（公共管理专业论文）广州市白云机场海关风险管理存在的问题及其对策研究.pdf

? 论文原创性声明 ， 本 铘量声萌，所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：二o o 九年十 论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩 印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 日期：二o o 九年十月 论文题目：广州白云机场海关风险管理的问题与对策 研究 专业：公共管理 硕士生：唐穗鹰 指导教师：郭小聪 摘要 为解决中国“入世”接轨、提高工作效率和水平、防止腐败滋生等一系列问 题，自19 98 年起，中国海关从西方发达国家引进了风险管理理论和手段，并将 风险管理确立为现代海关制度第二步发展战略的中心环节，统领海关各项改革和 发展。经过多年的探索，中国海关对风险管理的研究和应用已经取得了初步的成 效。基层海关的风险管理实践局限于套用风险管理的基本作业流程，并没有真正 运用风险管理的理念和方法来改造现有的业务管理工作，甚至出现了风险管理和 业务管理“两张皮”的现象。要改变这种现状，就必须加强对基层海关各项业务 的风险管理研究，运用风险管理的理念对现有的业务流程和作业模式进行大胆改 造，发扬首创精神，以风险管理提升基层海关业务管理的水平，在实践中推动对风 险管理认识的升华。 本文在借鉴了国内外关于海关风险管理的研究与实践的基础上，试图通过对 广州白云机场海关通关业务管理中应用风险管理情况的总结和反思，抓住通关工 作中存在主要矛盾，借鉴国外一些海关实行的前推后移式的风险通关管理模式， 探索建立符合广州白云机场海关风险管理的策略，以整体提升广州白云机场海关 通关业务风险管理水平。本文首先介绍了海关风险管理的基本理论，并通过对国 外海关的风险管理发展状况，从中找到对我国海关风险管理建设的有益启示。接 着，介绍了风险管理在广州白云机场海关的应用情况，详细论述了广州白云机场 海关风险管理状况，分析广州白云机场海关风险管理存在的问题。最后，探讨了提 i i i i i 完善海关 构建海关 理资源推 关有所裨 t i t l e ：p r o b l e m sa n ds t r a t e g i e so f r i s km a n a g e m e n ti n g u a n g z h o u b a i y u na i r p o r tc u s t o m s m a j o r ：m a s t e ro f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：t a n g s u i y i n g s u p e r v i s o r ：g u o x i a o c o n g a b s t r a c t t oa d d r e s sc h i n a s ”a c c e s s i o n ”i n t ol i n e ，i m p r o v ew o r ke f f i c i e n c ya n dq u a l i t y , t o p r e v e n tt h eb r e e d i n go fc o r r u p t i o n ，as e r i e so fp r o b l e m s ，s i n c e19 9 8 ，c h i n ac u s t o m s f r o mt h ei n t r o d u c t i o no fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dm e a n so fr i s km a n a g e m e n t t h e o r y , a n dr i s km a n a g e m e n tw a se s t a b l i s h e da sam o d e m c u s t o m ss y s t e mt h es e c o n d s t e pd e v e l o p m e n ts t r a t e g yo ft h ec e n t r a ll i n kt og u i d ev a r i o u sa s p e c t so fc u s t o m s r e f o r ma n dd e v e l o p m e n t a f t e ry e a r so fe x p l o r a t i o n ，t h ec h i n e s ec u s t o m sr i s k m a n a g e m e n tr e s e a r c ha n da p p l i c a t i o nh a sb e e nm a d ei n i t si n i t i a le f f e c t i v e n e s s g r a s s r o o t sc u s t o m sr i s km a n a g e m e n