（公共管理专业论文）善治理念下的公民参与与政府回应——以a市市政广场拆迁为例.pdf

摘要 摘要 行政民主化的时代，民主的理念集中地体现为公民直接参与公共行政，并 逐渐发展成为公民与政府合作的互动共治模式善治理论正与此契合。本文以 善治理论为研究视角，以a 市市政广场拆迁为切入点，从应用研究层面探讨我 国公民参与和政府回应的路径选择，以及在城市房屋拆迁中如何实现有效公民 参与和政府回应机制的问题为此，本文首先界定分析了公与参与与政府回应 的内涵、相互关系、理论基础、现实基础和发展趋势。然后解剖城市房屋拆迁 过程各种利益者的行为及动力、并以a 市市政广场拆迁为例，从政府机构、市 民社会、利益表达三个方面透视中国公民参与和政府回应的现状和问题，分析 其存在的制约因素，再将善治理念的导入我国公民行政参与和政府回应中，以 善治的理念来提出克服我国公民行政参与和政府回应中的制约因素、促进我国 公民参与和政府回应的五条实现路径最后探讨以完善利益表达和沟通机制方 式，实现有效公民参与和政府回应，化解城市房屋拆迁矛盾纠纷的对策建议。 关键词：善治；公民参与：政府回应；城市房屋拆迁；路径；对策 a b s l x a c t d u r i n g t h ed a y so fd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n , d e m o c r a t i ci n t e n t i o n c e n t r a le m b o d i e sc i v i c p a r t i c i p a t i o n i nd e m o c r a t i ca d m i n i s 仃a f i e n d i r e c t l y a n d p r o g r e s s i v ed e v e l o p st o b et h em o d e lo fi n t e r a c t i v er u l et h a t c i t i z e n sa n d g o v e r n m e n tc o o p e r a t i o ni n c r e a s i n g l y 耽et h e o r yo f g o o d g o v e r n a n c ej u s t a g r e e s w i t hi t 嘶sa r t i c l e a p p r o a c h e s t h e p a t h c h o o s e no fc i v i c p a r t i c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr e s p o n s e f r o m a p p l i e d a n d r e s e a r c h d i m e n s i o n , w i t h r e s e a r c h p e r s p e c t i v e o ft h e t h o u g h t o fg o o d g o v c r r t a n c e 。a n ds t a r t i n gp o m o fa c i t y s m u n i c i p a lp l a z ad e m o l i t i o n t o t h e e n d , t h i s a r t i c l e f i r s t l y d e f i n e s a n d 越a l y s i s t h ec o n n o t a t i o n 、m u t u a l r e l a t i e n s 、o r i g i nt h e o r y 、r e a l i s t i c f o u n d a t i o n 、e v o l u t i o nt r e n da n dm a i n p r a n c ew a y s o fc i v i c p a r t i c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr e s p o n s e a n d t h e n , a n a t o m i e st h e a c t i o na n di m p e t u so f a l ls t a k e h o l d e r si nt h e p r o c e s s o f b t l i l d m g d e m o l i t i o n , a n dt a k et h ed e m o h t i o no fac i t y s m u n i c i p a lp l a z a f o r e x a m p l e , p c t s p e c t i v e s t h es t a t u so f a 渤雠c i t i z e n s p a r t i c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr e s p 0 1 s e f l x n n3p a t h s g o v e m m e n t c i v i c 漱哆、 e x p r e s s i o n o f i n t e r e s t , a n a l y s i sc o n s t r a i n t s , i n t r