（公共管理专业论文）电子政务与政府管理——以大集中模式下的税务信息化建设为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名； 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保罄、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：塑煺导师签轹蒸隧二日期：丝! 碰：! ： 中文摘要 电子政务的开展已经从很多方面推动了政府的管理革新，促进了政府的行政 效率，电子政务给政府管理职能发展、政府组织结构形式、政府管理环境、政府 组织观模、政府机关工作人员都带来了很大的变化。电子政务促进了政府管理理 念的变革，使政府的管理从传统的管制型向服务型过渡，建立以“客户为中心” 的政府管理模式。 中国的电子政务经历了初始、普及、发展阶段，目前正处于集成阶段，但是 集中整合面临许多现实问题，有体制上的问题，有认识问题，为了有效地推进电 子政务的深入，需从中国的实际出发，循序渐进地逐步实施。 本文以税务信息化为例对电子政务的发展阶段、电子政务促进政府管理创 新、电子政务和行政集权及分权的关系进行研究，为此本文提出两个基本的假设： 电子政务的集中整合必须和行政改革相辅相成，在组织流程和业务流程优化和再 造的基础上进行大集中，才能使电子政务的实施行之有效，促进政府管理创新； 电子政务的发展趋势是协同政务，协同政务需要统一规划，顶层设计。协同政务， 。一站式”或者“一窗式”服务的前提是电子政务资源的整合 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个重要的观点 第一，具有分权特征的电子政务是政府管理方式的革命电子政务促进了政 府管理职能转变；降低了政府管理职能实现的成本、提高政府的决策质量、增强 政府的反应能力；电子政务将对政府组织结构形式进行调整，逐渐使正金字塔结 构趋于扁平化、网络化；电子政务给公务人员带来新的挑战和机遇，提高了公务 人员的素质，也使每个公务员从原来的执行者到具有一定决策能力的决策者，提 高了积极性第二，。信息孤岛”使管理渐渐处于失控状态，也滋生了新的信息 腐败，从一定程度上阻碍了电子政务的发展。电子政务资源整合是电子政务发展 的必然趋势，按照著名的。诺兰模型”阶段论，现在是向成熟阶段过渡。电子政 务的资源整合可以促进政府业务流程和组织流程的再造，在此基础上开展协同政 务，真正实现政府管理理念和管理模式的创新。第三，适度的集权有利于推动电 子政务的建设和发展。通过对税务大集中案例的分析，论证了适度的集权对税务 现代化管理的积极意义。在大集中的基础上，再实现部门间公用信息共享，在部 门间实行横向上适度分权，进一步推动“以公众为中心”电子政务的发展。通过 分析说明电子政务应是行政职权在纵向上和横向上集权和分权的有机统一 关键词 电子政务协同政务税务信息化税务大集中 中图分类号：0 9 3 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to ft h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c a la f f a i r sh a v ea l r e a d y p u s h e dt h em a n a g e m e n tr e f o r mo ft h eg o v e r n m e n ti nm a n yw a y s ，a n dp r o m o t e d t h ea d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c y o ft h e g o v e r n m e n t t h ee l e c t r o n i c s p o l i t i c a la f f a i r sh a v eb r o u g h tg r e a tc h a n g et ot h ed e v e l o p m e n to ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw o r k i n g ，g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ef o r m , g o v e r n m e n tm a n a g e m e n te n v i r o n m e n t ，a n dg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ns c a l ea n d g o v e r n m e n ta g e n c ys t a f fm e m b e r s t h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c a la f f a i r sw o u l d p r o m o t et h ec h a n g eo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tp r i n c i p l e ， m a k e t r a n s i t i o no fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tf r o mt h et r a d i t i o nc o n t r o lt y p et o s e r v i c et y p e a n dm a k ee s t 曲1 i s h m e n to ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti ns t y l e o f c u s t o m e rf o rc e n t e r t h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r so fc h i n ah a v ee x p e r i e n c e di n c i p i e n t s t a g e ，u n i v e r s a ls t a g e ，a n dd e v e l o p i n gs t a g e ，n o wi t i sp l a c e di n i n t e g r a t i o ns t a g e b u tt h ei n t e g r a t i o np r o c e s sn