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提高安徽省财政支农效益的对策初探 提高安徽省财政支农效益的对策初探 摘 要 摘 要 解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。大力增加财政支农投入，提 高财政支农支出管理效率，对落实“三农”政策具有重要意义。本文先阐述安 徽财政支农的现状，根据详实的具体数据对当前安徽省财政支农支出做了深入 的分析；以此为基础，从安徽省财政支农政策执行过程和政策本身两个层面出 发， 对影响省财政支农效益的主要问题进行细致分析并提出相应的对策与措施。 第一个问题是财政支农投入总量与周边省份相比明显偏低，且财政支农政策指 向不明确，无突出重点。应该加大财政支农投入，将主要力量用于支持现代农 业发展，突出主题。第二个问题是财政支农政策缺乏总体规划，多部门管理造 成了条块分割、职能交叉和协调困难的格局，严重影响了财政支农资金的使用 效益。应制定科学的总体战略规划，逐步推进财政支农资金的整合，以提高其 使用效率。第三个问题是项目资金管理不规范，挪用占用等时有发生。应加强 管理和监督，规范资金的使用流程和范围。第四个问题是基层财政管理投入不 足，队伍建设与管理要求不相称。应增加投入、加强培训以解决基层财政管理 这一大问题。第五个问题是绩效评价机制不健全，目前仍没有形成一个客观公 正的评价体系。解决的办法可从重点项目抓起，逐步拓展考评的范围，建立健 全评价机制，提高财政支农资金使用效益。第六个问题是少数地方违规违纪问 题时有发生。因此要加强财政监督和检查，对违规违纪行为坚决查处，切实提 高财政资金的使用安全。 关键词：关键词：安徽省；财政支农；效益；对策 1 research on the ways of improving agriculture-supporting finance benefit of anhui province abstract solving of agriculture, rural areas and farmers question is the key issue of our party work. it has an important meaning to realize the policy of agriculture, rural areas and farmers through greatly enhancing input on finance policy supporting agriculture and supporting agriculture finance input management efficiency improvement. this article elaborates present situation of anhui finance policy supporting agriculture. based on actual datum in detail, it makes a deep anal sis on current input of anhui finance policy supporting agriculture. according to this analysis here, this article further detailed anal size major problem of affecting provincial financial policy supporting agriculture and countermeasures second question is the shortage of general layout on our finance policy, which shows on function segmentation of multi-departments, crossing of functions and coordination difficulties. all of these have seriously affected the usage efficiency of capital of finance supporting agriculture. we should make scientific general plan and gradually push optimization of capital of finance supporting agriculture to improve its using efficiency; third problem is nonstandard management of project capital, i.e. defalcation and occupation of public money. we should enhance our management and supervision, standard our capital using procedure