（公共管理专业论文）地方财政支出绩效审计研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 当前，财政资金损失浪费严重，项目安排失当，投资绩效低下等问题，普遍存在 于地方财政支出管理中。而，这一切，均与财政管理观念陈旧、方式落后有着直接关系。 随着市场经济的发展，随着公共财政框架的建立，促进地方财政支出管理水平不 断提高，使有限的资金创造更多的经济效益和社会效益，按照市场经济管理原则建立地 方财政支出绩效审计体系，对地方财政投入的成本和绩效进行科学的衡量和比较j 加强 对支出行为的约束与激励，促进财政管理职能的转变和管理水平的提高已提到非常重要 的议事日程。 本文通过对地方财政支出中存在问题的分析，阐述了开展地方财政支出绩效审计 的现实意义；系统分析了新公共管理理论为地方财政支出绩效审计提供的理论和现实环 境；立足于实际，从绩效审计的目标、内容、方法、程序等方面探索建立地方财政支出 绩效审计模式；同时，在探讨建立地方财政支出绩效审计评价标准、评价指标和方法等 方面也作了有益的尝试。 本文的论述，将对地方财政支出绩效审计实际工作具有一定的借鉴作用，为基层审 计工作者实施绩效审计提供参考。 关键词：地方财政支出；绩效审计；评价体系 地方财政支出绩效审计研究 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h e r ea r es om a n yp r o b l e m se x s i ti nt h em a n a g e m e mo fl o c a lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e f o re x a m p l e ，t h ee n o r m o u sw a s t ei no u rf i n a n c e ，t h eo r d e r i n go fi t e r n sw e r en o t p r o p e r l yh a n d l e da n dt h ep e r f o r m a n c eo fi n v e s t m e n ti sn o th i 曲a l lo ft h e s ea r er e l a t e dt o t h em o s s - g r o w ni d e a so ff i n a n c i a lm a n a g e m e n t a st h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e b a s i c f r a m e w o r ko fp u b l i cf i n a n c ec a ni m p r o v et h em a n a g e m e n to gl o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e a l s ot h e s ec a nm a k et h el i m i t e df u n d st oc r e a t em i r ee c o n o m i cb e n e f t sa n ds o c i a lb e n e f i t s a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo ft h em a n a g e m e n to fm a r k e te c o n o m yt oe s t a b l i s ht h e p e r f o r m a n c ea u d i t i n go fl o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e t h i sp a p e rg i v et h em e a s u r e m e n ta n d c o m p a r i s o nf r o mt h ed e v o t i o no fc o s te f f e c t i v e n e s s t oe n h a n c et h ei n c e n t i v ea n dr e s t r a i n i n g o fo u t l a ya n dt h et r a n s f o r m a t i o no ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n di m p r o v e m e n to fm a n a g e m e n t l e v e lh a sb e e ne l e v a t e dt oa ni m p o r t a n tp o s i t i o n t h i sp a p e rf r o mt h ea n a l y s i so ft h ep r o b l e m se x s i ti nt h el o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r et o r e v e a lt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fp e r f o r m a n c ea u d