o d u c e s t h e t h o u g h to f g o o dg o v e r n a n c ei n t oc i v i c p a r t i c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr e s p o n s e , r a i s e s5 p a t h s t o o v e r c o m e t h ec o n s t r a i n t so fc i v i c p a r t c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr e s p o n s e a n d p r o m o t e s o fi tw i t ht h e t h o u g h t o f g o o dg o v e r n a n c e a tl a s t , d i s c u s s e s t h e p a t h t o r e a l i z ee f f e c t i v e c i v i c p a r t i c i p a t i o n a n d g o v e r n m e n tr d s p o n s e a n dc o u i t e r m e a s u r e so f d i s s o l v i n gc i t yb u i l d i n g d e m o l i t i o n t h r o u g h t h e p a t h o fp c d e 咄 e x p r e s s i o n o fi n t e r e s ta n dc o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s n ， k e yw o r d s ：g o o dg o v e r n a n c e ；c i v i cp a r t i c i p a t i o n ；g o v e r n m e n tr e s p o n s e ；c i t y b u i l d i n gd e m o l i t i o n ；p a t h ；c o u n t e r m e a s u r e s i i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 日 本学位论文作者完全了解直昌太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) = 荔藜三 簿 日 第一章导论 1 1 研究的意义和目的 第一章导论 胡锦涛总书记在党十七大报告中指出：“社会主义愈发展，民主也愈发展。 在发展中国特色社会主义的历史进程中，中国共产党人和中国人民一定能够不 断发展具有强大生命力的社会主义民主政治”o 民主既是一种崇高的人文价值、政治信仰，也是一种实际的运作程序和技 术，它反映了人类对一种国家和社会管理方式的追求。当代民主化的发展趋势 是由政治民主开始转向行政民主，行政民主正在成为一个潮流。在全球民主化 大趋势影响下，随着社会公民以及各种公共组织自主意识的提高，公民已越来 越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己问接地参与政治，而希望通过自己信 任的组织团体组织甚至自己直接参与政府过程在现代国家，民主行政或行政 民主的理念就集中地体现为公民直接参与公共行政，并逐渐发展成为公民与政 府合作的互动共治模式 不可否认，我国公民素质经过改革开放以及几十年的教育普及以有了长足 的发展，但是，短短十余年的改革毕竟不可能彻底根除几千年封建专制和几十 年高度集权政治体制的影响，更不可能根本改变社会发展不平衡的局面，这种 不平衡也深深地影响着我国公民参与和政府回应的现状，使其在显现出逐步成 熟、不可逆转之基本趋势的同时也暴露出许多问题。对这一趋势和问题进行综 合考察，可以看到我国公民参与和政府回应的基本闯题。这种状况主要是与我 国公民参与受各种条件制约有密切的联系。因此有必要实事求是地分析公民参 与中问题的形成原因即公民参与和政府回应中的制约因素，以便进一步完善我 国公民参与以及政府回应的体制和制度，这正是本文的意义所在 我国公民参与和政府回应目前的整体态势是“参与不足、回应短缺”。而 我国公民行政参与和政府回应中存在的很多制约因素，无疑是导致这种被动参 与现状的深层次原因，本文将善治理论的导入我国公民参与和政府回应中，试 。胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取哞= 面建设小康社会新的胜利而奋斗在中国共产党第 卜七次全国代表大会e 的报告，。l t 人h 报 。2 0 0 7 年1 0 月2 5b ，第2 版 1 第一章导论 图以善治的理念来克服我国公民参与和政府回应中的制约因素。以善治的理论 作为一种新的分析框架，有着三个方面的比较优势：首先，它提供了新的视角 和范畴，着眼于政府与公民的合作网络。其次，它提供了比其他分析方法更全 面的方法体系，在善治理论中，包涵了当前正在兴起的制度分析、经济分析和 文化分析等方面的内容，理论上涵盖了新公共管理理论、市民社会理论和政府 发展理论等。