tp r a c t i c e sb el i m i t e dt oe s s e n t i a lo p e r a t i o n st o a p p l yr i s km a n a g e m e n tp r o c e s s e s ，a n dt h e r ei sn or e a la p p l i c a t i o n o fr i s km a n a g e m e n t c o n c e p t sa n dm e t h o d st ot r a n s f o r me x i s t i n g b u s i n e s sm a n a g e m e n t ，o re v e nr i s k m a n a g e m e n ta n db u s i n e s sm a n a g e m e n t t oc h a n g et h i ss i t u a t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt o s t r e n g t h e nt h eg r a s s r o o t so ft h eb u s i n e s so fc u s t o m sr i s km a n a g e m e n tr e s e a r c h ，t h e u s eo ft h ec o n c e p to fr i s km a n a g e m e n to fe x i s t i n gb u s i n e s sp r o c e s s e sa n dp r a c t i c e sf o r b o l dr e f o r m ，p r o m o t et h ei n i t i a t i v et oi m p r o v er i s km a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n to f g r a s s r o o t s c u s t o m ss e r v i c el e v e l ，i n p r a c t i c e ，t op r o m o t e a w a r e n e s so fr i s k m a n a g e m e n ts u b l i m a t i o n i nt h i sp a p e r , d r e wa th o m ea n da b r o a do nc u s t o m sr i s km a n a g e m e n tr e s e a r c h a n dp r a c t i c e ，b a s e do nt h ea t t e m p tb yt h eg u a n g z h o ub a i y u na i r p o r tc u s t o m s c l e a r a n c eo p e r a t i o n sm a n a g e m e n ti nt h ea p p l i c a t i o no fr i s km a n a g e m e n ts u m m a r ya n d r e f l e c t i o n ，t os e i z et h ec u s t o m sc l e a r a n c ew o r k ，t h e r ei st h ep r i n c i p a lc o n t r a d i c t i o n ， d r a w i n go ns o m ef o r e i g nc u s t o m so f f i c e r sp u s h e db a c kt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e f i r s tt y p eo fr i s kt r a n s f e rc l e a r a n c em a n a g e m e n tm o d e ，e x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to f i v t h e g u a n g z h o ub a i y u na i r p o r tc u s t o m sh o u s ei n l i n ew i t hr i s km a n a g e m e n t s t r a t e g i e st oe n h a n c et h eo v e r a l lb a i y u na i r p o r tc u s t o m sc l e a r a n c eb u s i n e s sr i s k m a n a g e m e n t t h i s a r t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st h eb a s i c t h e o r yo fc