and scope; fourth problem is input shortage on gross roots finance management and mismatching bet. team construction and management demand. we should increase input and strengthen training to solve the big problem on gross roots finance management; fifth problem is lack of integrated system of performance evaluation. until now, there isnt any objective and fare evaluation system. we can launch from key project, develop performance evaluation scope, establish comprehensive evaluation system and enhance finance supporting agriculture capital using efficiency; sixth problem is frequent occurrence of regulation violation in few places. so we must strengthen 2 our finance policy supervision and inspection, inspect 农民创业担保公司按照国家银行基准利率向农民担保发放贷 款,不向农民收取担保费用， 农民贷款应支付的担保费和贴息由从农民创业基金 35 中补助。工作开展一年来，农民创业担保公司累计受理农民创业担保申请 305 户，其中：养殖 189 户、种植 51 户、加工 33 户、运输 15 户、个体经营 17 户， 申请担保业务 850 万元，目前已办理 258 户，提供担保贷款 686 万元。通过提 供财政贴息和免收担保费等手段，直接受益于广大农户，发挥了财政资金的使 用效益，实现了财政职能转变，拓宽了财政支农资金投入渠道。 4.2 统筹安排支农政策 4.2 统筹安排支农政策 针对第三章第二节所述支农政策缺乏统筹规划问题，本文认为应该明确部 门职责，加强财政支农政策规划，加强财政支农政策资金整合。科学编制财政 支农政策实施规划，是保障财政支农政策充分发挥效应的关键，也是促进财政 支农资金项目顺利实施的基础。在各级政府高度重视“三农”工作的背景下， 在社会各界加大力度投入“三农”的氛围下，安徽省财政支农政策亟需得到统 筹安排。本文认为，统筹安排财政支农政策有三条途径。 首先，从财政支持农业的管理主体着手，安徽省政府、安徽省发展和改革 委员会及安徽省财政厅都应该担负起对财政支农政策进行总体规划的责任。因 为，作为安徽省政府，有责任总揽一省的农业和农村经济和社会事业发展，引 导其持续健康发展。而且，大部分掌管财政支农资金的部门，都是省政府的直 属部门，只有省政府才有这个能力对各部门进行统筹协调，对各部门的职责和 权力进行重新分配。特别是现在深化行政审批制度改革，中央将大部分行政权 力下放到省一级执行，省政府有了更多的宏观调控权力。如江苏省在推行大部 制改革中，组建省农业委员会，将省农林厅职责、省畜牧兽医局的职责，整合 划入省农业委员会，挂省林业局牌子。将省农业资源开发局、省农业机械管理 局由省政府管理调整为由省农业委员会管理。不再保留省农林厅、省畜牧兽医 局。安徽省也可以根据自己的实际，做出相应调整。而安徽省发展和改革委员 会，他的职责重点就是集中精力抓好宏观调控，拟订和组织实施全省国民经济 和社会发展战略、总体规划、年度计划。而且安徽省发改委有专门的农业和农 村经济处，有责任组织编制农业和农村经济发展规划，报经安徽省政府和安徽 省农业农村工作领导小组审批同意后，指导安徽省财政厅编制财政支农政策总 体规划。安徽省发改委应该减少微观管理事务和具体审批事项，避免和其他部 门职能交叉。如大型灌区续建配套及节水改造项目、小水电建设项目应该交给 水利厅管理；太平湖水源涵养林建设应该交给林业厅管理；皖西大别山药用兰 科植物种苗繁育基地项目、池州市霄坑生态茶园基地建设项目、五河县沱湖螃 蟹万亩高产攻关示范基地建设项目、无公害蔬菜示范基地建设项目等应该交给 农委管理。安徽省财政厅作为财政工作的主管部门，应该研究和分析财政支农 的重大问题，提出财政支农政策的总体规划。可以确定农业处作为研究分析制 定财政支农政策的牵头单位，同时合理确定农业、经建、农村综合改革、农业 36 综合开发局等主要涉农处室的职责，适当归并分类。安徽省财政厅制定的财政 支农政策总体规划，应该报经省人大财经委员会批准。 其次，整合财政支农资金。在总体规划的基础上，按照资金的使用类别有 效整合财政支农资金。其一，从支农预算安排环节进行整合。省财政在预算安 排环节，对有关涉农部门支出存量，已经安排用于省政府确定的重点支农项目 的，继续安排，对到期的、过时的或效益不高的项目资金进行压减，对用途相 近的进行合并、归类。