（公共管理专业论文）新型国有资产管理体制下的国有独资公司董事会运行机制研究.pdf

摘要 党的十六大建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所 有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的新的国有资产 管理体制。党的十七大提出要继续完善各类国有资产管理体制和制度，以深化国有 企业改革。完善国有独资公司法人治理结构，尤其是董事会建设，是现阶段国企改 革的一大任务，也是新型国有资产管理体制下各级国资委的重大使命。 本文就是运用公司治理的基本理论，通过对国内外国有资产管理体制以及国有 独资公司董事会运作模式的比较分析，并在全面考察我国国有资产管理体制、国有 独资公司董事会产生的背景以及国有独资公司董事会制度的演变过程的基础上，深 入剖析新型国有资产管理体制下国有独资公司董事会运作中存在的主要问题，进而 提出加强和完善我国国有独资公司董事会运行机制的对策建议。 国有独资公司需要建立和完善以董事会制度为核心的现代公司治理结构。鉴于 此，本文提出，进一步完善国有资产管理的法律法规；明确界定各自职责权限，规 范董事会运作，包括国资委的定位，真正落实国有独资公司董事会职权，协调董事 会与党委会、总经理的关系；推广外部董事制度，改善董事会结构，即外部董事由 国资委选聘，探索建立职业董事制度，优化外部董事结构等；建立对董事会及董事 的评价和激励约束制度，结合实际情况，有计划、分阶段地组织实施。 关键词：董事会；国有资产管理体制；机制；对策 a b s t r a c t i nt h e1 6 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p c ，c h i n ae s t a b l i s h e dan e ws t a t e - o w n e d p r o p e r t ym a n a g e m e n ts y s t e m u n d e rw h i c ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t sp e r f o r mt h er e s p o n s i b i l i t i e so fi n v e s t o ro nb e h a l fo ft h es t a t er e s p e c t i v e l y , e n j o y i n go w n e r se q u i t y , c o m b i n i n gf i g h t sw i t ho b l i g a t i o n sa n dd u t i e sa n da d m i n i s t e r i n g a s s e t s ，p e r s o n n e la n do t h e ra f f a i r s i nt h e1 7 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p c ，o u rc o u n t r y p u tf o r w a r dt oc o n t i n u ep e r f e c t i n gt h i sm a n a g e m e n ts y s t e m ，f u r t h e rd e v e l o p i n gr e f o r mo f t h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ( s o e s ) u n d e rt h en e wm o d e l s y s t e mo fs t a t e - o w n e d p r o p e r t ym a n a g e m e n t ，t op e r f e c tt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c eo fs o e s ，e s p e c i a l l yt h e i n s t i t u t i o no ft h eb o a r do fd i r e c t o r s ( b o d ) ，i so n eo fi m p o r t a n tt a s ko ft h es o e sr e f o r m ， a n da l s ot h e s i g n i f i c a n tm i s s i o nf o rt h e s e s t a t e o w n e da s s e t s s u p e r v i s i o n a n d a d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o no fg o v e m m e n t ( s a s a c ) a tp r e s e n t a c c o r d i n gt ot h eb a s i cp r i n c i p l e sa n dt h e o r yo fc o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，t h i sp a p e r c o m p a r e st h ed i r e c t o r a t eo p e r a t i n gp a t