（公共管理专业论文）村账乡（镇）代管制度研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 改革开放近三十年来，随着我国市场经济体制的不断发展与完善，原有的计划经济 模式已基本过渡到目前的现代市场经济模式，政府的活动范围和工作方式已由计划经济 时代的无所不包，逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务。对于中国广大农 村而言，加强对村民的自我管理和约束，实现完全的村民自治，即村民对本村的人、财、 物、事实行自我管理、民主决策，已成为不可逆转的趋势。随着此项工作的不断深入实 施，一些原来未显露出来的问题已逐步显露出来，甚至在一定情况下影响到村民自治的 实施。本人就当前全国各地普遍实施的村账乡( 镇) 代管的背景、历史、依据、模式以 及其优缺点作了全面的阐述，并在分析以上问题的原因后提出了全面的解决方案。 文章的“绪论 介绍了当前我国农村经济管理制度及其相关问题的研究现状，提 出了对“村账乡( 镇) 代管制度 作课题研究的可行性和意义所在，对我国农村经济的 构成、特点、管理模式及其发展历史进行了说明。正文部分重点阐述了村账乡( 镇) 代 管的含义、特点、历史渊源、法律依据和模式、功能，研究了村账乡( 镇) 代管制度的 现存突出问题及其成因，并阐述了村账乡( 镇) 代管制度完善的举措。同时，文章也附 带的讲到了村账乡( 镇) 代管制度的消极面。结论则指出：村账乡( 镇) 代管在当前我 国村级财务的管理中，起到了一个承前启后的过渡作用，成为我国社会主义初级阶段的 特征之一。但今后必须进一步加强对村民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督 等方面的培育，才能促进农村经济又好又快发展，才能更加丰富和完善具有中国特色社 会主义的发展道路。 关键词：农业经济管理村账乡( 镇) 代管委托记账会计信息 村账乡( 镇) 代管制度研究 s t u d yo f t h ei n s t i t u t i o no ft h e v i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e db yt h e c o u n t y ( t o w n ) l e v e l a b s t r a c t c h i n a sm a r k e te c o n o m ys y s t e mh a sb e e nc o n s t a n t l yd e v e l o p e da n di m p r o v e do v e rt h e3 0 y e a rr e f o r ma n do p e n i n g u p ，w i t ht h et r a n s i t i o no ff o r m e rp l a n n e de c o n o m ym o d ei n t o c o n t e m p o r a r ym a r k e to r i e n t e do n e m e a n w h i l e ，t h ea c t i v i t ys c o p ea n dw o r ks t y l eo ft h e g o v e r n m e n th a v es h i f t e df r o mt h ei n c l u s i v eg o v e m a n c e u n d e rw h i c ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n tt a k ef u l lr e s p o n s i b i l i t y , i n t os o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e s a s t ot h ev a s tl a n do fc h i n a sr u r a la r e a i th a sb e e na l li r r e s i s t i b l et r e n dt oi n t e n s i f yv i l l a g e r s s e l f - m a n a g e m e n ta n dr e s t r a i n ts oa st or e a l i z ec o m p l e t ev i l l a g e p e o p l e a d m i n i s t r a t e v i l l a g e ， n a m e l y , v i l l a g e r st a k et h e i ro w nr e s p o n s i b i l i t i e sa n dm a k et h e i ro w nd e c i s i o n so np e r s o n n e l ， f i n a n c e ，r e s o u r c e ，a n dg r e a te v e n t si nt h e i rv i l l a g e a si ti sb e i n gc a r r i e do u t ，s o m ep r o b l e m s w h i c hr e m a i n e dh i d d e ni nt h ep a s th a v en o wb e c o m em o r ea n dm o r eo b v o i u s ，e v e ni ns o m e c a s e si n f l u e n c i n gt h ee n f o r c e m e n to ft h ev i l l a g e p e o p l e a d m i n i s t r a t e 。