在保证农林水支出法定增长的同时，对其新增支出，剔 除人员经费增支外，其余资金不再分散安排到相关部门，而是统筹安排用于省 委和省政府确定的重点项目。目前，省级农业部门农业资金项目多达 120 多项， 投入分散的问题仍很突出。初步设想，今后拟将省级农业部门农业资金项目整 合为农村基础设施建设资金、现代农业生产发展资金、农村生态环境保护资金、 科技兴农资金、重大动物疫病防治和防灾减灾资金、扶贫资金、服务体系建设 资金和其它资金八大类，约 40 项。其二，从支农支出预算执行环节整合。根据 财政支农项目的目标和重点，适当归并设置财政支农资金，突出支农资金的公 共性。例如支持农业基础设施建设方面的资金，可以将农林水基本建设投资、 农业综合开发土地治理项目资金、土地整理项目资金、支持农业生产类资金、 农业科研推广资金、水利建设基金进行整合。支持生态环境类的，如农村水土 保持补助费、退耕还林资金、防沙治沙资金等进行整合。支持农业产业化发展 的，如农业综合开发产业化项目资金、农业科技成果转化专项经费、茶产业生 产发展资金、推进“一村一品”专项扶持资金等。支持农村公益设施和农村社 会事业发展的，如农村教育、医疗卫生和文化方面的专项资金。通过对财政支 农资金进行整合，将一些性质相同、零星分散的项目集中在一起，形成“拳头” ， 集中财力办大事，统筹安排使用资金，解决制约“三农”发展的“瓶颈”问题， 最大限度地发挥支农资金的效益。 第三，积极推行以县为主的财政支农资金整合。 “以县为主” ，既是整合财 政支农资金的平台，又是改革支农资金管理体制的理想平台。一般来说，大多 数财政支农资金最终都要投放到县域经济，县级是最终使用者，因此开展以县 级为主实行支农资金整合试点， 最有利于探索和完善财政支农资金管理的办法， 也有利于从各个环节直观快速地反映财政支农资金整合试点工作的实际效果， 还可以及时应对出现的各种问题。因此，在县一级开展财政支农资金整合最为 必要，也最有基础和条件。因此，要在支农资金管理体制上，逐步找出“以县 为主，上下协调”的整合路径。如果继续坚持这种政策思路，未来支农资金的 存量整合很可能会从现行的“条条为主”走向比较符合实际的“条块结合”模 式。同时，加大直接到县级的“整块拨款”份额，下放部分财政支农项目的审 批和管理权限。 2005 年，金寨县在全省率先进行了财政支农资金改革，研究制定了金寨 37 县整合财政支农资金实施意见及金寨县 2005 年整合财政支农资金实施方 案 ，明确了整合财政支农资金的指导思想、实施范围和方法步骤。在坚持和完 善财政补贴农民资金“一卡式”发放的同时，县里对其它财政支农项目资金全 面实行“六个统一”的管理模式。统一制定规划，按照“因地制宜，量力而行， 集中财力，重点投入”的原则，科学合理地制定中长期农业发展规划和分年度 农业发展计划；统一申报立项，制定发布项目指南，对扶持区域和条件、扶持 项目和资金控制指标及项目申报内容等予以明确。乡镇及单位根据项目指南， 向县主管部门申报支农项目，县主管部门组织专业技术人员对项目的可行性进 行论证，保证项目的合理性，并使之符合资金整合的要求。经论证后的项目， 属于上级立项的，向上级申报。属于县本级立项的，纳入综合财政预算；统一 下达计划，县财政部门和主管部门依据上级批复的项目或县本级预算安排的项 目，将资金计划统一下达到乡镇及单位，并将项目名称、实施地点、投资规模、 预期效益等进行公示，接受社会监督；统一组织实施，县直主要部门及乡镇为 财政支农项目实施单位，负责项目的具体实施工作。所有财政支农项目一律实 行招投标制，较大项目由县政府采购中心进行招标采购，择优选择项目施工企 业，并由项目实施单位与施工企业签订施工合同。对项目分散、涉及面广，或 单个项目资金规模小而总体资金规模大的项目，实行打捆招标。对于物资、服 务等项目，由政府采购中心集中采购；统一监督管理，各类财政支农资金全部 进入专户管理，实行“一个漏斗”向下，确保资金安全。在项目实施过程中， 由相关主管部门抽调专业技术人员统一负责质量监督。项目竣工后，由主管部 门会同财政部门组织验收，并由主管部门制定管护办法，对项目工程的使用效 果进行跟踪监督；统一绩效考核。建立财政支农项目绩效考核指导体系。绩效 突出的，给予一定奖励，而绩效差的，责令限期整改，并停止新增项目安排。 在 2005 年的试运行中，金寨县共整合财政支农资金 4974.48 万元，有力地促进 了农村经济社会发展。农村基础设施建设步伐加快，重点农业项目示范效益显 著，对促进农村劳动力合理流动、增加农民收入起到了积极的作用。 金寨县的成功经验告诉我们，目前，推进整合支农资金工作仍面临部门管 理体制和专项资金管理制度方面的障碍，而且这种障碍短期内无法打破，或者 说仅仅依靠财政部门根本无法解决属于管理体制方面的问题。在这种情况下， 在县一级进行财政资金整合，争取县级党政领导的支持，依靠党委、政府推动， 依靠涉农部门配合，以规划为纽带，共同推进支农资金整合工作，比在省一级 统筹规划、进行资金整合要容易得多。推进县一级财政支农资金整合其实是基 于操作层面的考虑，其统筹规划的途径其实和在省级是一样的，一是要制定本 县（市、区）农业农村发展整体规划，科学制定重点支农项目规划，明确财政 支持的重点环节、资金筹措渠道和组织项目实施主要责任单位等，把整合支农 资金的行动落到科学谋划重点支农项目安排的实处。