第三，善治理论也体现了政府发展的方向：它特别强调政府与公 民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，反映了全球化时代的民主 要求 城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律。改革开放以来，中国城市 建设的速度之快、力度之强、规模之大，是世人所罕见的城市房屋拆迁是我 国城市化加速发展中突显出来的社会现象，由此产生的利益冲突也变成了一个 重大的公共管理问题。自九十年代以来，大规模城市扩张、旧城改造以及开发 区建设，使房屋拆迁成为必然这一彰显政府关爱的“民心工程”，有时却变 成了某些地方官员以赢利为目的并强制执行的“扰民工程”，或借以捞取升迁 资本的“政绩工程”，由此引发的利益冲突呈现愈演愈烈的趋势冲突主要发 生在地方政府、拆迁入( 开发商) 与被拆迁a 2 _ 间，焦点在于：一是强行拆迁， 粗暴对待被拆迁户，使被拆迁人对房屋的使用权、收益权和处分权受到剥夺； 二是补偿安置不合理，社会保障缺位，被拆迁人因拆致贫，固有生活方式被打 乱 因此本论文旨在解剖城市房屋拆迁过程各种利益主体的行为及动力，透视 中国公民参与与政府回应的现状和问题，分析其存在的制约因素，将善治理念 导入我国公民行政参与与政府回应中，从而明晰了促进我国公民参与与政府回 应的路径，为促进我国公民参与和民主行政建设提供参考，探讨以完善利益表 达和沟通机制方式，实现有效公民参与和政府回应，化解城市房屋拆迁矛盾纠 纷的对策建议。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 治理和善治理论研究 “治理”( g o v e r n a n c e ) 一词在英语国家作为日常用语已有几百年的历史， 2 第一章导论 主要是指在特定范围内行使权力，如环境治理、高校治理等直到1 9 8 9 年，世 界银行用“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 来概括非洲的危机情形，治理 词才第一次被用于政治发展研究，也即用于公共领域。此后，公共领域的治 理概念就逐步广为流行。治理理论的流派众多，如元治理、有效治理、健全治 理和善治等，其中，善治理论的影响最大善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 即好的、成 功有效的治理。与传统“善政”不同的是，善治的根本性特征在于政府与社会 在共治过程中建立的良好的合作关系，是政府、社会与公民对公共生活的合作 管理。对于该理论的主要内容，不同部门的主张不一 英国国际开发部1 9 9 3 年的观点是善治有四大内容：一是合法性，一种政府 体制必须在受统治的人的同意下运作，这在英国主要通过多元化、多党民主制 来保证；二是责任性，有一种机制确保公共官员和政治领导人对他们的行为和 公共资源的使用负责，进而要求政务透明和媒体自由：三是竞争性，制定或执 行适当的公共政策并提供有效的公共服务；四是尊重法律和保护人权。而联合 国开发署1 9 9 5 年对此有两点看法：一是不应过多强调多元化、多党制和选举取 向的政治体制，认为不同形式的政治权威可以用不同的方式把效率性和责任性 结合起来；二是治理体制可因为对于经济、政治和社会关系的不同价值观设定 而不同。 我国近年来也有一批学者着力对这一领域进行了研究。其中比较著名的著 作有三本，一是毛寿龙等1 9 9 8 年1 0 月撰著出版的西方政府的治道变革，该 书主要是向国内介绍西方的治理理论及其变革实践；二是俞可平2 0 0 0 年9 月主编 出版的治理与善治，更系统地介绍了西方治理理论的渊源、内容和特点等， 书中还翻译收录了一些国际知名的治理问题专家的学术文章；三是杨冠琼撰著 的政府治理体系创新，重点探讨了全球化背景下的政府治理范式的改革创 新问题。其中对善治这一理论的介绍和表述，当属俞可平在治理与善治 中6 点要素的概括影响最大：即合法性，社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质 和状态；透明性，政治信息的公开性；责任性，人们对自己的行为负责；法治， 法律是人们行为的最高准则，政府与公民都要依法行事，法律面前人人平等； 回应性，责任性的延伸，公共管理者和机构必须对公民的要求做出及时的和负 责的反应；有效性，机构设置合理，管理成本最低，管理效率高。 治理和善治不仅是一种新兴的政治学与公共管理学理论，也可以作为一种 。俞呵平主编：治理，善治 第卜l i 页 第一章导论 理论分析框架来考察实际社会生活的公共问题。国内已经有学者提出了这一观 点，主张将治理和善治理论当成新的政治理论分析框架，与系统论、结构功能 分析、政治文化分析等同为政治学的方法论之一将治理和善治理论作为分析 框架的优势在于：首先，这一分析框架避免了诸如系统分析可能造成的保守倾 向，重点分析政府与社会之间的互动和联系，是一种动态开放的理论分析模式； 其次，这一分析框架较为全面，不仅涉及政府的组织、运行，还顾及到整个社 会系统，如私营部门、第三部门、各中介组织等均包括在分析视角中，避免了 片面性，防止了重要参数的遗漏；第三，这一分析框架以问题解决为导向。理 论多来自于治理实践经验的总结，其分析问题的出发点与落脚点均为解决月题， 与其它高度抽象且过于空洞的理论模式相比，具有明显的实践意义 1 2 2 公民参与理论研究 正因为公共行政中公民参与闯题有着毋庸置疑的重要意义，对公民参与的 理论研究和实证考察，成为一些国际组织、政府组织、学术研究机构关注的熟 门话题，也成为公共行政学一个重要的研究领域。 