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摘要 国库集中支付制度，是现代市场经济国家普遍实行的一项财政资金管理制 度，也是我国当前预算管理制度改革的一项重要内容。本文从对分析国库分散支 付制度存在的问题入手，引出国库集中支付制度的内涵和理论基础，继而总结了 实行国库集中支付制度的国际经验，分析我国建立国库集中支付制度的必要性、 难点与具体构建方案及配套改革措亩缸。 基于以上思路，全文共分五个部分。 第一部分，我国传统国库分散支付制度及其存在的问题，这是本文的出发点， 首先介绍了我国长期以来实行的国库分散支付制度的主要做法，在此基础上分析 了这种制度存在的弊端，并指出在当前市场经济条件下，建立高效的国库支付制 度是健全财政职能的个重要前提。 第二部分，国库集中支付制度的内涵、基本内容及优势分析。国库集中支付 制度是指在国库或国库指定的代理行建立国库单一账户体系，政府所有财政性资 金通过这一账户体系集中支付的财政资金管理制度，具有支付程序短、效率高、 运作规范、利于监督等特点。通过具体分析了国库单一账户体系的构成、支出类 型、支付方式及其程序，得出了国库集中支付制度的优势。 第三部分，对实行国库集中支付制度的理论基础进行分析。其理论基础笔者 认为主要是委托代理理论、制度创新理论和社会福乖j 学说。 第四部分，对部分己建立起国库集中支付制度的国家，就其国库集中支付制 度运作体系的实际经验进行考察，以从个性中分析出共性，得出有利于我国国库 集中支付制度构建的启示。 第五部分，我国国库集中支付制度的构建，这是本文的核心。通过分析我国 推行国库集中支付制度的必要性和难点，提出构建国库集中支付制度的具体设想， 即应该采取与会计集中核算制度相互融合的方式。最后分析了实行国库集中支付 制度必须进行的配套改革。 关键词：国库集中支付会计集中核算财政支出财政监督 a b s t r a c t t r e a s u r yc o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e mi st h ep u b l i cf i n a n c ef u n dm a n a g e m e n t s y s t e mg e n e r a l l yp e r f o r m e db ym o d e m m a r k e te c o n o m yc o u n t r i e s i ti sa l s oo n eo f t h e i m p o r t a n ti t e m si n o u rc o u n t r y s p r e s e n tb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m t h i s a r t i c l es t a r t sf r o mt h ei n t e r n a l d i s a d v a n t a g e so ft h et r a d i t i o n a lt r e a s u r yd i s p e r s e d p a y m e n ts y s m e n t ，e d u c et h eb a s i ci m p l i c a t i o na n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft r e a s u r y c o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e m ，t h e ns u m su pt h ei n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c eo fs o m e c o u n t r i e sp e r f o m i n gi t ，a n df i n a l l ya n a l y s i st h en e c e s s i t ya n dd i f f i c u l t yo f e s t a b l i s h i n g t r e a s u r y c o n c e n t r a t i o n p a y m e n ts y s t e m i nc h i n aa n di t sc o n c r e t ec o n s t r u c t i o n p r o p o s a la n da u x i l i a r y r e f o r mm e a s u r e s t h e r ea r ef i v ec h a r t e r so f t h et h e s i s c h a r t e r1 t h et r a d i t i o n a lt r e a s u r yd i s p e r s e dp a y m e n to fo u rc o u n t r ya n dt h e p r o b l e m so ft h es y s t e m t i l i s c h a r t e ri n t r o d u c e st h et r a d i t i o n a lt r e a s u r y d i s p e r s e d p a y m e n ta n da n a l y z e st h ed i s a d v a n t a g e so f t h es y s t e m a f t e rt h i s ，i tp o i n t so u tt h a ti ti s i m p o r t a n tp r e r e q u i s i t