在此基础上，要在本地重 38 点支农项目规划的框架内，按照“渠道不变、统筹谋划、资金捆绑、集中投入、 分头监督”的原则，统筹开展向省里申请立项扶持并组织项目实施工作。在推 进以县为主整合支农资金试点过程中，可以赋予县里一定的自主统筹分配使用 省财政下达的支农资金的权限。增强市、县财政，特别是县级财政统筹分配支 农资金的自主性，加大市、县财政支农工作责任，省财政应积极推行下放项目 审批权，重点支农项目资金按因素法分配、切块下达，由县里自主确定资金具 体用途等办法，如扶贫资金、防汛抗旱救灾资金、现代农业生产发展资金等。 由各地在完善支农工作方法方面进行新的探索。同时，省财政应该加强对县级 财政支农资金整合工作的考核，从协调领导机构成立、实施方案内容、规范项 目资金管理、整合本级资金、支持重点主导产业、整合资金监管措施等方面， 对县里形成考核报告。依据考核报告，对县里采取奖励政策，安排奖励资金， 予以扶持。 4.3 加强科学化精细化管理 4.3 加强科学化精细化管理 针对本文第三章第三节、第六节中指出的在财政支农政策执行中还不同程 度的存在着管理不规范、监管不到位、制度不健全等方面的问题，不仅影响了 财政支农政策效益的发挥，而且严重危害了政府的诚信度和公信力，破坏了党 群关系、干群关系。本文认为解决财政支农政策执行中存在的问题，途径在于 加强财政支农政策制定和执行全过程的科学化精细化管理。 2007 年的财政工作会议上，财政部部长谢旭人首次提出，做好新时期财政 工作，就要全面加强财政科学化、精细化管理。财政管理的过程实质上是发挥 财政职能作用的过程。财政管理水平直接影响发挥财政职能作用的效果。要按 照法律法规的要求，从实际出发，实事求是，积极探索和掌握财政工作规律， 健全管理制度，完善岗责体系，善于运用现代管理方法和信息化手段，发挥管 理人员的积极作用，把握统筹兼顾的工作方法，精确、细致、深入地实施管理， 并把公开透明体现在各项财政工作中，切实提高财政管理水平。 10 安徽省财政 厅在全省范围内开展“岗位大练兵” 、 “作风建设年” 、 “规范管理年” 、 “能力建 设年”等一系列活动，在强化科学化精细化管理意识、提高财政干部队伍素质、 建立健全管理制度等方面，取得了明显成效，为推进财政科学化精细化管理作 出了有益的探索。2007 年 5 月，安徽省财政厅制定了关于开展作风建设年活 动的若干意见 ，决定在财政厅机关开展“作风建设年”活动，着力加强干部队 伍思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风等建设，为推进财政科学 化精细化管理奠定了良好的基础。2007 年以来，安徽省财政厅先后制定了关 于开展岗位大练兵活动的意见和关于在全省财政系统开展能力建设年活动 的指导意见 ，进一步提高干部队伍科学精细理财的本领。2008 年 1 月，安徽 省财政厅制定了关于在全省财政系统开展“规范管理年”活动的指导意见 ， 39 从规范收入管理、规范支出管理、规范行政管理、规范监督管理、规范队伍管 理入手，促进科学化精细化管理理念在财政工作中得到贯彻落实。这些，为加 强财政支农工作科学化精细化管理奠定了良好的基础。在财政部和安徽省财政 厅开展的加强科学化精细化管理工作中，财政支农科学化精细化管理，得到了 明显加强。完善了支农管理制度建设。比如农业处以开展“能力建设年活动” 为契机，结合财政支持“三农”工作新形势、新要求，认真研究制定了农业 处开展能力建设年活动实施方案 ，编制上报了安徽省财政厅农业处工作规 则 ，进一步明确了农业专项资金管理流程图和资金管理运行流程表，规范了农 业财政资金分配、使用、管理、责任等相关程序，提高了依法行政理财能力。 同时，结合农业财政工作实际，及时制定并出台了安徽省全面推行财政支农 资金整合工作的通知 、 关于进一步加强财政支持现代农业发展的指导意见 、 安徽省财政现代农业生产发展资金绩效考评试行办法 、 安徽省财政现代农 业生产发展资金管理细则 、安徽省农业科技示范推广资金绩效考评办法 、关 于进一步加强省级支农预算执行管理工作的通知 、 关于进一步做好财政支持 抗旱保苗工作的通知 、 安徽省农民创业培训项目及资金管理办法（试行） 、 安徽省农业科技推广示范项目绩效考评施行办法等 9 项管理制度。同时， 制定了 关于推进财政支农资金科学化精细化管理的指导意见 ， 按照精简流程、 理清环节、分清责任、明确标准的要求，制定和优化支农资金管理工作流程， 健全管理责任体系，规范预算分配安排，强化预算执行管理，推行管理政务公 开，建立管理监测系统，严格执行奖惩措施。第一阶段，制定财政扶贫资金科 学化精细化管理试点实施方案并组织实施，第二阶段，总结经验，固点扩面， 将实施范围扩大到现代农业生产发展、 小型农田水利建设等重点支农专项资金， 全面建立完善重点支农专项资金管理办法和绩效考评办法，第三阶段，完善提 高，全面推开，建立健全覆盖所有财政支农资金运行全过程的审核机制、绩效 考评机制、奖惩机制、监督机制，切实提高财政支农管理绩效。 