v i l l a g e ih a v em a d ea n a l l - r o u n ds t a t e m e n ta b o u tt h e b a c k g r o u n d ，h i s t o r y , b a s i s ，m o d e l ，t h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e so ft h ev i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e db yt h ec o u n t y ( t o w n ) l e v e lw h i c hi sb e i n g c a r r i e do u ta l lo v e rt h ec o u n t r y h a v i n ga n a l y z e dt h ec a u s e so ft h ea b o v e ih a v es t a t e d s o l u t i o n st ot h e mo na l ls i d e s t h ew h o l et h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ：i n t r o d u c t i o n m a i nt e x ta n dc o n c l u s i o n i nt h ef i r s tp a r t ( i n t r o d u c t i o n ) ih a v ei n t r o d u c e dt h ec u r r e n tr e s e a r c hs i t u a t i o no fr u r a l e c o n o m ym a n a g e m e n ts y s t e mu n d e rt h en e wc i r c u m s t a n c e so ft h ec o n s t r u c t i o no ft h en e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e b a s e do nw h i c hih a v es t a t e dt h ef e a s i b l e n e s sa n ds i g n i f i c a n c eo fm y r e s e a r c hc o n t e n t “t h ei n s t i t u t i o no ft h ev i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e db yt h ec o u n t y ( t o w n ) l e v e l ” t h es e c o n dp a r ti st h em a i nb o d yo ft h et h e s i s i nt h i sp a r t ，ih a v ec o n c l u d e dt h ed e f i n i t i o n 。 c h a r a c t e r i s t i c s ，h i s t o r i c a lo r i g i n s ，l e g a lb a s i sa n df u n c t i o n a lp a t t e r n s 。a n dih a v ep o i n t e do u t t h ee x i s t i n go u t s t a n d i n gi s s u e sa n da n a l y z e dt h e i ro r i g i n s a n dt h e np u tf o r w a r dt h em e a n st o i m p r o v et h ei n s t i t u t i o no ft h ev i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e db yt h ec o u n t y ( t o w n ) l e v e li nf o u r a s p e c t s m e a n w h i l e ih a v ei n c i d e n t a l l ym e n t i o n e di t sn e g a t i v ei n f l u e n c e t h et h i r dp a r ti st h ec o n c l u s i o n ih