（公共管理专业论文）城中村改造政策支撑体系研究——以宝鸡市金台区联盟村城中村改造为例.pdf

中文摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，城中村改造问题已经成为理论界和政府关注的热点。以往 的城中村改造研究，主要研究城乡一体化、城中村改造的模式等问题，即使对政府政 策的研究，只是对政府政策及其行为边界进行了分析。所以，对于城中村的研究许多 是从各方利益的角度考量，对于城中村改造成功的政策支撑体系建设很少涉及。本文 基于社会福利原理视角，结合城市政体理论、最经济原理和可持续发展原理，以提高 全社会的福利水平为目标，提出建立有机联系的政策支撑体系，从而为城中村改造成 功提供新思路。 本文通过理论分析和宝鸡市金台区联盟村城中村改造的实证研究，建立了政策支 撑体系框架，对包括开发式就业、城乡统一的规划管理体制、地籍登记、村民社会保 障机制等进行研究，并进行了实证和讨论，为政府决策提供了依据。本文的主要研究 工作和创新性成果是： l 、通过社会福利理论和可持续发展原理、最经济原理研究城中村改造机理。本 文认为在城中村改造过程中，政府追求最大化的社会收益，投资商追求尽可能大的经 济收益，村民追求经济收益的提高和生活条件的改善，其实质也就是社会资源再分配 的需要。城中村改造应以提高全社会的福利水平为目标，实现了理论上社会福利与城 中村改造的有机联系，从而进一步揭示了城中村改造的本质。 2 、政策支撑体系建设是城中村改造成功的根本保证。通过对政策支撑体系特征 分析，建立了开发式就业、城乡统一的规划管理体制、地籍登记、村民社会保障机制 等有机结合的政策支撑体系。进一步揭示了城中村改造不但是城乡一体化问题，而且 是社会资源再分配和资源有效利用问题。 3 、通过宝鸡市金台区联盟村城中村改造的实证分析，论证了政策支撑体系建设 是城中村改造成功的根本。 【关键词 城中村改造；政策支撑体系；社会福利 论文类型 应用基础研究 t h ea n a l y s i so n p o l i c ys u p p o r ts y s t e m so fc i t yv i l l a g er e n o v a t i o n - b a s e do nl i a n m e nv i l l a g es t u d i e s a b s t r a c t ：s i n c et h e19 9 0 s ，t h es t u d yo nc i t yi nv i l l a g eh a sg r a d u a l l yb e c a m eo n eo ft h ef o c u s e si n t h e o r e t i c a lc i r c l e sa n dt h eg o v e r n m e n t m o s tr e s e a r c hr e g a r d st h ec i t yi nv i l l a g er e n o v a t i o n , e i t h e ru s i n g t h eu r b a na n dr u r a li n t e g r a t i o nv i e w , o rt h ev i e wo fc i t yi nv i l l a g er e n o v a t i o np a t t e r n e v e nw i t ht h e g o v e r n m e n tp o l i c y , o n l yo ng o v e r n m e n tp o l i c i e sa n da c t i o n so ft h eb o r d e ra n a l y s i s s o ，f r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h ei n t e r e s t so fa l lp a r t i e s ，t h ev i l l a g es t u d yr a r e l yi n v o l v e df o rr e n o v a t i o no fv i l l a g e p o l i c ys u p p o r ts y s t e m b a s e do nt h ep r i n c i p l eo fs o c i a lw e l f a r ep e r s p e c t i v e ，t h ed i s s e r t a t i o np r o p o s e st h e e s t a b l i s h m e n to fa no r g a n i cl i n k a g e sp o l i c ys u p p o r ts y s t e mf o rt h er e n o v a t i o no fv i l l a g e st on e wi d e a s ， w h i c hi st h eb e s tc o m b i n a t i o no fu r b a nr e g i m et h e o r y ，e c o n o m i ct h e o qa n dp r i n c i p l e so fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti no r d e rt oi m p r o v et h ew e l f a r eo fs o c i e t ya st h et a r g e t t h ed i s s e r t a t i o np r o p o s e st h e f r a m e w o r kf o rp o l i c ys u p p o r ts y s t e m ，a n de m p i r i c a l l yt e s t st h et h e o r e t i c a la n a l y s i sw i t ht h ec i t yi n v i l l a g er e n o v a t i o no f l i a n m e nv i l l a g e ，i n c l u d i n gt h ed e v e l o p i n ge m p l o y m e n t , u r b a na n dr u r a l p l a n n i n gau n i f i e dm a n a g e m e n ts y s t e m ，l a n dr e g i s t r a t i o n , s o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m ，v i l l a g e r s s t u d y ，t h e s ev i e w sh a sp r o v i d e sab a s i sf o rd e c i s i o n - m a k i n gf o rt h eg o v e r n m e n t m a j o ra c h i e v e m e n t so f t h i sw o r ka r ea sf o l l o w s ： 1 t h ec i t yi nv i l l a g er e n o v a t i o ni ss t u d i e db a s e do ns o c i a lw e l f a r ea n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t p r i n c i p l e s ，t h ep r i n c i p l eo fe c o n o m i c t h ea u t h o rs u g g e s t st h a tt h eg o v e r n m e n tp u r s u et h em a x i m i z a t i o n o fs o c i a lg a i n s ，i n v e s t o r ss e e kt h eg r e a t e s tp o s s i b l ee c o n o m i cb e n e f i t sa n d t h ev i l l a g e r s p u r s u et h e e c o n o m i cb e n e f i t sa n di m p r o v et h el i v i n gc o n d i t i o n s ，t h a ti s ，i ne s s e n c er e - d i s t r i b u t i o no fs o c i a l r e s o u r c e s v i l l a g e ss h o u l db em o d i f i e dt oi n c r e a s et h el e v e lo fw e l f a r eo ft h ew h o l es o c i e t ya st h eg o a l ， t h er e a l i z a t i o no ft h et h e o r yo fs o c i a lw e l f a r ea n dt h et r a n s f o r m a t i o no fo r g a n i cv i l l a g e ，t h ev i l l a g ei n o m e rt of u r t h e rr e v e a lt h en a t u r eo ft h et r a n s f o r m a t i o n 2 p o l i c ys u p p o r ts y s t e mf o rc i t y i nv i l l a g ei st h ef u n d a m e n t a lg u a r a n t e ef o rt h es u c c e s so f r e n o v a t i o n t h r o u g hp o l i c ys u p p o r ts y s t e m 觚a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fs y s t e m s ，t h ea u t h o r p r o p o s e st h ed e v e l o p m e n te m p l o y m e n t ，u r b a na n dr u r a lp l a n n i n gau n i f i e dm a n a g e m e n ts y s t e m , l a n d r e g i s t r a t i o n , s o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m ，a n ds ot h ev i l l a g e r sc o m b i n ep o l i c ys u p p o r ts y s t e m v i l l a g e s f u r t h e rr e v e a l sn o to n l yt h er e n o v a t i o no fu r b a na n dr u r a li n t e g r a t i o n ，b u ta l s ot h es o c i a lr e d i s t r i b u t i o no f r e s o u r c e sa n de r i e c t i v eu t i l i z a t i o no fr e s o u r c e s 3 w i t hl i a n m e nv i l l a g er e n o v a t i o no f t h ee m p i r i c a la n a l y s i s t h ea u t h o r d i s c u s s e st h es u c c e s so f t h e f u n d a m e n t a lr e n o v a t i o no fb u i l d i n gas u p p o r ts y s t e mp o l i c y k e yw o r d s ：r e n o v a t i o no f c i t yv i l l a g e ；p o l i c ys u p p o r ts y s t e m s ；s o c i a lw e l f a r e t y p e so fp a p e r s ：a p p l i e db a s i cr e s e a r c h 2 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后 学位论文作者签名 导教师签名：华 7 矿扩年钼乡日 砂孑年确g 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 一签了 幻署年? f j i9 日 第一章引言 2 0 世纪9 0 年代以来，随着城市建设和城市化的快速发展，城市用地急剧膨胀， 城中村改造问题成为理论界和政府关注的热点( 李晓军，2 0 0 6 ；吴智刚，2 0 0 5 ；胡莹， 2 0 0 2 ：王先文，2 0 0 2 ) 1 3 2 3c 3 4 。中国的城市化率已经从1 9 7 8 年的1 7 9 提高到2 0 0 4 年的4 1 8 ，1 9 7 8 1 9 9 8 年城市化年均增长速度为0 7 7 ，1 9 9 9 - 2 0 0 4 年年均增长速 度提高到1 4 0 ( 王华春，2 0 0 5 ) 璐1 。在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张， 由于城市扩张速度快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，农村社区被城市建 设用地所包围，形成城乡并存的二元结构，成为“城中村 。“城中村 已成为掣肘城 市可持续发展、集约使用城市有限土地资源的矛盾焦点。因此，如何破解“城中村” 问题就成为亟待解决的问题。 1 1 实践背景 对于如何改造城中村国内许多大中城市均已开始针对各自实际情况有所举措。并 对改造问题各有化解之策。在北京，对城中村的改造已成为北京市百项整治工程中的 重点工程，是实施绿色奥运行动规划建设绿色生态环境的重点工程。广州改造城中村 分两步走：第一步是转制。把城市建成区内的城中村，农民转为居民：把村委会转为 居委会。转制后，村内的市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范 畴，实行统一管理。第二步是有步骤地推进城中村改造。首先抓城中村老百姓急需解 决的基础设施建设和自来水供应问题。清理村内街道两旁的违章建筑，逐步增加绿化、 路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。深圳市于1 9 9 7 年起试点改造城 中村，按每镇一村的办法试点，试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制 发展区及非建设用地的界限。规定各类用地的使用要求，撤点并村，实行村民住宅单 元式统建，免费设计统建方案供村民选择，坚持以人为本的原则，重点解决公用设施、 绿化、居住广场空间及环境问题。在珠海，政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场 之手用政策改造城中村。绍兴市通过对经济开发区内的城中村实行统一拆迁、统一规 划、统一设计代建、统一安置的四个统一和以新抵旧、适当补差、产权调换、合理安 置的办法进行改造，取得了成功。 在不同的管理理念及政策模式下，地方政府会进行不同的政策选择。通过对不同 城市实践经验的比较，不难看到，在城中村改造与治理这个问题上，情况尤其如此。 