然而，加强财政科学化精细化管理是对财政工作的长期要求，在工作中需 要随着经济社会形势的发展变化不断探索新思路、新方法。根据在 2010 年开展 的强农惠农资金专项清查中了解的情况，特别是针对财政支农资金使用管理中 存在的薄弱环节和不足，本文认为加强财政支农资金科学化精细化管理还是一 项非常艰巨的任务，有很长的路要走。 第一，完善管理制度。制度是管理的基础。在强农惠农资金专项清理和检 查中发现，部分县区在财政支农资金分配、财政支农项目选择等环节没有建立 自己的制度，或者权力运行办法。实际上，县一级是资金分配使用、项目确定 的很重要的环节，是权力比较集中的地方。以农业综合开发项目选项为例，每 一年度，省财政厅农业综合开发局会根据国家下达的项目申报指南和资金分配 计划，向市县下达投资指标。由县里根据投资规模，向市和省级申报项目。省 40 市再根据专家评审意见做出决定，并上报国家。在这过程中，绝大部分项目上 与否的决定权在县里，集中了很大的权力。如果县级再没有资金分配和项目选 择的制度的话，权力就失去了约束。因此，省市等上级部门应该督促县（市、 区）完善制度建设。同时，各级财政还应该根据财政支农资金及其管理制度建 设面临的新形势、新问题，按照建立公共财政制度和依法行政、依法理财的要 求，进行全面清理、完善，对不够健全的制度应该及时补充完善，对需要细化 的制度应该制定实施细则，对已经过时的制度应该适时加以废止，将财政支农 资金使用管理的各个环节以制度化的形式予以确定，逐步建立科学合理、分工 明确、层次清晰、覆盖全面的财政支农资金管理制度体系。 第二，创新管理机制。创新管理机制是提高管理成效的重要措施。安徽省 各级政府高度重视强农惠农资金管理使用工作，随着不断加大财政支农资金投 入力度，不少地方在实践中不断创新切实可行的做法，保障各项强农惠农政策 的有效落实。如省财政全面提升财政补贴农民资金“一卡通”打卡发放效率， 切实维护农民群众利益。 积极推动现代农业和小农水重点县项目分配方式改革， 推行公开条件、公开竞争、专家评审方式立项。完善和创新财政扶贫机制，按 照“民有、民管、民用、周转使用、滚动发展”的原则，帮助农民创业。庐江 县在各镇财政所服务大厅内安装了财政补贴农民资金信息自动查询系统，方便 农民查看补贴项目资金情况，聘请了 297 名农民在全县 231 个行政村作为“一 线实”监督员，实时监督惠农资金是否及时足额发放等情况。固镇县把财政支 农资金管理工作作为一项重要内容纳入部门单位年度考核，层层签订目标责任 书，确保项目资金管理工作落到实处。岳西县开展财政补贴农民资金发放信息 发布平台建设，以短信息方式在第一时间告知补贴对象。五河县组建农民创业 担保公司，助力农民创业。这些举措提高了强农惠农资金落实的透明度和效果， 值得总结和推广。特别是应该进一步加大创新力度，重点建立完善四个机制， 即以公平、公正、规范为目标的支农资金分配机制，以结果为导向的资金管理 使用机制，以及财政支农资金统筹安排机制、财政支农资金使用管理约束激励 机制。 第三，加强资金监管。在财政支农资金运行全过程进行监管，是财政部门 的一项基本职责。加强资金监管，大有文章可做。一是可以加强政策宣传，提 高财政支农资金的知晓度，从而使财政支农资金运行处在全社会的监督之下。 在财政和涉农部门系统内，举办财政支农政策培训班，对做好财政支农工作相 关政策要求及管理办法进行学习和培训。利用简报、内部网站、工作总结，及 时掌握安徽省财政支农工作动态，上传下达，总结各地经验和做法，推动工作 开展。在系统外，可以开展系列宣传报道。在安徽日报农村版、安徽农网等新 闻媒体上开设财政支农政策宣传专栏；在安徽日报、安徽农网等新闻媒体上发 出致全省广大农民朋友的一封信 ，主动向全省农民告知财政支农政策及管理 41 办法；在安徽省政府纠风办、安徽省监察厅、安徽省人民广播电台等多部门联 合开设的政风行风热线中，邀请各涉农部门的负责人，为广大农民群众解疑释 惑。二是可以加强支农资金日常监督检查。发挥纪检、审计、监察、纠风办和 财政监督等部门特长，适当利用社会中介机构力量，加大对资金规模大、覆盖 面广、群众关心、社会关注的财政支农重点专项资金的监督检查力度。在检查 措施上，要求点面结合，根据资金流向，层层延伸检查，从省级、市级部门开 始，一直到县、乡、村，甚至到最终使用单位和农户。在检查惠农资金补贴时， 可以具体抽查 1-2 个村，把前一年度发给农民的所有进行再次公示，政策、资 金、农民存折几项核对，听取村民意见。在抽查目标上，既要总结成效、经验 和做法，又要检查项目立项、审批、使用管理等各方面的违纪违规行为，吸取 教训。还要设计专门的入户调查表，就财政支农政策问计于民。三是可以加强 投诉举报处理。三是可以加强投诉举报受理和查处工作。进一步规范咨询投诉 举报办理程序，畅通咨询投诉举报渠道，可以设立并公布农民群众免费举报电 话、设立举报信箱和电子邮件号码。对群众举报的事项，加大查处力度，限期 办理，及时向群众反馈办理结果，取信于民。 第四，规范部门预算管理。加强涉农部门间的配合和协调，根据事业发展 和履行部门职能的需要，进一步规范农口部门预算管理，合理确定部门预算安 排重点。除了进一步规范部门预算基本支出管理外，重点加强部门预算项目支 出的规范管理。