eo f as o u n df i n a n c i a lf u n c t i o nt oe s t a b l i s he f f i c i e n ts y s t e mo f t r e a s u r yp a y m e n t c h a r t e r2 n eb a s i c i m p l i c a t i o n a n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f t r e a s u r y c o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e ma n di t s s u p e r i o r i t ya n a l y s i s i t d e n o t e s e s t a b l i s h i n g s i n g l e a c c o u n ts y s t e mi nt r e a s u r yo rt h ea g e n tb a n kd e s i g n a t e db yt r e a s u r y a l l g o v e r n m e n t f u n d sa r e p a i dc o n c e n t r a t e d l yt h r o u g h t h e s i n g l ea c c o u n ts y s t e m i t h a st h e c h a r a c t e ro fs h o r tp a y m e n tp r o c e d u r ea n dh i 曲e f f i c i e n c ya n ds t a n d a r d i z e do p e a i o n a n dp e r f e c ts u p e r v i s i o n b ya n a l y s i st h ec o m p o s i n go ft r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t , t h e t y p e s o fc o n c e n t r a t i n g p a y m e n t ，t h e f a s h i o na n dt h e p r o c e d u r e o fc o n c e n t r a t i n g p a y m e n t ，t h e n e d u c et h es u p e r i o r i t yo f t r e a s u r yc o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e m c h a r t e r3 a b o u tt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fp e r f o r m i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t i o n p a y m e n ts y s t e m t h ew r i t e rt h i n k st h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r ya n dt h ei n n o v a t i o ni n s y s t e mt h e o r ya n d t h es o c i a lw e l f a r e t h e o r ya r e i t sm a i nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n c h a r t e r4 i no r d e rt og e n e r a l i z et h ec o m m o n p o i n t st ou s et h e m a st h er e f e r e n c e s o fe s t a b l i s h i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e mi nc h i n a , t h ew r i t e re x a m i n e s t h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e so fs o m ec o u n t r i e sp e r f o r m i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t i o n p a y m e n ts y s t e m t h ef o c u s e s a r ec o n c e n t r a t e do ni t so p e r a t i o ns y s t e m c h a r t e r5 t h ec o n s t r u c t i o no ft h et r e a s u r yc o n c e n t r a t i o np a y m e n ts y s t e mi no u r c o u n t r y b ya n a l y s i st h en e c e s s i t ya n dd i f f i c u l t yo fe s t a b l i s h i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t i o n p a y m e n ts y s t e mi n c h