 3 第三章价格听证制度绩效研究的理论框架 第三章价格听证制度绩效研究的理论框架 3 1 制度绩效的内涵 传统的公共管理理论认为，制度是一定的组织机构及其运行规范，行政制度 就是“行政机构的设置、行政职权的划分及其运行的总称”。而制度经济学中对 制度的定义则体现了另一个视角，经济学家康芒斯认为“一项制度是个人行为控 制、解放和扩展的集体行为”，道格拉斯诺斯将制度定义为“社会的博弈规则 或者更严格地说，是人类涉及的制约人民相互行为的约束条件”，阿兰斯米德 认为“制度是人们确定其权利、对他人所承担的风险、义务和责任具有约束力的 关系束。制度构造了从他人向角色的反馈流，这些关系相对持久和广泛”【i 】。盛 洪认为“制度就是多人社会中促成合作的行为规范或游戏规则”【2 】。以上定义从 本质上而言，都是描述制度是一种人与人之间的行为约束规范，隐藏在制度背后 的是人与人之间的关系，这些关系既包括权力和责任，也包括风险与义务。制度 根据所在领域可以分为法律制度、政治制度、经济制度、同常生活制度等层面； 根据正式程度可以分为f 式的立法制度和非讵式的文化制度。 绩效一词，原意是“成绩、成效”，最早用于社会经济管理和人力资源管理 方面，指社会经济管理活动的结果和成效。伯纳丁等人认为，绩效是在特定时间 范围，在特定工作职能、活动或行为上产生出的结果记录。【3 】把绩效用于对政府 行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更广泛一些，包含政府在社会经济 管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现【4 】。英国政府就运用“绩 效 概念衡量政府行政活动效果，包括经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效 益( e f f e c t i v e n e s s ) 三项主要内容。其中“经济”涉及成本和投入之间的关系， “效率”涉及投入和产出之问的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的 关系。 在这两个概念的基础上界定“制度绩效”，就是制度在施行中的产出，用函 数的形式表示为：绩效= 在给定的环境下，制度x 或者制度y 的函数。由于制度本 f i j 阿兰斯密德制度j 行为绎济学【m j 刘粲译北京：中困人民人学版 l ： 2 0 0 4 ：第5 页 i ：1 i j i 洪土编为什么制度重要【m 】郑州：郑州人学版 i ：2 0 0 4 ：2 5 1 3 1b e m a r d i n h j b e a t t y , r 、mp e r f o r m a n c e a p p r a i s a la s s e s s i n gh u m a nb e h a v i o ra tw o r k ，n o s t o n ：k e n t p u b l i s h e r s ，19 8 4 1 4 1 陈振明公共管理学原理【m 】北京：中国人民火学j i l 版社2 0 0 3 t2 3 6 1 4 西北大学颀l j 学位论义 质上是人与人之间的关系，制度绩效则应该反映制度运行对各行为主体的影响。 3 2 价格听证制度“状态一结构一绩效”的分析框架 在本章第一小节我们陈述了制度经济学对于“制度”的具体定义“多人 社会中促成合作的行为或游戏规则”，可以简化为以制度为白变量、绩效为因变 量的函数关系。为了构造制度分析的整体框架，我们引入了“状态”、“结构