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基于电子政务平台构建现代行政监察体系 摘要 行政监察是政府系统内部专门行使监督职权的机关对国家行政机关 及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员执行国家法律法规 政策决定的情况及违法违纪行为进行监视督察的活动在国家的行 政活动中行政监察具有重要的地位是行政机关及其工作人员依法行 政高效行政清正廉洁的重要保证是加强社会主义法制的重要环节 但我国目前的监察制度仍存在诸多问题 随着网络技术的发展电子政务成为各国政府改革的必然选择,成为 政府转型的理性产物它提供了构筑政府管理模式变革的技术平台但 要达到政府改革的目标必须同时转变政府管理的理念使电子政务建 设与政府再造紧密联系 为了更好的服务于社会主义市场经济建设, 针对中国行政监察存在的 主要问题, 本文通过对我国现行行政监察体系现状及我国电子政务建设情 况的分析和研究提出基于电子政务平台构建现代行政监察体系的设计 以及基于电子政务平台现代行政监察体系的构建原则构建要素管理 模式及需要的相关保障条件并首次提出在基于电子政务平台现代行 政监察体系中采用内部监督与外部监督并重上级平级和下级并重 人和事并重及教育监督和制度并重四个并重的并联控制的管理模 式以保证行政权力在全方位受到监督增强监管者的核对监管能力 提高行政监察的效能 关键词行政监察电子政务构建体系 set up modern administrative supervision system base on e-government abstract administrative supervision is the activity that supervise administrative department, appointed staff and others execution in nation law, legislation, policy and decision and also their illegality. it plays the great roles in nation administrative movements; it is also guarantee of efficient and honest administration abide by the law; it is also the important segment of strengthen socialistic legal system. the impacts of administrative supervision includes: accelerate administration obey the law, assert unblocked decree, penance corruption, pledge honesty and probity, improve administrative supervision, promote work efficiency and so on. the fundamental function of it can be divided into three parts: upright execution supervision, execute the law supervision and efficiency supervision which correlate, interact, and form an honest, efficient supervise institution. along with the booming of information technology which has internet characteristic, the e-government becomes the inevitable choice that all countries government reform. promote the e-government, the developments e- government is close contact with the government reform. for better service in socialism market economy developments, aiming at the key problem of chinese administration supervision system, this article study the present condition of administrative supervision system and the developments circumstance of e-government, put forward setting up the modern administration supervision system base on the e-government, and the