模式的选择取决于村落的经济、地理、交通区位、城市总体规划、发展走向、建设时 间表、市政基础设施现状、村民的就业、社会福利需求、开发区、工业园区的布局、 政府、开发商、村民三方的利益协调机制等要素。因村因发展而宜，目前比较适宜的 模式有政府主导下的政策选择、市场导向的政策选择、政府与市场相结合的多元治理 政策。 ( 1 ) 改制先行。广州模式 。广州市选取了中心城区的7 个自然村“先行 试点”，每个自然村的改造分“先改制后整形”两步走，先从管理体制上实现“村 转“居”，“集体经济 转“股份公司 ，“集体土地”转“国有土地”，将“城中村 纳入城市统一管理范畴后，再逐步推进物质环境的改造，即在修建集体公寓安置村民 搬迁的基础上，对旧村的空间层面、建筑质量、基础设施等进行整治m 。 ( 2 ) 市场运作“珠海模式 。珠海市“城中村”改造通过“政府引导、政 策推动、市场运作 达到社会和政府赢得良好的投资环境、开发商赢得合理的利润、 村民赢得良好的生活和居住环境的目的。其经验最大的特点就是巧妙地利用市场，通 过政策来“借力完成改造。整个过程中政府不出一分钱而只给出优惠政策，在确保 房地产商有钱赚的同时也让村民满意。 ( 3 ) 规划控制“深圳模式”。深圳市以“政府为主导、规划全面、制度跟 上 为原则，按每镇一村的办法进行试点。其改造考虑到与城市的规划体制的顺利结 合，开发重点是将土地开发控制作为核心，以合理引导村工业相对集中发展、村民住 宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环保协调发展 的农村城市化之 路利。 ( 4 ) 政府规范、市场运作、因地制宜“北京模式”。北京模式的特点是：在政 府政策规范引导下。在有发展社区商业可行性和必要性位于居民区或人口稠密区的城 中村，运用社会资本等多种手段，引入便利店、连锁店等新型商业业态，对旧房屋和 2 设施进行改造。优点是有助于解决政府改造资金困难和部分居民就业问题，实现改善 百姓生活环境、促进新型商业形态发展、增加新的经济增长点等“多赢 的目的。 四种改造模式存在的不足： 以上四种模式在体制改造和环境整治方面都取得了一定的成功，但都仍处在改造 试验阶段，很多隐性的不确定因素尚未显现出来，而且它们本身也有一些不尽合理的 地方。( 1 ) 四种改造方式一般都将改造利益划分为政府、开发商、村民三方面，而城 中村问题是复杂的系统工程，涉及城市总体规划、土地开发建设、失地农民就业、住 房拆迁安置、村民就业和生活等诸多问题，均没有提出较好的解决措施。所以，政府 政策支撑体系的建设就是城中村改造成功的关键；( 2 ) “拆迁一重建的开发模式的 背后都将是巨大资金的支持。即使明确了多方位的融资渠道，资金到位过程中的压力 和外界条件的多变性也将制约整个改造的进程。 从上世纪9 0 年代开始，国内许多城市都展开了规模不等、程度不同的城中村改 造，有的取得了较为显著的成效，如南京、郑州、西安等城市。这些改造活动，都因 地制宜，各有特色。但“城中村 改造是一个系统工程，我国各地在“城中村 改造 的实践中都遇到了许多意想不到的难题，究其原因在于我国现行户籍政策、土地制度、 社会管理组织模式、经济所有制模式、规划建设管理模式都存在许多与社会经济发展 需求不适应之处。如果不建立“城中村 改造支撑体系，势必带来一系列“新三农一 问题，中国城市化将付出巨额“城中村 改造成本。 1 2 理论背景 随着城市化进程的加快，城中村改造研究一直是研究者关注的热点。许多学者主 要研究城乡一体化、城中村改造的模式等问题，部分学者研究了政府政策的研究，并 对政府政策及其行为边界进行了分析。所以，对于城中村的研究许多是从各方利益的 角度考量，对于城中村改造成功的政策支撑体系建设很少涉及。本文将从理论上进行 进一步讨论。 1 2 1 城中村治理改造的理论观点 ( 1 ) 利益相关理论。城中村治理改造的实质是相关者利益再调整和均衡问题。由 于城乡二元管理体制及其造成的利益代表的偏好，加上土地产权市场的封闭交易使城 中村改造过程中的多方利益非常难以协凋，村民宁可为“村民 而不愿为“市民。 嘲学者运用动态博弈理论分析了政府、村民和开发商三者的利益冲突与协调关系，求 得的均衡结果表明：城中村改造有三种模式可选择：政府主导型：村民自治型：政府、 村民、开发商共同改造型。阳1 城中村改造的基本逻辑是构建政府、村民、开发商的多 维利益协调机制。“城中村”改造“三赢”是解决问题的根本办法。n 们 ( 2 ) 体制改革理论。村落难以终结的根源是制度安排的缺位或滞后。因此，村落 的终结要在行政体制、土地制度、住房制度、建筑形态、公共设施、产业发展、社会 结构和形态、人口和户籍制度等方面进行系统的制度安排。n ( 3 ) 社会福利理论。城中村改造的理想状态是提供更多的就业机会和社会福利， 是一个政府追求最大化的社会收益、投资商追求尽可能高的经济收益、村民追求经济 收益提高和生活条件改善、外来人口追求安居乐业的过程n 引。实质是社会资源在四方 之间再分配的过程，是社会福利均等化的过程。n 3 1 廉租房是解决城中村环境下弱势群 体社会福利的重要措施。以人为本的城中村病理聚居形态治理模式的操作方式采用的 是“廉租房单元体系 ，其模式具有高密度、小户型、低造价和大批量等特点，获益 者为城中村原有居民及其城市居住条件弱势群体。 ( 4 ) 人的全面发展理论。城中村改造要以不降低城市系统可持续发展能力为前提， 以实现人的全面发展和社会和谐为目的。