i n a , t h e np u tf o r w a r dt h ec o n c r e t ec o n s t r u c t i o np r o p o s a lo f e s t a b l i s h i n g t r e a s u r y c o n c e n t r a t i o n p a y m e n ts y s t e m ，i t s h o u l di n o s c u l a t ew i t h c o n c e n t r a t e d a c c o u n t i n gs y s t e m f i n a l l ya n a l y s i si t sa u x i l i a r yr e f o r m m e a s u r e s k e vw o r d s ： t r e a s u r yc o n c e n t r a t i o np a y m e n t c o n c e n t r a t e da c c o u n t i n gf i n a n c ee x p e n d i t u r e f i n a n c es u p e r v i s i o n 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 刖再 在2 0 0 0 年7 月召开的全国财政工作会议上，李岚清同志首次提出要加强财 政支出改革，建立国库集中收付制度。项怀诚同志也在讲话中明确指出，要从根 本上解决财政支出管理中存在的问题，必须推行国库集中支付制度。这标志着国 库管理制度改革已经摆上了各级政府和财政部门的议事日程。从此，这项改革正 式拉开了帷幕。党中央、国务院十分重视这项改革，中纪委将国库集中收付制度 作为从源头上防止腐败的措施之一。九届全国人大四次会议审议通过的国民经 济和社会发展第十个五年计划纲要中明确提出，建立以国库单一账户体系为基 础的现代国库集中收付制度，2 0 0 3 年1 0 月1 4 日党的十六届三中全会上通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，也明确提出要 深化国库集中收付制度改革。可见，推行国库集中收付制度将是今后长时期财政 改革的重点，是加强财政支出管理的一项核心内容。 考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟，改革要循序渐进、 逐步深入，目前各地只对国库支付制度进行了改革，按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法，推行了国库集中支付制度。这项制度的推行虽然取得了一定 的成效，但也存在诸多困难，因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出 深入研究，并结合我国的改革实践，从而得出适用于我国的改革方案。这是本文 把国库集中支付制度作为研究对象的缘由。笔者期望通过对国库集中支付制度的 理论、国际通行经验的研究，得出有益于我国改革进程的结论。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 1 我国传统国库分散支付制度及其弊端 我国长期实行的国库体制是多头开户、分散支付的制度，将预算确定的各部 门、各单位支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主使用。 这种支付方式存在着诸多弊端。 1 1 传统国库分散支付制度 分散的国库支付制度是指由预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部 门根据预算单位的申请和资金的不同用途，按月或按季将款项拨付到预算单位， 再由预算单位按照拨款的隶属关系，层层划拨到基层用款单位陡“。因此，在预 算单位使用资金前，财政资金就要从中央银行的财政存款账户转移到预算单位在 商业银行开设的存款账户上，再由用款单位根据本单位支出的要求随时支取。 具体支付流程如图1 1 所示： 图1 1 1 2 国库分散支付制度存在的弊端 1 2 1 财政不能有效控制和监督各部门的支出 在年度预算经过人大会议批准后，财政部门按预算或定项将资金拨付到备部 门，由各部门自行管理和支出，财政部门只能依赖各部门的财务报告进行事后审 查监督，不能在事前控制和监督支出，以保证支出的合理性。对于出现的违法违 纪情况，按规定应在下年的预算中予以扣除，但实际上难以执行，影响了预算执 张维珍，关于我国国库集中中支付制度改革的思考，辽宁财专学报，2 0 0 1 年第4 期2 0 页。 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 行的严肃性。 1 2 2 财政需要负担较高的资金成本 财政资金是由国库分散拨付到各部门的银行账户上，使资金存放分散。同时， 各部门资金都有逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、单位分散保存的情况下， 必然会使大量财政资金形成库外沉淀，得不到充分利用。另一方面，国库又可能 面临资金短缺、调度困难的问题，为了补足国库账户的临时资金需要，不得不发 行国债，结果使得财政需要负担较高的债券利息支出，造成不必要的浪费。对各 部门来说，财政资金的拨付与使用存在时滞，由此产生的利息收入往往成为各部 门的“小金库”，产生腐败“3 。 1 2 3 财政支出信息反馈迟缓 财政是政府进行宏观调控的重要政策手段之一。及时、准确的信息是财政宏 观调控的重要依据。