（公共管理专业论文）地方财政支出绩效评价指标体系的设计.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：一乒工丝 日期： ? 驴妒t 少 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：象奠坦盘师签名： - ，1o 期：兰翌! 翌：乡 r 一 山东大学硕十学位论文 目录 中文摘要l 英文摘要2 第一章导论l 1 1 研究的背景1 1 2 研究的目的和意义1 1 3 国内外研究现状综述2 1 4 研究方法和丰要内容6 第二章地方财政支出绩效评价的基本理论8 2 1 地方财政支出绩效评价相关概念8 2 2 地方财政支出绩效评价分类1 1 第三章地方财政支出绩效评价的现状1 3 3 1 地方财政支出绩效评价的具体做法1 3 3 2 存在的问题1 4 3 3 财政角度的原因分析1 7 3 4 造成的危害1 8 第四章地方财政支出绩效评价指标体系的设计2 0 4 1 平衡记分卡理念2 0 4 2 地方财政支出绩效评价指标设计应遵循的原则2 2 4 3 地方财政支出绩效评价的指标体系2 3 第五章完善地方财政支出绩效评价体系的建议3 1 第六章结束语3 5 参考文献3 6 致谢3 8 t 1 1 东大学硕+ ：学位论文 摘要 随着财政收入规模的不断扩大和公共财政框架的逐步确立，我国财政改革进 入了以财政支出管理为重点的新阶段。提高财政支出绩效是加快财政管理改革进 程、缓解地方财政团难的一项重要而紧迫的任务。深入开展财政支出绩效评价问 题的研究，尽快建立起一套科学规范的财政支出绩效评价指标体系，是客观、准 确地评价和衡量财政支出绩效的基础，也是解决财政支出低效问题的主要途径。 西方国家对财政支出绩效评价的研究较早，而我国尚处于起步阶段。因而， 本文首先从研究的背景着手，阐明了建立财政支出绩效评价制度的重大意义，它 不仪可以评估财政支出效果，改善财政支出管理，更乇要的是反馈和指导预算编 制，促进政府目标的实现。其次，分析了国内外研究的现状，找出其中的不足以 及以后研究的方向和重点；阐述了财政支出绩效评价的基木理论，从财政支出的 目标、绩效评价的对象、形式等角度对财政支出绩效评价进行了分类；重点研究 了当前地方财政支出绩效评价实践中存在的问题，从财政角度揭示了问题产牛的 原冈以及造成的危害；再次，对地方财政支出绩效评价指标体系进行了设计，构 建一j ，基于平衡计分卡理念的绩效评价指标体系，体系包含了财务经济类、内部流 程类、利益相关者类和持续改进类四个类别，涵盖了财政支出规模绩效、配置绩 效、使用绩效等2 1 个指标。最后，从建立健全财政支出绩效评价的法律法规体 系、完善地方财政支出绩效评价指标体系以及建立绩效评价数据库、建立评价指 标体系标准等方面提出了完善地方财政支出绩效评价体系建议。 关键词：地方财政支出，绩效评价指标体系，平衡计分卡 山东大学硕一l ：学位论文 p e r f o r m a n c e ，t h eu s eo fp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ss u c h a s2 1 f i n a l l y , f r o mt h e e s t a b l i s h m e n to fas o u n df i n a n c i a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e mo fl a w s a n dr e g u l a t i o n s ，i m p r o v et h el o c a lf i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x s y s t e ma n dt h ee s t a b l i s h m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nd a t a b a s e ，t h ee s t a b l i s h m e n t o fe v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fc r i t e r i a p u tf o r w a r dac o m p r e h e n s i v e p e r f o r m a n c e i n d i c a t o rs y s t e mo fl o c a lf i s c a le x p e n d i t u r ep r o p o s a l s k e yw o r d s ：l o c a lf i s c a le x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e m ， t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d 3 一l i 尔大学硕：i j 学位论文 1 1 研究的背景 第一章导论 财政发展不仪有赖于财政改革，而且有赖于财政管理。财政改革是财政发展 的动力，财政管理是财政发展的手段。财政管理由财政收入管理和财政支出管理 两大基本方面构成，两者相互联系，相互促进，不可分割。但经济发展阶段不同、 财政发展状况不同，一定时期财政管理面临的工作重点不同。 改革开放以来，随着社会丰义市场经济体制的逐步建立以及分税制财政体制 的确立和不断完善，我国已经建立起比较稳定的财政收入增长机制，国家财力不 断壮大。