a v ep o i n t e do u tt h a tt h ev i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e d b yt h ec o u n t y ( t o w n ) i e v e lh a ss e r v e da sa1 i n kb e t w e e np a s ta n df u t u r ei nt h ev i l l a g ef i n a n c i a l c o n t r o l ，m a k i n go n eo ft h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ei n i t i a ls t a g eo fs o c i a l i s mi nc h i n a t h e r e f o r e , i ti sn e c e s s a r yt of u r t h e ri m p r o v et h es y s t e mo fi n t e n s i f y i n gv i l l a g e r s s e l f - m a n a g e m e n t s e l f - s e r v i c e ，s e l f - e d u c a t i o n ，s e l f - s u p e r v i s i o na n df u r t h e rd e v e l o pr e l e v a n tc o n s c i o u s n e s s o n l y i nt h i sw a yc a nw ec o n t f i b u t et oab e t t e ra n df a s t e rd e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m ya n d1 c a dt o a ne n r i c h e da n dp e r f e c tr o a do fs o c i a l i s md e v e l o p m e n tw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a le c o n o m y ；t h ev i l l a g ea c c o u n ta d m i n i s t e r e db yt h ec o u n t y ( t o w n ) ； c o m m i s s i o na c c o u n t i n g ；a c c o u n t i n gi n f o r m a t i o n 1 1 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均己在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名： 导师签名：迅幺垒亟 2 竺：金年b 卫日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 关键词释义 1 1 1 农业经济管理 对农业生产总过程中生产、交换、分配与消费等经济活动进行计划、组织、控制、 协调，并对人员进行激励，以达到预期目的的一系列工作的总称。在社会主义条件下， 农业经济管理是国家领导和管理农业发展的重要方面。其主要任务就是要按客观经济规 律和自然规律的要求，在农业生产部门中合理地组织生产力，正确地处理生产关系，适 时地调整上层建筑，以便有效地使用人力、物力、财力和自然资源，合理地组织生产、 供应和销售，妥善地处理国家、企业和劳动者之间的物质利益关系，调动广大农业劳动 者的积极性，提高农业生产的经济效益，最大限度地满足社会对农产品的需要。 1 1 2 村账乡( 镇) 代管 村账乡( 镇) 代管是指在坚持村级集体资产所有权、使用权和财务审批权不变的前 提下，村级所有会计业务由乡镇进行代理，使分散管理、各自核算的村级财务管理转变 为集中统一核算的财务管理模式。 1 1 3 委托记帐 具体操作上是根据自愿原则，由村与乡镇代理机构签订委托代理协议，乡镇设立代 理机构( 会计服务中心) ，公开招考熟悉农村会计业务的会计人员，统一代为村集体记 账。实行村级会计委托代理制，始终坚持“五不变”原则：一是村级集体资金所有权不变； 二是村级集体资金使用权不变，资金的使用投向仍由村掌握：三是村级财务审批权不变， 仍由村财务负责人审批；四是以村为单位的基本核算单位不变，一村一账；五是监督机 制不变，村集体收支既要由村民主理财小组监督，又要接受乡镇监督和业务指导、管理。 1 1 4 会计信息 会计信息是指会计单位通过财务报表、财务报告或附注等形式向投资者、债权人或 其他信息使用者揭示单位财务状况和经营成果的信息。会计信息主要用来处理企业经营 过程中价值运动所产生的数据，按照规定的会计制度、法规、方法和程序，把他们加工 成有助于决策的财务信息和其他经济信息。具体地说，会计信息是指会计数据经过加工 处理后产生的，为会计管理和企业管理所需要的经济信息。它包括：反映过去所发生的 财务信息，有关资金的取得，分配与使用的信息，如资产负债表等；管理所需要的定向 信息，如各种财务分析报表，对未来具有预测作用的决策信息、年度计划、规划、金额 等。 