国外对公共行政中公民参与问题的研究比较系统深入，取得了大量具有世 界影响的重要成果。这些成果来自于三个方面：一是国际组织和政府组织上世 纪九十年代以来，联合国开发计划署( c n d p ) 、联合国资本发展基金会( u n c d f ) 、 世界银行和经合组织( d e c o ) 等组织一直将人类的可持续发展与推行分权化、民 主化的地方治理模式作为一项重要研究课题，每年公布一系列研究成果。其中 最重要的包括：分权化治理：强化以人民为中心发展的能力( c n d p 1 9 9 7 ) 、 亚洲公民资格和公民参与评估( c n d p 1 9 9 8 ) 、实施分权化的地方治理( 世 晃银行2 0 0 2 ) 等回。经合组织还开展了“治理网络组织体系与地方发展”等重大 理论课题研究，出版了大量学术著作二是学术研究机构1 9 9 0 年4 月，以英国 纽卡斯尔大学政治学教授r 罗兹( r h o d e s ) 为首的，包括g 斯托克( s t o k e r ) 、p 约翰( j o h n ) 、a 科尔( c o l e ) 等来自英国各大学的知名教授，成立了地方治理研 究委员会( l o c a lg o v e r n a n c es t e e r i n gc o m m i t t e e ，l g s c ) ，专门从事地方治理 的课题研究，对公民参与理论作了深入研究，出版了大量学术专著。其中最著 h a l l 气a n dt n o m p s o n ：i m p l e m e n t i n gd c c e n t r a l i z e dl o c a lg o r y l a n c e t h ew o d db a n k , w a s h i n g t o m d c ：2 0 0 2 4 第一章导论 名的是由罗兹作序、斯托克主编的姐妹书籍英国地方治理的新政治、 英 国地方治理的新管理。1 9 9 1 年，美国得克萨斯大学奥斯丁学院建立的地方治 理国际研究中心( i n t e r n a t i o n a lw o r k s h o p0 1 2l o c a lg o v e r n a n c e ，i w l c ) ，聚 集了一批来自世界各地的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性年会。印 第安纳大学的公共与环境事务学院( s c h o o lo fp u b l i ca n de n v i r o m e n t a l a f f a i r ，s p e a ) 也将地方治理作为一个重要的研究领域。三是学者相关研究。近 几年来，公民参与发展还是一些知名政治学、公共行政学、社会学杂志的重要 的版块文章，学者们运用政治学、公共行政学、社会学、经济学的知识，从社 区治理、参与式治理、社会网络治理模式、地方治理工具等多个角度，对公共 行政中公民参与问题进行了研究 从国外相关资料来源和研究取向上分析，主要有三个方面；一是有关公民 参与哲学与政治层面的研究。主要侧重于当代公共行政中公民参与的环境条件 和社会基础，依靠政治哲学、政治理论、社会学的诸多思想和知识，来解释、 分析发展状况与面对的困境包括公共行政中公民参与的内涵与外延；公民参 与的价值观；公民社会与公民参与的关系；公民参与中的利益结构与利益关系； 公民参与跟不同历史传统和文化背景国家治理实践的契合性等。二是有关公民 参与制度体系和制度分析层面的研究。主要侧重于公民参与制度构造与地方政 府组织重组问题，新制度主义经济学、政治学及公共行政学科理论为其提供了 解释和研究途径。包括多中心的制度安排与公民参与制度设计；公民参与发展 与政府间权力关系的调整；信任关系与公民参与；公民参与形式和途径；地方 治理中的分权化改革等三是有关公民参与策略与手段层面的研贫主要侧重 于研究在地方治理中公民参与的策略和工具。包括公共行政中的政治领导艺术： 公民参与的管理与规划；参与网络体系的维持；公民参与中的利益关系人之间 对话、沟通、协商与讨价还价过程；地方公共服务管理模式创新等。 在我国，随着政府间关系调整、地方政府改革、中国基层民主政治的发展， 国内社会学、政治学和行政学学者己开始对基层政权和公民自治组织等问题给 予了极大的关注，并从基层民主政治发展、地方政府职能转变、公民社会培育 等角度对地方治理中公民参与问题作了相关研究，在不同层面上取得了一些重 要的研究成果。总体上，我国的相关研究可以概括为以下基本途径：一是以邓 花来、何增科、俞可平等学者为代表的国家与公民社会互动关系理论研究途径。 主要以相关的“公民社会”理论为基础，探讨国家与公民社会之间的互动关系、 5 第一章导论 公民社会的成长和公民参与的基本模式，以及公共领域界定和“公”、“私” 之间存在的“第三域”等问题，试图为“重塑国家和社会问的良性关系”铺垫 理论基础这属于宏观层面的基础性研究。二是以谢庆奎教授为代表的“地方 政府”制度改革研究。集中对中国二十多年来改革开放政策和政治体制、行政 体制改革过程中地方政府政治关系、行政体制、权力结构和组织机构的变革发 展过程进行了梳理、分析，探讨了中国政府分权化改革后，地方行政管理职能 的转变和公民参与制度的重要性与可行性，形成了以中国地方政府形态与体制 变迁为中心的公民参与分析框架。