在重点项目支出安排上，要进行认真的研究和评估论证。同时， 积极推进部门预算项目支出整合，建立健全重点项目支出跟踪问效制度，加强 财政支农项目支出使用管理的监督检查。 4.4 增加基层财政管理投入 4.4 增加基层财政管理投入 针对第三章第四节中所提出的基层财政管理建设存在不足的问题，本文认 为应该切实加强基层财政管理建设。乡镇财政作为财政部门联结城乡、联系群 众的桥梁和纽带，在安徽已经走过 26 年的发展历程。截至 2009 年底，全省乡 镇财政所已达 1280 个，乡镇财政人员近 1 万名，乡镇一般预算收入 95.3 亿元， 超千万元乡镇 275 个。税费改革时，安徽省委省政府做出决策，保留过去的农 村税征收队伍，将乡镇农业税征收机构和人员上收到县财政（农税）局，实行 垂直管理。实践证明，这一决策十分正确而必要，为积极稳妥地推进乡镇财政 改革、实施“多予、少取、放活”的财政支农新理念提供了一个稳定的机构。 但是，正如第三章第四节所述，当前基层财政管理建设存在着很多不足，与快 速发展的安徽财政事业不相适应，不能满足日益繁重的安徽财政支农工作任务 的需要，安徽财政基层财政管理建设亟待加强。而加强基层财政管理建设，关 键在于加强基层财政队伍建设。应该从以下四个方面着手。 其一，加强基层财政队伍思想建设。思想教育是干部队伍建设的关键，加 42 强思想教育，就是要帮助财政干部提高思想政治素质，树立正确的人生观、价 值观，从而正确处理个人与组织、个人与群众的关系，教育财政干部要权为民 所用、利为民所谋、情为民所系。可以把学习沈浩精神、弘扬沈浩事迹作为安 徽财政系统的鲜明特色，把学沈浩和创先争优活动、 “五比五学五落实”活动等 结合起来，引导安徽财政系统的干部，特别是基层财政干部，以沈浩为榜样， 加强党性锻炼，把为人民服务的宗旨意识、党性原则、群众观念和优良作风转 化为密切联系群众的实际行动，在基层财政工作中充分发挥先锋模范作用和骨 干带头作用。同时，可以从财政支农工作本身、从基层财政工作本身出发，激 发基层财政干部爱岗敬业的精神。引导基层财政干部保持强烈的事业心和责任 感，尽职尽责，认真做好本职工作，以改革发展稳定的实际成效，赢得农民群 众的拥护和支持；引导基层财政干部以事业为寄托，以工作为乐趣，多干迫切 需要的事、群众受益的事；引导基层财政干部加强效能建设，特别是改进作风、 提升服务效能，着力解决群众关注的突出问题。 其二，稳定基层财政机构。基层财政机构是安徽省财政系统的重要组成部 分，在财政支农工作中发挥着日益重要的作用。鼓励财政干部工作在农村一线， 直接为广大农民群众服务，就应该解决好当前基层财政机构队伍人员结构不合 理、人员素质不高、保障措施不力、管理体制不顺等一系列问题，确保基层财 政机构的稳定。安徽省财政厅作为基层财政主管部门，应该关心基层财政干部 的切身利益，如乡镇财政人员的编制身份、聘用制干部转干、机构建设等，稳 定干部队伍，理顺管理体制。如合理设置乡镇财政机构，对人口达到 6 万人且 财政收入达到 2000 万元以上的乡镇或财政收入达到 4000 万元以上的乡镇可设 乡镇财政分局；实行县级财政对乡镇财政机构垂直管理，乡镇财政人员全部转 为公务员，提高乡镇财政人员待遇等。同时，安徽省财政厅还应该积极协调市 县政府，加强对基层财政机构的领导，关心基层财政机构干部的工作和生活。 帮助他们解决在住房、子女就学就业、养老保险、医疗保险等方面遇到的问题， 千方百计地为他们解除后顾之忧，使他们以充沛的精力做好本职工作，为财政 支农事业的发展作出更大贡献。同时，在招考公务员时，应该为基层招录一部 分会计和计算机类的专业人才。 其三，加强基层财政人员培训。安徽省财政厅应该加强对乡镇财政的统一 管理和业务指导，可以以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才 培养为重点，按计划、分类别、分层次，精心开展各类培训。省级可以直接组 织或者委托市级每 3 年对乡镇财政干部普遍进行一次轮训。县级可以以春训的 形式每年对乡镇财政干部进行一次普遍轮训。同时，安徽省财政厅农村局和各 市财政局农村局可以在全省重点选择 100 个基础条件较好、人员素质较高的乡 镇财政所（分局）作为直接联系点，其中，20 个为省厅联系点，80 个为市联系 点。省财政厅农村局和市财政局农村局可以主动与被联系乡镇财政所（分局） 43 加强沟通和交流，认真听取基层意见，客观反映情况，积极组织开展形式多样 有效的联系工作，通过直接联系，了解和掌握乡镇经济社会发展和财政状况， 指导和帮助乡镇建立健全各项规章制度和业务流程，加强规范管理，及时了解 上级各项财政政策落实情况及效应，加强政策的调查研究及反馈，为掌握了解 安徽省乡镇财政情况、全面推进乡镇财政建设积累第一手资料。同时，通过农 村局的联系，加强基层财政干部与省厅和市县财政局其他对口处室的联系，加 强业务方面的沟通与交流。同时，注意发现典型经验及作法，适时加以总结推 广。 其四，改善基层财政机构办公条件。基层财政办公用房应该要能满足履行 职能基本需要，办公设备配置水平要能基本满足各项业务工作需要，改善为民 服务的信息化程度，做到便民、快捷。