进入新世纪，我国开始推行以部门预算和同库集中收付为核心的财政支 出管理改革，通过渊整支出结构，建立公共财政体制框架，有效解决财政“越位” 和“缺位”问题；通过细化预算编制，在实现由功能预算向部门预算转变的同时， 对基本支出实行定员定额管理，对项目支出实行评审支出；通过实行国库集中支 付、政府统一采购，减少资金滞留、挪用和损失浪费。伴随公共财政框架的基本 建立，需要财政加大投入、重点解决的问题越来越多，而财政收入的持续快速增 长又面临较大的不确定性，尤其是2 0 0 8 年下半年爆发的全球性金融危机导致经 济减速、企业效益下滑，为应对金融危机的冲击，阑家适时出台了一系列扩内需 。保增长政策方案，如结构性减免税费等，财政面临的收支矛盾更是空前严重，在 此背景下，通过提高财政资金使用效益，向管理要资金成为必然选择。提高财政 支出绩效，是财政管理始终追求的基本目标之。西方国家的实践证明，开展绩 效评价是解决公共支出低效问题的重要途径，因而逐步建立起套科学的财政支 出绩效评价制度尤为重要。 1 2 研究的目的和意义 在市场经济下，任何经济活动都要讲效益。对于微观经济来说，需要讲效益， 没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也必须讲效益，财政支出没有效 尔大学硕l ：学位论文 或效益低下，实际上等于浪费了公共资源，国家履行职能也会受阻。可以说， 益是现代经济活动的核心，而提高财政支出使用效益是衡量财政工作的重要标 准。财政支出绩效评价的核心就是把现代市场的一些理念融入财政管理中，讲 求的是政府如何有效地管理和使用财政资金，为财政部门积极“理财”提供了依 据，对于加强财政支出管理具有十分重要的意义。心3 财政支出是国民收入分配与 再分配的重要组成部分，是国家为满足社会共同需要而进行的资源配置活动，是 公共财政的一个重要方面。随着我围财政预算管理制度改革的不断深入和公共财 政框架体系的建立，强化财政支出管理与监督，提高财政资金的使用效率，已成 为财政管理工作中项十分重要的任务。而建立健全科学的财政支出绩效评价体 系，对财政支出绩效实施评价和控制，是提高财政支出效率的有效方式。 绩效评价作为加强和改善管理的重要手段，具有判断、预测、激励、约束多 项功能，在人力资源管理中已得到广泛的研究和应用。上世纪七十年代，在西方 国家，由于财政支出压力的增大、竞争的加剧以及公共管理理念的变化，各国行 政改革浪潮风起云涌，绩效评价也被奉为新公共管理的技术手段而广泛运用于公 q 共支出管理实践中，甚至被认为是“解决财政收支矛盾问题的关键手段”。尤其 在英美澳新等国家，财政支出绩效评价的理论和实践取得很大的进展。而在我罔， 虽然个人层面的绩效评价( 如公务员考核) 发展历史较长，对企业的绩效评价也建 立起一套较为科学、规范的评价指标体系，但对财政支出绩效的评价，一直未引 起足够的重视，缺乏系统的理论指导，实践中往往采取突击式的检查、评比等方 式进行一些有限评价，难以使绩效在不断评价反馈的基础上得到持续改进。 随着财政收入规模的逐步扩大和公共财政框架的确立，财政管理己进入了一 个以支出管理为重点的新阶段，解决支出效率较低的问题将是其核心内容。深入 开展财政支出绩效评价问题的研究，尽快建立起科学规范的财政支出绩效评价制 度，具有重要的意义。 1 3 国内外研究现状综述 1 3 1 国外研究现状 西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化 有着密切的关系。在传统行政模式下，甲期对公共财政支出绩效评价的研究辛要 2 【i l 尔大学硕t f ：学位论文 采用技术效率的研究方法。丰要观点，本质上看公共组织与私人组织的管理方法 没有任何区别；因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。如2 0 世纪初美 围学者哈林顿埃默森提出著名的“1 2 条效率原则”，在公共行政领域也同样备 受青睐。在这一阶段，效率研究仍然没有摆脱传统行政模式的束缚，对公共财政 支出绩效的改进和评价仍然存在着诸多网境。二战以来，到2 0 世纪7 0 年代，由 于政府规模的不断扩张，绩效问题曰益引起人们的关注。西方围家对政府绩效的 理论研究进入了新的高潮。赫伯特西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出 了非常有益的建议，这些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作 出版的市政活动的评价以及西蒙木人1 9 4 7 年出版的管理行为一管理组织 决策过程的研究著作中得到了集中体现。但是，在西方国家传统行政模式下， 行政是作为执行工具而存在的，效率虽然被标榜为公共行政追求的丰要目标，但 效率追求的导向却是更多的关注行政资源的投入以及行政程序的合理性，而最终 结果的好坏却很少受到关注。休斯认为原因可能足“我们过去或许曾经假设官僚 制组织会自然而然的产牛结果，故兀须任何明确的测量”。h 1 随着2 0 世纪8 0 年代以来英围新公共管理运动和美围政府再造运动的兴起， 新管理丰义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效管理和绩 效评价成为西方各国行政改革方案中的重要组成部分。