三是以郁建兴、范瑜、贺雪峰等为代表的一 大批学者和官员的实证研究从村民直选、村民自治以及行业治理入手，通过 大量的直接观察、访谈和典型个案分析，展现了一幅幅公民自治与参与管理的 直观画卷，同时也为国家立法和民主政治理论研究提供了丰富的实证素材这 属于微观层面的直接观察和经验性分析。 1 2 3 政府回应理论研究 从上个世纪末到本世纪初，如何提升政府回应能力、完善政府回应机制建 设，成为各国政府和行政学界共同关注的重要课题西方和我国的学者对这一 问题都进行了较为深入的探讨，从不同的角度提出了各种理论和方案。 1 西方学者比较有代表性的观点主要有： ( 1 ) 重塑政府理论美国学者戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布 勒( t e dg a e b l e r ) 所提出的著名的重塑政府理论认为，政府的功能是随着时代演 进而不断变化的，时代演进的历史就是不断重塑政府的历史。具体雨言，政府 功能的重新定位是：起催化作用的政府：掌舵而非划桨：社区拥有的政府： 授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制弓l 入到公共服务中去；具有使 命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入 拨款： 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；有事 业心的政府：有收益而不浪费；有预见力的政府：预防而不是治疗；分权 的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行 变革。 m 蕺维奥斯奉、特德盖布勒等：改革政府：企业精神如何改革者公共部门 周敦仁等译t 海译 文h 版社1 9 9 6 年版，第1 5 2 】页 6 第一章导论 ( 2 ) 无缝隙政府理论。美国学者拉塞尔林登( r u s s e l l 1 ll i n d e n ) 提出了 无缝隙政府理论，核心观点是无缝隙政府是以顾客为导向，以结果为导向，以 竞争为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等， 都能真正而有效地符合顾客的需求，使顾客能够在任何时问和任何地方得到服 务，真正实现为民服务的目标。无缝隙政府为政府再造这新领域提供了公共 机构迫切需要的东西一种面向未来的公共机构自我改革的模式，一种为顾 客提供无缝隙产品和服务的方式。无缝隙政府对政府和顾客来说是双赢，要求 抛弃，要求再造，要求为顾客创造价值，也要求学习。口 ( 3 ) 最小政府理论。美国政治学者拉萨尔( l a s s a l l e ) 所提出的最小政府理 论，在涉及到提升美国政府的回应能力时，其主要观点是：由于社会和公民的 。自主性空间”不断扩大，因此，与此相适应，政府就应该削减机构和人员， 减少目标，将主要精力集中于少数几个最重要的目标上并实现决策的集中化等 等，一方面可以扩大社会和公民的。自治领域”，一方面又能够使政府对重大 的社会闯题和公众最为强烈的愿望、要求具有较强的回应能力。 2 、我国学者所提出的关于提升政府回应能力的方案主要有； ( 1 ) 宋德福在中国行政管理与改革 中指出，作为上层建筑的组成部分， 政府的职能不是一成不变的，它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展， 随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不 断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众的需要。o ( 2 ) 唐代望在现代政府的历史性转变一文中指出：政府职能由。全能政 府”向“有限政府”转变；政府机构数量由“大政府”向“小政府”转交；管 理理念由传统社会的。官本位”向现代社会的。民本位”转变。 ( 3 ) 毛寿龙、李梅在有限政府的经济分析 中指出，在政府与市场的关系 中，政府是强者，市场是弱者，根据弱者优先的原则，必须优先考虑市场，建 立以市场为基础的政府。如果一项事务，由私人干比政府干好，那么就应该由 私人干；如果两者干的一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免官僚主义的危 害。也应该由私人干。母 。拉塞尔m 林蹙：无缝隙政府汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第8 - 9 | 负f 。束德福：中固行政管理与改革 中国法制w 版社，2 0 0 1 年版，第3 2 3 3 页 。毛寿龙、季梅：有限政府的经济分析 ，卜海三联出版杜，2 0 0 0 年版，第1 0 l 页 7 第一章导论 1 3 研究的内容与方法 1 3 1 研究的主要内容 首先在第一章导论中，介绍了研究的意义、研究的内容和方法、和相关理 论的研究概况。第二章对公民参与和政府回应的f q 涵、相互关系、理论基础、 现实基础以及发展趋势进行了阐述。第三章以a 市市政广场拆迁为例，分析了 房屋拆迁各利益主体的行为和动力，透视我国当前的公民参与和政府回应的现 状和存在的问题，并分析了影响公民参与和政府回应的制约因素第四章导入 普治理论，阐述公民参与和政府回应的实现路径，并提出化解城市房屋拆迁矛 盾纠纷的公民参与与政府回应对策建议。 1 3 2 研究的思路与方法 本论文的研究遵循。