t e r n so fs o e si nc h i n aa n do v e r s e a sc o u n t r i e s i n t h em e a n t i m e ，i ta n a l y z e st h es t a t u sq u oa n de v o l v e m e n to ft h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y m a n a g e m e n ta l o n gw i t ht h ea n a l y s i so ft h ei n s t i t u t i o no fb o d o nt h eg r o u n do ft h e a n a l y s i sa b o v e ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n dp o l i c ys u g g e s t i o n st o e n h a n c et h er e f o r mo fd i r e c t o r a t ei n s t i t u t i o no fs o e si nc h i n a t h em a i nc o n c l u s i o na n ds u g g e s t i o no ft h i sp a p e ri s ：a i m i n gt of a c i l i t a t et h er e f o r m ， t h es o e ss h o u l dt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h em e c h a n i s mo fm o d e mc o r p o r a t eg o v e r n a n c e w i t ht h ec o r eo fi n s t i t u t i o no fb o d t h a ti s ，f u r t h e rt oi m p r o v et h el a w sa n ds t a t u t e so f s t a t e o w n e dp r o p e r t ym a n a g e m e n t ；f u r t h e rt o c l e a r l yd e f i n e t h er e s p o n s i b i l i t ya n d a u t h o r i t yb e t w e e nt h es a s a ca n dt h eb o do fs o e s ，a n dt oh a r m o n i z et h er e l a t i o n s b e t w e e nb o d ，t h ep a r t yc o m m i t t e ea n dt h eg e n e r a lm a n a g e ：f u r t h e rt oe x t e n dt h e i n s t i t u t i o no fo u t s i d ed i r e c t o r s ，a n dt oe x p l o r et h em e c h a n i s mo fc a r e e r - d i r e c t o r a tt h e s a m et i m e ，t h es a s a cs h o u l dt ob u i l da n di m p l e m e n ti n c e n t i v ea n da s s e s sp o l i c i e st o i n s p i r i ta n dr e s t r i c tt h eb o d a n di t sm e m b e rb ys t a g e s ，a c c o r d i n gt ot h ef a c t k e y w o r d s ：b o a r do fd i r e c t o r ( b o d ) ；s y s t e mo fm a n a g e m e n to fs t a t e - o w n e da s s e t s ； i n s t i t u t i o n ；c o u n t e r m e a s u r e 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： 珈又鸥 日期：少哆年f 月叫日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密彤 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名：珈贝鸥 导师签名： 乞厂 日期：2 卯罗年月刁日 日期：枷。产卜月彳日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕士学位论文 选题的目的和意义 引言 党的十六大建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所 有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理 体制。2 0 0 3 年组建了国务院国有资产监督管理委员会，作为政府的直属特设机构， 根据国务院的授权，代表国务院履行出资人职责，对国有资产进行监管。