对公共财政支出的绩效研 究也进入了新的发展阶段，用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，绩 效管理和绩效评价方法作为一种新型的效率改进和评价技术，应用越来越广泛， 己成为当今政府部门和其他公共部门“管理工具箱”中的一件有力武器。晡1 毫 西方各国财政支出绩效评价体系一般由建立法律制度、确定评价对象和内 容、确定实施方式、全面组织实施以及扩大评价结果的应用领域等方面组成。 各国在评价对象和内容方面几乎都是相同的。其评价的对象主要包括政府部 门财政支出绩效、基层单位财政支出绩效、项目财政支出绩效。英国还对地方政 府财政支出的综合绩效进行了评价。评价的内容丰要包括支出绩效目标的确定是 否实际、可行，是否可用量化指标进行衡量；支出绩效评价指标的确定是否能真 实客观地衡量和反映目标；实际执行和实施结果与目标的对比；具体项目的经济 效益评价，包括获得能力、成本效益投入产出情况等；具体项目的综合影响，主 要是评价对地区、行业的经济发展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响； 持续性和长期性评价，即评价项目完成后，是否可对经济和社会产牛持续和长期 3 尔大学硕l ：学位论文 的影响等。 而各围在法律制度和实施方式等方面却有所差异。在英国，财政支出绩效评 价工作开展的比较甲，从1 9 世纪中叶起，它已经开始正式对政府部门和公共机 构的活动进行评价了。其颁布的“中期财政战略 ( m e d i u mt e r mf i n a n c i a l s t r a t e g ym t f s ) 就是旨在改革财政管理体制，提高政府的财政管理能力。英国政 府还规定每年各政府部门都必须与财政部签订公共服务协约。该协约由责任 条款、目标条款和如何完成目标三部分组成。“责任条款部分规定各政府部门 的部长应对协约负责，并负责提交协约；“目标条款”部分规定各部门在相应的 财政支出状况下，要完成哪些目标，这些目标往往都是可以量化的，可以用指标 进行衡量：“如何完成目标”部分规定各政府部门在实践中，计划要采取哪些具 体的行动，以完成其确定的目标。每年秋季各政府部门要向议会提交秋季绩效 评价报告，分析对比其实际工作结果与公共服务协约中所确立目标之间的 差距，并向议会和公众公布。秋季报告丰要包括对既定目标完成情况的评价和对 以后年度新目标设定的建议。英国财政支出绩效评价工作受公共服务和公共支出 内阁委员会指导和监督，丰要由各政府部门进行自我评价，同时财政部为保证各 部门报送决算资料的准确性，并确保公共支出的目标能够实现，每年也会对一些 政府部门的支出情况进行综合绩效评价。 美国于1 9 9 3 年颁布了政府绩效与结果法案( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n d r e s u l t sa c t ，g p r a ) 。该法案卡要目的是通过设定财政支出的绩效目标，编制绩 效预算，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效 率和责任心，同时要求政府各部门每年必须向国会提交年度绩效报告和中长期绩 气 效报告。还要求联邦政府各部门制定长期战略规划( 至少五年期，而且每三年必 须修订一次) 和年度计划，包括工作计划和收支计划。由国会会计总署或由其聘 请的中介机构或各政府部门内部的评价机构对实际绩效进行评价，然后i _ 国会提 交绩效评价报告。美圈财政支出绩效评价的组织实施涉及围会会计总署、总统预 算与管理办公室和各政府部门。 澳大利哑的项目绩效评价工作是从2 0 世纪8 0 年代中期开始的。早在1 9 8 4 年澳大利亚就实施了“财务管理改进方案”( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti m p r o v e m e n t p r o g r a m ，f m i p ) 的类似改革行动，旨在改善澳大利亚政府的管理绩效与财政状况。 1 9 8 8 年1 2 月，在试点成功的基础上，澳大利亚政府颁布了公共服务评价战略， 4 山东大学硕一i ：学位沦文 正式实施财政支出绩效评价制度。 澳大利亚推行的财政支出绩效评价制度，是建立在实施权责发牛制的预算会 计制度基础上的。在此基础上，政府各部门才能够清楚地知道其成木和可分配的 资源，因而能以最经济的方法更好地实现既定目标。澳大利亚财政支出绩效评价 的范围侧重于政府部门内部，评价的内容丰要针对项目和计划的执行情况、效果、 影响和管理等方面。其绩效评价制度的基木框架是结果和产出框架( t h e o u t c o m e s o u t p u t sf r a m e w o r k ) ，主要关注公共部门的决策和向社会提供的公共 产品。其评价工作体系由四个部分组成：部门绩效评价、项目评价、其他评价和 绩效审计。澳大利亚财政支出绩效评价主要是由财政与管珲部组织领导，各政府 部门分别实施的。 1 3 2 国内研究现状 我国财政支出绩效评价工作，始于2 0 世纪8 0 年代初，率先进行该项探索的 部门丰要有围家计委、财政部、审计署、交通部等。财政支出绩效评价作为推进 财政支出改革，加强财政支出管理的支持于段，被列入财政改革的议事日程是近 几年才明确的。财政部专门组织力量开展研究，是从2 0 0 1 年下半年开始的，统 计评价司专门组团对英国、美同、澳大利亚等图的财政支出绩效评价进行了考察， 召开了全围财政支出绩效评价研讨会，成立课题组对财政支出绩效评价重点问题 进行了专题研究，由财政部副部长朱志刚等编写了财政支出绩效评价研究一 书。