提出问题分析问题解决问题”的逻辑思路以普 治理论为研究视角，首先分析城市房屋拆迁过程各种利益者的行为及动力，在 个案的基础上透视中国公民参与与政府回应的现状和问题，分析其存在的制约 因素，并提出相应的改革措施，从而明晰了促进我国公民参与和政府回应的路 径，为促进我国公民的行政参与和政府的有效回应提供参考最后探讨了以完 善利益表达和沟通机制方式，实现有效公民参与和政府回应，化解城市房屋拆 迁矛盾纠纷的对策建议 本论文的研究主要采取实证调查分析与理论研究相结合的方法。 ( 1 ) 文献阅读法：通过大量阅读该学术领域最前沿的理论研究成果，可以对 学科的发展和沿革，可以对当前普遍关注的公民参与、政府回应及城市房屋拆 迁问题有一个更清晰地了解，是本论文拟采用的最重要的理论工具。 ( 2 ) 案例分析法：本论文在研究过程中以“解剖麻雀”作为实证研究的基础， 将a 市市政广场的拆迁为例，提出基于善治理论的公民参与和政府回应实现路 径和对策建议。 s 第二章公民参与与政府回应的研究 第二章公民参与与政府回应研究 2 1 公民参与与政府回应的内涵及相互关系 2 1 1 公民参与的内涵 l 、基本含义 公民参与( c i v i lp a r t i c i p a t i o n ) ，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民 试图影响公共政策和公共生活的一切活动公民参与是民主政治的核心概念。 所谓民主，从其目的性讲，就是要体现广大人民群众的意愿，代表广大人民群 众的利益：从其手段性讲，就是要让群众说话，要让群众更多地参与政策、法 规的制定过程公民参与有广义和狭义之分从狭义上讲公民参与口由公民参 与选出公共权力机构及其领导人的过程，这是现代民主政治的重要标志，也是 现代社会公民的一项重要责任：而广义上的公民参与除了上述政治参与以外， 还必须包括所有关于公共利益、公共管理等方面的参与在代议制民主中，公 民在政治上的参与越来越成为次要角色，而在公共行政活动中直接参与关系到 公民切身利益的公共决策以及公共事务的处理，即公民参与行政，则日益成为； 主要角色，也是本文所研究公民参与的主要范畴。 2 、现实含义 改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进 中国特色民主政治的重要内容。十六大报告指出，发展社会主义民主政治，最 根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来公民参 与，是人民当家作主的题中应有之义。胡锦涛总书记曾指出：。要丰富社会主 义基层民主政治的实现形式，适应我国经济社会发展和人民群众参与愿望增强 的要求，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参 与”。 公民参与是构建和谐社会的内在要求。构建社会主义和谐社会是中国共产 党十六届四中全会提出的新目标，而这一目标的实现，在很大程度上依赖于我 国公共决策的科学化和民主化进程构建和谐社会要求建设社会主义民主政治， 建设政治文明，真正实现人民当家作主。我国公共决策中的公民参与制度建设 9 第二章公民参与与政府回应的研究 是实现和谐社会所要求的“民主法治”目标的关键所在。只有拥有了健全的参 与制度，才能真正实现有序而适度的公共行政中的公民参与，才能充分体现“民 主法治”，从而有效地促进社会主义和谐社会的构建。 3 、现实作用 第一、公民参与可减少政府在公共管理过程中的自利性倾向，进而促使一 个更可行及更公平的行政决策过程 第二、公民参与可以使行政主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利 益和愿望，并把政策目标的确立和政策措旋、手段的选择建立在符合这种利益 和愿望的基础之上，以减少行政的盲目性，提高行政的合法性。 第三、公民参与可以减低行政决策执行时遇到的困难，有衬于公共管理的 有效执行因为，通过群体参与而得出的成果。基本上都是大多数人愿意接受， 且群众基本上都对事件有了认识，- 了解到政策的关键所在，具有自然的亲切感， 使行政目标更易实现 第四、公民参与实现了行政过程中的双向互动，这有助于改变决策过程中 普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重 视角，有助于政府回应机制的完善，促进行政的有效性 第五、参与过程对参与者个人的成长、思想水平的提高都有促进和催化作 用由于每个人都享有同等权利去表达自己的意愿和思想，去考虑或批评别人 的观点，久面久之，通过讨论的过程和事后的反省。公民都会逐渐莽成独立思 考和批判思维的习惯，成为一个自觉、成熟的社会公民。 2 1 2 政府回应的内涵 政府回应( g o v e r n m e n tr e s p o n s i v e n e s s ) 又称政府反应性，它是系统的政府 管理理论和行政理念的逻辑延伸，又是现代政府的公共管理过程的一个重要内 容。行政管理学者格罗弗斯塔林曾在他的管理公共部门一书中对政府回 应做过经典定义：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求 做出的反应，。并采取积极措施解决问题。”