在分散支付制度下，财政赘金大量分散于各部门、各单位在 商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状 况，不能对国民经济的形势作出准确判断，难以对宏观经济作出有效调控。 为了解决以上存在的问题，财政部门在借鉴国际通行做法的基础上，并结合 我国改革实际进行了国库集中支付制度的改革。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 国库集中支付制度基本内容 2 1 内涵 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系 统和银行间实时清算系统为依托，预算单位需要购买商品和支付劳务款项时，由 单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付 给收款人的制度雌“。这一制度的具体做法是：( 1 ) 取消各部门各单位在商业银 行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在 中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中；( 2 ) 为准确核算、反映各 支出部门的预算执行情况，财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分 户账和分类账户；( 3 ) 支出一旦发生，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品 供应商和劳务提供者，不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。其基本支出 流程如图2 1 所示。 图2 1 2 2 国库集中支付制度的基本内容 2 2 1 国库单一账户体系的构成 一、财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，账户按资金使用性质设立 李红霞，关于建立国库单一财户制度的思考) ，中国财经信息资料，2 0 0 1 年第1 期第4 0 页。 4 苎堕大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 支出分类账用于记录、核算和反映预算单位的支出活动，并与财政部门在商业 银行开设的零余额账户进行清算。 二、财政部门按资金性质在商业银行为自己并为预算单位开设零余额账户。 前者用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算，后者用于财政授权支付和清 算。 三、财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映 预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。 四、财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户，用于记录、核算和 反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单账户清算。 五、经国务院和省级人民政府批准或授权，财政部门开设特殊过渡性专户( 简 称特设专户) ，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并与国库 单一账户清算。 2 2 2 支出类型 财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支出管理需要，具体分 为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购物支出，即预算单位除工资支出、 零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出：零星支出，即预算单位购买支 出中的日常小额部分，除政府采购品目分类表所列品目以外的支出，或列入 采购表所列品目，但未达到规定数额的支出；转移性支出，即拨付给预算单位或 下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的 资金、中央对地方的一般性转移支出等。1 。 2 2 3 支付方式及其程序 按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授 权支付。 2 2 3 1 财政直接支付 由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收 款人( 即商品和劳务供应者) 或用款单位的账户。这类支出有工资支出、购买支 出和转移支出。支付程序为：预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向 财政国库支付执行机构提出支付申请，执行机构根据批复预算和资金使用计划及 相关要求审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门， 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到 收款人的银行账户。财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采用“国库支 票”支付，财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收 款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行 入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户 与代理银行迸行清算。