同时，建立健全基层财政资产管理专门 档案，制定办公用房修缮和办公设备维护更新日常管理制度。安徽省应该通过 省财政补助或奖励、市县财政加大投入等形式，加大力度，彻底改善乡镇财政 所办公环境。首先应该改善多方筹措资金重点支持特别困难的 400 个乡镇财政 所建设独立办公用房，改善财政困难乡镇财政所办公条件。其次，以优化工作 环境为重点，着力加强设施建设。安徽省财政厅可以通过省财政补助或奖励、 市县财政加大投入等形式，下大力气组织实施乡镇财政所办公用房建设。例如 对现有办公用房面积不足 300 平方米的乡镇财政所进行改扩建工程建设，省财 政给予一定的资金补助；对现有面积超过 300 平方米的乡镇财政所，省财政给 予资金奖励，用于更新和添置办公设备。 总之，安徽省财政厅应该以推进科学化精细化管理为主题，着力推进基层 财政规范化管理,不断提升基层财政效能。通过开展创建工作，使安徽省乡镇财 政所（分局）组织机构更加稳定，职能定位更加准确，业务基础更加扎实，内 部管理更加规范，队伍素质明显提高，办公条件显著改善，工作效能全面提升， 基层财政管理工作迈入一个新阶段，推动基层财政支农工作再上一个新台阶。 4.5 建立健全绩效考评机制 4.5 建立健全绩效考评机制 针对第三章第五节所提的绩效评价机制不健全问题，建议积极推进财政支 农资金的绩效考评制度。建立财政支农资金绩效考评制度，是加强财政支农项 目资金管理，建立科学、规范、高效的财政支农资金分配和管理机制，健全预 算决策机制，提高资金使用效益的必然要求。安徽省财政系统应该积极推进财 政支农资金绩效考评制度，采取试点先行，稳步推开的方式进行。 首先，扩大试点范围。2010 年 3 月，安徽省财政厅印发了财政扶贫资金 科学化精细化管理实施方案 ，从指导思想、基本原则、总体目标、主要内容、 实施步骤和工作要求等方面，对切实加强新时期财政扶贫资金科学化精细化管 理提出了明确要求。根据方案要求，省财政按照“一次分配、总额拨付” 44 的原则，每年按照因素法将财政扶贫资金一次性测算分配到县，由县自主管理 和使用。同时，在建立财政扶贫资金绩效考评制度的基础上，将绩效考评结果 与各县下年度财政扶贫资金分配相挂钩，加大“以奖代补”力度，促进扶贫工 作责任的落实。对查实的违法违规问题，实行财政扶贫资金违规责任追究制度。 在明晰扶贫工作职责的基础上，严格责任追究，加大惩处力度，不断规范资金 项目的决策行为，确保了财政扶贫资金安全、合理、有效使用。这项工作开展 以后，得到了各方面的认可。财政部充分肯定安徽省以财政扶贫资金为重要抓 手，先行开展科学化精细化管理试点，再全面推广到其他支农专项资金，选题 新颖，视角独特，措施有力，效果明显，其门户网站全国财政新闻联播对安徽 省方案作了重点宣传报道，激励安徽省各级财政扶贫管理部门再接再厉， 继续精益求精深化细化管理措施，不断扩大财政扶贫资金科学化精细化管理成 果，确保管理工作取得更大成效，达到既定目标。省方案下达后，各地高 度重视，切实把财政扶贫资金科学化精细化管理作为财政扶贫重点工作，精心 组织，周密部署，因地制宜，积极结合本地实际研究制定并上报财政扶贫资金 科学化精细化管理实施方案，进一步细化工作步骤，明确工作职责，强化保障 措施，狠抓工作落实。安徽省财政厅应该尽快总结推进财政扶贫资金绩效考评 工作，加强科学化精细化管理的经验和成效，扩大绩效考评试点范围，在农业 综合开发资金、现代农业资金等重点财政支农资金中予以推广。其次，在试点 基础上，建立和完善财政支农资金绩效评价指标体系。尽快建立一套财政支农 资金绩效评价指标体系。需要特别提出的是，针对财政支农资金主要分为强农 惠农补贴资金和财政支农专项资金两大块的特点，制定两种不同的绩效评价指 标体系。财政支农专项资金，主要是对资金分配管理使用和组织实施进行评价， 侧重于对财政资金使用效率的评价。而对强农惠农补贴资金，因为大部分实行 的是普惠制，应该兼顾补贴资金使用的效率与公平，应该更侧重于公平。同时， 在对财政支农资金绩效评价统一原则、制度、标准和程序的基础上，应当充分 考虑不同专项资金的差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来 进行评价。第三，加快实施财政支农资金绩效评价的步伐。由于财政管理科学 化精细化管理的需要，应该加快步伐，实施财政支农资金绩效评价。 4.6 加大违规违纪案件查处力度 4.6 加大违规违纪案件查处力度 财政支农资金的管理使用是人民群众关注的热点，群众利益无小事，如果 在财政支农项目资金中出现违法违纪问题，处理不好，会直接影响党和政府在 农民群众中的形象。因此，应该要高度重视涉农专项资金监督管理工作，严格 按照财政支农项目资金管理的有关规定，建立健全规章制度，强化资金使用的 监督管理，坚决遏制截留、挪用、挤占、套取甚至贪污、私分财政支农专项资 金等违法违纪行为的发生，确保财政支农专项资金安全运行、规范管理、有效 45 使用，要加大对涉及财政支农资金违纪违法案件的查处力度。 首先，对涉及财政支农资金违纪违法案件要高度重视。财政支农专项资金 是党中央、国务院和各级解决“三农”问题、实施强农惠农政策的具体体现， 做好财政支农专项资金的安排使用，确保财政支农专项资金切实发挥效益和安 全运行，不仅仅是简单意义上的经济问题，还是关系到国计民生的重大政治问 题。