u s t o m s r i s k m a n a g e m e n t ，a n dt h r o u g hf o r e i g nc u s t o m sr i s km a n a g e m e n t ，s t a t eo fd e v e l o p m e n ti n o r d e rt of i n dp a i r so fr i s km a n a g e m e n ti nt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a sc u s t o m su s e f u l s u g g e s t i o n s t h e n ，i n t r o d u c i n gr i s km a n a g e m e n ti nt h eg u a n g z h o ub a i y u na i r p o r t c u s t o m sh o u s eo ft h ea p p l i c a t i o n ，d i s c u s s e di nd e t a i lt h eg u a n g z h o ub a i y u na i r p o r t c u s t o m sh o u s eo fr i s km a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e ，a n a l y z et h eb a i y u nc u s t o m sr i s k m a n a g e m e n tp r o b l e m s f i n a l l y , t oe x p l o r et h eb a i y u nc u s t o m st or a i s ea n di m p r o v e t h ec u s t o m sr i s k m a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e s t h e s ec o u n t e r m e a s u r e si n c l u d e i m p r o v i n g c u s t o m sr i s k m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n s t r u c t u r et oe n h a n c er i s k c o m m u n i c a t i o n ，p r o m o t ea w a r e n e s so fm a i n s t r e a mc u s t o m s r i s km a n a g e m e n t ， e f f e c t i v er i s km a n a g e m e n tp h i l o s o p h yf o rb u i l d i n gac u s t o m sr i s km a n a g e m e n tc a r e e r d e v e l o p m e n ta n dt r a i n i n gf o rc u s t o m sr i s km a n a g e m e n t ，e f f e c t i v e a l l o c a t i o no f r e s o u r c e st op r o m o t es t a n d a r d i z a t i o no fc u s t o m sr i s km a n a g e m e n tp r o c e s s 、i t ha v ；e wt ot h eg u a n g z h o ub a i y u na i r p o r tc u s t o m sa n do t h e rg r a s s r o o t sc u s t o m s b e n e f i t s k e y w o r d s ：c u s t o m sr i s k ；r i s km a n a g e m e n t ；g r a s s r o o t sc u s t o m s v 摘要 a b s t r a c t 第一章导 第一节 第二节 第二节 第四节 第二章广州 第一节 第二符 第三节 第三章广州 第一节 第二节风险管理在实际应用中工作部署方面问题2 9 第三节风险管理在实际应用中机制建设方面问题3 l 第四章广州自云机场海关加强海关风险管理的对策建议3 5 第一节转变传统的管理理念，树立现代海关风险意识3 5 第二节完善海关风险管理组织架构3 7 第三节加强风险沟通，推进海关风险管理制度化3 9 第四节对海关通关业务流程进行改革4 3 第五节完善海关风险管理的配套保障措施4 7 结语一5 1 参考文献5 2 后记5 4 v 1 第一章导论 第一节研究问题的提出与研究意义 本文主要以广州白云机场海关为例，研究基层海关风险管理工作中普遍存在 的几个问题，如认识上的偏差、工作部署安排失当、部门间不协调、不注重人才 培养储备、不注重绩效评估等问题。 