村账乡( 镇) 代管制度研究 1 2 国内研究现状 目前国内对村账乡( 镇) 代管问题的研究还不是很系统，专著性质的研究还没有， 所能见到的一些情况则主要是从操作实用的角度来谈的，甚至有专家和学者对实行村账 乡( 镇) 代管持不同的看法。 1 2 1 对村账乡( 镇) 代管存在”资产平调”的观点 认为是把村里的钱账一齐揽下来，村里的钱交到乡里，村里用钱要乡里批准，有的 钱还被乡镇挪用，甚至被平调，村里失去了经济自主权。由此严重侵害了村集体经济利 益，让干部群众产生不满。湖北宜昌市的梅必主和覃国强就在宜昌市村级集体经济发 展情况的调查与思考【1 】中讲到：实行村账乡( 镇) 代管，造成集体资产产权归属不明 晰，管理责任主体不明，集体资产安全难以保障。特别是在历次的合村并组过程中，就 普遍存在集体资产平调的行为。原经济组织的合法权益得不到保障，打击了农民积累集 体财富的积极性，阻断了农民发展农村集体经济的内动力。造成村级集体经济整体萎缩， 村组集体资产和生产性固定资产减少，村级集体经济服务能力下降。该市农经局统计资 料证明，全市村级集体经济近十年来呈逐年下滑趋势。1 9 9 7 年全市农村村组集体经济收 入6 3 3 亿元，占农村经济总收入的2 0 8 。2 0 0 7 年全市村组集体经营收入降至3 2 亿元， 仅占农村经济总收入的6 4 ，所占比重减少了1 6 4 个百分点。对比全市村组织直接经 营收入的数据，这一趋势更明显。2 0 0 7 年，全市村级集体组织经营收入仅0 3 亿，只有 1 9 9 7 年村级集体组织经营收入4 1 亿的7 3 。村组织服务能力可从村组织的公益管理 费支出、义务工投入、生产服务开支的数据变化清晰的看到：1 9 9 7 年全市投入农村义务 工高达1 0 7 4 万个，农村劳动积累i1 7 0 3 万个，而2 0 0 7 年全市“一事一议投工仅2 3 万 个。1 9 9 7 年全市村组集体用于农业生产的共同生产费2 2 3 8 万元，2 0 0 7 年村组织已没有 此项经费开支。 1 2 2 对村账乡( 镇) 代管存在侵犯了农民民主管理权利的观点 认为实行村账乡( 镇) 代管，违反了村民委员会组织法，使农民失去了参与决 策、管理和监督的机会，不利于农村基层组织建设。如徐增阳和郑迎春在村干部报酬 的合理分担与补偿【2 】中讲到，如福建省建立了“村账镇管”、村会计集中办公、村主要 干部离任审计等制度，加强村级财务管理。河北省不满足于“村帐镇管”，进而在全省推 广承安镇的“双代管”，既管资金，又管账目。“村财( 帐) 乡管”本来是针对村级财务混 乱而采取的一种监督措施，但是在实际实施过程中也容易产生一些负面的影响。一是村 里失去了自己的财务自主权；二是为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。最近又有人 2 大连理工大学专业学位硕士学位论文 为了解决“村财( 帐) 乡管”的弊端，提出通过实行村提留“村用省管 的办法来规范 村干部的报酬收入，减轻农民负担。不管是“村财( 帐) 乡管”，还是“村用省管”，尽管 其初衷都是为了解决现实中村级财务混乱的问题，但是却违背了村民自治中由村民“自 我管理、自我教育、自我服务”的基本精神。“自治人事与自治财政是自治政府的两项主 要内容。现在村级财务完全由乡镇政府管了起来，就等于是砍掉了村民自治的一条腿。” 而在本文中，我站在一个基层行政工作者的角度，鲜明的提出：村账乡( 镇) 代管 工作，相对于当代我国村级财务的管理，特别是在从计划经济时代过渡到市场经济条件 下的过程中，起到了一个承前启后的过渡作用，也可以看作是我国社会主义初级阶段的 特征之一。因此这篇从现代中国农村经济社会发展史角度出发研究“村账乡( 镇) 代管 制度”的论文，就具有一定的创新性。 1 3 研究的意义 本文是一篇描述我国农村经济的构成、特点、管理模式及其发展历史的文章，是根 据对湖南省湘潭县部分村镇的实地考察写成的。旨在说明村账乡( 镇) 代管这一管理模 式与特定地理环境和历史传统的关系。同全国大多数的中国农村县域一样，湘潭县的集 体经济、村级账务管理正经历着一个变化的历程。因此，本文将说明这个正在发展变化 着的乡村经济管理模式。 这种小范围的调查研究，对当前我国改革开放大局，对推进社会主义新农村建设是 一种有益且必要的补充。同时，这种研究也旨在帮助人民进一步了解中国传统经济管理 模式的重要性，及新的动力对于全体干部群众，尤其是广大农民日常生活的作用。 强调传统力量与新的动力具有同等重要性是必要的，尤其是有着几千年历史文化传 统的中国社会。因为中国经济社会发展、变迁的真正过程，既不是从西方社会制度直接 转渡的过程，也不仅是传统的平衡受到了干扰而已。目前形势中所发生的问题正是这两 种力量相互作用的结果。例如对本文描述的中国农村类似于湘潭县域乡村这样的村级单 位经济社会的发展问题，必须在考虑到两方面的情况时才能有所理解：一方面是广大人 民群众尤其是农民群众真正当家作主人，充分行使着宪法和法律赋予的民主、自由等各 项权利；另一方面由于历史的原因，目前中国农村大部分民众还没有完全具备好当家作 主人的素质和管理好各项事务的能力。对任何一方面的低估都将曲解真实的情况。