同时，对于安徽省来说，近年来，安徽省各级政府通过深化改革、创新机 制、完善政策、努力高效工作赢得了国务院及各部委的积极支持，成绩来之不 易。不能因为财政支农资金发生违规违纪问题，影响了安徽的形象，从而影响 了中央对安徽的财政支农资金转移支付力度。其次，要加强组织领导和部门间 的协调配合。安徽省各级党委、政府应该支持对财政支农资金管理使用中违纪 违规问题的查处工作。纪检监察机关应该充分发挥组织协调和督促检查的职能 作用，加大查处力度；财政、审计等部门应该加强对重点资金、重点部门的监 督检查；各行业主管（监管）部门应该发挥各自职能，加强对财政支农资金的 监督管理，及时沟通信息，加强协调配合，形成工作合力。纪检、监察、审计 等部门应该加强财政支农资金监管体系的建立和完善，进一步规范行政权力的 运行，把监督检查工作贯穿于财政支农资金管理工作的始终，做到“关口”前 移，常抓不懈。第三，要广泛发动群众。要深入发动群众，注重发现财政支农 资金管理使用中的违纪违规问题。安徽省各地各部门要注重政策宣传，让群众 了解财政支农资金的有关项目和实施办法，动员群众参与项目资金的管理和监 督。要深入群众，加强暗访，了解项目实施和资金管理使用的真实情况。同时， 要充分发挥纪检监察、审计等执纪执法机关信访举报渠道的作用，扩大违纪违 规问题线索的来源。对群众反映和检查中发现的情况进行认真分析梳理，及时 掌握突出问题，对具备立案条件的，应该抓紧立案，坚决查处，决不手软。特 别要严肃查处克扣强农惠农资金侵害农民利益等方面的案件，坚决查处贪污、 挪用、截留、浪费、私分专项资金的案件，对问题严重、影响恶劣的不仅要追 究当事人的责任，还要追究有关领导的责任。第四，要突出查处重点。以社会 关注度高、资金量大的项目资金为重点，组织审计、财政部门进行地毯式集中 审查、反复审查，对在审查中发现问题的，坚决查处。突出查处一批挪用、占 用财政支农资金，克扣强农惠农补贴的典型案件。以基层特别是村两委为查处 重点，针对农村党员干部违法违纪问题，以村两委主要负责人居多的特点，对 村两委主要负责人进行重点查处。特别是有的村长，既不是党员，也不是县级 纪律检查委员会的监察重点，容易脱离监管，要加强对他们违法违纪问题的查 处力度。第五，要加大查处力度，对在检查中发现的贪污受贿、挪用截留、虚 报冒领和骗取财政支农资金等行为，既要认真组织整改，又要严肃处理。对监 管不力、失职渎职造成资金重大损失的，要严肃追究直接责任人和有关领导的 责任；涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。同时，对性质恶劣的典型案件要进 46 行梳理、通报、公开曝光，开展警示教育活动，真正起到查处一批、教育一片 的作用。 47 第五章 结束语 第五章 结束语 社会主义市场经济体制地位确立以后，公共财政理念被提上议事日程；工 业化发展到中期阶段以后，政府对农业、农村和农民的投入进入到一个城市反 哺农村、工业反哺农业的新阶段，公共财政支持农业发展进入了快车道。安徽 省是农业大省，解决好“三农”问题具有重要的战略意义。安徽工业化发展到 了中期阶段，经济运行良好，初步具备了工业反哺农业的能力。安徽省各级政 府高度重视“三农”工作，近年来，不断加大财政支农投入，初步形成了一个 以支持发展粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农 村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持农业政策框架体系。随着政 府支农投入力度的不断加大，安徽农业和农村发展呈现出稳定发展的好局面， 农业增产增效和农民持续增收取得重大成效，农村基础设施建设取得了重大进 展，农村社会事业取得了重大进步，农村改革创新取得了重大突破，农村党群 干群关系取得了重大改善。但是，财政支持农业的发展正处于一个转型期，从 取到予，从过去的长期缺位到现在的积极上位，这种利好转变客观上掩盖了在 财政支农政策和执行体系中存在的一系列问题。而这些问题，有的是安徽财政 支持农业的组织模式中存在的问题， 有的是政策本身和执行过程中存在的问题， 如果要提高安徽财政支持农业支出管理效率，必须整合有限的政府财政资源， 解决这些问题。 本文在公共财政支持农业的相关理论基础上，根据具体的数据剖析了安徽 财政支持农业基本情况和组织模式，总结了安徽省公共财政支农政策制定与执 行方面的经验，阐述了在政策本身和执行方面存在的一些问题。这些问题主要 是：安徽省财政支农投入总量不足，表现在，与周边省份相比明显偏低，与公 共财政支持工业和城市化建设投入相比规模偏小，与“三农”投入的需要相比 还远远不足。安徽省财政支农政策缺乏总体规划，没有建立职责明晰、相互配 合、规范管理的有效运行机制，造成财政支农的重点不突出，财政支农政策管 理交叉。在安徽省财政支农项目执行环节的全过程，都或多或少的存在项目资 金管理不规范现象。安徽省基层财政管理建设不足，队伍建设与职能要求不匹 配，为安徽财政支农政策管理带来严峻考验。安徽省财政支农项目绩效评价机 制不健全，影响了安徽省财政支农项目资金的使用