o wf a c e sm a n ya c t u a l p r o b l e m s ，l i k et h ep r o b l e mo fs y s t e ma n du n d e r s t a n d i n gp r o b l e mi no r d e r t oa v a i l a b l yp u s hf o r w a r de l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r st ot h et h o r o u g h s t a g e ，w en e e ds e to u tf r o mt h ea c t u a l i t yo fc h i n a ，a n dp r a c t i c es t e pb y s t e p t a k et h ee x a m p l eo ft a xa d m i n i s t r a t i o ne l e c t r o n i z a t i o n ：t h i st e x t i n v e s t st h ed e v e l o p i n gs t a g eo fe l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r s ，t h e p r o m o t i o ne f f e c tb ye l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r st ot h eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n ，a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne l e c t r o n i c sp o l i t i c s a f f a i r sa n da d m i n i s t r a t i o nc e n t r a l i z a t i o n w eh a v ep r o p o s e dt w ob a s i c a s s u m p t i o n s ：t h ec e n t e r e di n t e g r a t i o no fe l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r sh a s t os y n c h r o n i z ew i t ht h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r s lw i t ht h ef o u n d a t i o nt h a t o p t i m i z a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o no fo r g a n i z a t i o np r o c e s sa n db u s i n e s s p r o c e s s ，t oc a r r yo ng r e a tc o n c e n t r a t i o n ，t h e nw ec a nm a k et h ep r a c t i c e o fe l e c t r o n i c sp o li t i c sa f f a i r se f f e c t i v e ，a n dp r o m o t eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ti n n o v a t i o mt h ed e v e l o p i n gt r e n do fe l e c t r o n i c sp o l i t i c s a f f a i r si s i nc o n j u n c t i o nw i t hg o v e r n m e n t a la f f a i r s b ei nc o n j u n c t i o n w i t hg o v e r n m e n t a la f f a i r sd e m a n d st ou n i f yp r o g r a m i n g ，a n dc r e s tl a y e r d e s i g n b ei nc o n j u n c t i o nw i t hg o v e r n m e n t a la f f a i r s ，t h ep r e m i s eo f “o n e s t o p ”o r “o n ew i n d o wt y p e ”s e r v i c ei st h ei n t e g r a t i o no f e l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r sr e s o u r c e s a r o u n dt h i st w ob a s i ca s s u m p t i o n ，t h i st e x ta r g u e sa n da n a l y z e st h e f o l l o w i n gs e v e r a li m p o r t a n ts t a n d p o i n t ： f i r s t ，t h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r si st h er e v o l u t i o no ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw a y t h ee l e c t r o n i c sp o li t i c sa f f a i r sp r o m o t e st h e c h a n g eo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ：i tl o w e r st h ec o s to ft h er e a l i z a t i o n o fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw o r k i n gt a l e n t ，e l e v a t e st h ed e c i s i o nq u a li t y 2 o ft h eg