i t i n go ff i n a n c i a l e x p e n d i t u r e a l s o a n a l y s et h et h e o r ya n dp r a c t i c a le n v i r o n m e n to fl o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e sp e r f o r m a n c e a u d i t i n gf r o mt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y a tt h es a m et i m e ，t h i sp a p e rh a sau s e f u l a t t e m p ti ne x p l o r i n gt h ec r i t e r i af o re v a l u a t i o na n dt h ee v a l u a t i o ni n d e xa n dm e t h o d s ，n l ee l a b o r a t i o no ft h i s p a p e r w i l lb ei n s t r u c t i v et ot h e p r a c t i c a lw o r ko ft h e p e r f o r m a n c ea u d i ta n dp r e s e n t ss o m ei d e a sf o rt h ea u d i t i n gw o r k e r st oc o n d u c tt h e p e r f o r m a n c ea u d i t k e yw o r d s ：l o c a lf i s c a le x p e n d i t u r e ；p e r f o r m a n c ea u d i t ；e v a l u a t i o ns y s t e m 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外： 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 20 0 9 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学；允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：壁塞日期： 导师签名：彳醯监一 2q q 里年l 月2q 日 日期：驾l 年j 监日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 2 0 0 5 年，审计署在中央预算执行情况审计中披露，在对1 0 户中央企业领导人任期 经济责任审计中，查出挤占、挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额1 6 亿元，而查出的 由于管理不善、决策失误造成的损失竞高达1 4 5 亿元。 当前，在经济和财政领域，由于传统观念的影响、由于“责任 和“绩效观念的 淡薄、由于“绩效审计 的监督不到位甚或是缺失，公共资源被浪费、重复建设、形象 工程、财政资金使用效率低下等情况还相当普遍。在一些领导干部眼里，只要自己不贪 污腐败，财政资金怎么花都成；在地方财政支出领域，由于财政资金使用“绩效”考核 和监督的缺失，财政资金成了公款吃喝的资金，成了领导的项目资金，吃了形象工程的 资金来源，成了一块一块的“唐僧肉被各路人马分而肥之。 作为一个经济大国，在世界经济、科技日益发展，而资源相对不足的情况下，政府 担负着对资源进行有效管理、合理开发和利用的重要职责，如何使用好这部分相对有限 的资源，成为社会关注的焦点。随着我国改革开放和经济建设的不断深入，随着民主法 制进程的不断推进，在人民的生活水平不断提高，社会财富逐渐增多，政府所掌控的公 共资源日益增多的同时，它的公共经济责任也在不断增大。如何更好地管好、用好纳税 人的资金，尽可能地少花钱，多办事，办实事，办好事正是一个“责任政府 所要解决 的主要问题。而因应这种变化，国家审计也应将关注的重点从财政资金使用是否合规合 法转向财政资金的管理使用效益，通过对财政资金管理使用效益的审计，促进财政管理 水平和资金使用绩效的不断提高，促进政府向责任政府、效益政府的转变。对此，现任 国家审计署审计长刘家义早在2 0 0 4 年就曾说过：“中国今后将逐步推开绩效审计，对 重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度 而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件进行重点审计 【1 】 国家审计署也在审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划中明确要求：“全面推进 绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济 性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效 管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2 0 1 2 年， 每年所有的审计项目都开展绩效审计。 