湖北恩施、甘肃、河北等地进行了财政支出有关项目的评价试点工作，取得 了积极进展。湖北恩施对财政农业支出、科技支出和教育支出进行试点，制定了 财政支出评价实施办法，设立了支出指标，摸索出嘻评价方法和工作程序；河 北就高校财政支出绩效评价进行了深入研究，建立了河北省高校财政支出绩效评 价指标体系；南宁市对综合医院卫牛财政支出绩效进行了评价；湖南对地市财政 支出综合绩效进行了评价；广东、河南、湖北等地成立了财政支出绩效评价机构， 有的地方还初步建立了财政支出绩效评价相关制度。 在财政支出绩效评价的研究方面有：朱志刚丰编的财政支出绩效评价研究 是当前较为系统论述的著作。该书在比较全面地论述了绩效评价的基本理论、财 政支出绩效评价的分类体系、指标体系和标准体系，给出了相关案例。但该书侧 重绩效评价描述，案例更多肯定了投入成果，而非从绩效监督角度去界定问题、 实现绩效改进；安秀梅的政府公共支出绩效评估的基本理念分析了公共支出 5 | l i 尔大学硕i ：学位论文 项目评价方法，指出提高公共支出效率除了在宏观上优化财政支出结构外，更丰 要的途径还在于加强公共支出项目管理，通过提高单个项目的效率达到提高整体 支出的效率。评价支出项目效益的指标体系初步分为四个方面，既：经济效益指 标，包括直接经济效益指标和间接经济效益指标两个方面；社会效益指标，丰要 反映项目实施后对实现国家社会发展目标的影响及所做的贡献；环境影响指标包 括对资源的影响和对环境系统的影响两个方面：分配效益指标丰要有国家收益比 重、地方收益比重、个人收益比重等。张少春丰编的政府公共支出绩效考评理 论与实践从教科文部门绩效考评管理方面，借鉴围内外实施情况，进行了较为 深入的研究并从实践层面进行案例分析，颇多值得借鉴。陈工、袁星侯的财政 支出管理与绩效评价中提出，公共财政支出绩效评价的内容应该包括以下几个 方面：制定明确、合理的公共支出绩效目标；建立科学、规范的绩效评价指标体 系；对绩效目标的实现程度和效果进行考核与评价，并把绩效评价与预算编制和 预算管理紧密地结合起来。 在财政支出绩效监督的研究方面有：马围贤的政府绩效管理论著中，认 为绩效监督从理论到实际，都符合科学理财观要求，但难点在于财政绩效指标体 系设计，最后从加强绩效监督应注意的问题探讨了财政绩效监督。时强、王宏在 财政专项资金绩效监督评价机制探索提出了“实现财政支出的真实合法性监 督与效益监督并重，逐步加大效益监督力度”的工作思路，以财政专项资金监督 检查为切入点，在构建财政资金监督机制方面，进行了初步的探讨。安秀梅、王 凯的积极财政政策下的财政绩效监督结合西方发达国家财政绩效监督的做法 哇 和启示，提出建立我国财政绩效监督的目标和步骤。 “ 我国财政支出绩效评价理论研究和实务探索工作己经取得了积极进展：一是 诠释了财政支出绩效评价内涵和探讨了财政支出绩效评价的基本原则和方法。二 是对财政支出分类及指标体系构建进行了研究。三是结合财政支出统计数据进行 了一定程度的实证研究。 1 4 研究方法和主要内容 财政支出是政府财政活动的一个方面。按照财政支出政策的传导机制，财政 支出政策要发挥作用，就足运用财政支出的工具，实现政策目标的过程。因此要 6 山东大学硕【：学位论文 实现公共资源的合理使用，需制定合适的目标、设定有效的途径、选择恰当的作 用对象。其界定标准依赖于对财政支出绩效的分析，这也是木文的基木指导思想。 在财政政策的转变过程中，我们可以看出，为实现各种经济和社会目标，财 政支出的方向和重点也应该进行动态调整，而不同的资金规模和不同的财政资金 流向体现着对目标重点的转移和调整，同时财政支出的不同目标间应是相互影响 和协调的。 本文在查阅了大量的中外文献资料的基础上，分析了国内外对于财政支出绩 效管理的现状，找出其中的不足和研究的重点。根据新时代的趋势，提出了构建 完善的、符合时代发展要求的地方财政支出绩效评价指标体系的方法步骤。利用 所学的公共管理知识和理论，将公共财政学和统计学等多门学科有机地结合起 来，采用规范与实证相结合、定性与定量相结合、理论与实践结合的方法，借鉴 平衡计分卡的平衡理念，设计了地方财政支出绩效评价指标体系。该指标体系包 含财务经济类、利益相关者类、内部流程类和持续改进四大类别，即由财政支出 弹性、利益相关者满意度、部门预算准确度、财政科技支出水平等2 1 个指标组 成。最后，论述丫完善地方财政支出绩效评价体系的建议。 7 l 尔大学硕i ：学位论文 第二章地方财政支出绩效评价的基本理论 2 1 地方财政支出绩效评价相关概念 在市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理， 促进提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键乎段。在我围，随着 社会辛义市场经济的不断完善，以及公共财政框架的逐步建立，建立财政支出绩 效评价体系己成为财政改革所面临的一项重要课题。哺1 什么是财政支出绩效评价? 要解释财政支出绩效评价，须从三个层次入手， 即何谓财政支出，何谓财政支出绩效，何谓财政支出绩效评价。财政支出是对象， 绩效是内容，评价是手段。只有准确把握好三者的内涵及其关系，才能对财政支 出绩效评价做出准确定义。 2 1 1 地方财政支出 所渭财政支出是指在市场经济条件下政府为实现其职能、取得所需物品和劳 务而进行的财政资金的支付。n 1 就其本质而言，财政支出是政府职能行为的成木。 经济学家在划分公共支出时，一般是按照支出是否在经济上直接获得等价补偿， 把公共支出分为购买性支出和转移性支出。