在我国，通常理解为政府在公共管 理过程中，对公众的需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程 政府网应有二层含义：一是狭义上的政府回应( g o v e r n m e n tr e s p o n s e ) ，这 是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和 l o 第二章公民参与与政府回应的研究 回复的过程，它包括政府反应( g o v e r n m e n t a lr e a c t i o n ) 和政府回复 ( g o v e r n m e n t a la n s w e r ) 两个部分作为政府，其行政职责之一就是对公众的需 求给予充分的满足，并在政府力所能及的范围之内给予解决各种社会问题，不 能解决的也应当给予答复二是责任政府意义上的政府回应( g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y ) 。它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政为都是 要承担相应的责任。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责 任和法律责任的综合。本文中的政府回应，偏重于第一层的狭义上的政府回应， 即政府反应和政府回复的综合。 根据菩治理论，回应性是善治的六大基本要素之一，即公共管理入员和管 理机构必须对公民的要求做出及时的、负责的反应，不得无故拖延或没有下文 在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应 性越大，善治程度越高。 对政府回应的内涵可以从以下几个方面进行理解： 回应性主体和客体的互动特定性。回应性是建立在屋家社会二元互动 的理论框架下的回应指的是政治领域对社会领域的响应。在政治与行政日益 融合的形势下，可以将政府组织看作是政治领域的活动主体，其区别于其他组 织的特性在于其他组织无法比拟的强制力和普遍性第三部门，即非营利组织 是民主政治中市民社会的主要活动主体，其发展状况是评价一个社会自治性的 重要指标。民主的新公共时代背景下的政府回应是社会主导型的互动。 回应的表现形式是公共政策公共政策是政治系统对社会领域的权威输出， 是“政治系统对全社会的价值做权威性分配”，是政府回应社会的主要途径， 针对不同层次的社会需求，政府作用于社会的公共政策可分为元政策、方面政 策和具体政策，不管哪一层面的政策，其价值标准是一致的，即政治公正性和 社会可行性。 对社会需求的理解。社会的需求是多方面的，包括政治需求、价值需求、 文化需求和经济需求。各种需求并不都是一致的，对需求的回应实质上是对利 益的选择与整合，但并不是所有的需求都是需要政府回应的，社会需求以。社 会整合”的方式无法进行利益整合或整合成本大于“制度整合”成本时就需要 政府对此类需求作出回应。 对回应效果的理解。回应是对社会需求的响应，但并不应将其理解为只是 对社会利益要求的满足，考虑到社会的自治度和成熟程度，考虑到社会需求合 第二章公民参与与政府回应的研究 理表达的可能性，回应还包括对社会需求的引导，这主要是通过意识形态的作 用实现的。因此，回应的效果，应理解为满足需求和引导需求。 2 1 3 公民参与与政府回应：公共政策过程的“一体两面” 公众积极参与和政府的积极回应是政府公共决策民主化一个问题的两个方 面政府回应以公民参与为基础，增强政府回应性能更好的促进以公民参与为 主要形式的行政民主的发展，而公民参与的发展又反过来促进政府回应的增强。 哈贝马斯认为，资本主义市场经济的发展导致了国家与社会的分离。与国 家对应的是“公共权力领域”，郎政治领域，而与社会对应的则是“私人领域”， 他指出公共领域发展的目标“不再是消解资本主义经济制度和官僚统治制 度，而是以民主的方式阻挡系统( 指经济和国家) 对生活世界的殖民式干预” 公共领域应当“在社会整合的种种力量之间达成新的均衡”，以求对抗“金钱 和行政权力这两种暴力”哈贝马斯的二分理论说明了一个完善的公共领域( 即 市民社会) 对抗衡政治体系的重要作用，对回应性的意义则在于：政府的回应模 式，在一定程度上可以看作是社会自治力的变数。在社会具有较强的自治力时， 政府的行为更多的受到来自市民社会压力的影响，此时的行政更倾向于服务行 政；当社会的自治力较差时，政府行为则更倾向于精英式的权威行政，行为方 式多为强制性。 戴维伊斯顿的政治系统分析理论认为，政治体系包含政治行为者的互动 模式：政治体系的环境对体系产生很多的支持和需求，而这些支持和需求经过 综合后将会转变成为公共政策的“产品”输出，这些“产品”作用于环境后又 被反馈到政治系统，对体系的下一轮输入发生作用，即政府回应社会的过程如 图2 1 所示。母可见，一个政府若要有效地进行回应，实现国家与社会的和谐互 动，即回应的有效性，取决于三方面的因素：政治机构的敏感性和效能；市民 社会的完善程度；利益表达渠道的通畅性如果没有一个善治的政府，在社会 输入的强大压力下，政府的反应迟钝和无能将导致政治体系的不稳定及至崩溃， “国家一社会”互动的平衡将遭到严重破坏从全社会的范围看回应离不 开政府，但更离不开公民。回应有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。 回应的基础与其说是在政府或国家，不如说是在公民或市民社会。从这个意义 。