地方财政支出绩效审计研究 在此背景下，本人拟从财政支出管理中存在的问题入手，对地方财政支出绩效审计 展开研究，以促进基层审计机关绩效审计工作的开展，同时也是对本人多年来从事财政 审计工作的总结与对下一步工作的展望。 1 1 2 选题意义 李金华同志在担任国家审计署审计长时曾说过，财政审计是国家审计永恒的主题。 而在财政审计中，对财政支出的审计又占有极其重要的地位，因此，财政支出绩效审计 可以说是当前乃至今后相当一段时期政府绩效审计的主要研究课题。结合政府绩效审计 和财政审计的理论和实际工作，研究如何开展地方财政支出绩效审计，对促进科学细化预 算管理，优化财政支出结构，提高财政支出绩效，最大限度地发挥财政职能，满足社会公共 需要具有重要的意义。 1 2 文献综述 当前，国际、国内学术界研究政府绩效审计的文献较多，而研究财政支出绩效审 计的理论文献非常之少。尽管如此，由于财政审计是政府审计的“永恒主题和主要内 容，而财政支出审计又是财政审计的重中之重，因此，对于政府绩效审计的研究本身就 包含了许多对财政支出绩效审计的研究内容，因而国内外学术界关于政府绩效审计的重 要文献对本文研究同样具有重要的参考价值。纵观国内外政府绩效审计的文献，大致可 以分为二类。 第一类文献主要是西方发达国家的研究成果。美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就有专 门的杂志刊载绩效审计的学术文章，到6 0 年代，美国审计总署又率先把政府工作的审 计重心从经济性审计转向了经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 并重的审计，俗称“3 e 审计 。到上世纪七十年代，美国政府审计 中绩效审计的工作量已占到了总工作量的8 0 以上，由此，足以看出绩效审计在美国政 府审计中的地位。 在1 9 8 3 年以前，英国国家审计署开展绩效审计并没有法律依据，而仅仅是因为议 员们对被审计单位的绩效情况感兴趣，同时对主计审计长报告被审计单位的绩效状况持 积极肯定的态度才开展这项工作。1 9 8 3 年的英国国家审计法的出台改变了这种状况， 它不仅赋予了主计审计长审计政府部门和其他公共机构公共资源使用的经济性、效率性 和效果性的权力，同时也使主计审计长成为了下议院议员，提高了部门的权威性。又经 过二十多年的实践积累，绩效审计在英国更是取得了长足的进步；到2 0 0 3 年，英国绩 效审计己发展形成为一个比较完整的体系：开发了一系列绩效审计的常用方法和技术， 大连理工大学专业学位硕士学位论文 制定了绩效审计的八条基本原则，形成了有很强操作性的计算机辅助审计理论，提出了 “绩效审计循环”和“质量环节 概念。 澳大利亚在绩效审计上也作了许多有益的探索和实践，总结出了一套非常有效的经 验和作法：一是从“短、频、快 的项目做起，特别是关注一些界限清晰、目标明确 的小规模绩效审计，通过这些小型的绩效审计，锻炼审计队伍，积累经验，发挥绩效 审计作用，从而争取社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。二是争取国会与被审 单位的支持，并最终确立绩效审计地位；在这里，着重考虑好以下方面工作( 1 ) 优选 审计专题并认真实施：联邦审计署有意识地挑选一些社会各方普遍关注、对社会资源 优化配置和工作效率不断提高有积极促进作用的专题进行审计，以此来进一步改进对 被审计单位和社会公众的服务，赢得公众支持。( 2 ) 慎重挑选审计人员。将不同专业、 不同学科背景、不同工作经历的人员结合在一起组成绩效审计小组，在工作中有利于 形成良好的互补，增强信心，并赢得社会对审计小组权威性的认可。( 3 ) 挑选出好的 审计案例并认真总结，对有价值的审计方法与经验认真总结并归档，作为今后有效开 展该项工作的技术指导。通过以上措施的实施，不断提高绩效审计的质量、成果和水 平，为奠定绩效审计的地位打下了扎实的基础。 西方国家开展绩效审计的成熟经验对本人的研究具有非常重要的参考价值。 第二类文献是国内理论界的研究。李墩嘉( 1 9 9 5 ) 认为，针对政府行为的政府绩效 审计可分为行政事业单位的政府绩效审计和公共工程的效益审计：段兴民等( 2 0 0 0 ) 认 为政府绩效审计内容包括行政收支、公共收支、基金收支及资产收益性支出等；竹德操 等( 1 9 9 7 ) 认为政府绩效审计的内容可以概括为投入的经济性、管理的效率和产出的效果 三个方面；张继勋( 2 0 0 0 ) 认为“3 e ”审计是政府绩效审计的基本内容，并提出我国政府 绩效审计应包括财政支出的经济效益审计、重大计划项目的可行性审计和国有企业的经 济效益审计，其中重点是前两者；王会金( 2 0 0 1 ) 、石爱中( 2 0 0 2 ) 、宋常( 2 0 0 4 ) 则提出， “3 e 审计就是我国政府绩效审计的内涵和内容，其他则应视为其具体的表现形式；杨 肃昌( 2 0 0 4 ) 也认为，“3 e 是政府绩效审计的主体目标和内容，并且“3 e 在审计一个 组织、项目时是结合在一起的，其重点是评价资源的有效产出；徐鸿飞( 2 0 0 1 ) 认为政府 绩效审计的内容主要是制定和实现既定的政策目标所需信息的准确性、可靠性和完整性 及管理人员是否充分了解这些目标、是否制定了具体的可操作的考核指标、管理信息系 统是否跟踪政策目标的执行结果、执行中是否讲求经济性等；刘家义( 2 0 0 4 ，2 0 0 5 ) 则认 为，我国应该高度关注公共资金和资源环境的效益，而且我国的政府绩效审计还应当包 括决策审查、管理审计、直接经济效益的审核和整个社会效益的评价，并最终落实到投 融资体制、投资法制建设以及投资的直接经济效益和社会效益上。 