principle, the main factor, the management style , and need related to guarantee condition, its first time that put forward “parallel control” as management style, it ensure the administrative power supervised at all- directions, and increasing the effect of administration supervision. key words: administrative supervision, e- governmentset up, system 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名刘晖 日期 2005 年 5月 8日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许 论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 刘晖 指导教师签名谢海光 日期2 0 0 5 年 5 月 1 6 日 日期2 0 0 5 年 5 月 1 6 日 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 1 前言 行政权是现代社会中公民最经常接触到的国家权力“一切有权力的人都容易滥 用权力这是不变的一条经验”因此对行政权的监督是极为必要的宪法的尊严 法制的统一公民的权利都需要在监督行政权的基础上加以切实的保障党的十六届 一中全会提出全面建设小康社会十六届四中全会 又将这一目标进一步具体化 提出了构建社会主义和谐社会的新蓝图要构建社会主义和谐社会就必须加快社 会监督与制约机制建设监督是文明社会进行社会关系调适促进社会公平和正义的 重要手段构建社会主义和谐社会必须建立健全完善的社会监督与制约机制要以 公共权力为监督制约的重点努力建立有权必有责用权受监督违法要追究的监督 机制要充分发挥各种监督力量的作用综合运用法律监督民主监督群众监督 舆论监督等方式防止对社会公共利益的侵犯防止社会腐败要积极推进政务公开 以及各类社会事务信息的公开增强各种权力运行的透明度但是一方面由于社会 各方面的监督意识和被监督意识不强监督的制度体系不够健全常常是看的见的管 不着管的着的看不见因而起不到应有的作用另一方面是对人民群众监督的权力 缺乏有效的法律和制度保证 以致压制批评和对提出批评意见的人打击报复的现象 无法从根本上制止尤其是同级监督弊病很多由于受行政隶属关系和干部任免权限 的制约 同级监督起不到应有的作用加上相当多的一些人员下不犯上和为 尊者讳的陈腐观念的束缚往往使监督流于形式在舆论公开化方面也难以找到 争取实施舆论公开监督的有效途径和制度保证实践证明监督制约机制一旦失灵 权力就将成为无限无限制的权力必然导致腐败据统计分析近年来的全国揭露出的 重大腐败案件监督虚置和监督乏力问题非常突出各级国家权力机关的监督作用十 分有限因此加强国家权力机关的监督已成为社会的强烈愿望胡锦涛同志在中央 纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话,强调:推进反腐倡廉工作要继续坚 法孟德斯鸠著张雁深译论法的精神商务印书馆1982年第 154页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 2 持标本兼治惩防并举行政监察制度是国家政治制度的组成部分其基本职能是 对国家行政系统进行监督察视调控以保证国家机器有序协调和高效的运转 在不同时代和不同国家的政治生活中行政监察制度都发挥了对国家行政机关及其公 务员进行监督的重要作用成为维系国家纲纪正确行使权力反对腐败修明政治 的锐利武器 随着我国经济建设的不断推进各地区的电子政务建设得到迅速发展建立电子 网络政府推动电子政务的发展是一种世界性潮流也是电子信息技术应用到政府 管理的必然趋势通过电子政务平台构建现代行政监察体系将有助于保证行政监察 制度的有效执行提高行政监察效率对加强行政权力的监督促进廉政勤政也将起 到重要作用 胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话,大力弘扬求真务实精神大兴求真务实之风继 续深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,人民日报,2004年 1月 3日 第一版 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 3 第一章 我国行政监察体系的现状问题及原因分析 所谓“监察”意指监视监督行政监察是一个特定的概念它是国家的宪法 确定最高权力机关决定通过 在最高国家行政机关和各级政府部门设立的专门机构 在我国行政监察特指设立在各级政府内的专司监察职能的机构依法对国家行政机 关及其工作人员执行法律法规规章政策履行职责的情况进行检查监督对 行政违法违纪行为实行纠举惩戒的活动国家设立专门监察机构对国家行政机 关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员是否履行职责和违反国家行政纪律进 行监督检举和惩戒行政监察的主要职能有执法监察效能监察廉政监察和查处 违法违纪案件 1 . 