以人为本的城中村病理聚居形态治理模式的 实质，是一种偏重于以原有居民及其它城市居住条件弱势群体为治理行为的关注对 象、以“规划全覆盖、建筑模式化 为主要治理方式的治理模式，强调建筑空间物质 环境治理与适用人群之间的互动关系。 ( 5 ) 旧城更新融资理论。国外旧城更新中普遍采用的公私合营p p p 模式，即公共 政府部门与民营企业合作模式，近年来被许多城中村改造所采用并取得成功。它是在 公共基础设施建设中发展起来的，以参与各方“双赢或“多赢为合作理念的一种 4 项目融资与实施模式。城中村改造应该根据项目类型、投资主体、筹资方式、民营资 本参与方式、资产特点结合具体对象选择不同的p p p 模式。n 钔 ( 6 ) 城市经营理论。经营好城中村集体资产使其实现保值增值是治理城中村问题的 核心。城中村集体资产包括厂房、公共服务设施、现金收入、由村委会支配的部分征 用土地的补偿费、村办企业所产生的商标、专利等知识产权。城中村集体资产保值增 值是运用城市经营理论治理城中村的重要思路。n 司 ( 7 ) 城市生态学理论。生态化发展是现代城市可持续发展的重要指导思想。自然 生态景观保存完好的城中村具有较高的生态休闲、旅游、城市美化价值。应当基于完 善城市生态景观体系目标，按照生态城市、山水园林城市要求优化城中村社会、经济、 资源与环境。生态优化策略下的城中村改造方式主要有：都市里的生态村、城市中的 乡村民居度假村、生态公园等。n 町 1 2 2 城中村问题研究的不足 国内对于城中村的研究处于探索阶段。目前，文献主要集中在概述性、个案性、 模式化研究较多，而就其某一方面普适性理论深化研究较少；概念、特点、形成原因、 功能的表面性问题研究比较透彻，而对于村民转变市民后的生存状态、改造的法律法 规政策创新等问题的研究比较缺乏：地域性研究较多而可推广应用性研究较少；治理 改造方法传统型研究较多而创新性研究较少；治理改造的主体、程序对于政府、村集 体、开发商关注的较多。治理改造的经济利益问题研究得较多，而治理改造后的村民 教育和再教育、就业能力提高、思想意识问题研究得较少；单纯改造对策研究较多， 而以先进的中西方城市发展理论为指导进行研究的较少。 同时，集中针对城中村改造的普遍问题和相应对策的研究，以及针对具体城中村 改造问题和对策的研究上。前者的研究结果不是太笼统就是缺乏可操作性，而后者的 研究结果又具有极强的地域性，很难进行推广应用。 1 3 研究的目标和主要方法 本文研究的目标是，通过研究，提出建立有机联系的城中村改造政策支撑体系， 5 为城中村改造的成功实施提供新思路。 研究的主要方法是，本论文整合城市政体理论、社会福利原理、最经济原理和可 持续发展原理等，基于系统的视角，构建政府支撑体系对相关利益者的作用模型，通 过实证分析方法，验证了相互作用模型。 1 4 研究的内容和论文结构框架 本文试图以问题为导向，基于城中村改造政策支撑体系的研究建立一个相对比较 完整的理论模型，提出城中村改造理论，通过宝鸡市金台区联盟村城中村改造进行实 证分析，最后讨论研究结果，弥补目前理论研究的缺陷，并提出研究的意义。整体研 究框架如图l 所示。 研究的主要内容是：第一章通过实践背景和理论背景的分析，提出论文的研究目 标。 第二章通过文献综述，对城中村改造目前的现状进行了分析，提出目前研究的特 点和存在问题。 第三章讨论了城中村改造的现行政策问题，提出目前城中村改造研究有待解决的 问题：包括城中村改造的模式选择、城中村改造的主体及其运作机制、集体资产的量 化和社区型股份合作公司法人治理结构的建立等问题。解决问题的关键是构建城中村 改造政策支撑体系。 第四章整合城市政体理论、社会福利原理、最经济原理和可持续发展原理等，基 于系统的视角，认为不但要考虑政府、业主和改造单位三者的利益，而且在城中村改 造过程中，考虑公众福利和经济性，构建政府支撑体系对相关利益者的作用模型。 第五章通过理论分析和宝鸡市金台区联盟村城中村改造的实证研究，对建立政策 支撑体系框架，包括开发式就业、城乡统一的规划管理体制、地籍登记、村民社会保 障机制等进行研究，并进行实证和讨论，为政府决策提供依据。 第六章对研究结果进行的讨论，认为政策支撑体系的有机结合是城中村改造成功 的保证。对实证结果进行了讨论，为政府决策提供了依据，提出了政策建议。 第七章对研究创新点进行了描述，提出了研究的局限性和今后研究的方向。 6 图1 论文研究框架 7 第二章文献综述 目前，城中村问题已成为我国大多数城市科学发展要突出解决的问题。城中村问 题具有复杂性和系统性特点，既有宏观性的法律制度问题，又有具体的政策问题，不 同区域、不同发展水平的城市面临的问题又有其自身的特殊性。因此。对于城中村同 题的研究无论是在理论上、方法上还是在广度、深度上都需要进一步深化和拓展。 本章通过对城中村的概念、类型、特征、形成原因、国内城中村改造相关理论的 研究、治理改造模式、城中村改造的问题和难点等的研究，在其他学者研究的基础上， 提出城中村改造的政策支撑建设体系，试图对我国的城中村改造建设提出作者的解决 问题思路。 2 1 城中村的概念及特征 我国对于城中村的研究时间并不长，对于城中村概念的认识也各不相同。