自20 世纪8o 年代以来，西方发达国家海关掀起现代化改革浪潮。l99 9 年，世界海关组织( w c o ) 将海关风险管理列入了“京都公约海关监管指南”中， 旨在各成员国间大力提倡和推广风险管理，并准备逐渐使其条约化，作为简化和协 调海关手续的一项具体措施。亚太经济合作组织( a p e c ) 贝, i j 将风险管理正式列入 了各成员海关的集体行动计划。风险管理作为一种先进的管理理念、管理方法和 管理技术，就是在这样的形势下被引入到一些发达国家海关的现代化建设实践中， 并率先在美国、荷兰、澳大利亚等国海关获得成功，继而被世界各国海关所借鉴。 在科学分析了二十多年来国际海关发展经验和我国海关改革的实际要求的 基础上，中国海关风险管理经历了20 世纪80 年代的摸索阶段、90 年代的起 步阶段后，20 03 年l1 月25 同至26 日，中国海关全面推行风险管理工作会 议在北京召开，作出了把风险管理作为实现现代海关制度第二步发展目标的中心 环节并予以全面推行的重大战略决策，由此，中国海关风险管理进入了全面实践阶 段。 然而，从实际情况看，无论在认识上还是实践上，当前海关风险管理仍然主要 停留在信息管理技术和数据分析技术的应用层面上，总体上我国海关的风险管理 运作仍然暴露出局部的、分散的、孤立的状况未能呈现全面的、协调的、整合 式的海关风险管理状态和实践效果，在某些方面，海关风险管理甚至陷入茫然的状 态。作为基层海关层面的广州白云机场海关的风险管理状况同样不容乐观。笔者 认为，整合海关风险管理，解决实践中的诸多难题和瓶颈，应是当务之急。因此，有必 要对海关风险管理现状进行深入调查研究，掌握第一手资料，探究问题和对策。笔 者以此为出发点，以广州白云机场海关为调研对象，对当前基层海关风险管理组织 架构、风险管理理念与海关监管业务融合、风险管理平台系统应用、风险管理满 意度、风险管理人力资源配置、风险管理绩效评估、风险信息管理现状等方面的 现状进行了较为深入的实地调研和问卷调查，并通过海关风险管理平台系统采集 关键数据，力求掌握能客观反映海关各业务监管部门、岗位、人员的风险管理实 践状况的数据信息，及时了解当前广州白云机场海关风险管理现状，探究暴露的问 题，思考对策，这对于广州白云机场海关风险管理实践乃至海关风险管理的深入研 究来说也十分必要。 本文旨在尽可能地对当前广州白云机场海关风险管理实践的真实状况加以 描述，以海关风险管理工作为主线，通过研究其发展历程、实践经验、存在的问题 与未来趋势及对策等内容，力求为今后深入研究、评估或论证海关风险管理以及 为海关风险管理应用提供一些有价值的参考信息和建议。 第二节核心概念的界定 一、海关风险的界定 世界海关组织( w c o ) 风险管理指南对海关风险的定义是：海关风险 是指不遵守海关法律的可能性。 美国海关对海关风险的定义是：导致进出口贸易、国内产业或公众蒙受损失 或危害的不守法情事发生的机会或可能性程度。 澳大利亚海关认为海关风险是指能够产生不良后果的某种可能性，并强调风 险的等级取决于两个因素：一是风险事件发生的可能性大小；二是风险事件发生 所造成的后果严重程度。1 我国海关总署认为，海关风险可以认为是海关在对进出境的人、物进行依法 监管时，由于海关各种管理资源的相对不足、管理资源配置的不当、管理时空的 限制等自身因素，以及国内外不法分子的违法行径这一经常存在的客观因素，可 能会使海关监管的实际结果无法达到预期效果，给国家和社会造成一定的损害。 1 姚梅琳，中图海关概论，北京：中国海关出版社，2008 ，第195 页 2 海关风险应该是会对国家财政税收、国家进出口贸易发展、社会和谐甚至国 家安全造成影响的潜在不利因素，包括管理客体导致的风险，也包括源自管理主 体自身的风险。 二、海关风险管理的内涵 ( 一) 海关风险管理的定义 海关风险管理的定义在世界海关组织( w c o ) 最新修订的关于简化和协 调海关制度的国际公约中是指，有系统地采用一套使海关能够收集必要信息， 将监管重点集中于高风险货物的作业模式及制度。2 我国海关总署认为，海关风险管理是指通过对风险管理理念、方法和技术的 运用，以信息化管理为依托，对各类海关风险发生的可能性及其损害后果进行考 查、预测、收集分析，制定出包括识别风险、分析风险，评估风险、管理风险的 一系列管理程序，并在此基础上用最经济合理的方法处理风险，以实现对企业和 进出口货物等管理对象的分类管理，最大限度的预防、减少、控制或消除海关风 险的一系列系统而科学的管理方法。 简单说，海关风险管理就是对海关各项工作进行全面系统的分析，找出工作中 的“关键少数”，以及最有可能发生问题的对象、环节等，并分析成因，然后采取分 类管理的方式去加以应对，对“关键少数”实行重点管理，实现将有限的管理资 源调配到最需要的地方，从而达到管理整体效能的最大化。 ( - - ) 海关风险管理的特征 与银行领域、工业领域、贸易领域、保险领域等许多私有企业领域相比， 海关这一公共部门的风险管理具有其自身的特点：3 第一，实施主体具有一定层次。海关各工作岗位、各部门、各层级共同参 与风险管理，承担的职责任务各有不同，各个层级相协调，都为了降低风险发生 的可能性。 