地方财政支出绩效审计研究 1 3 研究内容和方法 收集整理财政学、审计学和相关专家学者们对政府绩效审计和财政支出绩效评价的 研究成果，从新公共管理对政府的要求、对公共财政体系建立的要求、对政府审计的要 求出发，针对地方财政支出管理中存在的问题，特别是地方财政支出绩效有待提高等问 题，从政府绩效审计的内涵、理论和现实基础入手，阐述地方财政支出绩效审计的目标、 内容、重点、评价指标体系等理论和具体实践，尝试构建地方财政支出绩效审计体系， 对现实工作起到积极的促进作用。 研究方法主要是归纳法与演绎法相结合，以经典学者关于财政支出、绩效审计和新 公共管理运动对公共行政方式产生的影响等观点为指导，同时归纳现有理论学者的主要 观点，结合审计工作实践与体会进行具体分析。 大连理工大学专业学位硕七学位论文 2 地方财政支出绩效审计内涵与加强审计的理论和现实基础 2 1地方财政支出绩效审计的含义 2 1 1 政府绩效审计的含义 1 9 7 2 年，美国会计总署发布政府机构、计划项目、活动和职责的审计准则，首 次提出了“绩效审计”的概念。但是，政府绩效审计的历史其实与审计的历史是一样久 远的。因为，绩效绝不是神秘的东西，它是人类理性行为的最基本的考虑之一。由于资 源的有限性和不可再生性，使得我们在做任何事情时，尽可能使有限的资源发挥出最佳 使用绩效几乎成为必然选择。因此，作为监督经济工作正常运行，服务于社会经济管理 的审计也自然要从一开始就将经济资源的有效运用纳入自己的监督视野，从这个意义上 说，政府绩效审计其实从一开始就已包含在审计的内容之中了。 ( 1 ) 西方国家的绩效审计定义 对于绩效审计，尽管不论在理论上还是实践上，西方各国都存在不少差异；但是， 对它的理解的主要方面却大体非常相近即几乎都围绕着“三e 展开。 美国会计总署( g a o ) 1 9 9 4 年对绩效审计的定义是：关于政府组织、规划和活动的“三 e ”方面的审计。 英国国家审计署( n a o ) 在一本描述绩效审计的小册子中写到：“我们的货币价值调查 评价收入支出的主要方面以及资源管理方面的经济性、效率性和效果性。 ( 2 ) 国内绩效审计的定义。 我国相当一部份专家学者认为，绩效审计实质上是经济性、效率性、效果性审计。 经济性审计主要是检查和评价投入的各种资源是否得到了经济合理的利用；效率性是指 以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出；效果性审计主要审查政 府某一项目的计划、方案的执行结果圆。 综合国内外专家学者的观点，我们认为：政府绩效审计就是经济性审计、效率性审 计、效果性审计的合称，它由国家审计机构及其派出人员，依据有关的法规和标准，按 照审计程序，运用适当的审计方法，对被审计单位或者项目活动( 主要是投资和经济活 动) 占有和使用财政资金和公共资源的经济性、效率性、效果性进行监督、评价和鉴证， 在此基础上，查找存在的问题，作出处理决定，提出改进的建议，以促进被审计单位和 项目管理单位提高管理水平、提高财政资金和公共资源使用绩效的一种独立性活动。 地方财政支出绩效审计研究 2 1 2 地方财政支出绩效审计的含义 地方财政支出绩效审计是政府绩效审计的重要组成部分和主要表现形式，它是指地 方审计机关依据法律法规的规定，按照相关程序，通过一定方式对地方政府组成部门和 相关单位管理使用财政资金的经济性、效率性、效果性进行的专项审计监督活动。目的 在于揭示地方财政资金管理使用过程中存在的问题，防止损失浪费，强化经济责任，促 进地方政府财政管理水平和资金使用效益的提高。 2 2 新公共管理运动为绩效审计提供了理论基础 2 2 1新公共管理理论概述 新公共管理是2 0 世纪8 0 年代以来兴起于英国、美国等西方国家的一种新的理论思 潮，也是近年来深刻影响其他国家公共行政创新的主导思想之一。新公共管理并不是一 个严格界定的概念或统一明确的范式，在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共 行政学的政府治理理论，又指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。还指一种 不同于传统官僚制的新型公共行政模式口3 。 在政府改革和“再造 方面，其主要理论观点如下： ( 1 ) 引入企业化的管理方式。“新公共管理”理论认为，企业的服务理念、先进的 管理方式都可引入公共部门。应改传统的只重过程和投入而不重结果的管理模式为高度 重视结果；人事管理上应该实行灵活的雇佣制和绩效工资制；主张打破政府部门的垄断， 通过竞标方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理。 ( 2 ) 政府管理职能重新定位。“新公共管理理论认为，政策组织与规制组织的 职能是负责“掌舵 ，而服务提供组织的职能是“划桨 。提倡将政府从管理的具体事 务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、效率低、预算超支、官僚主义盛行的顽症。