李增军 ( 1 9 9 5 ) 、田莉( 1 9 9 8 ) 等是从景观上对“都市里的村庄”，“都市里的乡村”进行了描述，没 有给具体的定义；敬东( 1 9 9 9 ) 认为“城市里的乡村”是指改革开放以来，在一些经济发 达地区或城市，由于疾风暴雨式的城市建设和快速城市化，导城城市用地的急剧膨胀， 把以前围绕市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地的范围，大部分耕地的性质由劳 动群众集体所有制转化为全民有制。而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民 住宅用地、自留山、丘等则维持以前的集体所有制性质不变。在这些用地上以居住功 能为主所形成的社区则被称为”城市里的乡村”。蓝宇蕴【1 7 1 ( 2 0 0 1 ) 认为广义的城中村是 指已经纳入城市总体规划发展区内，且农业用地已经很少或没有，居民也基本在非农 化的中心村落：狭义的城中村是指那些农用地与居民早已非农化，村庄已经转为城市 建制，只是习惯上仍称为村的社区聚落。李钊【1 8 1 ( 2 0 0 1 ) 认为城中村是指在城市快速发 展的过程中，一些被包入城市建设用地内距新、旧城区较近的村庄。李晴等f 1 9 1 ( 2 0 0 2 ) 认为城中村一般为低矮密集具有一定规模的建筑群，绿化稀少，与周边城市环境格格不 入。赵过渡等【2 0 1 ( 2 0 0 3 ) 认为城中村是指城市总体规划发展区内农业用地已经很少或没 有，居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转型，但在基本素质 上仍缺乏城市社区内涵特征的村落。刘吉等【2 1 1 ( 2 0 0 3 ) 认为城中村是乡村在向城市转型 8 过程中，由于各种主客观原因，造成转型不彻底而形成的一些在用地上以原有居住功 能形态为主的聚居环境。 以上对城中村的定义或者是界定虽然有所区别，但其描述问题的实质是一样的， 都是城市化过程中由于城市的快速扩张导致的城市和乡村共存的二元景观现象。 研究者在研究的过程中主要讨论城中村的以下特征： 第一是景观特征：建筑形体的异化，贴面楼、拉手楼丛生、过道狭窄、房间终年 阴暗( 吴英杰等，2 0 0 4 ) ，缺乏统一连续的街景立面和天际轮廓线( 敬东，1 9 9 9 ) ，城市 基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等设施【3 1 1 ( 廖俊 平等，2 0 0 5 ) 。 第二是社会特征：亦城亦乡，亦农非农，人口职业构成复杂，外来人口多，居民 文化素质不高，经营经商不规范，社会治安难度大，各种原因使得城中村成为滋生“黄 赌毒”的温床，恶性案件屡有发生，难以控制【3 2 1 ( 张成福等，2 0 0 4 ) ；配套政策滞后， 管理体制不顺；土地利用粗放，土地资产流失；村民素质较低，就业培训不够。由于 各种管理制度、就业政策和社会保障等问题没有得到彻底解决，城中村居民培训机会 相对较少，加之满足感强，使城中村居民文化素质和知识技能相对较低，与市民素质 要求相差甚远。 第三是经济特征：城中村村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以 及小规模的商业、餐饮业等等【3 3 】( 郭艳华，2 0 0 2 ) 。非正式经济( 指那些除国家税务许可 之外的所有经济成分，其中包括相当数量的灰黑色经济是城中村赖以“兴盛”的体制外 经济) 。 2 2 城中村的形成原因 ( 1 ) 城乡二元体制和政策原因。城中村的形成焦点在土地，原因在规划管理，症 结在体制。温州现象表明：城中村是城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度真 空以及法律法规滞后和不健全、村落社会关系网络的顽强存续、城市管理疏漏的结果。 城市空间演化的制度经济学理论认为：政府趋利型的土地征用政策是导致城中村形成 的主要原因；城市二元社会保障政策刺激了对城中村的空间需求；城市就业结构滞涨 促进了城中村非正规就业环境的发展；二元化的市政与行政体制加剧了城中村的孤岛 9 效应。 ( 2 ) 经济收入的依赖性原因。城中村是一个类型独特的社区，其存在的经济基 础和生存的依赖之源是土地和物业。征地补偿费是城中村集体经济收益的一个重要来 源。村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业、餐饮业 等。村集体有大量的土地、厂房、房产等租金收入，一般都结成经济社，实行股份制。 以村籍为边界的高收入和高福利的支持、非正式经济体制外的强化促使城中村问题越 来越严重。 ( 3 ) 城市化过程的社会转型原因。城中村改造是我国城市化所必经的一个社会转 型过程。从社会学来看，城市化不单是指农村人1 ：3 转向城市人口，城市规模不断扩大 的过程，还应该是整个农村社会结构向城市社会结构转变的过程。 ( 4 ) 根深蒂固的宗族文化原因。在我国乡村社会，宗族通常是村落的一个重要组 成部分，宗族和村落重叠现象更为严重。宗族文化迟滞了从乡村聚落到都市村庄的演 进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引是宗族型都 市村庄得以存续的条件。 2 3 国内城中村改造相关理论的研究 目前，国内对城中村改造的研究处于探索阶段。学者们一般都是针对城中村的总 体特征提出大而化之的改造措施或者是针对自己所研究的具体的城中村的特征提出 相应的改造思路。 