正确 地了解当前存在的以事实为依据的情况，将有助于引导这种变迁趋向于我们所期望的结 果。 改革开放三十年来，随着我国市场经济体制的不断发展与完善，原有的计划经济模 式己基本过渡到目前的现代市场经济模式，政府提供公共服务的核心职能日益凸显，极 大地弥补了市场缺陷，为广大人民群众提供了公共产品和服务，为社会公众生活和参与 村账乡( 镇) 代管制度研究 社会经济、政治、文化活动创造了条件和提供了保障，现代服务型政府已基本建立，政 府与市场、政府与社会的职能界定日趋分明。凡是用市场手段和社会管理机制能够有效 解决的，政府逐步退出，不再“越位”；而对满足社会需要而必须进行的公共管理和提供 的公共服务，政府则加强跟进，防止“缺位”。政府的活动范围和工作方式已由计划经济 时代的无所不包，逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务，努力做到“市场 能做的，政府就不去做；市场不能做或做不好的，政府就去做”。通过有所为有所不为， 全力促进政府职能的转变和归位。 在我们的社会正快步向现代化迈进之时，健全和完善包括加强农村经济管理制度在 内的各项法律法规制度，进一步促进社会生产力持续、快速、健康发展，已成为我们的 当务之急。对于中国广大农村而言，加强对村民的自我管理和约束，实现完全的村民自 治，即村民对本村的人、财、物、事实行自我管理、民主决策，已成为不可逆转的趋势。 但随着我国农村村民自治的不断深入推进，一些潜在的问题已逐步显露出来，在一 定情况下将阻碍村民自治的顺利实施。如村民整体素质不高，个体素质参差不齐，民主 意识不强，参政能力欠缺，严重制约着村民自治的成效；村级制度存在缺陷，如土地管 理、村级财务管理等不规范，制度缺乏可操作性，或与上级政策有偏差等；规定村民自 治的法律法规还有一些不完善的地方，滞后于村级民主管理进程；村民自治有时还受到 县、乡各级行政不规范行为的干预：在目前村级财务管理体制下村干部管理村级财务的 边际收益固远远大于边际成本回。故有相当一部分村干部在主动配合村民自治工作方面， 还存在一定差距等等。上述种种现象提醒我们，在现阶段不能简单地认为只要有“村民 自治”这一“灵丹妙药”，农村经济管理、民主管理就会万事大吉，而应清醒地认识到，实 现完全意义上的村民自治还需要一段比较长的时期。 由此可以看出，中国这个有几千年历史文化积淀的大国，在社会控制制度由人治向 法治变革的过程中，必须考虑基本国情、政情和民情，否则“单把法律和法庭推行下乡， 结果法治秩序的好处未得，而破坏礼法秩序的弊病却已先发生了”。 3 1 特别是在广大农村， 村级自治组织功能还不太健全，村民的民主意识、法律意识都还有待不断加强的情况下， 只有既尊重历史，又面对现实，更要积极面向未来，才能寻找出一条由传统人治向现代 法治稳步过渡的道路。 2 0 0 5 年l o 月，党的十六届五中全会提出要全面推进社会主义新农村建设，尽快在 广大农村实现“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主” 4 1 。这是党中央、 国务院审时度势作出的重要决策，是确保让全体中国人民实现全面小康的战略举措，也 是从根本上解决我国“三农”问题的妙着良策。新农村建设首要任务是发展生产，促进农 民增收，实现农民物质生活上的宽裕。而村容整洁、乡风文明、管理民主则是满足农民 群众居住环境、民主政治和精神文化日益改善的需要，是广大农民群众生活质量的高层 大连理工大学专业学位硕士学位论文 次和新境界，是广大农村发展的新目标和新要求，也是社会成员追求自我价值实现的新 层次。为推进农村经济持续快速健康发展，改善和加强农村村级经济的造血能力，进一 步建立健全村级财务管理制度，促进广大农民快步奔小康，本文试就村账乡( 镇) 代管 制度这一课题作初步探讨研究。 1 4 研究思路和主要内容 本文的创作就是以全国实行村帐乡( 镇) 代管工作的实际情况为基础，客观描述了 实行村帐乡( 镇) 代管、推进村级民主管理的作法、成效、意义，认真深入地分析了村 帐乡( 镇) 代管工作存在的问题，并进一步提出了完善村帐乡( 镇) 代管工作的方法步 骤。 文章的“绪论 介绍了当前我国农村经济管理制度及其相关问题的研究现状，提 出了对“村账乡( 镇) 代管制度 作课题研究的可行性和意义所在，对我国农村经济的 构成、特点、管理模式及其发展历史进行了说明。正文部分重点阐述了村账乡( 镇) 代 管的含义、特点、历史渊源、法律依据和模式、功能，研究了村账乡( 镇) 代管制度的 现存突出问题及其成因，并阐述了村账乡( 镇) 代管制度完善的举措。同时，文章也附 带的讲到了村账乡( 镇) 代管制度的消极面。结论则指出：村账乡( 镇) 代管在当前我 国村级财务的管理中，起到了一个承前启后的过渡作用，成为我国社会主义初级阶段的 特征之一。但今后必须进一步加强对村民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督 等方面的培育，才能促进农村经济又好又快发展，才能更加丰富和完善具有中国特色社 会主义的民主法制体系。 本文的撰写，主要根据调查法、实验法和文献法的基本方法，采用了实地察看、调 查研究、访谈、问卷调查、召开座谈会、查阅文件资料等研究手段。 