口 ( 3 ) 营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是 根据顾客的需求提供服务，政府服务应该以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才 能满足多样化的社会需求并促进服务质量的提高。在“新公共管理理论模式中，政府 不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的“企业家 ，公民则成为其 “顾客 。口 ( 4 ) 实施绩效目标控制。“新公共管理”理论主张政府管理应该实行绩效目标控制。 即确定组织、个人的具体目标，与之签定绩效合同，并据此对完成情况进行测量和评估。 从而促使组织由过去的“规则驱动型 向“任务驱动型 转变。口口 新公共管理理论在西方的兴起并非偶然。首先，自2 0 世纪7 0 年代以来，由石油危 大连理工大学专业学位硕士学位论文 机引发的经济衰退、西方各国高额的财政赤字及一系列新的政治、经济问题的不断暴露， 成为引发政府改革运动的直接动因；第二，自二战以来由于政府规模的膨胀和政府职能 的不断扩张使得西方各国政府普遍存在机构臃肿、效率低下的问题，这些问题的长期积 累早已使政府机构及其管理遭入诟病；第三，随着经济全球化的不断深入和发展，客观 上对政府的公共管理提出了更高要求，这也从一个方面形成了西方政府改革的重要推动 力；最后，新技术革命的飞速发展客观上也要求西方各国对政府组织必须作出适应信息 时代的变革与调整。可以说，正是这些因素共同促成了西方各国公共行政管理的改革浪 潮和新公共管理运动的兴起。 2 2 2 新公共管理理论关于政府绩效的观点 在新公共管理理论的研究中，学者霍哲把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作 为改进绩效的一种管理工具。他还设计了一套具体的绩效评估流程，并且强调，在绩效 评估的过程中要提高公民的参与度，因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政 策和项目管理有更大的意义。新公共管理还从其他经济学理论中找到了“绩效政府 的 理论支撑，如从“理性人 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论 中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本一效 益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。 2 2 3 新公共管理理论关于政府绩效的视角 在新公共管理理论的研究中，学者霍哲提出了“政府绩效的概念，设计了一整套 具体的绩效评估流程，并强调，在绩效评估的过程中通过提高公民的参与度，来提高绩 效评估结果和绩效信息对政府政策和项目管理的作用。应该说，这是在新公共管理理论 中与“政府绩效审计 最为贴近的观点。哈默和钱皮在“流程再造 理论中提出政府要 以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标、对现有业务流程进行彻底 的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织 在服务、成本、质量和效率等方面的巨大改善。奥斯本和盖布勒在“重塑政府 理论中 提出，政府应是讲究效果的政府，是以顾客为中心的政府，即强调服务提供者( 政府) 应对他们的顾客( 公众) 负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进 质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择。这些理论都从一个方面为“政府绩 效审计的研究提供了独特的理论视角。 地方财政支出绩效审计研究 2 3 新公共管理实践为绩效审计提供了现实基础 在现代社会，公共管理和审计可以说是有着千丝万缕的联系。公共管理为审计提供 了重要的政治、经济和社会环境，审计受这个环境的影响和制约，但反过来，审计又是 公共管理中的重要一环，许多公共管理的重要目标都要通过审计工作予以实现，两者可 说是既相互影响、又相互促进。 2 3 1 促进形成了有利于绩效审计的良好政治环境 新公共管理的核心特征就是对政府绩效和责任的高度关注。在新公共管理运动中， 建设一个优质、高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共识，政府绩效 和责任也由此而成为各国政府改革的核心内容。英国自1 9 7 9 年撒切尔首相上台以后， 专门成立了“效率工作组来对政府的有关项目计划和工作进行效率审计。在美国，近 年来，每一届总统候选人在总统竞选中所提出的目标都和政府的绩效有关。可以说，正 是新公共管理影响下国家、政府和社会民众对政府绩效的高度关注产生了绩效审计的政 治需求。 2 3 2 解决了关键的技术难题，完善了绩效审计的评价机制 一方面，由于公共部门的垄断性、目标的多元性和目标弹性，使得制定一套衡量 评价公共部门绩效的指标具有相当的难度，而绩效评价指标难以确定，审计机关就失去 了绩效评价依据，绩效审计也就无法进行。而自新公共管理运动以来，由于对“责任政 府 和“服务政府 工作衡量和评价的需要，许多国家对公共部门绩效指标的设立和评 估进行了深入的研究和不懈的努力，在理论和实践方面都取得了积极的成果，因而也为 绩效审计解决了最关键的技术难题，使得绩效审计的开展成为了可能。 