之后，各 级国有资产监管机构相继组建，新的国有资产管理体制自此建立。党的十七大报告 又明确指出，要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制 度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，完善国有资产管理体制和制度，深化国有 企业改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济的活力、 控制力和影响力。 搞好国有独资公司是建设有中国特色社会主义的必然要求，也是各级国有资产 监管机构的重要职责。深化国有独资公司的改革要求企业建立现代企业制度，建立 和完善法人治理结构。而董事会作为法人治理结构的核心，对企业的发展起着重要 作用，这使得董事会建设变得极为重要。本文的目的就是运用公司治理的基本理论， 通过对国内外国有资产管理体制以及国有独资公司董事会运作模式的比较分析，并 在全面考察我国国有资产管理体制、国有独资公司董事会产生的背景以及国有独资 公司董事会制度的演变过程的基础上，深入剖析新型国有资产管理体制下国有独资 公司董事会运作中存在主要问题，进而提出加强和完善我国国有独资公司董事会建 设的对策建议。 我国国有独资公司董事会建设正在实践中进行研究探索，国内外许多专家学者 对公司治理问题进行了深入广泛研究，但是专门针对我国国有独资公司董事会进行 研究的还不是太多。如何建立和完善既适应我国新的国有资产管理体制，又符合新 的公司法要求的国有独资公司董事会制度，以实现出资人职责到位和企业依法自主 经营的目的，是新时期我国国有企业改革和国有资产管理工作面临的现实课题。从 1 引言 2 0 0 5 年起，国务院国资委在中央企业进行了国有独资公司董事会建设试点，向央企 董事会派出了外部董事，至今已有近三年的时间。从试点情况看，遇到了一些问题， 如国资委的定位不清，董事会权力受限，外部董事资源有限，国资委对董事会的评 价不到位等等。青岛市国有独资公司从上世纪九十年代就建立了现代企业制度，建 立了法人治理结构，为促进企业发展起到了促进作用。但实践中也存在一些问题， 比较突出的如董事会、经营层、监事会之间职责不清晰；董事会运作不规范，甚至 流于形式；董事长和总经理产生矛盾，甚至互相争权；企业形成一把手说了算，个 人决策代替集体决策；企业内部人控制严重，国有资产监管管理不能完全到位等。 本文力争从理论与实践的结合上对上述问题进行深入探讨，为加强和完善我国国有 独资公司董事会运行机制提出对策和建议。 2 国内外研究现状 设立董事会的意义、董事会的职能以及董事会制度是否有效，一直是公司治理 研究的核心问题。国外在2 0 世纪9 0 年代末以前，对董事会职能的理论研究偏重于 监督职能，认为董事会为解决代理问题而存在。j e n s e n 和m e c k l i n g ，w i l l i a m s o n 等对董事会的存在性进行了解释，都认为董事会是一项解决所有者和经营者之间代 理问题的内生治理机制。2 0 世纪9 0 年代末国外学者开始关注董事会的决策功能， 董事会双重功能的发挥成为研究重点。a d a m s 对董事会的这种双重功能进行了研究。 他认为，一方面，在监督作用上董事会监督公司管理层，确保企业经营达到所要求的 标准；另一方面，在决策作用上董事会为公司未来制定战略和政策，确定公司发展方 向。这种双重职能使得c e o 向董事会提供有关企业的经营信息时面临一个两难困境， 如果c e o 向量事会提供企业的经营信息，则董事会可以利用这些信息向c e o 提供经 营和管理决策，从而提高公司经营业绩，但是董事会也可能会利用这些信息来监督 和重新评价c e o ，这会危及到c e o 的职位；然而，如果c e o 保留向董事会提供企业 的经营信息，虽然董事会没有信息来改变其对c e o 的评价，但是也失去了董事会在 经营管理方面对他的帮助，从而不利于提高企业业绩。只有当董事会的决策和监督 功能分离时，c e o 才不会和董事会在分享信息方面面临冲突。所以，在一定的条件 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 下，分离董事会的决策和监督功能要比两者结合在一起更有利于董事会的效率【。 清华大学宁向东教授在其公司治理理论一书中提到：“董事会被认为是为解 决代理问题，而在大型组织内部演进出来的、一种符合市场经济原则的内生组织或 制度。也就是说，由于代理问题的存在，为了利用所有权与控制权分离的受益，减 少分离的成本，大型公司逐渐演进出了董事会等制度规范”。【2 】对于董事会是否应该 两种职能并重还是侧重某一方面，不同的学者有不同的看法，王智慧认为，董事会 对战略过程起着全局把握和参与决策的作用；钟朋荣指出，设立独立董事有利于科 学、公正决策；何卫东认为，董事会对公司战略决策更多的参与将最终提高公司业 绩。国务院国资委研究发展中心主任周放生在对新加坡淡马锡考察后，提出了中央 企业董事长由外部董事担任的设想。2 0 0 4 年2 月，国资委向国务院提出在中央企业 进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作，得到了国务院的同意，同年6 月和 1 2 月，国资委先后印发了关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作 的通知和国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法( 试行) ，对中央企 业的国有独资公司董事会建设提出了具体要求，并在1 9 家中央企业进行了董事会试 点，其中1 7 家企业外部董事都已超过董事会全体成员的半数，同时在3 家企业进行 了外部董事担任董事长的试点，有效促进了决策权和执行权的分开。