购买性支出也称消耗性支出，它代表 着政府公共部门的消费与投资性支出，包括购买日常政务活动所需的或用f 进行 国家投资所需的物品或劳务的支出，反映了政府对经济资源直接占有、耗费的规 r 模及结构。转移性支出直接表现为财政资金的无偿、单方面的转移，包括政府部 门用于各种社会保障支出、各种补贴、债务利息等支出，不反映政府部门占用社 会经济资源的要求，只反映在社会成员之间的资源再分配。 地方财政支出在目的、来源、管理方式等方面与中央及省级财政基本一致。 由于地方财政的职能范围和收入特征及权力界限不同，因而财政支出内容又具有 不同的特点。一方面，虽然地方经济水平决定着地方财政支出的规模，但还可通 过中央和上级财政的转移支付等方式获得财政支出的来源；另一方面，财政职能 是政府职能的派牛物。在我国，地方政府的基本职能是管理行政区划内的公共事 务和提供地方公共产品。就前者而言，地方政府要维护本地社会稳定、调节经济 运行。就后者而言，地方政府要为本地社会进步和经济发展创造基本物质条件。 ： ： 东大学硕士学位论文 具体来说，地方政府的事权范围是提供义务教育、维持社会治安、建设地方基础 设施、调节经济结构、保护区内环境等。 2 1 2 地方财政支出绩效 绩效是效益、效率和效果的统称，包括行为过程和行为结果两个方面。从经 济学和行为学角度看，只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才 是推动人类社会进步和经济发展的决定性因素，因此，绩效应当是衡量人类一切 实践活动的客观标准。2 0 0 1 年亚洲开发银行的s a l v a t o r es c h i a v o c a m p o 在强 化政府支出管理“绩效”一文中对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它 可以用努力和结果这样的字眼进行定义。实际上这个论述在说明，完全忽视绩效 的乇观方面是错误的，他认为辛观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效实 质上不仪包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、 产出和结果来描述。另外，经济合作与发展组织o e c d ( o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i c c o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ) 在其1 9 9 4 年的一份报告p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta n de v a l u a t jo n 中也对绩效进行了界定，报告提出绩效是实施一 项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仪包括从事该项 舌动的效率、经济性 和效力，还包括活动实施丰体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意 程度等。 所谓地方财政支出绩效，就是指地方财政支出活动所取得的实际效果。它反 映了地方政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际 效果之间的比价关系m 3 ，重点研究政府配置资源的合理性与资源使用的有效性， 即：一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二是资源的使 用是否达到效用最大化目标。 2 1 3 地方财政支出绩效评价 财政支出绩效评价是近2 0 年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重 要制度。所谓财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统 一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果( 包括经济 绩效、社会绩效和政治绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评削。 简单来说就是对财政资金与办事效果的比较，即能否以低成本的方式办更多的有 效果的事。 可以从三个方面来理解财政支出绩效评价的内涵：在微观层面，绩效评价是 9 i l l 东大学硕。 ：学位论文 对个人工作业绩、贡献的认定；中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单 位、非营利组织如何履行其被授权的职能；从宏观层面来说，是整个公共部门或 狭义上指政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现 为政治的民丰与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们牛活水平和牛产质量 的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等 方面。旧1 财政支出绩效评价不仪是对财政支出使用情况进行评价和监督，其根本意义 更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提 供的公共产品和公共服务的数量和质量。