另一方面，新公共管理推动了各国政府的行政改革，希望“以更少的资源来获得更 好成果 ，于是各国纷纷建立了“以结果为导向的预算”以及建立在完整的公共支出绩 效评价体系基础之上的预算管理体制；当前许多国家正在实施的以绩效目标为中心的预 算模式，实现了政府预算拨款与绩效配比，取得了相当好的成效。而以结果为导向的预 算和预算管理制度的出现正好又为实施政府绩效审计提供了切实可行的评价依据和操 作指南，完善了政府绩效审计的评价机制。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 3 3 促进了政府审计的重点从合规合法性审计转向了绩效审计 传统行政模式的主要特征是以政府垄断为基础、权力高度集中、严格的规章制度 和重“过程 轻“结果”的管理机制。而新公共管理主张限制政府规模，强调任务导向 和结果导向的绩效评价，体现了由权力制约型政府向绩效导向型政府的转变。这一转变 势必会冲击传统的行政观念和审计标准的使用，因此政府审计的职能也就相应必然发生 重大变迁，即不再局限于财务的合规合法性审计，而是重点扩展到高度关注政府财政支 出的经济性、效率性和效果性的绩效审计。 2 3 4 完善了政府绩效审计的问责和改进机制 新公共管理运动中，英美等西方国家开展了政府再造运动。这种“再造”并非是简 单的“组织精简”或“组织重组 ，而是对政府观念、工作流程和方法的全新“革命 ， 它的目的不仅在于节约财政资金，更重要的是在于提高政府的施政效果和公共服务的绩 效。这种革新主要体现在：从“权力政府 向“责任政府”的转变和从“管制政府向 “服务政府 的转变。而这种转变又恰好为完善政府绩效审计的问责机制和改进机制提 供了好的思路和途径。 政府绩效审计通过评价和衡量政府公共部门的绩效水平，一方面比较政府公共部门 的战略计划和年度绩效计划，判明是否达到标准和预定成果，对无充分理由又未达到计 划目标的公共部门进行责任追究，以此增进公众对政府执政的信心，从而形成政府绩效 审计的问责机制；另一方面，通过全面的衡量和比较，分析影响整体绩效的因素，找出 提高政府公共部门绩效的途径，提出重塑部门组织文化、改进工作流程和方法的建议， 帮助政府公共部门不断改进服务，提高整体管理绩效，这也就形成了政府绩效审计的改 进机制。 2 3 5 促进形成了高规格的绩效审计机构并独立履行审计职责 新公共管理高度重视政府施政效果和公共服务的绩效，因此也就存在一个对政府机 构工作绩效和提供公共服务的质量进行客观公正评价的问题，而这一切，都必须由具备 适当能力的专业人员组建成独立的机构来实施。为此西方各国政府均在国会下设立了绩 效审计机构，这种审计体制赋予了审计机构在法律上所应具有的超然独立性，使得其可 以和行政与立法部门进行建设性的交流和沟通；同时由于拥有大批跨领域和经专业训练 的专家和分析人员，在实施绩效审计时更有助于高质量地检验政府对公共受托责任的履 行。如美国的政府责任总署( g a o ) 隶属于国会，作为支持国会实施监督职能的专业辅助 机构，主要承担评估政府政策及施政计划的运作情况和检查联邦预算开支的效率、效能 地方财政支出绩效审计研究 及适当性等与绩效审计有关的工作。英国的审计长为国会官员之一，1 9 8 3 年通过的国 家审计法赋予了国家审计总署( n a t i o n a la u d i to f f i c e ，n a 0 ) 与审计长完全独立行使 审计职权，负责政府机构的绩效评估，将各机关审计结果送交国会参考的权力。 2 3 6 促进了绩效审计的法律制度不断完善 新公共管理运动中，西方各国均制定了相关的法律、法规和政策，以确保政府绩效 审计工作的法制化和制度化。1 9 7 6 年荷兰议会通过法令授权荷兰审计院开展绩效审计； 1 9 7 7 年加拿大颁布新审计法明确授予加拿大审计长公署对政府各项开支及项目的经 济性、效率性和效果性进行审计；1 9 7 9 年澳大利亚通过的新审计法明确规定审计署 能够对政府部门和政府所属机构进行绩效审计；1 9 8 3 年英国的国家审计法也明确规 定了主计审计长有权对政府部门和公共机构进行绩效审计；1 9 9 3 年7 月美国政府颁布了 政府绩效与结果法，规定每个机构都应提交年度绩效规划和报告以反映财政预算与 政府部门绩效。通过一系列的立法工作，明确了绩效审计的法律地位，使得该项工作有 法可依。 通过以上分析，我们可以看到，尽管绩效审计的发展受多方面的因素制约和影响， 但在各因素条件中，公共管理是至关重要的元素。而新公共管理作为公共管理一种新的 管理模式，其对绩效和责任高度关注的核心特征为绩效审计的发展创造了良好的政治和 管理环境，促进了绩效审计的快速发展。正如利马宣言指出的那样，“鉴于管理科 学目前发展状况，国家审计的职能也应逐步扩大与加强，以适应国家的行政管理改革。 与此同时，审计的目标也应相应延伸，应从财务和法律监督向绩效审计过渡 ，它强调 了绩效审计发展的重要原因一一管理科学的发展和国家行政改革。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 3 地方财政支出中存在的问题和实施绩效审计的现实意义 3 1地方财政支出的相关内容 3 1 1地方财政支出的概念 地方财政支出是指地方政府为完成其职能，取得所需要的商品和劳务而进行的财政 资金支付，是政府活动的财力保证。财政支出的数额和范围反映着政府介入经济生活和 社会生活的规模和深度，也反映着财政在经济和社会生活中的地位和作用。 