1 我国行政监察体系的现状 1 . 1 . 1 行政监察制度方面 行政监察制度指为改善行政管理提高行政效能促进国家行政机关及其工作 人员廉洁奉公遵纪守法国家设立专门监察机关对国家行政机关及其工作人员和 国家行政机关任命的其他人员是否履行职责和违反国家行政纪律进行监督检举和惩 戒的制度当今我国行政监察包括下列 5 层意思1监察主体各级人民政府专门 行使监察职能的监察机关及监察人员2监察对象国家行政机关及其工作人员和 各级人民政府所属企事业单位中由国家行政机关任命的领导干部3监察内容监 察主体依法对监察对象执行法律法规政策和决定命令的情况以及违法违纪行为 实施监督检查4监察宗旨为了促进国家行政机关的廉政与勤政建设以及依法行 政5监察性质 国家各级行政监察机关和人员依照法律规定和程序对国家行政 机 左连璧主编中国监察制度研究人民出版社2004 年 6 月第 1 版第1-28 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 4 关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执法情况违法违纪行为进行监察 这是一种统一而全面经常而直接的行政法制监督 我国国家监察部在国务院总理领导下主管全国的行政监察工作县以上地方各 级人民政府的监察机关分别在省长自治区主席州长县长和上一级监察机关的领 导下主管本行政区的行政监察工作受双重领导即一方面受上级行政监察机关 领导,另一方面受同级政府的领导实践表明,这种双重领导体制是影响行政监察机关 发挥其监督职能的一个重要因素因为在双重领导体制下,上级监察机关没有人财 物的实权,无法真正对下级监察机关实行实质性的领导另外,由于监察机关设在各级 政府系统内,始终不可能形成独立的地位,很容易受到各种横向的干扰,甚至有时不 得不屈从于其他外部压力,使得行政监察机关不能放开手脚,依法开展监察工作同时, 由于实行双重领导体制,同级政府的主要领导能够直接或间接干预行政监察机关的工 作, 当出现地方利益与中央利益部分利益与整体利益发生冲突时, 少数地方政府领 导由于受本地区利益的驱动难免为了自身的局部利益, 搞起地方保护主义,干扰监察机 关的工作,甚至有的为违纪违法者说情,开脱责任 1 . 1 . 2 行政监察机构管理方面 中国现行监察机构的设置及其体制是(1)监察机构设在政府内部是一级政府 的组成部分之一(2)监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导向本级人 民政府和上一级监察机关负责并报告工作(3)行政监察职能与党纪检查相交叉党 的纪检机关与监察机关合署办公我国现行监察机构设置及其体制从 20世纪 50 年代 建立以来在实践中得到了发展一是县级以上各级政府都设立监察机关二是县级 以上各级监察机关都可以根据工作需要在政府各部门设立派驻机构三是监察权限有 所扩大强化了调查权检查权和建议权增加了行政处分权四是对监察对象进一 步规范仅限于行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员国有企业及其 左连璧主编中国监察制度研究人民出版社2004 年 6 月第 1 版第84-86 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 5 工作人员不再列为监察对象经过几十年来的发展监察机构日益健全监察权的设 置日益完善形成了较为严密的监察体制基本上适应了我国党风廉政建设和反腐 败斗争任务的需要对于加强对政府机关及其公务员的监督保证政令畅通维护行 政纪律促进廉政建设提高行政效能发挥了重要作用 特别是纪检监察机关合署办公以来形成了纪检监察的合力增强了专门监督 机关的监督力量避免了职能重复交叉减少了办事环节有利于反腐倡廉工作的 统一部署组织和实施提高工作效率但是我国行政监察体制机构建设上还存在 问题 第一现行监察体制存在着不利于充分发挥行政监察应有职能的问题主要是 监察机关独立行使职权的法律地位不够明确监察干部非职业化职权保障不够 第二在党的纪律检查机关与监察机关合署办公的条件下一些地方的行政监 察职能有所削弱政府监察机关与党内纪检机关的合署办公是本着有利于加强党的 纪律检查工作和行政监察职能有利于发挥党政监督机关的整体效能避免工作的交 叉重复有利于精简机构有利于提高工作质量和效率是适应现有政治体制需要的 举措但存在的问题也是明显的例如监察机关领导的职责权限不够明确对监 察工作难以做出全面系统的部署对全面履行监察职能带来一定影响合署后的监察 机关在同级党的纪委直接领导下开展工作这种体制客观上淡化了政府对行政监察 工作的领导在机构设置上虽然设置了监察综合室执法监察室和纠风办等带有监 察职能特色的部门但是全国上下机构设置不一致职能设置更加混乱不利于工作 的开展派驻机构由于体制的原因缺乏有效的统一管理难以充分有效地发挥监 察职能作用 1 . 1 . 