关于城中村的改造，城市规划专家提出的对策比较侧重于技术的角度，而地理学 者、经济学者、社会学者侧重于从城中村的类型出发，研究改造的模式，并进行制度 的设计。敬东( 1 9 9 9 ) 、李立勋( 2 0 0 1 ) 建议对城中村建设景观进行改造，从分散、 混乱、设施不足、居住环境差的传统农村聚落，转为安定有序、设施完善、环境宜人 的现代化人居环境，流程为“拆迁补偿一重新安置”。有学者提出自上而下的撤村改 制模式，实行城中村集体经济的社区型股份合作制改革。闰小培、魏立华、周锐波提 出了城中村改造的新思路，构建“政府村民一开发商”的利益均衡机制以改造物质环 境，智力支持和教育补偿以改造村委会及村民，实现城乡信息沟通渠道的畅通和补偿 方式的多样化，城中村空间改造及功能重塑的多样化改造模式。田莉从c t 加强村镇规 1 0 划建设管理；城市向外围发展采取统一规划、统一征地、统一开发、统一管理方式、 及早改造城市附近村镇；制定城中村法规；完善农转非后的社会保障”等五个方面论 述了如何防治城中村现象。敬东从城中村更新的目标、政策、规划方案等三个方面提 出了城中村改造的高、中，低三套方案。在土地利用、形体规划、工程规划领域加以 界定，并提出了具体的对策。杜杰【3 4 】认为改造城中村应强调从发展决策、城中村的内 在要求、体制、经济、文化、法治、组织人事等方面着手解决城中村问题。李钊认为 城中村改造过程中产权转变是关键，就地安置是重点，同时还要采取健全法律法规、 给予优惠的政策、近中远期改造相结合、多方案比较等措施。郭艳华认为应“转变农 民发展观念、加强培训教育、建立社会保障机制、农村集体土地管理要纳入市场经济 范畴、加大力度推进实施旧村改造，把村民自治引入良性循环的发展轨道、加强出租 屋管理，建立暂住人口管理的网络系统”。李培林指出，城中村的改造，实际上是对 政府、房地产商、村民三方面利益的平衡。吴英杰等提出了“土地收益与集体资产股 份制改造，由村集体和个人集资建出租公寓，兴建农民公寓与旧城改造相结合，引入 投资商进行开发并通过制定合理的产权分配结构进行各方利益分享、在物质形态改造 后，进行各项其他后续工作，包括社保建设、就业引导和文化教育等工作”。刘中一 等【3 5 】从经济学的角度对城中村改造进行了研究。廖俊平等提出将 p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ) 模式，即公共部门与私人企业的合作模式与城中村改造 工程相结合，以政府作为主导方，可以积极制定激励政策引导私人机构的进入。一方 面可以缓解政府的财政压力，另一方面从公共管理的角度看，私人机构的高效率带入到 公共部门，有利于提高政府公共部门的绩效水平。 另外，李晴等结合珠海吉大村改造，赵淑琴【3 6 1 结合石家庄市城中村改造，郑子栋 1 3 7 1 、程家龙【3 8 】等结合深圳城中村改造，叶鹏结合合肥市的城中村改造，王素云【加】、 马广钦等【4 1 1 结合郑州市城中村改造、阎小培等 4 2 1 ，吴智刚等结合广州市城中村改造 分别对城中村改造的相关问题进行了深入的研究。 2 4 城中村的治理改造模式 该模式的选择取决于村落的经济、地理、交通区位、城市总体规划、发展走向、 建设时间表、市政基础设施现状、村民的就业、社会福利需求、开发区及工业园区的 布局、政府、开发商、村民三方的利益协调机制等要素。因村因发展而宜，目前比较 适宜的模式有就地安置模式；就地安置为主、异地安置为辅；异地安置为主，就地安 置为辅；整体搬迁、易地安置方式；整体搬迁、异地安置模式。 ( 1 ) 珠海模式政府主导、市场运作、同步实施。珠海模式的特点：一是政 府为开发商提供拆一免二或免三的优惠政策：二是开发商进行城中村景观改造：三是 政府让利，政府、开发商、村民共赢；四是人口、土地、景观与社区管理彻底城市化。 不足之处是没有解决好村民的就业、古建筑的保护和古文化的传承等问题。 ( 2 ) 广州模式政府引导、改制先行、分步实施。广州模式的特点：一是改 制先行、分要素分步实施；二是政府支持，镇、村及村民自筹共同解决改造资金。优 点是体制上城市化程度高，不足之处是周期长，景观改造滞后和不完整。 ( 3 ) 深圳模式政府主导、规划控制、协调发展。深圳模式的特点是：按每 镇一村的办法进行试点，土地开发控制为核心，合理引导村工业相对集中发展，村民 住宅联建统建为基点，经济、建设、环保协调发展。1 4 3 1 ( 4 ) 北京模式政府规范、市场运作、因地制宜。北京模式的特点是：在政 府政策规范引导下，在有发展社区商业可行性和必要性，位于居民区或人口稠密区的 城中村，运用社会资本等多种手段，引入便利店、连锁店等新型商业业态，对旧房屋 和设施进行改造。优点是有助于解决政府改造资金困难和部分居民就业问题，实现改 善百姓生活环境、促进新型商业形态发展、增加新的经济增长点等“多赢”的目的。 2 5 城中村改造的问题和难点 在对城中村改造的问题和难点上，大多数研究者认识类似，具体如下： ( 1 ) 思想观念障碍。主要是村民的依恋故土、怕变求安的思想和对改造后生活 保障问题的诸多忧虑。同时，城市管理层的畏难情绪和不作为在一定程度也阻碍着城 中村改造的进行。 ( 2 ) 改造成本巨大。城中村改造涉及以下主要成本费用：集体土地改国有土地 的评估、征地补偿、变更费用。