o v e r n m e n t ，s t r e n g t h e n st h eg o v e r n m e n tr e a c t i o na b i l i t y ：t h e e l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r sw i l lc a r r yo nt h ea d j u s t m e n tt ot h e g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ef o mg r a d u a l l ym a k et h ep o s i t i v e p y r a m i ds t r u c t u r et e n dt of l a tf o r ma n di n f o r m a t i z a t i o n ：t h ee l e c t r o n i c s p o l i t i c sa f f a i r sb r i n g sg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yn e wc h a l l e n g ea n d o p p o r t u n i t y ，e l e v a t e st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r y sc h a r a c t e r ，a l s om a k e s e a c hp u b l i co f f i c i a lf r o m - u r i g i n a l l yp e r f o r m a n c et od e c i s i o nm a k e r s 刮卜一 c e r t a i na b i l i t y 。e l e v a t et h es p i r i to fe n t e r p r i s e t h es e c o n d ， i n f o r m a t i o ni s o l a t e di s l a n d 4m a k e sm a n a g e m e n tg r a d u a l l yt ob ep l a c e d i n t ol o s i n gc o n t r o la p p e a r a n c ea n da l s os t i r e du pn e wi n f o r m a t i o nc o r r u p t ， t os o m ee x t e n th o l d sb a c kt h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r s t h er e s o u r c e si n t e g r a t i o no ft h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r si sa n i n e v i t a b l et r e n do ft h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r s 。 a c c o r d i n gt ot h ef a m o u so r c h i dm o d e ls t a g eo ft h ez h a ot h e o r y ，n o wi th a s t r a n s i t e dt ot h em a t u r es t a g e t h er e s o u r c e si n t e g r a t i o no fe l e c t r o n i c s p o l i t i c sa f f a i r sc a np r o m o t er e c o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r a m e n tb u s i n e s s p r o c e s sa n do r g a n i z a t i o np r o c e s s ，t h e nd e v e l o pt h ec o n j u n c t i o nw i t h g o v e r n m e n t a la f f a i r so nt h i sf o u n d a t i o n a c t u a l l ym a k et h ei n n o v a t i o no f g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tp r i n c i p l ea n dm a n a g e m e n ts t y l ec o m et r u e t h et h i r d ， m o d e r a t ec e n t r a l i z a t i o ni sa d v a n t a g e o u st op u s ht h ec o n s t r u c t i o na n d d e v e l o p m e n to ft h ee l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r s t h r o u g ht h ea n a l y s i so f t h et a xa d m i n i s t r a t i o nc a s e ，w ea r g u et h ep o s i t i v em e a n i n go fm o d e r a t e c e n t r a l i z a t i o nt ot a xa d m i n i s t r a t i o nm o d e r n i z a t i o nm a n a g e m e n t a tt h e g r e a tc o n c e n t r a t i o nf o u n d a t i o n ，i n f o r m a t i o ns h a r eb e t w e e nt h ed i f f e r e n t d e p a r t m e n tc o m e st r u ea g a i n 。