3 行政监察程序方面 监察程序是指法律规定的行政监察机关和监察人员在监察过程中所必须遵守的 左连璧主编中国监察制度研究人民出版社2004 年 6 月第 1 版第171-179 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 6 先后次序和法定手续 监察工作是一种执法活动按照法定程序履行职责是确保行使行政监察权的 基本要求根据我国行政监察工作内容的不同行政监察程序也不同执法监察和行 政效能监察的程序主要是(一)选项要紧紧围绕党委政府的中心工作和群众反映 强烈的问题选题 (二)制定实施方案并组织实施 (三)向本级人民政府或者上级监 察机关提出监察报告 (四)对在检查中发现严重违纪违法行为需要追究行政责任 给予行政纪律处分的要按照法定程序立案调查(五)跟踪落实 我国行政监察程序行政监察工作中具有重要作用随着我国行政监察工作的不 断发展行政监察制度的不断完善行政监察职能得到进一步强化行政监察程序也 日益完善特别对在新的历史形势下对如何完善运行程序有了更加深刻的认识在 查办违纪案件执法监察行政效能监察等方面进行了有益的探索形成了较为系统 的做法在执法监察方面各级监察机关紧紧围绕政府中心工作围绕重大改革政策 贯彻落实情况针对影响经济发展的突出问题和影响社会稳定的热点问题以及滋生腐 败的源头问题开展执法监察积极参加重大特大事故的调查处理在监察机关恢复 组建以后的十多年来经过积极的探索实践行政监察工作积累了许多好的做法和经 验基本适应了新形势下行政监察工作的需要对于保证各级监察机关履行行政监察 职能完成监察工作任务发挥了重要作用同时保证了在纪检监察机关实行合署办 公的体制下党政监督整体效能的增强 反腐败斗争力度的进一步加大 为促进改革 发展和稳定发挥了积极的作用但是由于我国行政监察制度建立的时间还不长建 立以后经历了曲折的发展过程曾一度中断了很长时间行政监察制度恢复建立以后 虽然得到了快速发展但在很多方面还不够完善行政监察程序中也存在一些问题 1 . 2 我国行政监察体系的问题 左连璧主编中国监察制度研究人民出版社 2004 年 6 月第 1 版第 84-86页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 7 近年来发生在领导干部中的腐败案件数量呈上升趋势级别呈增高趋势究 其原因除了新旧体制尚未理顺和腐朽观念影响外监督的乏力也是人所公认的从 这些年的实践经验来看我国的行政监察存在以下几个薄弱环节 1 . 2 . 1 上级不易监督 既对各级人民政府及其领导的监督上级监察机关管得着但看不着上 级与下级在时间和空间上存在明显的距离平时的接触仅限于工作关系使得上级对 下级的监督存在滞后性无法做到事前和事中监督目前对这部分监察对象的监督 主要依靠群众的举报揭发然而这些人身居庙堂之高一般群众很难了解其违法违纪 的事实详情由此便造成了一个监察黑洞而上级监察机关对于下级政府及其领导的 监督则是山高皇帝远 1 . 2 . 2 同级不愿监督 即对各级人民政府及其领导的监督同级监察机关看得见但管不着同 级干部或同一个领导班子成员虽朝夕相处知根知底但或是顾忌同事关系或是顾 忌自身仕途奉行多栽花少栽刺对问题三缄其口视而不见听之任之同 级监察机构由于受上级监察机构和同级党委的双重领导人员配备办公经费物资 保证及经济待遇均受制于同级党委 缺乏真正的独立性和平等性 导致了监督时的 心 有余而力不足其原因在于监察机构设置于政府内部在政府首长的领导下开展工 作从整个行政管理系统来看处于执行机构的地位且没有实际上的独立性所以 对政府首长的监督显得责大权小位卑言轻结果是同级监察机构对行政首长的违法 违纪行为无可奈何有心监督但力不从心甚至唯首长之命是从 1 . 2 . 3 下级不敢监督 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 8 现在的领导班子结构是金字塔型位于塔尖的“一把手”位高权重长官意志强 少部分领导缺乏民主意识又掌管着本单位部门人财物的决策权决定着下属的 前途和命运对敢于监督或提出不同意见的人进行打击报复压制了下级的积极性 下级由于受“一把手”的管理或领导从自身利益出发怕被排挤打击不愿也不敢得 罪上级或是附和随从或是敬而远之下级事实上处于无权监督的状况对上级的 监督起不了有效作用 1 . 2 . 4 群众不便监督 普通群众身处本单位本部门的最基层虽可通过政务公开等进行监督但由 于公开的质量不高及时性不强导致群众对本单位本部门的重大决策缺乏了解 对领导干部的权力运作业务活动社交往来和家庭状况知之甚少尤其是一些个人 重大事项只向上级汇报群众无从知晓无法监督同时极少数领导干部出于私 心扣押举报或淡化举报问题也使群众参与监督的积极性受到挫伤 1 . 2 . 