戴维伊斯顿：政治生活的系统分析，华夏；| ：敝十l ：1 9 8 9 年版 1 2 第二章公民参与与政府回应的研究 上讲，没有一个健全的和发达的市民社会，就不可能实现有效的回应在民主 政治下，利益表达是通过公民参与实现的公民参与可以在国家与社会之间稳 妥地调节政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾为了准确地回应社会， 也是为了体制的稳定运转，政府需要从社会上得到连惯性的信息和活力的补充， 否则政治体制便难以维持，公民参与将把这种信息和活力注入政治体制，是重 要的社会需求输入渠道。公民参与也是市民社会对政府施加压力要求回应的手 段。当政府对社会的回应不力或不作出回应时，政府与公民的关系将日趋紧张。 政府的统治能力愈低，愈不能顺应政治参与反映出的民意，因而便强烈地压制 公民参与，一旦超过一定的限度，公民参与便犹如决堤的洪水一般爆发出来， 政府与公民之间的紧张程度将达到新的水平可见，公民参与对政府回应起了 约束和动力的作用。 政策输出 图2 1 政府回应流程示意图 故而，公民参与和政府回应是统一的在公共行政迈向以“善治”为爵标 的民主行政进程中，公民参与伴随着公民社会理论的勃兴，无疑成为当今行政 发展中最具征服力的改革力量。但以此来否认政府在公共管理中的权威，则必 然出现。元治理”角色的缺位现象，将导致众多不可治理问题的出现。相反， 政府回应和公众参与具有内在的统一性，在走向一个民主的公共行政时代，政 府依然会在一个相当长的时期内，依靠自身的知识和专业优势发挥着。元治理” 角色的作用，而政府之于公共利益的回应无疑成为公众有效参与的助力器：积 极为人民参政创造机会：综合运用倾听、谨慎思考、协商的技巧，设身处地创 造性解决多元利益冲突；认同公民知识与技术之间的差距，设法弥补差距；协 助人民了解技术知识，也让公民协助行政人员了解他们的经验，为公民参政程 序及执行工作创造渠道；从而达到政府和公民之间合作、整合性的参与。 第二章公民参与与政府回应的研究 2 2 公民参与与政府回应的理论基础和善治理论的支持 2 2 。1 理论基础 l 、人民主权理论 早在两千多年前，古希腊著名思想家亚里士多德就在他的政治学中。 描述了在一个民主政体中人民主权的原则现代意义上的人民主权思想，最早 是由1 8 世纪的法国启蒙思想家卢梭系统地提出来的，卢梭认为，人类在社会互 相订立社会契约的基础上组成政治共同体，共同体的主权是属于人民，这是不 可转让，不可分割的最高权力政府只不过是主权者人民的代理人，可以按照 人民的意愿委托和撤换他们，他们行使的只是人民委托予他们的行政权力。随 着社会主义运动的兴起，人民主权思想在社会主义国家里成为普遍的政治指导 思想我国宪法就规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的 主人。因此政府在公共政策过程中就必须察民情、昕民声、悉民意，这也就必 然需要广大人民对于公共政策过程的积极参与。同时公众有理由要求政府回应， 政府有责任将提高政府回应性作为根本任务来抓 2 、公共权力多元化理论 自2 0 世纪以来，随着社会经济、文化生活的发展，随着社会事务的日益复 杂，国家职能的日益增多，公共权力的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政权 力行政已经不能适应现代社会的需求，公共行政民主化、灵活化、多样化成为 一种必然的发展趋势在国家这一公共权力主体之外，涌现出大量的非政府组 织组织。它们在其各自职能范围之内享有权利、承担义务，成为公共权力不可 或缺的主体，展示了现代公共权力主体由元走向多元的趋势，表现出现代公 共权力主体多元化的基本特征这种变化要求一部分外在于政府系统的公民积 极参与到政府公共行政的活动中来，同时也为一部分公众参与政府公共行政提 供了条件和途径。 3 委托一一代理关系理论 委托代理一理论指的是，政府最初是由于公众为了保卫自己的人身安全、 私有财产等免受侵害，让渡出一部分权利丽组建成的。因此。政府的权力来源 于公众的授权，它是由公众所建，也是为公众所建。可见公众与政府的关系 是委托人与代理人的关系，公众是委托人，政府是代理人。这就要求政府必须 1 4 第二章公民参与与政府回应的研究 向公众负责，保障公众的利益最大化实现。于是保障公民参与行政、提高政府 回应性就成为题中应有之意了。 4 、新公共服务理论 二十世纪末。学者登哈特在对新公共管理理论( 包括企业家政府，市场化 政府，政府再造等) 的批判过程中，引出了“新公共服务”这一概念，后逐渐 形成了新公共服务理论新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益 和公民的积极参与，适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新理论；它实 质是要实行“以公民为导向”的政府管理，即以公民的不同偏好为基础，以满 足公民对公共物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公民 参与的理论。有必要指出，在此所指的公民参与主要是指公民参与公共政策制 订、公共管理活动等。薪公共服务注重公民、政府与非政府组织三者之间的对 话沟通，强调公平与正义、民主价值与公民权等价值范式，其理论要旨在于提 升公共服务的尊严和价值，并再次确证公共行政的公共性与公共利益等核心目 标，最终推动政府由管理主义的行政理念向服务至上的行政理念转变。因此， 政府在处理公共事务时，将公众置于第一位时，重点不应当放在驾驭这条船上 而应当放在构建具有完整性和回应性的公众机构上 2 2 2 菩治理论的指导意义 “