国务院国资委 副主任邵宁认为，中央企业进行董事会试点就是要培养或聘请一批有决策能力的专 业人员以外部董事的身份作为股东代表进入董事会，实现出资人进入企业。在中央 企业董事会建设过程中，南开大学教授李维安、北京求是管理咨询公司的安林博士 等作为国务院国资委专家给予了前期研究和指导。北京求是管理咨询公司自始至终 参与管理咨询活动，根据企业董事会运作情况，出版了中国国有独资公司董事会 治理指南，指出了董事会作用弱化、董事会经营层职权不清、外部董事作用发挥不 够等问题，提出了对策建议。 3 论文的基本框架 本文将通过对国内外国有资产管理体制以及国有独资公司董事会运作模式的比 【1 1 a d a m s r t h ed u a lr o l eo fc o r p o r a t eb o a r d sa sa d v i s o r sa n dm o n i t o r so f m a n a g e m e n t u n p u b lis h e dp a p e r ，f e d e r a lr e s e r v eb a n k o fn e wy o r k ，1 9 9 8 ：2 0 f 2 】! j 。向东公司治理理论 m 北京：中国发展出版社，2 0 0 5 ：3 4 3 引言 较分析，全面考察我国国有资产管理体制、国有独资公司董事会产生的背景以及国 有独资公司董事会制度的演变过程，深入剖析新型国有资产管理体制下国有独资公 司董事会运作中存在的主要问题，提出加强和完善我国国有独资公司董事会运行机 制的对策建议。本文共分四部分： 第一部分为引言，包括选题目的和意义、国内外研究现状、论文的基本框架、 主要观点及研究方法等内容。 第二部分为相关概念界定和理论基础。主要包括相关概念的界定、公司治理的 基本理论和国外国有独资公司董事会治理模式等内容。 第三部分为我国国有资产管理体制现状及国有独资公司董事会制度存在的问 题。主要包括我国国有资产监督管理体制的建立、发展与现状、我国国有独资公司 治理模式的演变及特征、国务院国资委对中央企业进行董事会试点的情况以及有关 省、市国资委对国有独资公司进行董事会试点的情况，国有独资公司董事会建设中 存在的问题及分析。 第四部分为加强和完善我国国有独资公司董事会的运行机制。主要包括明确国 资委定位；建立由内部和外部董事组成的董事会，解决国资委与企业信息不对称的 问题；划清董事会与经营层职责边界，建立董事会向国资委汇报工作制度；落实董 事会聘任总经理的职权，试行董事会任免总经理前先向国资委报告等。 本文提出的主要观点： 一是剥离国资委监管职能，以股东身份享有国有企业资产收益，参与重大决策 和选择管理者，真正履行出资人职责；二是落实董事会职权，实现董事会聘任和解 聘总经理。针对实际情况，探索性地提出把落实公司法中董事会的任免权，试 行董事会任免总经理前先向国资委报告、备案，或国资委可以推荐但要接受董事会评 估认可等过渡办法；三是划清董事会、总经理和党委会的职责边界，规范董事会运 作：四是推广外部董事制度。外部董事由国资委选聘，代表出资人利益；五是对国 有独资公司董事会进行评价。在董事会建设初期，评价重点是对董事会组织建设和 基本制度建设的评价；在董事会组织规范、制度有效阶段，应更加关注对董事会本 身绩效的评价；在董事会制度完善阶段，建立健全董事会评价体系则应当成为重点。 4 青岛火学m p a 硕+ 学位论文 4 研究方法 在论文的撰写过程中，参阅了大量文献资料，借鉴了许多前人的研究成果，这 在很大程度上支持和丰富了本文的研究内容。本人十多年来一直从事国有资产管理 工作，曾参与青岛市国有独资公司董事会试点工作，积累了一定的工作经验，为论 文的撰写提供了大量的素材。在研究方法选择上，主要采用了比较分析法，注重理 论联系实际，力图举出更多的实例等。本文在对公司治理基本理论研究的基础上， 将理论研究与国有独资公司董事会建设实践紧密结合，通过对新加坡、瑞典和德国 等国家国有独资公司董事会运作模式的分析比较，总结了各国国有独资公司董事会 运作机制的特点以及带给我们的启示，通过考察分析我国国有资产管理体制历史沿 革、国务院国资委及各省市国资委开展国有独资公司董事会制度试点的情况，运用 公司治理中的委托代理理论，分析了目前我国国有独资公司董事会运作中存在的主 要问题以及形成的原因，并结合我国新型国有资产体制现状，提出加强和完善国有 独资公司董事会运行机制的对策建议。 5 第1 章相关概念界定与理论基础 第1 章相关概念界定与理论基础 1 1 相关概念界定 本文主要探讨新型国有资产管理体制下国有独资公司董事会的治理问题，鉴于 国有资产的范围较大，对国有资产的管理也因国有资产形式的不同而不同，因此有 必要对国有资产、国有资产管理体制以及国有独资公司等相关概念进行界定，明确 论文的研究范围，以免引起歧义。 ( 1 ) 国有资产。顾名思义，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称， 是一个很大的范畴，它存在于各个经济领域当中，虽然其表现形态不一样，但涉及 的都是国有资产管理的问题。具体说国有资产主要有以下三种形式：1 、经营性国有 资产。