3 1 2 地方财政支出的分类 地方财政支出尽管涉及的范围广泛、内容庞杂，但是按支出的经济性质可以划分 为两大类：一是购买性支出；二是转移性支出。购买性支出是政府购进并消耗商品和服 务过程中所产生的支出，既包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出， 也包括用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出。这类支出的一个共同特点是，财政 一手付出资金，另一手相应地获得了履行国家各项职能所需的商品和劳务。转移性支出 表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用于财政补贴、债务利息、失业 救济金、养老保险等方面的支出。这类支出的一个共同特点是，政府财政付出了资金， 却无任何商品和劳务所得，不存在任何交换问题h 1 。 3 2 地方财政支出中存在的主要问题 3 2 1“越位 和“缺位并存 当前，财政资金供给“越位”和“缺位并存的现象还在相当程度上存在。一方面， 财政支出大包大揽，向一般竞争性、经营性领域过多地延伸；一些应由市场配置资源的 领域，仍然由地方财政承受，使得地方财政背上了不必要的包袱。另一方面，政府该管 的属于公共需要领域的事却没管好，一些应由政府承担的公共需要的支出，如基础设施、 社会保障、环境保护、科学教育等方面的支出，却因财力紧张而不能充分供给，严重影 响到当地经济社会发展。 3 2 2 支出增长过快，结构失衡 从近年情况看，一方面，地方财政支出增长过快，几乎是患上了资金饥渴症，财政 收入的增长远远满足不了支出的需求。另一方面，支出的结构始终没有得到很好改善， 大量的财力被花费在人员经费、行政管理费用等消耗性支出方面，严重制约了对基础设 地方财政支出绩效审计研究 施、重点产业等事业方面的投资力度。因此，尽管财政支出一直处在高速增长期，但事 业的发展并未与之相匹配。 3 2 3 预算编制方法不科学，执行差距大，削弱了预算的严肃性 由于预算编制方法的不科学，在财政资金分配上，还基本沿用传统的“基数加增长 的作法，尽管操作简单，但核定的预算指标与实际需求差距较大，谈不上分配的科学、 规范和公平。在实际执行中造成了部门、单位之间苦乐不均、预算追加与调整频繁、随 意性大等问题，削弱了国家预算的严肃性。 3 2 4 支出管理粗放，绩效不高 尽管近年的财政改革取得了一些成绩，但支出管理方面的改革仍然相对滞后，带有 浓厚计划经济色彩的粗放的支出管理仍然无时不在。预算约束不强、管理不严、支出不 规范，缺乏明确的责任制度和绩效目标、缺乏强有力的监督制约措施构成了当前财政支 出管理工作中的主要问题。对财政资金没有明确的绩效目标、绩效考核和责任追究制度， 对财政资金的使用过程没有进行有效跟踪监督，有的职能部门甚至只拨不管，导致了公 共支出的浪费和资金使用绩效低下，在一定程度上也助长了违法乱纪现象的发生。 3 2 5 金融风险和财政风险相互渗透，易诱发危机 当前，政府职能无论从外延还是内涵上都在扩大，由于财政支出绩效考核机制的缺 乏和监督管理的缺位，政府财政支出的不断膨胀已成为常态，当税收收入已不能满足政 府支出需要而地方政府又不能通过货币发行办法来弥补财政赤字时，就不得不以大量贷 款和发行地方债券来填补“缺口”。而财政项目的信贷资金财政化又增加了银行不良资 产，财政软约束导致金融软约束，最终使得金融风险沉淀于财政风险中。 3 3 实施地方财政支出绩效审计的现实意义 地方财政支出绩效审计是财政管理的重要手段，从国内外的理论和实践看，实施科 学的财政支出绩效管理，建立财政支出绩效审计体系，对于提高财政管理水平，提高支 出绩效具有重要的现实意义。 3 3 1是加强地方财政支出管理的重要手段 当前，财政支出已成功实行了部门预算管理制度、政府采购制度等多项改革目标。 而新的财政支出管理制度的实施，客观上要求财政工作转变观念，实现财政管理的意识、 方法和制度创新。西方成熟的市场经济国家的成功经验表明：地方财政支出绩效审计是 大连理工大学专业学位硕士学位论文 加强财政支出管理的一项重要手段。通过审计，对财政投资的成本和绩效进行比较和衡 量，对项目耗费时间、项目的质量和最终效果进行考评，对未达目标要求的项目追究责 任，有效地提高了财政资金的使用效果。学习借鉴西方国家的成功经验和做法，探索财 政支出绩效审计办法，是转变财政管理观念的现实选择，也是加强地方财政支出管理的 一项重要手段。 3 3 2 是提高财政管理水平、实现财政支出科学决策的有效途径 当前，财政资金损失浪费严重，项目安排失当，投资绩效低下等问题，普遍存在于 地方财政支出管理中。而，这一切，均与财政管理观念陈旧、方式落后有着直接关系。 近年来，随着积极财政政策的实施，财政支出在调控宏观经济、扩大内需、拉动经济等 方面发挥了重要作用。从某种意义上说，地方财政支出的合理性与科学性，直接关系到 地方财政职能的基础作用的发挥和对经济调节的力度，影响到地方国民经济的发展水 平。地方财政支出绩效审计通过分析评价财政分配资金的科学性、合规性、合理性和有 效性，了解财政支出在相关领域、相关行业对经济和社会发展所起的作用，评价财政支 出产生的直接经济效益和社会效益，以及对社会经济生活所产生的影响，不断总结财政 支出管理的经验与教训，能够客观反映出财政支出政策的科学性和合理性，为提高财政 投资决策水平提供可靠的参考依据，并通过审计成果的有效运用最终促进提高财政管理 水平、促进财政支出的科学决策。 