整个村改造或外迁建设农民公寓成本费用、农民自用 房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估 费用、改造后的原公共开支( 如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、 1 2 计生、五保户福利、征兵) 等，改造一个村就涉及上千万乃至上亿元的资金，由谁负 担或如何分担、如何筹措? 这是推进改革的难点问题。 ( 3 ) 利益分配千丝万缕。主要涉及以下几个方面：土地级差地租收益如何分配 的问题，集体所有土地改国有土地市场化行为所带来的巨额收益如何分配问题、用集 体土地和宅基地建设的商用和自用房屋的问题。 ( 4 ) 缺少政策法规支持。城中村改造是一件新生事物，涉及户籍制度、土地利 用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题，国家的 法律法规并没有明确统一的规定，因而在操作上缺少相应的政策法规的支持。 ( 5 ) 现状拆迁困难。“城中村”的现状建筑基本为近年新建，部分建筑质量较好。 这为改造工作增加了难度；村内住宅建筑基本为村民自建或与人合建，房屋产权属私 人所有，对这些建筑如何拆迁补偿需仔细推敲，慎重行事。 ( 6 ) 外来人口居住问题凸现。由于城中村的改造，村里给大量的外来人口提供 廉租房也会随之消失，外来人口的居住问题很快又会成为城市发展的一大隐患，在改 造城中村的过程中怎样解决外来人口的居住问题也是一大难题。 ( 7 ) 村民的就业安置问题。改造后的村民失去了土地，同时也失去了经济来源。 怎样安置村民并引导他们成功就业也成为城中村改造的难点。 ( 8 ) 村民到市民转变的后续工作问题。城中村的改造不能只重形式不求实质。许 多城市的城中村改造之后虽然变化了城市景观，但是居民依然是居住在城市里的“村 民”，思想观念和文化水平仍然停留在原来的水平上。所以对城中村改造的后续工作 中如何加强对村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变也显 得尤为重要。 2 6 城中村问题研究的特点 ( 1 ) 国内对于城中村的研究处于探索阶段。文献虽然大多集中在城中村的改造 研究上，但对于城中村的概念、特征、产生问题等都会涉及。因此关于城中村的表面 问题的研究比较透彻。而针对城中村的某些关键问题，如城中村的土地利用、改造后 外来人口如何安置、村民如何向市民转变、关于城中村改造的法律法规等问题进行深 入探讨的研究显得比较缺乏。 1 3 ( 2 ) 在对城中村改造的研究上，文献主要集中在针对城中村改造的普遍问题和相 应对策的研究，以及针对具体城中村改造问题和对策的研究上，前者的研究结果不是 太笼统就是缺乏可操作性，而后者的研究结果又具有极强的地域性，很难进行推广应 用。 ( 3 ) 新模式新方法在城中村改造中应用研究比较少。大部分研究都是从城中村的 形成、发展的空间分析、土地利用规划、利益分配和产权归属分析等常规的角度出发， 针对具体问题采用传统的方法进行解决。 ( 4 ) 公众参与和社会调查的方法逐渐在研究中得到重视。公众参与是社会发展的 一种趋势，社会调查是获取真实研究资料的基础。 2 7 结论 这些相关的理论研究，主要研究城乡一体化、城中村改造的模式、存在的问题及 难点等问题，即使对政府政策的研究，只是对政府政策及其行为边界进行了分析。所 以，对于城中村的研究许多是从各方利益的角度考量，对于城中村改造成功的政策支 撑体系建设很少涉及。 本文将在其他学者研究的基础上，通过对城中村改造现行政策的分析，提出城中 村改造的政策支撑体系建设，试图对我国的城中村改造建设提出作者的解决思路。 1 4 第三章城中村改造的现行政策分析 “城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须 破解的一道难题。“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、 村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益 复杂，所需资金数额巨大。一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累一些成功 经验，例如，北京在城中村改造与治理上突出政府主导，按照政府主导模式，采取政 府改造为主、市场改造为辅的办法，实施主体主要是政府，部分地区也引入房地产开 发企业。珠海市对“城中村”进行拆除并安置旧村民，辅之以一些配套措施，吸引房地 产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”通过改制，都市农民成为公司股东，“城中 村”撤消村委会，组成股份公司，按公司法经营原来集体企业与物业。深圳市试 点改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，试点村确定发展方向和策略，划定不准发 展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求。 本章通过对城中村改造的政策依据、政策模式与政策选择和城中村改造研究有待 解决的问题等的讨论，认为应寻求城中村改造理论上的突破，借鉴“城中村”改造的经 验，构建政策支撑体系是城中村改造成功的根本。 3 1 城中村改造的政策依据 城中村改造的综合性和复杂性，表明其政策的法理依据就不是单一的。这些依据 的基本要求是符合宪法和法律。