“。 2 2 3 2 财政授权支付 预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支 付到收款人账户。这类支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。其 支付程序为：预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执 行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通 知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度限额内， 自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与 国库单一账户清算。儿“。 2 3 国库集中支付制度的优势分析 2 3 1 有利于提高国库资金的使用效率 国库集中支付制以国库资金的实际支付为基准，改变了“以拨定支”的原则， 它使在分散支付制度下原本沉淀在支出单位的闲置资金被有效地盘活，消除了资 金沉淀。同时，在国库集中支付制度下支出的信息反映真实，为国家制定正确的 收支计划提供依据。在国库集中支付制度下，国库是将资金直接支付给商品和劳 务的提供者，不必像分散支付制度时要经过层层拨付，最后才由支出单位支付给 收款人，从而大大减少结算环节，提高了资金的使用效率。建立国库单一账户后， 支出单位的财政资金( 预算内外资金) 都集中在国库，有利于财政部门对资金加 强统一调度和管理，库款调度更加灵活，从根本上改变了财政资金管理分散，各 支出部门和各支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。 2 3 2 有利于财政政策和货币政策的有机结合 建立单一账户后，预算资金从商业银行向中央银行相应转移，在一定程度上 会影响商业银行的信贷资金来源，降低资金的流动性。商业银行的信贷资金需求 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 有所增加，基础货币和货币供应量相应减少。为冲抵这一影响，将推动中央银行 的公开市场操作、中央银行再贷款业务及银行间拆借市场等金融工具的迅猛发 展。在推动财政、金融政策工其发展的同时，促进以国库资金运营为结合点而进 行的两大政策工具的协调配合。 国库单一账户建立后，所有财政资金的进出都必须经过这一账户，央行和各 级财政可以借此准确掌握财政资金的全貌，为财政部和央行制定财政政策和货币 政策提供依据，有利于财政政策和货币政策的有机结合。 2 3 3 有利于强化对国库资金的监督和预算约束 实行国库集中支付制度后，全国将要建立集中的政府支付系统，所有的资金 支付都通过这一支付系统进行。这使得财政部门可以严格监督财政资金从收缴、 拨付到最终支付的全过程，改变了过去只能监督和管理财政资金的收缴和拨付， 却无法深入到各个单位内部对其资金运用做最终的监管。在这种严格的监督下， 预算约束将会进一步强化。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 3 国库集中支付制度的理论基础 国库集中支付制度是西方国家普遍采用的财政支出管理制度。一项制度能够 建立并普遍推行，一定有其历史必然性和深刻的理论依据。笔者认为，国库集中 支付制建立的理论基础包括委托代理理论、制度创新理论和社会福利学说。 3 1 委托代理理论 3 1 1 委托代理理论的一般要求 根据委托代理理论，代理人的目标函数并不总是和委托人的目标函数相一 致，在信息不对称也就是委托人对代理人的努力程度和条件禀赋( 能力、对风险 的态度等) 不能完全准确观察的情况下，代理人为了自身利益的最大化可能采取 某些损害委托人利益的各种机会主义行为。这就使委托人和代理人之间经常会发 生某种利益冲突。1 。 构成委托代理关系必须具备三个条件：( 1 ) 市场中存在两个相互独立的个体， 双方都在约束条件下追求自身效用的最大化；( 2 ) 双方所掌握的信息处于不对称 状态，都面临着种种不确定性和风险。代理人在交易中掌握的信息多，有信息优 势；委托人掌握的信息少，只能处于信息劣势；( 3 ) 代理人的私人信息( 行动或 知识) 会影响委托人的利益，委托人不得不为代理人的行为承担风险。 委托代理问题的解决，可从两方面入手：一是从产生问题的根源入手。信息 占有的不对称，是社会分工和专业化发展的必然结果。我们不可能消除信息初始 产生的差距，而只可能通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。 主要方法有：( 1 ) 减少信息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，降低信息失 真的可能性；( 2 ) 提高市场和制度安排的透明度，减少信息的垄断：( 3 ) 尽可能 减少寻租活动的诱园，降低信息初始占有的不对称。二是从设计激励机制入手。 激励机制就是设计种制度，以解决委托人与代理人效用函数之间差异。让代理 人从自身效用最大化出发，自愿选择与委托人设定的标准或目标一致的行动。任 何有效的激励机制的设计必须遵循两个原则，( 1 ) 参与约束，代理人参与工作的 净收入必须大于不工作的净收益；( 2 ) 激励相容约束，委托人最满意的努力程度， 也是给代理人带来最大净收益的努力程度8 1 。 8 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 3 1 2 我国目前财政支出模式中存在的委托代理关系 3 1 2 1 纳税人与政府之间的委托代理关系 纳税人向国家纳税是为了获取诸如安全、秩序、基础设施等公共产品。