其核心是强调公共支出管理中的目标与 结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式， 以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。 地方财政支出绩效包括的范围广泛，内容复杂，标准不明确和不易把握。冈 此，判断地方财政支出活动是否有效果、效益和效率，绩效如何，就具有一定的 难度。任何一个指标甚至某一方面的若干指标均难以全面地反映地方财政支出绩 1 效，这在客观上就要求必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价指标体系和 评价方法。 因此，地方财政支出绩效评价就是运用科学、规范的评价方法，以效益、效 率和效果为目标，以财政支出行为的成木效益分析为核心，对地方财政支出的总 量、速度、结构和效益等进行科学、客观、全面的衡量、比较和综合评判。 2 1 4 地方财政支出绩效评价的内容 分析了财政支出绩效评价的概念，就可以来论述构成财政支出缬效评价体系 的基本内容。从西方圈家的经验和我国的实践出发，结合地方财政支出绩效评价 工作起步之初的实际情况，财政支出绩效评价体系的总体框架应由以下几部分组 成： 一是评价工作的组织实施。包括组织机构、评价的规章制度、评价的目标、 评价的基本程序和评价工作的质量控制等内容。通过对以上内容的明确，确立财 政支出绩效评价的丰体、客体、实施的程序，确保评价工作的质量。 二是对评价对象的具体评价。丰要包括评价对象的分类和确定、评价的原则 和方法、评价指标的设置与选择、评价标准的确定以及评价的计分方法等。评价 对象的分类，是对财政支出的内容进行科学、合理的分类，作为财政支出绩效评 l o ： ： 一 ij f 尔大学硕l j 学位论文 。 价工作开展的起点和基础；评价的原则和方法，是指在具体实施财政支出绩效评 价过程中，应该遵循什么原则和采用的具体工具和方法；评价的指标，是在科学 合理分类的基础上，提出设置财政支出绩效评价指标的构想；评价的标准，要对 财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究 不同评价对象的标准选择，通过各种渠道广泛收集、整理各种分类标准数据，逐 步建立绩效评价的标准数据库；评价的计分方法，就是给每个指标进行打分，然 后通过对每个评价指标设置不同权重，根据一定的指数合成方法，计算出评价指 标的综合得分，形成量化的评价结果。 三是评价结果的应用，主要是探讨财政支出绩效评价的应用途径，逐步建立 评价结果的应用机制。 财政支出绩效评价体系的各个组成部分是一个有机的整体，评价的组织实施 贯穿于评价工作的始终，是绩效评价工作具体落实的制度和组织保障；对评价对 象的具体评价涵盖了从评价对象的确定到得出评价结果的整体评价操作过程，是 评价体系构成的核心部分：评价结果的应用则足绩效评价工作目标是否实现的标 志。 2 2 地方财政支出绩效评价分类 从理论上讲，地方财政支出的所有内容都应作为地方财政支出绩效的评价对 象而纳入评价范围。但由于地方财政支出的范围广泛、内容复杂，而且支出后的 绩效也包罗万象，绩效的性质各异。 2 2 1 以财政支出的目标划分 财政支出绩效评价的内容包括经济效益、社会效益和环境牛态效益。 l 、经济效益。财政支出与其经济领域的投入一样，存在一个经济效益高低 的问题，追求经济效益最大化应是财政支出的目标之一。财政支出绩效要求必须 节约使用财政资金。 2 、社会效益。财政支出的性质和目的决定了财政支出在考虑经济效益的同 时必须考虑社会效益。在公共财政框架下，必须把社会效益放在首要、甚至是决 定的位置。因此，对财政支出的社会效益的评价是公共支出绩效评价的重要内容。 对社会效益的评价可以从社会政治、社会经济和社会环境等多个方面进行。财政 【i 1 尔大学硕一i ：学位论文 社会政治的影响包括对行政管理体制、行政机构效率、政府决策水平、人 对政府满意的程度等的影响；对社会经济的影响包括对全社会收入分配及 社会全员劳动牛产率的提高、科技成果在牛产领域的应用程度、对自然资 约和开发利用等韵影响；对社会环境的影响包括对社会保障及福利制度的 完善、文化环境以及人口、劳动力流动等的影响。 3 、牛态环境效益。良好的牛态环境是人类社会可持续发展的前提和条件， 随着社会工业化程度的提高，人类与牛态环境之间的物质和能量交换也越来越频 繁，牛态环境的影响也越来越大。作为“社会公共需要之一，改善牛态环境、 保持牛态环境的平衡是财政支出的重要目标。因此对生态环境效益的评价也构成 对财政支出绩效评价的一个重要内容和方面。 2 2 2 以财政支出绩效评价的对象划分 财政支出绩效评价分为财政支出综合绩效评价、部门财政支出绩效评价、单 位财政支出绩效评价和财政支出项目绩效评价。 2 2 3 以财政支出绩效评价的形式划分 财政支出绩效评价分为过程评价和结果评价。 1 、过程评价，评价的重点是分析研究财政支出活动或项目的进展情况，包 括资金到位情况、实施进度完成情况等内容。 2 、结果评价，评价的重点是财政支出活动或项目完成结果进行的评价，其 重点是全面分析财政支出活动的成果，审查和评价成果的各种性能指标是否符合 计划的要求。 ，e毫 1 2 r 一 东大学硕1 ：学位论文 第三章地方财政支出绩效评价的现状 3 1 地方财政支出绩效评价的具体做法 l 、积极开展试点工作，为全面推行财政支出绩效评价积累经验。 近年来，随着我国社会丰义市场经济体制的不断完善，财政在经济管理中的 资源配置和调节作用越来越突出。