村账乡( 镇) 代管制度研究 2 村账乡( 镇) 代管的概述 2 1 村账乡( 镇) 代管模式的含义和历史渊源 2 1 1 村账乡( 镇) 代管模式的含义和特点 村账乡( 镇) 代管是指在坚持村级集体资产所有权、使用权和财务审批权不变的前 提下，村级所有会计业务由乡镇进行代理，使分散管理、各自核算的村级财务管理转变 为集中统一核算的财务管理模式。具体概括为“一取消”、“两分离”、“三不变”、“四统一”。 “一取消”，即取消村会计岗位。村级只设一名报账员，负责办理村级日常财务工作， 包括领取统一的财务票据，收取国家规定范围内的现金，初审原始凭证，填制报账清单， 定期到乡镇村级财务代理机构即报账等业务。 “两分离”，即“账款分离”、“用管分离”。“账款分离”是指由村级报账员负责现金的 收支保管，乡镇代理账务处理。“用管分离”是指保持村级资金用途不变，村级组织资金 分配使用权力不变，而由对各村村级资金在农信社或其他金融机构统一开户，按村设账， 专户储存，并按有关规定，为各村办理现金、转账等资金结算，收入支出及往来款项的 收付等会计核算和监督，编制会计报表，进行严格的村级财务核算管理，实现“用”、“管” 两权分离。 “三不变”，即村级集体经济组织的资产( 资金) 所有权、使用权、财务审批权不改 变，任何组织和个人不能平调、挪用、侵占村级资产、资金，村级集体经济组织仍然是 基本会计核算单位。 “四统一”，一是统一票据管理。取消各村普遍使用的内部收款收据，严格票据管理， 各村报账员必须到乡镇领取统一的票据或行政事业单位票据( 结算往来) ，确保收入能 及时、足额入账。二是统一资金管理。建立统一的银行存款结算账户，将村级转移支付、 村级经营和发包租金收入等各项村级收入，都纳入统一账户集中核算，实行“收支两条 线”。三是统一集中记账。即统一会计科目、记账时间、记账凭证，由各村报账员按月 或按季到乡镇报账，在规定时间内集中核算，审核记账。审核票据，主要审核收支的真 实性、合法性，对不真实、不合规的凭证不予办理入账；审核票据的合法性、完整性， 对记载不准确，不完整的原始凭证要求更正和补充：审核是否符合民主理财原则，各项 支出是否符合经办人员签名经办、村主任一支笔审批、村民主理财小组审核等程序。审 核入账后，以财务报表形式反馈到村级，由村级实行村务( 财务) 公开，接受群众监督。 四是统一建档管理。乡镇对实行村级财务代理后的会计档案资料，实行统一归档保管， 促进会计基础工作规范化。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 1 2 村账乡( 镇) 代管模式的历史渊源 我国是一个农业人口众多的大国。发展农村经济，加强农村经济管理，是不断解放 和发展农村生产力，改革和完善我国社会主义经济体制的重要内容。长期以来，受历史 原因和自然条件的影响，我国农村经济呈现出多种所有制结构和多种经营形式并存的局 面。因此，我国从建国以来对农村经济的管理，也是在探索和实践中不断发展的，管理 模式也是多种形式并存的。 从建国初期到1 9 7 9 年我国实行家庭联产承包责任制之前的这3 0 多年时间里，我国 农村经济主要采取“统收统支”单一的经济形式，在广大农村俗称“搞大集体、吃大锅饭”。 这一阶段的农村经济管理机构非常健全，各乡镇、村、组均设专职会计从事财务管理工 作。会计业务水平也比较高。每个村民小组、村、乡镇的会计都会在月末将本单位的账 务数据统计到位，再逐层上报。年末，通过年终收益决算，将每个大队( 村) 乃至生产 队( 村民小组) 的账算得清清楚楚1 5 j 。 以1 9 6 8 年湖南省湘潭县白云公社月形大队唐家生产队( 现湘潭县梅林桥镇白云管 区月形村唐家组) 的财务管理为例：把生产队的一年来农业、林业、牧业、副业、渔业 所有的收入相加，减去本组农业各项生产经营活动的成本( 包括农药、化肥、饲料等) ， 再提留5 的公积金、3 的公益金( 主要用于本队优抚、救助) ，收支两抵后，剩下的 收入按全组的劳动工分照摊，得出每个劳动力的日均工价为0 4 7 元。据记录，当时白云 公社尖岗大队板壁生产队每个工的工价只有o 0 8 元，创白云公社当时工价最低记录；白 云公社宝塔大队思泉生产队每个工的工价为o 8 元，为当时全白云公社工价最高记录。 两相比较，工价相差达1 0 倍。1 6 j 村级财务管理也大致如此。 从上述情况可以看出，当时的村、组账务管理，内容之实，程度之深，范围之广， 着实令人惊叹。但此阶段实行的农村经济管理模式i 严重地抑制了农民的主观能动性， 极大地制约了农村生产力的发展。 1 9 7 8 年1 2 月，中共中央召开第十一届三中全会，把党和国家的工作重点转移到经 济建设上来。在经济改革方面，邓小平同志提出“改革开放要让一部分人先富起来”【7 】的 观点。在全国广大农村，则普遍实行家庭联产承包责任制，将原来集体的土地明确为责 任田，分到每家每户，在没有改变土地所有权的前提下，让农民获得土地的经营权，此 举极大地激起广大农民的生产积极性，促进了农业生产的迅速发展，不仅解决了1 2 亿 人口的吃饭问题，同时也为全国城市经济体改的展开提供了经验和动力。 实行联产承包责任制后，农村经济的管理却一直滞后于农村经济的发展，特别是 村级财务的管理明显存在薄弱环节。一方面是村级财务管理人员业务能力大不如以前， 另一方面是村级财务管理内容空洞，部分地方的村级财务管理成为一本“糊涂账”。