但是 政府、政治家及政府中的官僚都有各自不同于纳税人的效用函数。且在纳税人与 政府的关系中，显然是政府占有信息优势。纳税人的公共需求能否被满足及在多 大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从于纳税人的效用函数。因 此，纳税人和政府之间存在着委托代理关系，而且是财政支出中最基本委托代理 问题。 3 1 2 2 财政部门与其它职能部门的委托代理关系 财政部门按国家预算支出的项目和进度给其它职能部门拨付资金，可以认为 是按人民的需要供给公共产品。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是由 财政部门修路架桥这样的实物供给。预算支出能否转化为最终的公共产品还依赖 于其它职能部门是否按财政部门的指令花钱办事。财政部门因此就与其它职能部 门间存在委托代理关系”1 。 3 1 3 国库集中支付制度可从根源和激励机制上解决委托代理问题 国库集中支付制度是用支付直达的方法控制财政资金的去向，用零余额账户 的方法控制预算单位的用款进度，可从根源和激励机制上很好地解决委托代理的 问题。 3 1 3 1 国库资金支付直达，减少信息失真 在国库集中支付制中，实行财政资金支付直达，减少了中闾环节，缩短了财 政部门与信息源的距离，减少了委托代理双方的信息不对称，有利于财政部门准 确及时地把握财政资金的去向，从根源上解决委托代理问题。 3 1 3 2 集中支付制及相关配套监督机制的建立，改变了代理入的效用函数 代理人的效用函数不仅计算从违规行为中获取的正效用，也计算违规惩处中 的负效用。假设其它职能部门的违规效用函数为： u ( x 。y ) = c + b x d y ( 1 ) 其中u 表示效用，x 表示违纪行为，y 为违规惩处，c 、b 、d 为常数项。其 它职能部门会违规且不愿意受到处罚，可判断b 、d 均为正值。根据“罪罚相当” 的基本处罚原则，y 与x 应呈现正比例关系，不妨设y - a x 。可得： 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 u ( x ) = c + ( b d a ) x( 2 ) 这时加大对违规行为的监督惩罚力度a ，则其它职能部门的违规行为效用降 低。财政部门的效用与其它职能部门的违规行为肯定是负相关，不妨设为： u ( x ) = a p x( 3 ) p 代表财政部门的效用，x 是其它职能部门的违规行为，a 、p 为常数。由公 式( 2 ) ( 3 ) 可知，加大监督惩罚力度a ，其它职能部门为了使自己的效用最大 化就会降低x 的值，即减少违规行为。这种减少自然会增加财政部门的效用函数 u 。所以，通过建立国库集中支付锘4 度和相关配套监督惩罚机制，有利于促进其 它职能部门的行为服从于财政部门的效用函数，从机制上解决委托代理问题。 3 2 制度创新理论 在现实社会发展中，制度总是要借助不断地创新来拓展自身的绩效范围。从 一般意义上讲，如出现预期的净收益超过预期的成本，一项制度就会被创新。制 度创新的成本主要由这几部分构成：制度设计成本：实施成本；制度变革带来的 损失及变革的机会成本等。制度创新只有在两种情况下发生：一是创新改变了潜 在收益；二是创新成本的降低使制度的变迁变得台算【诖“。可以说，制度创新是 制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果，推行国库集中支付制度是财政部门 根据成本效益分析后进行的项制度创新。 从推行国库集中支付制度的效益看，由于该制度采取了单一账户体系，财政 资金只有在最终支付时才会流出这一体系，在此之前就一直在财政部门的监控之 下，减少或杜绝了财政资金被挤占、挪用的可能，减少了“跑、冒、滴、漏”， 节约了财政资金。另外在国库集中支付制度下，财政资金不再被分配成小块拨付 给预算单位，加强了财政部门统一调配使用能力，大大提高了财政资金的使用效 率。 从推行国库集中支付制度的成本看，主要包括法律、法规制定，宣传、贯彻 新制度所要耗费的人力、物力、财力，为了实施、执行新制度而进行的人员培训 和设备投资等。目前，随着信息技术的发展，银行结算工具、金融工具的创新， 为推行国库集中支付制度创造了必不可少的条件，同时也大大降低了推行国库集 中支付制度的成本。 李文涛、苏琳，制度创新理论研究综述经济纵横2 0 0 1 年第6 期第6 1 6 2 页。 l o 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 因此，在目前财政资金使用效益不高，财政支出监督不力的情况下，推行国 库集中支付制度是符合成本效益最大化原则的。 3 3 社会福利学说 福利经济学之父庇古提出一个重要命题：要使全社会福利达到最大，必须使 社会产品达到最大：要使社会产品达到最大，又必须使社会资源的配置达到最优。 社会资源是以一定比例分别集中在政府部门和私人部门手中。为实现社会福利最 大化，这两部分资源都要实现有效利用并优化配置，使政府部门通过对一部分资 源的配置、使用所提供的公共产品和服务产生的效用，与私人部门通过对另一部 分资源的配置、使用所提供的私人产品和服务产生的效用，在边际效用上应当是 相当的，两者的总和也达到最大。且政府部门资源配置的得当，还可为私人部门 的资源配置创造条件、改善环境，提高私人部门资源配置的效率。 政府资源在形式上表现为财政性资金，提高政府资源的配置效率也即提高财 政性资金的使用与管理效率。国库集中支付制是通过国库单一账户体系对财政性 资金进行集中管理、支付的制度。在这- n 度下，支出根据部门预算直接支付到 商品和劳务供应者，没有中间环节。既减少了财政资金在中间环节的流失，又可 实现财政资金的及时拨付，提高财政资金的使用效率。