第二，运行环节是封闭式循环的。从海关风险信息的收集、分析、评估到 1 海关总署；| f 管司，京都公约一海关监管指南，2 0 0 7 ，第1 2 页 2 黄熠，海关通关管理，北京：中国海关 ；版社，20 08 ，第235 页 3 周斌，中国海关风险管理研究，东北大学学报，2 0 0 6 ( 9 ) ，第2 3 - - 2 4 页 风险处置与结果反馈，各环节环环相扣，紧密衔接，缺一不可。每个案件的风 险信息和处理结果都是以后风险管理的重要信息。 第三，海关风险是不可回避的。这是海关风险管理的最根本特性，首先必 须承认海关风险的客观存在，而且是不可能完全消除的，只能努力应对不能完全 回避的。这是由海关所面临的特定的内外环境与其所肩负的职责所决定的。同样 是面对风险，私有部门可以采用回避战略，比如面对市场风险可以选择退出与转 行，面对股市风险可以选择清仓与斩仓。但是海关作为公共管理部门不可能选择 回避。 第四，风险处置方法是可以选择的。海关风险虽然不可回避，但针对不同 程度的风险和海关自身的情况，海关是可以实施与之相适应的监管措施的。海关 风险管理是对包括个案信息在内的各种信息进行综合提炼，从商品、企业和海关 管理等不同角度出发，整体上认识和把握风险，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面， 然后针对不同的领域和层面，不同的海关管理风险类型和程度以及处置对象的不 同特点，灵活选择、综合应用各种风险处置的策略和方法，通过高效、科学地进 行协调处置，选择最科学、最经济、最适度、最合理的处置方案，合理调动各方 面资源，使不同的风险得到最适当最优化的处置，提高风险处置措施的针对性、 有效性和可操作性，实现管理效能的最大化。 三、国外海关风险管理经验及启示 ( 一) 美国 美国海关在曾经也是采取对进出境货物逐票实施查验的监管方式，然而监管 人员和分析专家均感到难以利用报关单的历史记录，尤其通过对在其他海关发生 过的案件进行系统的分析，从而对自身的监管风险进行管理和预测。1 1 9 9 3 年，美国通过了“海关现代化法案”，美国海关开始通过引入风险管理 机制，对原有监管模式进行改革，使海关由原来对进口业务的逐票监管转向重点 对企业整体贸易过程的监管。他们设立了选择设计办公室，直接对署长负责，主 要目的是对海关选择重点管理对象的方式进行重新设计。 1 9 9 5 年，美国政府对整个海关机构进行重组，设立战略贸易司，通过实施 海关总署困际合作司，哑太经合组织海关手续分委会介绍及论文选编，2 0 0 7 4 贸易战略规划、指导，统一集中海关行动，最大程度提高贸易守法水平。 1 9 9 8 年，美国海关组建了执法评估组和风险管理组，专职负责针对与贸易 守法过程中面临的风险进行识别、管理和控制。 ( 二) 澳大利亚 澳大利亚海关风险管理技术的应用在国际海关中处于领先地位。其在推动风 险管理进程中采用了一整套理论、方法、步骤、措施，对每一类海关业务中的风 险管理编制专门的规范手册，注重与业务部门的广泛交流，赢得各方的支持，建 立了完善的培训体系，做到了将理论与实践很好地结合。1 早在1 9 6 7 年澳大利亚海关就采用了风险管理形式，不过当时只在石油产品 国内税部门实施，后来才逐步应用到海关业务的各个领域。但长期以来，澳大利 亚海关由于缺乏系统、严谨的风险管理理论和相关标准、规范，风险管理应用水 平不高。1 9 9 3 年5 月，由企业界、海关及其他政府部门的有关人士组成的审委 员会对海关进行为期一年的全面审查，并于1 9 9 4 年向政府提交了关于对澳大 利亚海关的审查报告，即著名的r a c s ( r e v i e w o f a u s t r a l i a n c u s t o m ss e r v i c e ) 。 这项报告涉及海关的各个层面，全面深入地分析了澳大利亚海关当时的机构设 置、人员管理、经费使用、科技应用、法律执行和业务操作等方面的优势与不足。 报告针对澳海关的不足之处提出了1 0 6 条改进工作的建议，要求海关建立一个 新的远景目标和指导思想，把工作的重点放在便利贸易和支持国内产业上，改组 海关的组织机构，削弱海关在搜查和扣留等方面的权力，全面实施稽查制度，把 风险管理作为海关业务管理的主要方法，提出风险管理不应停留在个人或小部门 水平上，应该建立海关总体风险管理策略。 澳大利亚海关在其战略规划中明确了专职风险管理部门在制定制度规范、 组织协调、监督检查、培训等方面的职能，明确了各业务职能部门在研究、实施 风险管理战略方面的责任及每位关员参与风险管理的工作职责等，从而保证了风 险管理计划、管理、资源配置和数据资料收集整理制度的落实，有步骤地推动风 险管理的实施。 澳大利亚海关总署内设三个司，即商业司、边境司和业务系统( b u s i n e s s s y s t e m s ) 办公室，十个协调与业务部门，即办公室、情报部门、信息技术管理 高仁祥，论风险管理在海关的应用，海关政策参考，2 0 0 8 ( 4 ) ：第5 2 页 5 部门、计划与国际部门、人事部门、预算部门、调查部门、法律部门、贸易措施 部门、特别商议部门。