当时， 在财务管理上，每乡镇设一名财会辅导员，从事指导本乡镇内各村的财务管理工作。因 村账乡( 镇) 代管制度研究 为人少事多，以湘潭县为例，每个乡镇财会辅导员要指导1 0 多个村的账务管理，因此 工作效果很不理想。有资料显示，1 9 9 3 年，湘潭县射埠镇财会辅导员辅导账务管理的村 有1 1 个之多。 s i g n 之实行村民自治后，村上会计一般是通过村民选举出来，有相当一部 分新上任的会计业务知识不熟，难以适应会计工作，甚至还出现有选举文盲当会计的情 况。此种情况，造成村级财务管理严重滑坡；有些村结账不及时，账务处理不规范，表 现为不能按时按规定做账，不能准确提供村级组织经济运行材料，账务处理不规范，没 有按新会计法的要求和规定设置会计科目，核算内容也不是很准确；有些村干部对财务 工作不重视，有的村会计身兼数职，视会计工作为附带工作，不能按规定履行职责。有 的村档案管理不规范，资料存放极为杂乱，甚至还有档案遗失和人为毁损现象。个别村 长达几年不记账、不结账，在乡镇经管部门多次催促和帮助下才勉强结账。如湘潭县花 石镇新合村，在2 0 0 1 年1 月至2 0 0 4 年1 月长达三年的时间里，村委会一直未做帐，更 无所谓交帐、结帐。1 9 因此，广大农民群众对村级财务不清的情况非常不满，强烈要求 清查账务。至上世纪9 0 年代，因村级财务问题告状上访者日渐增多，村级财务走进了 一个“乱了又清、清了又乱”的怪圈，农村村级财务管理问题已成为影响农村大局稳定的 重要因素。 于是，从8 0 年代后期开始，为切实维护农村基层稳定，改善村级财务管理面貌， 全国各地在实行村账乡( 镇) 代管工作方面，进行了许多有益的探索和尝试。 2 2 实行村账乡( 镇) 代管的法律依据和功能分析 2 2 1 实行村账乡( 镇) 代管的法律依据 财务管理必须严格遵守会计法，都必须执行财政部颁布的会计基础工作规范 1 0 l 等法律法规。村合作经济组织财务制度1 1 1 1 第七条规定：村合作经济组织的财务工 作要接受主管部门( 即农村合作经济经营管理部门，下同) 和财政部门的指导和监督。 村集体经济组织会计制度【1 2 】第一项第五条规定：村集体经济组织应配备必要的会计 人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡( 镇) 经营管理机构及代理记账机构代理 记账、核算。第一项第八条规定：农村经营管理部门依照有关法律、行政法规等规定对 村集体经济组织的财务会计工作进行指导和监督。湖南省人民政府办公厅 2 0 0 2 1 9 号文 件转发省农办、省财政厅等单位关于进一步规范村级财务管理意见和关于农村税费改 革后村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理意见的通知指出：“村级财务实行村账 乡代管，由乡( 镇) 农村经营管理站进行指导和监督”。由此可见，村账乡( 镇) 代管 与现行法律法规、政策并无相悖之处。因此，实行村账乡( 镇) 代管，不但没有改变资 金的性质，而且贯彻了财权与事权相结合的原则，进一步完善了村级财务管理体制，精 减了机构和会计人员，减轻农民负担，是合理又合法的。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 。2 。2 村账乡( 镇) 代管的功能分析 从某种层面看，实行村账乡( 镇) 代管改革，缘于各县乡基层政府现实选择。八十 年代末期，实行乡镇财政统一结算后，乡镇财政陷于困境。由于体制的原因，全国有相 当一部分乡镇“寅吃卯粮”，负债累累，不少村更是连正常的运转都难以维持。再加上因 村级财务管理混乱，严重影响基层稳定，各县、乡政府便不约而同地开展了以实行村账 乡( 镇) 代管为内容之一的乡村财务管理体制改革。 海南省澄迈县于2 0 0 2 年全面推行了村财委托村财镇管服务站管理的制度。目前， 全县已有1 5 7 个村委会、8 9 8 个村民小组实行了村财委托管理制度，覆盖面达9 8 。在 实行村财管理体制创新的过程中，澄迈县坚持村( 组) 集体资产所有权、使用权、审批 权、受益权“四权”不变，在各镇设立村财镇管服务站，经村民授权委托后管理村( 组) 资产和账目。村账乡( 镇) 代管服务中心人员和业务归县农经部门管理，人员工资和工 作经费列入县财政预算。l l 川 湖南省湘潭县从1 9 9 3 年开始，根据中央、省“分税制”财政管理体制精神，全县对 乡镇实行“小分税制”财政管理体制，对乡镇按照“划分级次、分组管理、分灶吃饭、量入 为出”原则，坚持责权利相结合，划分县、乡( 镇) 收入和支出范围，实行“定基数、定 上解( 或补贴) ，超收全留、短收全赔、体制结算”；上级财政转移支付资金实行“分项转 移、分别测算、适当照顾”一定四年的管理体制。2 0 0 3 年，全县乡镇财政完成总收入1 2 4 1 4 万元，但当时财税体制对县乡财政的制约太大。分税制财政体制对增值税、消费税、企 业所得税、个人所得税实行中央、省和地方财政分离，超过上划基数和部分，地方得利 的可用财力太少。2 0 0 3 年，全县乡镇财政完成总收入1 2 4 1 4 万元，但当时财税体制对县 乡财政的制约太大。分税制财政体制对增值税、消费税、企业所得税、个人所得税实行 中央、省和地方财政分离，超过上划基数和部分，地方得利的可用财力太少。