t h ep o w e ri nd i f f e r e n td e p a r t m e n ti s m o d e r a t e l ys c a t t e r e dh o r i z o n t a l l y ，a n dd e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i c s p o l i t i c sa f f a i r so f t a k ep u b l i ca sc e n t e r i sp u s h e df u r t h e r t h r o u g h t h ea n a l y s i sw eh a v et h ec o n c l u s i o nt h a te l e c t r o n i c sp o l i t i c sa f f a i r s s h o u l db ea no r g a n i cu n i f i c a t i o no ft h ep o w e rc e n t r a l i z a t i o na n d d i s p e r s i o no fa d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yo nb o t hl e n g t h w a y sa n dh o r i z o n t a l w a y k e y w o r d s ：e l e c t r o n i c sp o l i t i c a la f f a i r s , c o n j u n c t i o nw i t hg o v e r n m e n t a l a f f a i r s ，t a xa f f a i r si n f o r m a t i o n i z a t i o n ，t a xa f f a i r sc e n t r a l i z a t i o n 3 导论 1 、问题的提出与选题的意义 2 0 世纪8 0 年代以来随着新公共管理运动的兴起，西方发达国家开始用全新的 “绩效途径”取代传统的“效率途径”，公共管理由重视“效率”转而重视服务 质量和顾客满意度。同时由于信息和网络技术的发展为政府的管理模式的变革提 供了技术条件和适宜的平台环境，电子政务也由此产生了。我国电子政务起步于 8 0 年代中期，经过二十多年的发展，电子政务的开展已经从很多方面推动了政府 的管理革新，提高了政府的行政效率。 我国税务信息化是电子政务的一个重要组成部分，起步于1 9 8 3 年。1 9 9 0 年国 家税务总局决定全面进行征管改革，在全国范围内推广。征收、管理、稽查分离” 或“征管、稽查两分离”和纳税人主动申报纳税的征管新模式税务征管改革以 信息化为依托，在国家税务总局的强有力领导下，税务信息化经过多年的建设， 由。金税”一期发展到目前在建的“金税”三期，加速了税务管理现代化即科技 加管理的进程，也为税务机关加快向公共服务模式转型、实现跨越式发展提供了 有利条件。税务信息化不但促进了税务机关内部的管理变革，改变了征管模式， 精简了机构，大大降低了征收成本。网上申报、电话申报等多种申报方式替代了 传统的到大厅排队申报的方式，申报方式的改变大大地方便了纳税户，使纳税户 可以足不出户就完成税款的申报工作；银税库联网使税款的入库及时正确，杜绝 了现金交易带来的弊端；网税系统的顺利推广，使企业可以在网上进行税务登记 的预登记、发票的预缴销、各种涉税文书的受理、财务报表的上报等，减轻了纳 税人的成本但是，随着信息技术的进步、税收业务的发展、人员信息意识的提 高以及对信息深层次的迫切需要，在过去旧的平台上建立起来的管理信息系统越 来越难以满足需要。因此，规范税收业务，优化业务流程，利用现有的网络系统， 在全省范围内搭起一个统一的平台，开发一个统一的软件系统，对企业进行一户 式管理，是当前税务信息化建设的当务之急。根据总局策略，省级集中是指在统 一标准、规范税收业务流程的基础上，应用计算机和网络技术，建成全省地税征 管业务数据集中处理和存储的、监控严密、安全稳定的新一代征收管理信息系统。 有利于节约系统硬件和软件的投入，和外单位的横向联网接口也相对简单，降低 了信息化的成本。 由于中国电子政务是在现有的政府管理体制下发展起来的，前期的信息化建 设大多各自为阵、缺乏统筹规划，不同的应用系统之间缺乏标准化的数据接口定 4 义，必然会成为彼此隔离的信息孤岛，造成资源的浪费。我国著名经济学家吴敬 琏教授认为目前电子政务实施过程中暴露出来的问题之一就是“重新建、轻整 合”。所以在现阶段的电子政务建设过程中应特别注意避免“各自为政、重复建 设”问题。这就必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，加强对政务信息 资源的整合，对信息资源不断进行开发、利用、更新和维护，推动政府信息资源 对社会开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。 目前推进电子政务大集中的最大阻力来自政府的传统体制、传统观念和部门 利益。在电子政务建设过程中，在技术上基本没有解决不了的问题，最大的难点 还是在体制问题上。改革旧的体制必然要触动某一些人和某一些小团体的既得利 益，他们从本位主义的立场出发进行抵制，自觉不自觉地就会成为推行电子政务 的强大阻力。实施电子政务需要统一平台来实现业务协同、信息共享但在统一 网络平台背后，政府部门需要把更多的精力花在业务协同和信息共享上，面这就 涉及中国各级政府目前的管理体制、传统观念和部门利益，这是电子政务任何系 统进行建设必须考虑的问题。因此，推进电子政务建设，必须在技术创新的同时， 坚持体制创新、机制创新 我国的行政体制是典型的集权制。行政权力集中在上级机关，下级必须按上 级机关的法令或提示办事。但我们在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些 优点，如下级机关在其管辖范围内有一定的自主权。这表明，在具体的组织设计 时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，统中有分，分中有统， 充分发挥两个积极性。o 传统的政府管理模式下，由于管理层级较多，信息流是 通过中间层传播的，每个人的管理幅度比较窄，信息也容易失真在电子政务环 境下，信息流是畅通的，加大了管理者的管理幅度，中间层级萎缩，所以电子政 务的发展在一定程度上推动了行政组织的改革，和传统的科层制的金字塔式的组 织结构相比，电子政务条件下的政府组织结构呈现扁平化、网络化的形态。 电子政务是通过什么途径改变政府组织结构的呢? 