澳大利亚海关还在各州的首府设置了七个直属海关。澳大 利亚海关设立了风险管理办公室，隶属于商业司下的商业守法处。主要职责是： 制定总署风险管理方针；制定风险管理标准和模式；制订培训计划；提供咨询服 务；开展国际风险管理交流。商业司司长直接负责风险管理总体计划的实施。 此外，为保证风险管理在各地方海关的实施，各地方海关设立研究与分析 部门作为风险管理的协调机构，协助总署风险管理办公室开发及改进商业服务部 门的风险管理方法。主要职责是：分析风险处置手段在改进守法水平方面是否有 效；识别现在的和潜在的风险，开展守法评估；协调商业服务部门与其他部门的 业务联系，为其他部门提供咨询；配合调查部门研究可疑的或潜在的瞒骗。 ( 三) 荷兰 自1 9 9 3 年始至今，荷兰海关通过各种方式，领导、宣传、培训，全面推行 风险管理技术、建立配套组织机构和相关制度，确保风险管理理论和经验在海关 管理实际工作中的贯彻实施。目前，荷兰海关在风险管理方面已位居欧洲海关领 先地位，其风险管理的方式、方法和经验十分具有独到之处。就组织架构方面的 特色而言，荷兰海关建立了高度集中、统一维护的风险分析、管理组织体系 荷兰海关情报信息分析中心( 以该机构从事的任务，工作性质而定此名，荷兰文 d o u a n ei n f o r m a t i o nc e n t r u n 简称d i c 或英文c u s t o m si n t e l l i g e n c ec e n t r e ) ，负责 实施推动风险管理制度开展的落实，为全国海关监管风险分析( 选择) 提供全方 位信息服务，也是全国海关风险管理的最高权威机构。该中心作为荷兰海关局下 直属的四个支持服务部门之一，总部设在鹿特丹，主要为全荷兰海关监管工作提 供信息分析、支持服务。自1 9 9 2 年五人开始创建，发展至今拥有8 0 多人，信 息分析专家云集，开展涉及海关业务的全方位信息处理、分析，建立了国内、外 信息分析合作体系，数据库完整、全面，装备、办公环境优良，为目前欧盟海关 组织内名列前茅的专职信息分析处理部门。1 该中心内设机构分析工作队( t e a m l ) 、战术层风险分析工作队( t e a m 2 ) 、 空运货物信息分析队( t e a m 3 ，设在史基辅机场) 、战略层风险分析工作队( t e a m 4 ) 、 综合协调工作队( t e a m 5 ) 。分别负责以下任务： 1 徐俊，试论目前海关风险管理工作的主要问题与解决思路，海关政策参考，2 0 0 6 ( 7 ) ，第7 8 页 6 负责为查验、调查业务收集文档资料和数据，分析选择重点，并加工 整理数据库文件，指导各业务现场风险信息查询、识别风险( t e a m l 和t e a m 3 负 责) ； 建立2 4 小时全天候信息咨询服务台( 2 4h o u rh e l p d e s k ) ，负责为各业 务现场、信息分析分中心日常查验、调查等工作信息查询服务，并负责解决在通 关过程中遇到的系统应用疑难杂症等困难问题( t e a m l 负责) ； 负责数据综合检查分析，建立全国档案查询数据库；负责风险识别数 据库动态与常规数据的维护，包括发布法规信息( t e a m l 负责) ； 开展战术性、战略性风险分析，制定战略性风险布控计划( 全国范围) 及监控，完善、指导风险分析运行，提供全国范围瞒骗案件报告( t e a m 2 和t e a m 4 负责) ； 综合协调工作队，负责与国际组织联系及数据交换。 第三节相关研究文献综述 一、风险管理理论研究回顾 “风险管理”这一术语最早出现于2 0 世纪5 0 年代中期。美国被公认为是风 险管理的发源地。2 0 世纪3 0 年代，在美国，开始出现了风险管理人( 或称风险 经理) ，从事企业风险管理并开展有关风险的研究和咨询事务，风险管理的思想 开始萌芽。1 9 3 1 年，美国管理协会保险部开始倡导风险管理，并研究风险管理 及保险问题。1 1 9 5 3 年，通用汽车公司的一场火灾震动了美国企业界和学术界，这场火灾 成了风险管理科学发展的契机。到了2 0 世纪5 0 、6 0 年代，出现了对风险管理进 行学术研究的热潮，很多学者开始系统研究风险管理的方法，并寻求风险管理方 法的多样化，由此，使风险管理成为企业管理领域的一门独立学科。1 9 6 3 年， 美国出版的保险手册刊载了梅尔和赫齐斯的企业的风险管理，引起欧美 各国的普遍重视。1 9 6 4 年，美国明尼苏达大学教授威廉姆斯和汉理出版了风 土卓甫，工程项目管理一风险及其胞对，中国水利水电出版社，2 0 0 8 ，第7 5 页 7 险管理与保险一书，比较有权威和比较有代表性的提出了风险管理的定义，认 为风险管理就是通过对风险的识别、衡量和控制，以最低的成本使风险导致各种 损失降低到最小程度的管理方法。该书从新的角度对风险与不确定性进行了分 析，认为风险是客观存在的，对任何人都是同样存在，同等程度的存在，而不确 定性是认识者的主观判断，不同的人对同一风险会有不同的看法。1 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，风险管理开始广泛传播，美、英、日、法、德等国纷 纷建立全国性和地区性风险管理协会。