财政资金在实际支付前保 留在国库单一账户上，有利于财政部门做统一调度、综合平衡。资金使用可实现 规模效应，降低资金成本，也有利于保证某些优先项目的资金需要。此外，财政 资金通过国库的单一账户管理，还可以增强财政政策与货币政策的调控力度，以 及两者的协调配合，有利于宏观经济效率的提高。 提高财政资金的利用效率，对于发展中国家和经济体制转轨国家更具有特别 意义。这些国家的经济发展水平低，资金相对不足，政府所能筹集的资金有限， 而所承担的改革与发展任务又都很重。通过提高政府资金的使用效率，可有效缓 解资金紧张与资金需要之间的矛盾。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 4 国库集中支付制度的国际经验及借鉴 4 1 国际经验 目前，包括美国、日本、英国、法国、意大利、我国台湾等许多国家和地区， 普遍实行了国库集中支付制度，形成了一整套规范化并行之有效的做法与规则。 本文将以美国、法国、日本为例，对其财政资金的账户设置、支付程序、支出机 构设置及其职能、支出监督机制和信息系统共五个方面组织分析，以求借鉴、推 动我国国库集中支付制度的改革。 4 1 1 财政资金账户设置 财政资金账户设置上，三国均采用国库单一账户制度，但在具体细节上又有 所不同。 美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金 管理账户，记录现金结算的收付状况和余额，分类账户则以部门预算为基础，用 于识别各部门的预算支出权限，反映部门支出预算的执行情况。国库单一账户和 部门预算具有不可分割的关系。美国的政府收支科目也以部门为基础。在单一账 户体系下，所有政府现金资源( 包括税收和其他预算收入) 集中在一个银行开户。 所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位不再设置单独账户。1 。 法国是财政部在中央银行( 法兰西银行) 开立国库单一账户，将所有政府现 金资源( 包括税收和其他预算外收入) 集中在国库单一账户统一管理。同时设霹 国库分类账户与国库单一账户配套使用。国库分类账户是国库为所有政府支出部 门分别开设，用于记录政府资金变动和各政府支出部门资金运用的分账户。当实 际涉及付款时，则通过国库单一账户来处理“”1 。 日本的国库单一账户制度通过国库管理的两大原则体现。一是国库统一原 则，所有国库收支都必须通过国库单一账户，唯一例外是部门出纳官在限额内保 留小额度手头现金；二是存款原则，国库资金全部存入中央银行，其出纳事务原 则上由中央银行经办，以中央银行为支付人，通过开具支票办理国库资金支付 1 0 3 1 1 】 塑婆盔堂坌基筻理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 4 1 2 支付程序 4 i 2 1 美国的支付程序 美国财政资金支出管理采用基金或账户式管理。首先，将全部财政性资金划 分为不同类型的基金，在安排预算支出时，由国会拨款委员会及其所属专业委员 会，按基金管理方式建立专款法案。其次，国库支付系统为每个预算单位建立一 个单独的分账户，同时根据该预算单位的各项拨款法案建立子账户。国库对每项 拨款法案的支出限额，按时间或项目进度将资金从联邦基金或信托基金中划出， 分别拨付到支出单位的分账户及其子账户。当支付行为发生时，再从予账户中支 付。实际支付又采用三种方式：( 1 ) 购买支出，各预算部门在实际支付购买商品 或劳务的资金时，提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后交支付机构， 支付机构负责审核付款申请的要素及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人 等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人。( 2 ) 工资支出， 由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇入职工个人账户。( 3 ) 其他支出， 对于各预算部门的金额较小，零星支付的费用，一般保留一定数量的备用金“”。 如洛杉矶市的做法是给各预算单位5 0 0 美元的备用金用于支付停车费等零星支 出；毕夫利山市的备用金控制更为严格，只有图书馆等特殊部门有少量备用金。 差旅费的支付是通过支付机构统一给各单位发放旅行信用卡的方式m 。 4 1 2 2 法国的支付程序 法国实行的是控制实际支出资金的方式，只有当国库资金实际支付给商品或 劳务提供者后，才将资金从国库单一账户中划出。国库集中支付程序可归为四个 阶段：( 1 ) 承付阶段。财务监理官审核支出的合理性，保证支出符合现行法规。 如认为不符合规定，必须拒绝批准支付承诺，在未经财务监理官批准的情况下， 政府会计官员不会支付任何开支。承诺是产生法律上支付义务的行为。这一阶段 是引发国库支出的根据，是整个支出过程中最重要的阶段。( 2 ) 核算阶段。即计 算每笔承诺需支付的具体数额。( 3 ) 授权阶段。授权机构向会计官员发出支付令。 授权要按照承诺情况，并附相关计算数据和所有的辅助文件。财务监理官只需审 核计算是否准确及预算拨款是否充足即可。当然，财务监理官也可在此阶段中止 支付程序( 但不得因支出性质丽拒绝某项支出) 。如不同意财务监理官中止支付 的决定，支出单位必须向财政部提出申请。只有财政部有权指示财务监理官批准 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 有关支出。( 4 ) 实际办理支付阶段，上述三个阶段皆为授权机构，即政府各部委 的职责。完成上述三个阶段后还需进一步审核。如会计官员拒绝付款，几乎无人 能强追其支付任何款项。