为了适应形势的发展，财政部提出了“积极探 索建立财政支出绩效评价工作体系”的工作思路。2 0 0 1 年湖北省率先在该省的恩 施土家族苗族自治州选取了5 家单位进行试点，制定了财政农业支出、科技支出 和教育支出绩效评价实施办法，设立了支出指标，摸索出一套评价方法和工作程 序，由此拉开了我围财政支出绩效评价试点工作的序幕。次年，又在全省范围扩 大试点，湖南、河北、福建、浙江、广东等地也相继进行了试点，积累了一些经 验。 2 、确定了开展财政支出绩效评价工作的原则。 通过不同省市财政支出绩效评价试点工作的开展，逐步确立了财政支出绩效 评价工作的原则。财政部2 0 0 9 年6 月出台的财政支出绩效评价管理暂行办法 中就明确规定绩效评价应当遵循：一是科学规范原则。绩效评价应当注重财政支 出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量分析与定性分析 相结合的方法，以定量分析为丰，结合定性分析科学地进行评价。二是公正公开 气 原则。绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，保汪项目决策的科学性 和绩效评价结果的真实性，依法公开并接受监督。三是分级分类原则。绩效评价 由各级财政部门、部门( 单位) 根据评价对象的特点分类组织实施。四是绩效相 关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支 出和产出绩效之间的紧密对应关系。 3 、合理地划分评价对象。按照财政支出绩效评价丰、客体的不同，将财政 支出绩效评价的对象分为财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门 财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价四类。绩效评价的对象包括部f 1 ( 单 位) 预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。由于项目效 【l 球大学硕：l ：学位论文 益比较容易量化，项目绩效评价的可操作性强，各地进行绩效评价尝试时大都先 从项目绩效评价入手。财政部关于财政支出绩效评价管理暂行办法中也提出， “部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与木 部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目，有条件的地方可以对 部门整体支出进行评价”。 4 、摸索出一套财政支出绩效评价指标体系和评价标准。评价指标是财政支 出效益评价的载体，也是财政支出效益评价内容的外在表现。目前已经形成共识 的财政支出绩效评价指标体系丰要由财政投资性支出评价指标、财政政府运转支 出评价指标、财政社会保障支出评价指标、财政教育事业支出评价指标、财政科 学事业支出评价指标、财政支农支出评价指标等几类指标组成。绩效评价标准则 是对评价对象进行科学分析、评判的标尺，是衡量财政支出绩效目标完成程度的 尺度，可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准，并且每一类指标都有 相应的评价标准。 5 、逐步形成一系列财政支出绩效评价方法。丰要有成木效益分析法、比较 法、因素分析法、最低成本法、公众评判法以及专家评审法等。成木效益分析法 是将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度，适用于成 本、效益都能准确计量的项目绩效评价；比较法是通过对绩效目标与实施效果、 历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度； 因素分析法是通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效 目标实现程度；最低成木法是对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成木 进行比较，评价绩效目标实现程度。最低成本法适用于公共管理与服务、社会保 障、教育等领域支出的绩效评价；公众评判法以及专家评审法是通过专家评估、 公众问卷及抽样调查等方式对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。 3 2 存在的问题 我围财政支出绩效评价工作起步较晚，基木处于绩效评价试点和推广阶段。 但是随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视，国家财政部门在财政支出项目 领域进行了一定程度的实践探索。虽然取得了一定成效，但是还存在一些问题， 丰要有以下几方面： 1 4 r _ 7 【l 尔大学硕i j 学位论文 1 、法制建设方面，绩效评价法律制度不完善，工作缺乏硬约束。 财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经 常化。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我 国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。