1 9 8 6 年，欧洲1 1 个国家共同成立了欧洲 风险研究会；同年1 0 月，在新加坡召开的风险管理国际学术讨论会表明，风险 管理运动已经走向世界，成为全球性运动。到今天，风险管理已经应用到银行、 保险、证券、运输等社会各行各业。我国对风险管理的研究始于2 0 世纪8 0 年代 后期，一些企业引进了风险管理和安全系统工程管理的理论，运用风险管理的经 验识别、衡量和估计风险，取得了较好的效果。但目前，我国的风险管理理论研 究和实际应用还有待于进一步的发展。2 风险管理在企业管理应用中的成功，使不少人开始尝试将其运用到公共部门 中。1 9 9 2 年成立的英国地方政府风险管理人协会( 简称a l a r m ) ，是公认的“发 展和传播对公共部门风险管理颇有影响力和真知灼见的卓越论坛”，该协会通过 提供有效的风险管理技能和手段，帮助风险经理不断提升风险管理的水平，满足 各自组织中最高管理层的需求，不遗余力地宣传倡导和推动风险管理文化的形 成，促进公共部门风险管理机制的建立。公共部门风险管理专家马丁冯和彼 德杨撰写的公共部门风险管理一书针对当今公共部门所面临的诸多风险， 提出了实施相应的风险管理方案所必需的基本手段和方法。该书以“组织风险管 理”的理念为基础，强调风险管理是涉及全组织以及组织中所有成员的管理职能。 3 二、国内外海关风险管理相关研究回顾 海关风险管理的研究起步较晚，从20 世纪90 年代初才有比较初步的研 究。目前，在可收集到的国内外研究资料中，对海关风险管理进行系统的理论、实 1 吴金星、吴宝安编著，如何进行风险管理，北京大学出版社。2 0 0 8 ，第1 8 0 页 2 李= 二喜、徐荣才，3 g 框架一伞面风险管理标准，中国市场出版社，2 0 0 7 ，第9 贞 3 李中斌，风险管理解读，矗油工业j j 版社，2 0 0 8 ，第9 6 页 证研究和论述的综合性文献资料相对较少。但随着国际贸易的发展，国际组织和 各国海关风险管理的实践应用极大地推动了海关风险管理领域的研究。 ( 一) 国际组织及西方发达国家海关风险管理的实践研究 从国际海关界来看，经济全球化的发展，使各国海关面临严格执法与高效运 作这样一个共同的矛盾。为此，从2 0 世纪9 0 年代初开始，美国、荷兰、澳大利 亚等一些发达国家海关，在制订和实施本国海关现代化发展战略时，率先将风险 管理的理念、方法和技术引入海关领域，以期有效解决这一矛盾。美国海关从 1 9 9 3 年开始实施风险管理机制，1 9 9 3 年的美国海关现代化法案，其核心就是 海关要和进出口商在追求最大程度的贸易守法过程中共同承担责任，并运用风险 管理和信息技术促进贸易便利，这也标志着美国海关的工作方针、管理理念、监 管模式和管理手段发生了根本性转变。1 9 9 8 年美国海关基本形成了全国统一、 完整的风险管理体系。伴随着全面风险管理的事实，美国海关的总体贸易守法率 逐步提高，由1 9 9 7 年的8 1 提高到1 9 9 9 年的8 3 ，2 0 0 4 年则达到了9 0 ，其 中主要企业的贸易守法率达到了9 5 。1 1 9 9 4 年澳大利亚在关于对澳大利亚海 关的审查报告中提出：要求海关建立一个远景目标和指导思想，削弱海关在搜 查和扣留等方面的权利，全面实施稽查制度，把风险管理作为海关业务管理的主 要方法，应该建立总体风险管理策略。1 9 9 6 年又发布了澳大利亚海关风险管 理方针，标志着澳大利亚海关风险管理全面实施。2 荷兰海关从1 9 9 6 年开始在 全国推行事先风险分析，到2 0 0 1 年形成了全国海关统一规范的风险管理制度和 实用、操作性强的风险分析作业机制，成为发达国家海关风险管理的成功典范。 荷兰海关建立的情报信息分析中心d i c ，是欧盟海关组织内名列前茅的专职风险 管理信息分析处理部门，风险管理水平也处于欧盟海关领先地位，使荷兰海关形 成重点查验率低，命中率高的特点，在欧盟乃至世界上都很有名气。3 2o0 3 年6 月，世界海关组织( w c o ) 先后制定、发布风险管理指南、标 准化风险评估、通用高风险指标等文件。上述文件详细阐述了海关风险管理 的相关定义、风险管理的基本程序等，并明确提出了海关风险指标体系、风险评 协毅彪，海关风险管理理论与应用研究，复旦大学出版社，2 0 0 7 ，第7 8 页 2 姚梅琳，中国海关概论，北京：中国海关出版社，2 0 0 8 ，第1 9 5 页 3 赵革，关于中国海关风险管理体系建设的若干思考，海关政策参考，2 0 0 6 ( 5 ) ：第5 - - 6 页 9 估的方法技术，全面系统地确立了海关风险管理的研究框架结构。1 2005 年6 月，w c o 通过了全球贸易安全与便利标准框架，被认为是 对现行世界海关运作模式“里程碑”式的改革，代表了海关未来的发展方向。其中 明确了海关实施风险管理的技术标准，而且首次就各国海关之间、海关与商界之 间，如何有效运用风险管理提出了规范化的要求。2 ( - - ) 中国海关对风险管理的研究 由于海关风险管理属于实务性较强的前沿研究课题，国内学术界对海关风险 管理的研究相对滞后，有关这方面的论著目前还很欠缺。