如会计官员在工作中发生支付错误，则需依照“审计署” 的裁定，按误付数额向国库赔偿“”“。 4 1 2 3 日本的支付程序 日本的财政资金支付过程是：( 1 ) 所属部委负责人向支出官发出支付计划。 预算一经国会批准，内阁就将预算向各部委分摊，各部委再根据分摊预算拟定按 支出类别、预算项目类别记载支出限额的“支付计划表”，向大藏大臣提交并取 得批准。( 2 ) 大藏大臣考虑国库资金的整体收支状况和批准支付计划，通知各部 委负责人，同时通知日本银行，各部委负责人向支出官就得到的批准支付计划作 指示。( 3 ) 支出官开出支票。支出官在各部委负责人指示的支付计划额度内进行 支出。( 4 ) 债权人出示支票，出纳机构办理支付。债权人将收取的支票向日本银 行代理店( 支出官交易店铺，支票上载明特定代理店) 出示。代理店就是否属于 大藏大臣通过日本银行通知的支付计划额度等事项进行确认无误后，就支票所示 金额办理支付。( 5 ) 国库支付金的账务处理。代理店办理规定的国库支付事务后， 向中央银行支店汇报。其内容集中到中央银行本店做会计处理“帅“。 4 1 3 财政资金支付机构的设置及其职能 4 1 3 1 美国财政资金支付机构的设置及其职能 美国在财政资金支付机构的设置上，各地都有专门负责支付的机构，但在具 体设置上又有所不同。以毕夫利山市和洛杉矾市为例，毕夫利山市由于规模较小， 实行一种高度民主集权化的管理方式，各预算部门不设会计部门，只设1 2 名 报账员，所有支付和会计核算工作由财政部门设置的专门机构负责。该部门下设 3 个部，分别是( 一) 管理部，主要负责客户管理、政府采购和内部审计：( 二) 会计部，主要负责总账及部门明细账、付款和工资；( 三) 预算审计部，主要负 责预算审计和收账。洛杉矶市也有专门的支付机构市支出控制中心，不同的 是各预算单位设有自己的会计部门，负责本部门的支出控制。市支出控制中心的 负责人由公众选举产生，并直接对公众负责。中心主要设立财政预算、采购管理、 资金拨付、会计核算、审计监督、信息管理等部门。主要职能是根据议会审议通 过的年度支出预算，负责备预算需求审计、采购管理、资金拨付和会计核算，对 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 国库集中支付制度的思考 预算支出进行审计和信息收集、整理，向公众公布年度预算执行情况”3 。 4 1 3 2 法国财政资金支付机构的设置及其职能 法国的财政资金支出，遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则，设置 国库司，其主要职责是在进行政府现金管理的基础上，对政府预算包括预算外资 金进行广泛而严格的控制，制定政府融资政策，负责国债的发行和管理。所有的 国库资金收支，都是通过财政部公共会计司在中央银行开立的国库单一账户进 行，并由公共会计司向政府部门派出会计师负责公共支出的审核。全国公共会计 师约3 0 0 0 名，全部是财政部的公务员。各级政府预算由地方政府负责制定，但 收支账由财政部派出的公共会计师负责管理。每个政府公共部门都在( 中央银行) 法兰西银行开设一个账户，这些账户全部与法兰西银行总行联网。每日营业终了， 财政部公共会计司与法兰西银行通过计算机汇总各部门支付总额，并确定国库资 金余额。 4 1 3 3 日本财政资金支付机构的设置及其职能 日本的财政性资金支出业务的相关机构有两类：一是命令机构。根据国家预 算决定的收入与支出发出收纳和支付令。命令机构的收入与支出分由不同系统予 以经办。具体由岁入征收官、支出官等操作。二是出纳机构。根据命令机构的指 令，实际收纳和支付国库金。两个机构的职能有明确划分，命令机构不能自行进 行库款出纳。岁入征收官、支出宫等职务，除由政府各部门负责人担任外，大多 任命各部门的会计负责人( 大臣官房课长等) 、各部门派出机构职员( 地方建设 局总务长、国立医院事务长、税务署长等) 以及各都道府县的会计负责人担任 1 0 f 1 1 o 4 1 4 监督机制 4 1 _ 4 1 美国的监督机制 美国财政性资金支出管理的主要特点是分工明确、相互制衡。预算的制定权 和批准权、国库资金的使用权和监督权严格分开。政府负责预算的草拟和执行， 且预算政策的制定、预算收入的管理、国库资金支出的管理分开；国会负责预算 的审批和监督，其内部机构各司其职、相互牵制。这样一种平衡约束机制，可以 有效地保证国家预算和国库的透明度和合理性，减少浪费和腐败的产生。并具有 预算刚性强、执行严肃和审计监督机制严密健全等特点。”。同时美国政府还十分 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文国库集中支付制度的思考 重视后国库支出管理一一支出效率评估，包括支出单位的支出目标评估和支出项 目的效率评估n “。 4 1 4 2 法国的监督机制 法国的财政资金监督目前己形成了以财政部日常业务监督和审计法院事后 监督所组成的监管体系。前者包括：( 1 ) 财政监察专员对中央各部门和大区的财 政监督；( 2 ) 公共会计师在公共支出拨付时的监督；( 3 ) 直属财政部长的财政监 察总署对部长领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等业务司的账目和 执法质量与工作效率的检查。法国的审计法院是国家最高的经济监督机关，独立 于议会和政府。除审计国家决算外，审计法院的主要工作是依法对公共会计师和 公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要把账目送交地方审计法院或审计 法庭接受详细审计，发现问题视情节轻重予以赔偿损失、撤销会计资格、开除公 职、取消退休金保障等处罚，严重的要追究刑事责任。对支出决策