4 我国目前地方审计机关开展财政支出绩效审计的现状 4 1我国审计机关开展绩效审计的基本情况 早在上世纪八十年代，自中国政府提出以提高经济效益为中心后，各级审计机关就 安排了一定数量的效益审计。据1 9 8 4 年资料统计，当时全国有2 2 个省、市、自治区的 2 7 0 个县以上审计局对1 2 6 3 个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效 益问题陋引。九十年代初，全国审计工作会议提出“两个延伸”后，各地审计机关掀起了 效益审计的热潮。据1 9 9 2 年审计研究资料7 、8 期的记载，共有湖北省、天津市等 1 2 个省市的审计局进行了企业效益审计的实践。这一时期，政府绩效审计的最大特点是 关注与财务收支有关的经济活动的投入与产出问题，审计范围和审计内容都比较狭窄， 偏重于效率性审计。 地方财政支出绩效审计研究 进入2 1 世纪后，审计机关对绩效审计实践的探索更加积极。2 0 0 1 年审计署组织的 退耕还林还草试点工程资金审计和农村电网审计以及2 0 0 2 年组织的重点机场审计瞳5 1 中 就试图检查这些专项资金的使用效果，含有绩效审计的做法。 在地方审计机关中，深圳市审计局的政府绩效审计实践最为人们关注，也是国内审 计机关最早开展的有明确目标、程序和标准的效益审计实践嘲。早在2 0 0 1 年2 月，深圳 就颁布了深圳经济特区审计监督条例，明确了政府绩效审计的相关规定。根据该条 例深圳市审计局2 0 0 2 年对市人民医院等1 2 家市属医院医疗设备采购及大型医疗设备的 使用和管理情况进行了绩效审计；2 0 0 3 年对深圳市海上田园风光旅游区等4 个项目进行 了绩效审计；2 0 0 4 年又对深圳市环境保护局部门预算等8 个热点项目进行绩效审计( 这 也是深圳市第一次对部门预算进行绩效审计) ；2 0 0 5 年还对市本级2 0 0 3 至2 0 0 4 年政府 采购等1 0 个项目进行了绩效审计。除此之外，山东省审计机关、湖北省审计厅和浙江 省审计机关也在财政支出绩效审计方面进行了有益的探索和实践，取得了一定的收获。 4 2目前地方财政支出绩效审计发展中的不足 4 2 1真正意义上的财政支出绩效审计项目微乎其微 目前，在我国地方审计机关，开展的真正意义上的财政支出绩效审计项目可以说是 微乎其微。财政是公共资金的源头，而目前地方开展的的财政审计主要关注的还是财政 资金管理使用的合规合法性，对其使用效益则很少或难以顾及。对于财政支出数额巨大 的政府投资项目，目前大部分地方也仅对其投资决算进行审计，真正从投资的概预算、 可行性分析、投资决策、资金管理、工程质量、项目峻工决算全方位的绩效审计还基本 难以开展起来。 4 2 2 审计方法尚处于摸索阶段 由于我国绩效审计仍处在萌芽起步阶段，好的适合中国国情的审计方法尚处于摸索 阶段，地方财政支出绩效审计更是如此。而反观世界上开展绩效审计的国家均结合各自 的国情，在把握对公共资金管理使用的经济性、效率性、效果性进行检查并评价的前提 下，在具体操作中基本已形成比较成熟的模式。 4 2 3 专职审计机构未建立，人员素质亟待提高 首先，由于财政支出绩效审计与传统的审计业务有着明显的不同，而要在目前相关 法律制度建设不完善、无规范的可操作蓝本以资借鉴的情况下，想要有效开展这项带有 很强探索性的工作，则必须在审计机关内部成立专职机构来强力推进这项工作。而目前， 大连理工大学专业学位硕士学位论文 在全国范围内均未发现哪个审计机关专门成立了绩效审计机构，因此其推动的力量也可 想而知。其次，由于绩效审计方式和评价的特殊性，这从客观上要求审计人员不仅要具 备财经、审计方面的知识，还要求通晓经济管理和工程、法律等多方面的知识。当然这 并不是要求每一个审计人员同时具备多元化的知识结构，只要审计机关总体知识结构平 衡合理就可以满足绩效审计的需要。在这点上，美国的审计机关就作得很好，它在吸纳 专业人员时，会综合考虑财经类和其他专业人才，使得审计机关总体人员的素质结构具 有综合性；在美的审计机构中非财经类专业的人员占5 2 左右甚至更高，非财经类的人 员被录用后，审计机关负责对其进行财经审计知识培训，使其能胜任绩效审计的工作要 求。而在我国，审计人员绝大多数来源于财务人员和审计、财经会计类大专院校毕业生， 非财经类人员，如工程、计算机、法律类等专业人员还很缺乏，在工作中，很难满足绩 效审计的素质能力要求。 4 3 制约财政支出绩效审计发展的不利因素 总体上讲，当前在我国开展地方财政支出绩效审计无论是客观环境还是主观环境都 已有了较大改善，但与绩效审计发展的要求相比，与西方一些绩效审计开展得较好的国 家相比还存在较大差距，主要体现在： 4 。3 。1 政治环境待改善 随着民主与法治进程的不断推进，人们对政府绩效问题关注度日益提高，但与西方 各国在公共管理实践中对绩效的关注程度相比仍有一定差距。党的十六大提出审计机关 要发挥“对权力的监督和制约”作用，即是要求审计机关不单是要加强对财务收支活动 的监督，而且还要关注权力运行活动。绩效审计强调对“业绩 和“成效 的评价，将 经济活动与行政责任联系起来，强调对经济活动的效率和效果等方面的审查和评价，从 权力运用结果方面反映权力运行情况；因此，绩效审计是加强对权力的监督和制约的重 要手段。从这个意义上，十六大关于加强对权力的监督和制约的要求，也是对我国各级 审计机关开展财政资金管理使用绩