财政部虽然制定了一些具体 财政支出领域的绩效评价办法，但在法律约束等方面还存在很大差距，而且各个 绩效评价办法的要求不尽相同，评价体系不健全，造成了一些地方财政部门在开 展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范，财政支出绩效评价结果 只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借 鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程 中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仪使财政支出绩效评价工作流于形 式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作 的深入开展。 2 、评价体系方面，绩效评价层次不全，实施机构不规范。 财政支出绩效评价包括政府、部门、单位和项目四个层次。但是地方政府在 开展财政支出绩效评价的实践中，评价层次更单一，对许多预算部门和单位的绩 效评价还没有开展，不能及时准确掌握部门和单位使用财政资金的绩效状况，不 利于完善部门预算管理。而且，在财政支出绩效评价的实施丰体上还不规范。财 政部门对地方政府的财政支出绩效进行评价，造成了财政部门自己监督自己的逻 辑错误。而本应由部门自己开展的部门、单位和项目的财政支出绩效评价，却由 财政部门实施，存在“越位 之嫌。在前几年政府机构改革中，有些地方政府财 政部门撤消了统计评价专职机构，造成了目前财政支出绩效评价工作，由财政部 门内部各业务辛管机构分头负责的局面，对统一管理绩效评价工作非常不利。 3 、评价指标方面，评价指标不完善，未构建规范的指标体系评价。 地方政府在开展财政支出绩效评价中采用的评价指标，一部分来源于中央、 省财政部门制定的绩效评价办法和文件，另一方面足从财政支出绩效评价的理论 书籍中研究制定的。由于上级财政部门没有现成的指标，地方政府根据有关理论 设计的指标存在不规范、不全面现象。此外，由于财政支出绩效评价是一项新的 工作，我国还没有建立绩效评价数据库，积累的每类财政资金使用绩效数据不丰 富，造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足，需要经过绩效评价实践进行 完善。地方政府在开展地方财政支出绩效评价中，采用的绩效评价方法丰要是从 l 尔大学硕：j ：学位沦文 现有年度财政决算报表中提取需要的数据，运用设计好的指标和公式，计算出绩 效评价的结果。当然，这是财政支出绩效评价的方法之一，但还有一些好的方法 如：专家评议法、调查问卷法和因素分析法等，没有被充分运用。 4 、评价内容方面，财政支出绩效评价工作内容不科学、不完整。 由于我国财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系和健 - 全的组织工作体系，使得财政支出绩效评价工作内容不完整。表现在：一是侧重 于合规性评价，而忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出 绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务 政策和国家有关规定。但往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评 价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价。二是评价对象仪局限于项目木身， 而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仪涉及项目过程审核 和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括 政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济 运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支 出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。三是评价指标设计重支出 分配轻支出后绩效。在实际的绩效评价工作中，财政部门对财政支出的评价丰要 集中于财政部门的支出分配情况，这对财政支出的对象来说，只是一种资源的输 入，没有或较少涉及财政支出后对支出对象的作用过程和运行结果。这是我国财 政支出管理长期形成的传统。从这一点来说，现行的评价还不是真正意义上的绩 效评价。例如，现有评价关注于财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规 性，而对支出后的经济性、效率性汲效能性评价还没有开始实施或仪仪开始探索。性 如果把公共财政支出绩效观念仪仪局限于预算拨款或者对现行规章制度的遵守 情况，长此以往，必将误导公共财政资源的真正使用目的，从而造就只重手段而 忽视目的的“文化”以及一种忽视公众的，神化了的官僚思维，最终损害社会真 正效率。 5 、评价结果运用方面，约束力不强，责任追究机制不到位。 绩效预算管理要求以成果为导向，将追求最大效益为根木要求，将财政资源 配置的最终成果作为衡量管理活动的根木标准，并贯穿于预算编制、执行、监督 等各项管理活动中。但在目前考核机制下，单位领导最看重的是其在仟职期间的 发展业绩，最重视的是“争项目、争投资、争规模”等“外延扩大再牛产”方式 1 6 r 一 东大学硕：i ：学位论文