2 0 0 3 年， 湘潭县实现增值税6 6 4 8 万元，但超基数部分的返还只有2 4 0 万元，实际完成企业所得 税、个人所得税3 2 1 0 万元，按所得税改革方案，该县仅能分享2 8 ，即2 7 2 万元。同 时，现行财税征管体制分设，使县乡财政特别是乡镇财政所承担的事权与行使税收征收 事权相脱离，致使乡镇有税难收和税收成本的增加。县乡财政和基层政权的运转更加困 难。2 0 0 1 年，全县农业税1 6 0 0 万元、农业特产税4 3 0 万元，两税附加3 1 1 万元，加乡 村五统三提6 6 4 9 万元，四项合计8 8 9 0 万元。税费改革后，通过2 0 0 2 年的税费改革停征 乡村五统三提和2 0 0 3 年的调整，2 0 0 2 年，两税及附加合计6 3 6 5 万元，比2 0 0 1 年减收 2 5 2 5 万元；2 0 0 3 年，两税及附加合计6 0 1 4 万元，比2 0 0 1 年减收2 8 7 6 万元；2 0 0 4 年停 征农业特产税，农业税降低税率征收，加上中央财政补贴2 7 4 2 万元，仍比2 0 0 1 年减收 2 8 4 4 万元。县乡财政特别是乡镇财政的运转十分艰难，农村基础设施建设投入减少；村 级经费更加紧张，特别是计税面积在1 0 0 0 亩以下的村，村干部工资和公务费用严重短 村账乡( 镇) 代管制度研究 缺，基层政权运转困难。为此，该县从1 9 9 8 年开始，以清理财务为突破口，着力抓好 财务公开，狠抓清财、处理、兑现、建账四个环节，把一些群众不清楚、反映强烈的遗 留问题搞清楚，实行村账乡( 镇) 代管这一釜底抽薪式的改革，并由民主理财小组负责 对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制 度，检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，否决不合理开支。通过实行村账乡 ( 镇) 代管，该县初步达到了预期效果【1 4 1 。2 0 0 4 年，全县完成财政总收入2 8 亿元，比 上年增长1 8 ；2 0 0 5 年，在全面免征农业税的基础上，全年实现财政总收入3 5 亿元， 比上年增长2 4 9 ；2 0 0 6 年，完成财政总收入4 4 7 亿元，比上年增长2 7 ，其中一般预 算收入达到2 9 亿元，比上年增长3 0 7 ；2 0 0 7 年全县完成财政总收入5 5 亿元，比上 年增长2 3 。基本实现了财政状况的好转。 ( 1 ) 有效管好了村级资金，规范了行政行为 村账乡( 镇) 代管在保证村级集体资产所有权、使用权和财务审批权不变的前提下， 实行“两分离”、“四统一”，严格规范账目管理、财务收支、审批手续。村上各项开支一 般需经“两委”负责人共同签字，村民理财小组审核签章，报乡镇审核备案后方可支付， 一次性支出数额较大的，必须提交村民代表会议审议通过。乡镇每月对各村财务进行 次核对，每年对村财务状况审计次，并将审计结果进行公布。有效地制约了村级财务 中收支的随意性，增强了财务的透明度，给了群众一个明白，使组织监督和群众监督有 机地结合了起来。上海市金山区兴塔镇寒坞村原来一年的业务招待费多达1 3 万元，实 施村级财会代理服务制两年来，该村农民负担总额比往年下降了5 0 ，村招待费也降到 了3 万元，村干部依法办事、廉洁自律的意识进一步增强。据测评，群众对村干部的满 意率上升到9 0 以上u m 。 ( 2 ) 有效控制了村级支出，保全了集体资产 通过村账乡( 镇) 代管，将乡村预算外资金全部纳入预算管理，严格控制支出，严 格公务消费，严禁随意举债，管住收入的“袋子”，扎严支出的“口子”，对保证村级转移 支付等集体资金及时足额到位、专款专用，遏制乡村债务膨胀，有效化解乡村债务，具 有积极作用。同时，会计人员不再受本村的直接领导，可保障农村会计人员依法行使职 权，对村级财务实施会计监督，发现重大问题时可以随时向上级汇报，便于及时采取有 效的预防对策和措施，减少农村财务弄虚作假、犯罪行为。在入账审核时，可以就发现 的不合理的费用、不合规的凭证、单据等依法做出处理，保全集体资产，维护村民的合 法权益。从下图表( 图2 1 ，见下页) 中可看出，湘潭县从1 9 9 8 年试行村账乡镇代管制 度以后，1 9 9 9 年村级非生产性支出下降3 2 1 随后的几年中，村级非生产性支出虽略有 上升徘徊，剔除物价上涨因素，也均少于1 9 9 8 年的数量，并呈下降趋势【1 6 1 。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 图2 1 湘潭县实行村帐乡( 镇) 代管前后村级非生产性支出情况统计表( 单位：万元) t h eb a rg r a p ho ft h ec o n d i t i o n sb e f o r ea n da f t e rt h ev i l l a g ea c c o u n ti sa d m i n i s t e r e d b yt h ec o u n t y ( t o w n ) l e v e l i nx i a n g t a nc o u n t y ( u n i t ：10 0 0 0y u a n )