经营性国有资产指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体 地说，经营性国有资产，是指存在于产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为 主要目的，其产权属于国家所有的一切财产。2 、行政事业性国有资产。行政事业性 国有资产广泛存在于基础设施、环境卫生、科学研究、文化教育、国防产业等公共 领域。3 、资源性国有资产。资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件 下，对某种资源的开发，能带来一定经济价值的国有资源，主要的表现形式是国家 拥有的土地、森林、矿藏、文物等。本文的研究范围主要是针对第一种形态国有资 产的管理，即经营性国有资产的管理。 ( 2 ) 国有资产管理体制。是指在中央与地方之间，及地方各级政府之间划分国 有资产管理权限，建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度。它是我国经 济管理体制的重要组成部分。我国的国有资产管理体制是随着社会主义经济制度的 确立而建立的。党的十六大要求“中央政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有 资产管理机构”，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人的职责，享有 所有者权益，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。十 六届三中全会的决议将这种国有资产管理体制的模式更加具体化，对政府、企业、 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 国资管理机构都有了更加明晰的规定：一是坚持将政府公共管理职能和国有资产出 资人职能分开；二是国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责， 维护所有者权益，维护企业作为市场主题依法享有的各种权利，督促企业实现国有 资产保值、增值，防止国有资产流失；三是建立国有资本经营预算制度和企业经营 业绩考核体系；四是积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度； 五是建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源等的监管制度。2 0 0 3 年4 月 6 日国家国有资产监督管理委员会( 国资委) 挂牌成立，其职责和任务是：由国务 院授权代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值、增值，进一 步搞好国有企业。 ( 3 ) 出资人职责。明确政府行使产权的边界，实际上就是明确政府作为出资人 代表到底履行什么职责。十六大提出：中央政府和地方政府分别代表国家履行出资 人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。 这些说法，基本上勾勒出了一个人格化的出资人代表的轮廓。但是这种表述仍然有 许多值得推敲之处。 首先是“享有所有者权益”。所有者权益，是一个物权或财产权的概念，法理 上所界定的产权包括收益权、占有权、使用权、处置权。出资人代表行使后三项权 利，歧义不大，关键是收益权。政府作为出资人代表所享有的收益权不同于自然人 所享有的收益权。 其次是“权利、义务和责任相统一 。前面已经对出资人代表享有的权利进行 了分析。政府作为出资人代表，所承担的义务与责任也应当进一步明确。作为自然 人产权主体，与获得财产利得这种权利相对应，承担资本亏蚀是一项义务。出资人 代表则不同。如果国有资本发生亏蚀，出资人代表要承担的不是经济赔偿( 也赔不 起) ，其义务更多地表现为责任一法律责任或者是政治责任。这也是十六大报告中 强调“责任这个概念的原因。 第三是“管资产和管人、管事相结合 。在国务院机构改革方案说明里，对国 有资产监督管理委员会( 以下简称“国资委 ) 的“三管 职责做了界定：通过统 计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管，可以认为是管资产；代表国家 向部分大型企业派出监事会，通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其 7 第1 章相关概念界定与理论基础 经营业绩进行奖惩，可以认为是“管人 ；指导推进国有企业改革和重组，拟订国 有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导 和监督，承办国务院交办的其他事项，可以认为是“管事。 ( 4 ) 国有独资公司。我国新修订的公司法在“有限责任公司 一章中规定了国 有独资公司。该法第6 5 条第2 款规定：“本法所称国有独资公司，是指国家单独出 资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资 人职责的有限责任公司。 国有独资公司的特征表现为：投资者的单一性。具备条件的国有大中型企业， 单一投资主体的可依法改组为国有独资公司，多个投资主体的可依法改组为有限责 任公司或股份有限公司。国有独资公司的股东只有一个，即国家，国家是一个特殊的 民事主体，国家不可能以其名义并以一个投资者的身份投资设立并管理公司，而应 授权给特定的投资机构代表国家行使投资者的权利。