5 体制不利监督 我国正处于两种体制转轨的过渡时期政府职能转变相对滞后对权力的分解 和科学的配置缺乏相应的措施虽然干部人事制度行政审批制度等正在进行改革 收到了一些成效但仍存在一些亟待解决的问题有的已经出台但因操作性不强难 以发挥应有的作用有的权力自由裁量弹性过大在一定程度上个人说了算以权谋 私者往往披上这件合理合法的外衣在法律法规允许的范围内利用弹性自由裁 量从中以权谋私 简言之我国的行政监察工作一方面国家在人财物力上给予了相当大投 入另一方面却收效甚微腐败现象愈演愈烈腐败分子的出生率远远高于死 亡率根本原因即在于这种行政监察体制下监察机关与监察对象缺乏必要的权力 制约使监察活动必然要受到各种关系的干扰使监察处置权淡化种种人情关 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 9 和关系网使监察人员举步维艰进退唯谷监察人员与监察对象存在种种直接或 间接的非组织关系也是现行体制下监察人员的难于实施行政监察的障碍 1 . 3 我国行政监察体系问题原因分析 存在以上问题的原因是多方面的但其主要原因有以下三点 (一) 监察机构自由裁量权扩张度大 一是调查权弹性大 在调查群众举报反映的问题和线索时 可以把案件由大变小 由小化了也可以对案件顺藤摸瓜由小变大案件线索和证据的取舍调查结果还 往往取决于调查人员的职业道德思想水平和业务水平没有一个完善具体的约束制 度这样就形成了一个上上下下办理任何案件都存在一个相对自由裁决度问题对 于这个“自由裁决”问题到目前为止往往还只注重于对调查人员的个体素质及工作 水平进行不断培训提高但忽视了对办理案件过程中的一系列规范性制度建设忽 视用制度来规定和规范调查人员的个体行为造成调查权弹性大 二是处理权弹性大 表现在量纪过程中存有视其态度好坏情节轻重作出处理等现象同样在量纪规定 中也有这样的情节规定视其态度和情节本身就具有弹性不易作出判断它往往取 决于有处理权的领导者或领导班子人员的思想道德和纪律观念这样容易造成量纪 畸轻畸重,处理失之于宽失之于软等现象由此也折射出纪律条规的缺陷性,不能约 束量纪人员依据条规正确进行量纪,使得量纪人员处理权弹性大 (二)存在信息盲区使腐败行为难以发现 信息的不全不畅不捷不深不便是影响监督的效果重要原因由于信息掌 握不全交流不畅传送不捷导致上级领导及行政监察机关无法掌握某些单位的全部 情况及动态只能通过情况汇报来了解该部门使得掌握的信息不全不准滞后 致使有些问题很严重了才来了解调查查处但为时已晚同时由于群众与领导 李梅主编反腐倡廉创新研究与实践上海教育出版社2 0 0 4 年第 46-50 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 10 之间存在严重的信息不对称群众对本部门许多情况了解不深即使有所了解在举 报手段和监督体制上也存在诸多不便使腐败行为难以发现 (三)制度和工作程序不能严格执行 西方有法彦称自己不能做自己的法官中国也有俗语说自己的刀削不了自己 的把这些思想体现了人们对于内部监督局限性的认识就行政监督而言它是指本 级人民政府对所属工作部门和下级人民政府违法或不适当的行政行为予以监管的监督 制度就其性质而言具有天然的局限性容易受到人为因素的影响监督主体不具 有独立性单一的行政机关内部监督无力保障行政权力的依法有效运行同时行 政监督缺乏规范的监督程序从实践上看行使行政监督权的部门在履行监督职责 规范行政行为的过程中监督权力的运行缺乏程序性的规范往往依据行政命令的方 式进行监督工作这样的监督工作规范性稳定性不够随意性较大使得制度和工 作程序不能严格执行 而利用信息网络技术可以较好解决以上种种问题利用信息网络技术规范管理 建立健全监督机制一方面通过信息技术将法律法规工作程序纳入信息化管理系 统使腐败者“不能为”另一方面通过网络技术将监察管理过程和内容进行公开 提高监察管理的透明度加大公众对行政行为的监督力度使腐败者“不敢为”应当 说信息化为预防和监督行政权力的滥用提供了有力的支撑推进信息化建设对行政 监察工作具有重要的现实意义 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 11 第二章 电子政务的功能及其解决行政监察相关问题的可能性 近年来电子政务的实施为行政监察提供了一个新的平台同时也对政府的行 政监察的实施提出了新的要求为行政监察提供了新的方式电子政务在规范行政行 为公开行政执法过程有着不可低估的作用 2 . 1 电子政务e - g o v e r n m e n t 与电子政务平台 电子政务的概念源于 e l e c t r o n i c g o v e r n m e n t ( e - g o v e r n m e n t ) 是指运用 信息通信技术打破业务流程打破行政机关的界限改进行政组织重组公共管理 实现政府办公自动化政务业务流程信息化为公众和企业提供广泛高效和个性化 服务的一个过程其核心内容在于将政府的管理和服务借助信息手段集成实现更 高效更廉洁务实的政府监管和服务这个定义包含以下几个方面的信息第一 电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术离不开信息基础设施和相关软件技术 的发展第二电子政务处理除了政府机关的行政事务以外还包括党委人大政 协法院检察院等一些政务组织的管理事务第三电子政务并不是简单地将传统 的政府管理事务原封不动地搬到互联网上而是要对其进行组织结构的重组和业务流 程的再造第四电子政务的服务对象包括政府部门也包括企业和市民 电子政务平台则是由部门内部部门之间 及部门对外服务等电子政务系统构成 电子政务平台的基本结构如图 2 - 1 所示 徐晓林杨兰蓉编著电子政务导论武汉出版社 2002年 1月第 1版第 19页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 12 2 . 