学术界对海关风险管理 的研究最初是从引入风险管理的理论方法丌始的。从2 0 世纪9 0 年代起，中国海 关开始有组织有意识地学习和研究西方发达国家海关的风险管理经验，包括派员 赴海外学习。随着海关风险管理进入实践操作层面，我国的海关风险管理研究也 取得了一些成果。1 9 9 8 年中国海关发布了第一套风险布控系统，利用其调整审 单、查验的重点。2 0 0 0 年中国海关提出了“海关风险管理平台业务总体方案”。 2 0 0 1 年7 月海关召开了“关于建立海关风险管理机制的研讨会，对风险管理 和在海关实行风险管理的一些基本问题进行了探讨。s 2001 年，倪红在中国海关风险管理研究中介绍了海关风险管理的一 般概念，阐述了中国海关风险管理的机构与管理模式。4 同年，杨柳在海关实施企 业分类管理中评价指标及模型研究中，提出了海关在企业分类管理中建立企业 类别评定的量化方法，构建了评价企业综合实力的指标体系和应用模型。5 2 0 0 3 年 马力行等的海关通关风险评估系统的研究与开发介绍了海关通关风险评估系 统研究与开发的主要过程。确定了通关风险评估的指标体系及系统的主要功能模 块，介绍了在该系统中应用的两种通关风险评价方法。但从总体看我国海关风险 管理的研究还是相对滞后的，缺乏系统的、整体的研究。相关研究对海关风险管 理的认识还停留在一个管理技术层面，较少由上升到管理哲学层面的研究。62 006 年，王薇在大埔海关通关风险管理研究中，运用风险管理的闭环系统理 1 赵冕龙，试论海关风险管理1 = 作开展存在的困难与解决方案，海关政策参考，2 0 0 6 ( 5 ) ，第5 页 2 朱宏，中国海关风险基本情况，海关政策参考。2 0 0 4 ( 1 0 ) ：第1 0 页 3 黄熠海关通关管理，北京：中国海关出版社，2 0 0 8 ，第2 3 5 页 4 倪红，中国海关风险管理研究，海关政策参考，200i ( 4 ) ：第52 页 5 杨柳，海关实施企业分类管理中评价指标及模型研究，国际贸易，2001 ( 1o ) ：第10 页 6 马力行，海关通关风险评估系统的研究与开发，北京航空航天人学出版社，2 0 0 3 ，第2 7 6 页 l o 论对大埔海关的风险管理与实施过程进行了实证研究，提出了海关风险管理需要 规范化的观点。120o8 年，路海英在运用风险投资理论推进海关风险管理 中，探讨风险投资理论应用于海关管理的可行性。2 同年，孙琦在海关风险管理的 系统化方法及其应用研究中，运用系统工程和风险管理的相关理论、方法，提出 将监管对象的信用风险与海关自身的操作风险相结合的思路，并初步建立海关风 险管理的结构模型。3 然而，从风险管理学科体系建设角度看，基于现代市场经济的风险管理在我国 起步较晚，理论及应用研究尚不够深化，学科体系存在很大缺失，尤其是对公共部 门风险管理的研究几乎是一个空白，大大滞后于其他领域风险管理的研究与实 践。因此，尽管中国海关已经开始全面推行风险管理，但在相关理论研究与应用方 面，却因缺乏足够成熟的理论支持和实践经验，从而远落后于国外发达国家海关。 深入研究并形成成熟的海关风险管理理论体系对中国海关来说十分紧迫。 总之，在上述的研究中对宏观面的研究较多，从实际操作层面研究的成果不 多，更多的是从管理理念着手，并没有系统地将两者结合起来研究。本论文正是 基于这种考虑，采用系统思想对海关风险管理进行了研究，并着重从研究风险管 理的各个环节，希望能够为海关风险管理提供好的管理思想和方法。 第四节研究方法与论文框架 本文以白云机场海关风险管理应用现状为调查研究对象，分析自云机场海关 风险管理应用的存在问题，并提出改进的对策建议。首先，本文对海关风险管理 进行了概述，奠定了坚实的理论基础；接着，本文对白云机场海关风险管理应用 现状进行深入研究；然后，通过调查研究，分析白云机场海关风险管理应用的存 在问题；最后，有针对性地提出改进建议。本文共分四章：第一章，绪论；第二 章，海关风险管理概述；第三章，白云机场海关风险管理应用现状存在问题分析： 第四章，改进白云机场海关风险管理应用的对策建议。 本论文主要采用资料查询和实证研究相结合、借鉴和创新相结合、定性分析 1 王薇，大埔海关通关风险管理研究，海关政策参考，2006 ( 5 ) ：第5 6 页 2 路海英，运用风险投资理论推进海关风险管理，东北大学学报，2008 ( 9 ) ，第23 24 页 3 孙琦，海关风险管理的系统化方法及其应用研究，海关政策参考，20o8 ( 7 ) ，第7 8 页 1 1 分析方法的探索，为实际应用提供思路。 第一、采用资料查询和实证研究相结合的办法。一方面，通过上图书馆查询、上 网查询等方式收集资料，另一方面，到本口岸出口企业，实地调研，了解其运作 情况，收集各环节业务流程。结合实际监管经验和查获案件开展实证研究，做到 理论和实际相结合。第二、运用比较分析的方法，借鉴和创新相结合。将国外发 达国家海关先进的风险管理技术国内海关的现状作比较，在此基础上提出建立新 型海关通关监控体系的构想。第三、采用定性和定量相结合的方法。 1 2 第二章广州白云机场海关风险管理现状分析 第一节广州白云机场海关及其通关管理基本情况