财产的国有性。从所有制关 系上看，国有独资公司的财产所有权属于国家，公司并不具有财产所有权，其公司法 人财产权的实质是经营权。国家作为唯一股东，转让出资于独资公司，国家获取股 权，而国有独资公司获得法人财产权。这样，国家所有权行使的间接化，从法律上 保证了国有独资公司法人人格的独立性。投资者责任的有限性。国有独资公司的 股东虽仅为一人，但单一股东却并不因此而承担无限责任，股东仍仅以投资额为限 对公司承担责任，因此，国有独资公司实质上是有限责任公司的一种特殊类型。国 有独资公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利、承担民事 义务：公司以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏。经营的国家垄断性。国 有独资公司在一定程度上具有国家垄断的性质。因为国务院确定的生产特殊产品的 公司或者属于特定行业的公司应当采取国有独资公司的形式。所谓特殊产品或者特 定行业，是指关系国计民生或国家专营的产品、行业，包括邮政、铁路、军火、烟 草、稀有金属等。 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 2 公司治理的基本理论 1 2 1 公司治理的涵义 国内外学者对公司治理问题进行了大量的研究，但对公司治理仍没有形成统一 的概念，公司治理在英文中是“c o r p o r r a t eg o v e r n a n c e ，这一词汇直译是“法入 统治 ，在我国被译成多种说法，如公司治理、公司法人治理、公司治理结构、公司 督导机制等等，本文采用公司治理译法。 国内外学者对公司治理所下的定义大体可以分为以下四类：一是制度说。英国 牛津大学管理学院院长柯林梅耶把公司治理定义为：“公司赖以代表和服务于他的 投资者利益的一种组织安排，它包括从公司董事会执行经理人员激励计划的一切东 西”。l 1 j 张维迎教授也持这一观点。他认为：“公司治理结构狭义地讲是指有关 公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排，广义地是指有关公司控 制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，0 【z j 二是组织结构 说。吴敬琏教授指出：“公司治理是指有所有者、董事会和高级执行人员即高级经理 三者组成的一种组织结构，三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者 将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的决策机构，拥有对高级经 理人员的聘用、奖惩和解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下 的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。 【3 】三是决策机制说。奥利弗哈特 ( o l i v e rh a r t ) 在公司治理理论与启示一文中指出：“治理结构被看作一个决 策机制， o 【4 】四是核心问题说。一般认为，公司治理是一种制度安排，用以支 配在企业中有重大利害关系的团体投资者、经理人员、职工之间的关系。其主 要内容包括：如何配置和行使控制权；如何监督和评价董事会、经理人员和职工； 如何设计和实施激励机制。清华大学宁向东教授认为：“公司治理，从最本质的意 【柯林梅耶：市场经济和过渡经济的企业治理机制，转引自费方域：什么是公司治理? ， 载于上海经济研究，1 9 9 6 ( 5 ) 【2 1 张维迎： 所有制、治理结构与委托一代理关系，载于企业理论与中国企业改革， 1 9 9 9 ( 3 ) 【3 1 吴敬琏著：现代公司与企业改革，天津人民出版社，1 9 9 4 【4 】奥利弗哈特公司治理：理论与启示 雎 载丁经济学动态，1 9 9 6 ( 6 ) ，译白英国经 济学杂志，1 9 9 5 ( 5 ) 9 第1 章相关概念界定与理论基础 义上讲，就是约束经理的招。 e t 】 公司治理机制是指允许外部投资人监控公司经理和内部人的、保证其投资回报 的有关公司控制权和对公司剩余索取的一整套法律、文化和制度性安排。完整的治 理机制包括内外两部分，其中，内部治理机制涉及治理结构及相关的规章制度、合 同契约、激励与约束机制、决策程序以及企业文化氛围等等；外部治理机制包括社 会文化基础、法律、道德规范、信用制度、人力资本市场、资本市场、金融体系等 等。内部治理直接对企业发生作用，外部治理则提供必要的环境条件，通过内部治 理发挥作用。以公司治理理论为尺度，对我国国有资产管理体制改革进行度量，不 难发现，资产所有者“虚置 ，政企不分、国有企业未成为独立的市场主体，约束 与激励机制未制度化，内部治理结构混乱以及治理外部环境欠缺等问题均属于公司 治理理论研究的范畴。因此，深化国有资产管理体制改革，必须引入并有效运用公 司治理理论。 1 2 2 公司治理的基本理论 两权分离理论。即公司所有权与经营权分离理论。这一理论是随着股份公司的 产生而产生的。在业主制或合伙制等传统企业制度下，企业的所有权与控制权是合 一的，随着现代企业规模的扩大和股权的分散，股东对财产的控制越来越难，从而 导致了企业的权力中心由所有者转移到经营者，企业的所有权与控制权相分离。 