2 电子政务的目的意义和功能 电子政务的目的是什么从本质上讲政府所需要的并不是一套网络其背后的 真实目的主要包括以下内容 1适应形势转变职能从“管理主导型”向“服务主导型”转变适应社会主 义市场经济的发展需要 2提高效率精简机构配合转变职能裁减冗员节约成本 3政务公开廉政建设加强政务公开程度提高政府透明度 4加强行业管理和规范加强行业监管稳定社会经济生活和生产秩序 5科学决策提高执政水平依靠科学数据预测和规避风险 6政策宣传和民众教育加强法律法规宣传提高国民素质 这些才是政府的真实需求任何信息化的建设都必须要围绕这样的目的来进行 实施电子政务是政府一项强有力的改革措施其重要意义主要体现在以下几方 面如图 2-2 所示 internet 企业居民个人 对外服务系统对外服务系统 政府内部办公系统政府内部办公系统 电子政务系统 网闸网闸 图 2-1 电子政务平台基本结构 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 13 1 改善政府公共服务提升政府形象实施电子政务可以提高政府为公 众的服务水平全面提升政府形象 2 提高行政效率降低行政成本高效的政府是经济和社会发展的基础电 子政务为建立高效能的政府提供了良好的契机它可以有效地利用政府内部和外部资 源提高资源的利用效率从而对改进政府治理降低行政管理成本具有十分重要的 意义 3促进政务公开和廉政建设实施电子政务可以加强政府和社会公众对各 权力机构运行的监管并可以实现政府相关信息和业务处理流程的公开化 4 促进政府改革实施电子政务是当前政府信息化的主要形式目前世界 各国政府内部政务的信息化已经初步完成随着互联网的发展实施电子政务即以 互联网络为基础将政府集成起来向公众开放并提供服务已经成为当前政府信息化工 作的最主要调整方向 5推动全社会的信息化国内外信息化发展的实践表明各国政府一直是推 促进政府职能转变 提高行政效率 促进政务公开和廉政建设 促进政府改革 推动全社会的信息化 培养高素质的国家公务员队伍 改进管理方式和工作方法 改善公共服务提升政府形象 电子政务建设 图 2-2 实施电子政务的意义 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 14 动信息化最主要的动力如美国欧盟日本新加坡等政府率先信息化对一个国 家的信息化发展起着重要的推进作用政府首先实现信息化才会带动企业社会公众 的信息化步伐 6推进民主政治发展电子政务不仅会提高政府工作效率还能促使公民更 多地参与决策过程 从公民的角度看 通过网络公民有更多的机会了解政府在做什么 在怎么做并可以以多种方式及时地表达自己的意见参与决策过程 7有利于培养高素质的国家公务员队伍电子政务与传统政务不同对国家 公务员的综合素质尤其是现在比较欠缺而又急需的管理和科技素质的复合性需求也 会不断提高 8拉动 it 产业并带来商业机会实施电子政务将使众多企业上网在这方 面电子政务和电子商务是相辅相成的因此电子政务需要在发展过程中进一步完 善但实施电子政务已成为政府机构改革的趋势和必然选择中国政府必须面对这个 潮流抓住这个机遇利用电子政务来促进政府改革 电子政务的功能1政府办公自动化整合业务结构梳理业务流程政府办 公自动化,就是利用计算机网络和专门的业务管理软件帮助实现政府日常办公过 程中的业务处理公文传递档案管理和信息交流从而规范政务流程提高办事效 率只有将政府信息化和政府职能转变有机结合起来将办公自动化与部门业务流的 重整有机结合起来才能充分发挥先进技术带来的优势才能真正体现自动化办公系 统的实际效能其关键是要借助先进的计算机和网络技术对政府部门的业务流进行 梳理和重整而梳理重整业务流的内容主要包括业务流程的规范化和组织结构的网 络化2政府内部信息交流业务数据沟通政务资源共享政府内部的信息交流 是政府日常业务的一个重要部分主要包括政府部门内部的资源共享和政府部门之间 的信息互通在完成了初步的办公自动化之后无纸化网络化的政府内部信息交流 也成为了电子政务系统建设的下一个阶段性目标实施电子政务的一个重点是如何把 政府中已有的资源整合起来为政府提供统一管理的信息平台对数据进行集成与整 孙正兴戚鲁电子政务原理与技术人民邮电出版社2003 年 4 月第 12-15 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 15 合综合地表现和分析解决目前大多数政府职能部门存在的信息孤岛问题让 不同的业务系统通过互联互通通过一定的资源共享机制来发挥最好的综合效益 3政务信息发布网上信息公开政务信息的对外流通政务信息发布是政府 发挥职能和树立形象的重要手段与传统的政务信息发布方式相比电子政务信息发 布以政府网站为核心,发布快捷信息即时维护方便具有很明显的优势而且随 着互联网络的普及电子政务信息发布的技术和社会条件也已逐渐趋于成熟是电子 政务建设由内而外的过程当中向外迈出的第一步4在线政务处理一网办公 一站服务政务信息双向互动在线政务处理指政府和公众在网上即可完成特定事 务的办理其处理过程依托政府网站核心部分是政府与公众之间的双向信息互动 同时也对政府业务流程的规范性和政府各部门的数据共享与协作有很高的要求在线 政务处理的实现无疑是电子政务建设进入成熟阶段的重要标志 2 . 3 电子政务为实施行政监察提供的条件 2 . 3 . 1 我国电子政务的发展 我国电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步是沿着机关内部的 办公自动化管理部门的电子化工程全面的政府上网工程这条主线展开 的具体来说可分为如下三个阶段 第一阶段信息交流政务资源共享8 0年代中期9 0年代初期办公自动 化( o a ) 工程中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程在国内兴起一小股办公 自动化热政府机构的一些部门使用计算机进行办公而且建立了一些信息中心重 点是政府各部门内网及专网建设 第二阶段政府上网工程9 0年代中期9 0年代后期管理部门的电子化工程 王浣尘主编电子政务通用教程上海高教电子音像出版社第 21-26 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 16 如 1 9 9 3年底启动的“金”字系列工程如金桥工程金关工程和金卡工程等是中央 政府主导的以政府信息化为特征的系统工程重点是建设信息化的基础设施为重点 行业和部门传输数据和信息 第三阶段一站式服务9 0年代末至今2 0世纪 9 0 年代后期由于网络技术 的快速发展和信息基础设施的不断完善电子政务的发展进入快车道1 9 9 9年正式 启动的政府上网工程标志着电子政务的起步 2001 年以来中国电子政务的重心集中在政府专网建设政府信息收集交换 和发布的改革等方面纵向网和跨部门网络建设继续呈快速发展之势业务数字化 网络化建设也取得了令人满意的成绩全国各级政府继续按照三网一库的要求去 做成绩斐然目前已有接近 50%的政府机构建立了自己的网站国务院的 29 个 部委中有 26 个建立了自己的网站其中 9 个有英文版本的网页12 个提供了在线服 务90%以上的部委设有信息公告或资料数据库查询等各地政府网站已成为承载当 地政府信息资源的主流网站 我国的电子政务的发展与欧美电子政务的发展基本上是相同的但我国的电子政 务起点比较低总体的信息化水平不高因此我国的电子政务的发展是从办公自动 化开始的基本上是从 20世纪 80年代才刚刚起步由于我国各地的发展水平差距较 大因此我国的电子政务在发展过程中则是在中央政府的推动和需求的 拉动 下从一些行业管理部门开始的例如我国的金关工程一方面是在国家的重点支 持下发展的同时它的建立也是因为美国的海关管理已实现了电子化随着我国对美 出口的增加为使两国对进出口货物的管理同步对接美国海关要求我海关管理实现 电子化于是拉动了这一工程的实施另外我国的电子政务发展的不平衡表现 为东部沿海地区大城市发展较快北京上海福建广东等地数十家政府纷纷 宣布了数字化北京数字化上海数字化福建等电子政务计划 到目前为止 这些省市已建立了政务网使各部门都连入政务网中加上各部门内部的局域网及已 苏武荣主编电子政务与办公自动化实务手册机械工业出版社2002 年 11 月第 1 版第1-4 页 苏武荣主编电子政务与办公自动化实务手册机械工业出版社2002 年 11 月第 1 版第17-23 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 17 经成规模的互联网初步实现了数字化由于电子政务在政府内部形成共享互通 对外提供信息发布和在线处理政务这些都为建立基于电子政平台构建行政监察体系 创造了有利条件 2 . 3 . 2 电子政务走向全面应用 1电子政务使政府全面转向服务型政府 随着政府体制改革的逐步深入和政府信息化建设的飞速发展我国电子政务建 设也取得了显著的进步和成就越来越多的厂商不断进入这一领域并针对政府领域 的各个行业政府工作的各个环节推出了各种各样的电子政务应用产品提出了各具 特色的电子政务解决方案从行业到区域从纵向到横向 覆盖了整个电子政务领域 其实电子政务服务商的态度转变正是基于电子政务本身市场需求的转变“政绩工 程”“形象工程”“欺骗工程”正在市场中逐步消失呈现在市民面前的将是实实在 在的服务型电子政务应用 作为电子政务应用发展的必然趋势全面打造服务型政府是贯穿在我国电子政 务建设过程中的重要理念在 2004 年电子政务规模建设取得突破性进展的基础上 面向公众企业的相关应用初步展开并且受到了应用主体的热烈欢迎虽然目前电 子政务应用系统还没有全面铺开但这是不可逆转的发展趋势2005 年将成为电子 政务的规模应用年 目前从中央到地方各级政府都普遍重视电子政务的便民服务和提高政府办 事效率的功能建立了宣传和服务功能比较完善的政府门户网站拥有了比较好的硬 件基础这些都在政务信息发布政务公开方面发挥了积极的作用 2005 年门户网站的建设将成为重点门户网站不仅能提供信息服务还能实 现网上办事地级政务外网的建设将获得全面进展同时多种手段的服务方式包括 电话手机以及便民卡等将和外网整合在一起为公众提供多种接入手段政府将 更加贴近公众政府门户网站的便民服务交互功能将进一步加强在实践过程中类 似“条块结合模式”“网上一站式办公”网上审批等一大批应用系统将得到推广 