委托代理理论。两权分离后，出资人是股东，但不直接经营管理企业，经营者 受所有者委托，从事经营管理，从而产生了委托代理关系。这种关系可以降低交易 成本，提高经济效益，实现双赢。在这种关系中，代理人是一个具有独立利益和行 为目标的“经济人 ，他与委托人具有各自不同的利益。委托代理双方通过委托代理 契约，要求对方为自己的利益负责，而不是给对方作贡献。所以公司治理的中心问 题就是解决代理问题，即如何使代理人维护委托人利益，使经营者为所有者利益最 大化服务。 利害相关者理论。由于大型公司的股权普遍分化，传统意义上的股东所有制企 业概念被弱化，股东的资本所有权与企业法人权益的区分日渐明显，公司治理理论 i i ? j 。向东公司治理理论 m 北京：中国发展出版社，2 0 0 5 ：1 8 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 越来越倾向于注重股东以外的其他相关利益人的权益和责任。这些相关利益人包括 供应商、客户、员工、贷款人等，其中员工是最重要的。这就是说，股东不再是唯 一的风险承担者，因而也不是全部剩余的索取者。在公司治理中，利害相关者也应 当享有公司治理权。 1 。2 。3 关于董事会制度的相关理论 所谓董事会是指管理公司事务的领导机构。它通常是由公司的投资者( 股东) 选 举产生。董事会的主要成员一般由公司的内部成员出任，有时也特邀公司的外部成 员参加。董事会受投资者( 股东) 委托对外代表公司，对内有权任免公司的高级职员 和决定公司的重大事务。 董事会制度产生于西方国家。其客观原因是：由于公司的最高权力机构股东大 会的股东人数十分浩大，尤其是大型的股份有限公司，股东人数一般都在万人以上， 无法实施对公司的有效管理，需要有一批数量少，有能力，有责任心的人代表公司 利益行使管理。因此，公司中产生一个独立的管理机构，势在必然，董事会的产生， 是现代经济发展的一个必然产物。清华大学宁向东教授在其公司治理理论一书 中提到：“董事会被认为是为解决代理问题，而在大型组织内部演进出来的、一种符 合市场经济原则的内生组织或制度。也就是说，由于代理问题的存在，为了利用所 有权与控制权分离的受益，减少分离的成本，大型公司逐渐演进出了董事会等制度 规范。”【1 】董事会制度的演进大体经历了三个阶段。第一个阶段是内部人控制阶段， 董事会成员是股东或职业经理。第二个阶段是以独立董事为主的阶段，独立董事成 为董事会结构中的主体。第三个阶段是委员会制度，在董事会下设几个专门委员会， 承担董事会的一些具体职能。 在我国，依公司法第6 8 条，国有独资公司必须设立董事会，作为其常设经 营管理机构，其职权适用公司法关于有限责任公司董事会职权的规定，并可经 授权行使公司法规定的有限责任公司股东会的部分职权，但国有独资公司的合 并、分立、解散、增减资本和发行公司债券等重大职权，由国有资产监督管理机构 决定。国有独资公司董事会成员组成和任期也具有特殊性。表现为：成员人数较 【1 1 宁向东： 公司治理理论，中国发展出版社，2 0 0 5 ： 1 6 0 1 1 第1 章相关概念界定与理论基础 少，为3 - 9 人。而且，由国有资产监督管理机构直接按照董事会的任期委派或者更 换，无须经过选举程序。董事会的董事长和副董事长亦由国家资产监督管理机构直 接从董事会成员中指定。董事会成员中必须有由公司职工民主选举产生的职工代 表。直接规定董事会任期不得超过三年，而不是如一般有限责任公司那样由公司 章程具体规定董事任期，而且没有关于董事连选连任的规定。高层领导的“兼职 禁止 有更严厉的规定。依公司法第6 9 条第2 款，董事会成员兼任经理，必须经国 家资产监督管理机构同意。依第7 0 条，未经国家资产监督管理机构同意，公司的董 事长、副董事长、董事、经理不得兼任其他公司或经营组织的负责人。 1 3 国外国有独资公司治理模式 为了有效借鉴，洋为中用，进步建设和完善我国国有独资公司董事会运行机 制，很有必要比较和研究当今世界一些成熟的董事会治理模式。这里笔者重点介绍 了三种针对国有独资公司的董事会治理模式，即新加坡淡马锡模式、瑞典的单层制 治理模式和德国的内部共同治理模式。这些国家国有企业的治理模式，尤其是新加 坡的淡马锡模式，由于与我国国有企业的实际情况更为接近，受到我国国有资产监 督管理机构的青睐，对我国国有独资公司董事会建设有很好的启示作用。 1 3 1 新加坡淡马锡模式 成立于1 9 7 4 年的淡马锡公司是全部资产属于新加坡财政部的国有企业，目前主 要在通讯传媒、金融服务、交通物流、能源等重要行业投资，控股和参股4 0 多家企 业。 淡马锡模式是指新加坡国有控股公司的管理模式，是世界上为数不多的几个国 营企业比民营企业做得好的国家的一种成功经验。淡马锡控股行使着所代表的国有 企业的股东职责，一方面通过持股或出售股权体现其经营方向，另一方面作为股东， 派出高管人员进入旗下公司董事会参与其全资、控股企业的治理。淡马锡控股旗下 公司董事会的构成基本上是政府公务员与民间企业家各半。 在淡马锡控股公司本身的董事会层面，9 名成员中除1 - 2 名执行董事外，其余 都是独立董事、外部董事；在淡马锡直接控股的3 4 家公司中，7 1 的董事是独立董 青岛大学m p a 硕士学位论文 事，而且1 5 是非新加坡人。据了解，为了保证公正性和中立性，政府公务员任董 事的，就不在淡马锡领取薪酬，其薪酬由政府支付；其他的董事则一般按照市场原 则进行物质激励。 新加坡淡马锡模式的启示。第一，内部董事在董事会中占少数。