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 18 2电子政务使“信息共享”进一步得到加强 电子政务建设的实质就是政府按照市场经济和信息化的要求加快政府管理的 变革和流程的重组并借助技术手段达到为公众提供社会化综合服务的目的这包 含了三个方面的内容首先是政府管理结构的整合体现为政府管理体制的变革和政 府职能的转变其次是电子政务技术手段和产品的整合体现为建立统一的标准化 的资源整合平台第三是电子政务框架的整合体现为政府管理和信息技术的相互影 响与相互促进需要特别指出的是在电子政务建设初期由于存在某种误区认为 设备愈先进愈好 以至于出现了一种盲目追求硬件设备的档次 盲目攀比等不良现象 一些诸如“信息孤岛”等问题逐渐暴露出来 “信息孤岛”是我国电子政务建设初期出现的较为突出的一个问题由于缺乏统 一的战略规划多数地方政府只建设自己独有的办公系统而这些独立的异构的 封闭的系统使得系统间的信息共享和业务处理无法进行电子政务成了“信息孤岛” 大量的资源不能充分发挥应有的作用 人们在研究解决“信息孤岛”问题的过程中逐步认识到加强战略规划注重 资源整合共享的重要性在电子政务建设过程中许多地方以统一网络平台实现信 息资源共享为指导方针开始注意统筹规划和部门地方之间的协同调节在资源共 享机制下每一个政府部门每一个企业每一个学校不再“量体裁衣”地开发他们自 己的信息化系统而是在该类系统要素的标准规范下以此为基础进行大规模的批量 生产以标准化批量化的软件包推向市场在这样的规划引导下大量的资源逐渐 被方便地共享同时也极大地提高了应用领域的工作效率通过打造“数据中心”“信 息孤岛”的问题将得到进一步解决 2 . 4 基于电子政务平台构建现代行政监察体系的价值和意义 2 . 4 . 1 基于电子政务平台构建现代行政监察体系的价值 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 19 结合当前我国电子政务建设的现状我国电子政务建设将沿着前几年的发展道路 继续前进在明确内外网边界的前提下迅速开展内外网平台的建设工作副省级以 上单位的建设任务初步完成并开始向下延伸从条件成熟的地区延伸到县统一的网 络平台初步形成开始建设中央门户网站各级政府门户网站建设得到加强新业务 系统分期分批逐步上马标准化规划化工作取得一定进展电子政务的网络和信 息安全建设得到加强到十五期末我国将初步完成发展电子政务的基础性工作 统一的国家电子政务网络平台边建设边发挥作用新建部门业务系统全面运行于统一 的网络平台上原有业务系统平稳向统一平台迁移门户网站在规范中取得发展中 央门户网站在建设中不断完善重点业务系统全面投入运行其它业务系统分期分批 逐步上马政府部门内部办公业务系统不断完善对外提供服务的能力不断加强横 向互联的广度和深度不断提高经济和社会效益不断体现法律法规体系初步建立 重要基础性法律法规颁布实施配套规章制度和政策措施不断完备电子政务培训工 作不断强化公务员和领导人员的思想认识不断提高发展电子政务的网络和信息安 全体系初步建立并发挥保障作用初步建成全国统一的安全监控和保障体系框架电 子政务应用系统软硬件国产化比例大大提高相当一批民营 it 企业得以迅速发展 中西部地区受政策影响和东部地区的示范作用电子政务建设取得明显进展全社会 对电子政务的认识不断达成共识电子政务为民服务的宗旨开始得到全面贯彻 目前电子政务系统虽然有了长足发展电子政务业务系统涵盖了我国经济和社 会发展的方方面面当前重点建设的业务系统主要包括“金宏”金关金税” “金财” “金保” “金审” “金盾” “金质” “金农” “金旅”“金水”和“金智”等 12大“金 字工程”从总体上看业务系统建设进入了整体推进阶段基于电子政务平台构建 现代行政监察体系其根本应该说是电子政务的一部分该体系的构建依赖于电子政 务的发展同时基于电子政务平台构建现代行政监察体系一个复杂的系统工程不是 某一个政府部门的单独行为必须把信息源的优势和网络技术和人才的优势有机地 王长胜主编电子政务蓝皮书中国电子政务发展报告no.1 2003 年 12 月第 1 版第 8 页 上海交通大学mpa 学位论文 基于电子政务平台构建现代行政监察体系 20 结合起来充分利用电子政务平台 随着政治体制改革的不断深化法律法规的不 断健全构建基于电子政务平台的现代行政监察体系将为我国的党风廉政建设发挥积 极作用党的十六大提出了“信息化带动工业化”的战略举措伴随着信息技术的迅速 发展及其在社会各领域的广泛应用如何利用信息化加强监督管理进行监管创新 以及如何监督政府廉政建设和促进政府效能提高成为被社会广泛关注的课题 1提高反腐工作的效能 当前我国电子政务已开始由第一阶段的政府上网工程逐步向政务应用公共 管理服务工程等方面发展政务应用系统主要以业务流为主线将与各项业务职能有 关的信息及工作程序如企业注册立项审批税务申报报关等业务通过信息化手 段进行规范和整合并在关键环节上设置不同的权限管理使业务流程中权责明确 在程序上不可逆有效减少了公务工作中的随意性促进了政府工作程序的规范化 政府管理的信息化不是对现有程序简单的电子化而是对现有政府管理的创新它减 少了公务人员在履行职能过程中的随意性而且在一定程度上减少了腐败