引入大量在不 同领域具有深厚背景的外部董事，是淡联企业形成策略型董事会的重要方式。在淡 联企业的董事会结构中，除卜2 名执行董事外，其余董事都是独立董事、外部董事。 其董事的选择也是面向全社会( 包括私人机构) 和全球，相当开放。第二，董事会下 设若干专业委员会名副其实。淡联企业的董事会一般设有执行委员会、审计委员会、 提名委员会、薪酬委员会和特务委员会等。董事会中每位董事一般兼任委员会的职 务不超过2 个，每个委员会有3 4 名董事。其中，审计委员会成员一般要求全部为 独立董事，提名委员会和薪酬委员会要求大部分成员为外部董事。淡联企业不设监 事会，审计委员会和财务委员会发挥我国的监事会的作用。第三，董事会与管理层 保持适当距离。淡联企业的董事会中执行董事很少，其母公司淡马锡控股的董事会 中仅有一名执行董事。淡联公司董事长多数不兼任总裁，多数也不担任执行主席的 职位。这样能使总裁的潜能得到最大程度的发挥，而董事会也可以做出更加独立的 决策，董事会得到信息的透明度也会大大增强。目前，我国的国企董事相当大一部 分仍是执行董事，董事会职能与管理层重叠，董事们事事亲力而为，其中的弊端显 而易见。 1 3 2 瑞典国有企业董事会治理及启示 瑞典政府是瑞典最大的公司出资人，瑞典政府拥有5 7 家国有企业集团，国有企 业营业收入总额占国家g d p 总值的7 ，公司价值总额占国内所有公司价值总额的 2 5 。国有企业主要分布在电力、电信、银行等领域。 瑞典的国有企业都设有董事会，政府股东通过董事会控制企业。政府出资人机 构是瑞典工业部国有企业局，其职责一是选择和更换董事；二是要求企业透明度达 到上市公司的标准；三是要求企业专注于核心业务，高度关注企业的投资结构；四 是分析企业经营指标，评价业绩好坏。瑞典国有企业董事会的组成和运作特色主要 表现在如下几个方面： 第1 章相关概念界定与理论基础 第一，董事会、董事长的职责。董事会的职责有两条：一是选择或更换经理层， 当其业绩不如人意时就要坚决更换；二是决定公司的战略性举措，董事会一般不制 订方案，但要决定方案。在瑞典，公司法规定国有企业的董事长不得兼任首席执行 官。董事长是非执行董事。其主要职能，一是对公司财务数据的真实性负责，因此 由董事长领导审计委员会；二是重点关注公司首席执行官的表现，并给予评价；三 是向董事会提交长远发展规划，供董事会讨论；四是负责组织董事会的运作；五是 作为国有企业的董事长，还需经常与股东沟通。 第二，董事会的结构。瑞典国有企业的治理结构是单层制，即工业部任命董事， 董事会任命c e o 。为加强与董事会的沟通和对董事的管理，瑞典工业部国企局向每 家国有企业派出1 名董事，该董事是国企局的工作人员，专门担任董事职务( 不担任 董事长) ，负责向董事会解释议会、政府的有关决定，反映议会、政府的意图。瑞典 国有企业董事会中外部董事占大多数。大多数国有企业董事会的成员，包括董事长 都是兼职的非执行董事，董事除总经理和职工董事外，都不是企业的员工。大多数 公司的外部董事来自私营部门、金融机构和大学及学术机构，同时大多数国有企业 的c e o 不是本企业的董事。 第三，董事的任职资格与选聘程序。董事的任职资格主要从以下几个方面考 察：一是从业经历、教育背景。必须十分熟悉企业业务，是某一方面的专家，强调 董事会成员经历和知识的互补性，形成合理的结构。二是团队精神与个人积极发表 意见的结合。三是道德素质。四是董事的选择市场化。董事的产生都是市场化的， 尤其是国有企业有一套公开的程序，并特别强调董事长一定要来自市场，不能是公 务员，也不能是本公司的前任首席执行官。瑞典政府每年对国有企业增加4 0 6 0 个 新的董事会成员提名。在董事的选聘程序上，国有独资企业由政府股东直接任命董 事，董事会成员在同一个董事会任职不得超过8 年。在所有国有企业董事会提名中， 瑞典工业部被授予特殊的职责，在提名过程中，瑞典工业部组成一个工作团队，根 据企业情况分析董事会应具备的各种能力，据此确定备选人才库，从中选出董事会 成员。 瑞典国有企业董事会治理的启示。董事会能够有效发挥作用，关键是三条：一 是董事长不兼总经理；二是董事会与经营班子的分离，国有企业董事、高管人员的 1 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 选聘和薪酬等制度按市场化方向进行改造；三是提高外部董事的数量和比重，重点 是依法选择、评价、更换董事，保障董事能够代表股东利益并充分发挥作用。 有效推动国有企业直接经营人员非官员化。国有企业从总经理到各级管理人员 都不应该来自政府机关，而必须是有经营才干的、经受过市场考验的人才。董事会 对他们的评价也要通过市场机制来进行，而不是进行政府主导下的政治色彩浓厚的 评价。企业经营得不好，受损失的主要是所有者，但经营管理者也会因此被撤职， 并在声誉上蒙受较大损失，有可能丧失再被雇佣的机会。这一原则若能确立，可以 加速形成一个相对独立的、全心全意为企业利益服务的经理人市场，有效地避免政 府对国有企业的直接行政干预。 1 3 3 德国内部共同治理模式与启示 德国先后经历过两次私有化改革的高峰，目前在联邦政府层面上，由政府直接 管理的国有企业数量已经很小。虽然相对于联邦政府，州、市等地方政府的国有企 业数量还较多，但在经济总量中的份额不大，全部国有企业在国民经济中所占的比 重在1 0 以下。 在德国国有企业管理体制中，财政部处于核心地位，负责审批国有企业的成立、 解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府 提交的资产经营计