答案是政府流程再造，政 府流程再造( g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) 是基于业务流程再造 ( b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) 而提出的，其根本目标是通过对政府流程 的优化和重新设计，以实现对政府动作模式和组织绩效的显著提高口 电子政务的集中整合是电子政务发展的必然趋势，必须把行政改革和电子政 务建设紧密结合起来，通过政府业务流程和组织流程的优化和重造，实现真正意 义上的协同政务，使政府职能由管理转向服务，改善政府与公众的关系，促进政 。h t t p ：w w w q q r e a d , c o m e r p l l x 3 2 5 1 3 6 0 0 4 , h t m l o 竺乾威：公共行政学 ，上海，复旦大学出版社，2 0 0 5 年4 月版，第4 3 页 。董新宇、苏竣：电子政务与政府流程再造兼谈新公共管理 ，载公共管理学报) 2 0 0 4 年第4 期，第4 8 页 5 府廉政建设。由于目前中国存在体制和观念上的问题，电子政务促进政府流程再 造并不能一蹴而就，他们之间必须是一个互动的、渐进的过程，在相应的法律法 规的保障下分步实施。 中国的电子政务正处于一个新的阶段即集中整合阶段，向我们提出了许多新 的理论和实践问题。目前的现状至少有以下几个问题值得我们去探讨和研究。一、 电子政务整合的目的是什么? 整合的主要内容是什么? 如何进行整合? 要对电 子政务进行整合，首先要理清思路，明确整合的目的是为了达到资源共享，促进 协同政务，以实现政府管理创新，传统的管理型向服务型政府转变。整合的内容 包括组织流程和业务流程的再造，如何在现有体制下对这些流程进行优化和重新 设计? 探索积极有效的方法进行实践，整合的有效性如何? 二、电子政务与集权 和分权的关系是什么? 电子政务的发展，很多研究者认为使政府组织内部由集权 转向分权，让更多的成员参与决策工作，对政府管理权力进行横向和纵向的分解。 那么随着大集中实施、协同政务的开展，分权又向集权转化了呢? 作者长期从事税务信息化工作，对税务信息化的发展和税务信息化给税务管 理带来的革新有较深的体会，本文试图通过对税务大集中的分析和思考，希望从 实例的研究中试图回答上述提出的理论和实践问题。但由于能力有限，不期望能 有理论上的突破，但愿对电子政务在其他部门的发展起到借鉴作用。 2 、已有研究文献综述 电子政务是当前学术界讨论的一个热门话题，许多学者用理论和实证的方法 论证了电子政务给政府管理带来的影响。国外对电子政务的研究主要集中在三个 领域：不同级别的政府官员及政务专家对电子政务发展政策、法规方面的理论与 应用探讨；技术专家对电子政务技术网络及基础设施规划、建设方面的探讨；行 政专家及相关学者对电子政务民主制的探讨国外对电子政务发展的研究有一个 鲜明的特点：由于国外电子政务发展较早，案例丰富，国外学者在对电子政务研 究时大都建立在充足的案例分析基础之上，内容翔实，证据确凿。国外对电子政 务领域的研究，代表性专著如2 1 世纪的公共行政 ( p h i l l i p j c o o p e r e t c ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f o r t h e t w e n t y f i r s t c e n t u r y ) 、 ( ( 信息时代的公共行政( s n e l l e n v a n ：p u b l i c d m i n i s t r a t i o n i n a n i n f o r m a t i o n a g e ) 电子投票：量子时代公民参与的扩 张) ) ( c h r i s t a l d a r y l s l a t o n t e l e v o t e ：e x p a n d i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t h eq u a n t u m a g e ) 等。代表住论文如电子政务外购：通向成功的管理) ( j a m e s p e r r y ：o u t s o u r c i n gf o r e g o v e r n m e n t ：m a n a g i n g f o r s u c c e s s ) ，( ( 电子政务发展中生存的策略) ) ( j e n n i f e r h i l l ：s t r a t e g i e sf o r 6 s u r v i v i n gi nt h ee - g o v e r n m e n te v o l u t i o n ) 等。 随着电子政务在中国深入发展，中国学者从电子政务的理论、电子政务和政 府管理的关系、电子政务及其战略规划、电子政务的行政环境等方面进行了研究， 比较有代表性的观点主要有： 中国电子商务协会电子政务专业委员会主任施雨农先生认为，电子政务的核 心不是技术，而是借助技术来实现政府的再造，在电子政务建设中，最大的难点 在于政务改造。实施电子政务工程，不可能将现有的政府管理、动作框架简单地 搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加诸其中，而是要按照 市场经济和电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行了 全方位的调整和改革。 国家行政学院教授，北京大学博士生导师汪玉凯认为电子政务对层级节制的 集权体系产生重大冲击，传统鲦政府组织模式是建立在例行工作、简单劳动和静 态环境的基础上的。官僚制和科学，管理是传统政府组织模式的两大支柱。建立 在传统模式上的组织都有追求机械效率的强烈动机。为了实现这一目标，组织通 常采用集权的方式，由少数人来领导，而绝大多数人只是执行命令为了保证秩 序和稳定，组织必须有清晰的权力链，并有一套严格的操作规程。传统政府组织 的大量时间和精力都浪费在监督和控制下属上，电子化政府组织最大的特点是结 构扁平化、网络化，控制是非强制的、间接的，而且管理人员较少。 孟庆国、樊博认为在传统政府向电子政务转变的过程中，需要充分运用现代 信息和通信技术，在网络上形成强势信息流，建立一个虚实结合、安全可靠、容 量大、功能强、2 4 小时全天候的信息管理系统，让公众即时了解政府机构的组成、 职能和办事规程。随着电子政务的建立和完善，政府通过网络与公众进行互动沟 通。听取公众的意见和心声，不断地调整政府的行为，将促进政府行政的公开化、 民主化、效率化。电子政务转变政府职能、提高政府的决策质量、增强政府的反 应能力、增加政府管理的透明度。o 北大的金江军认为：整合现有电子政务系统、开展协同政务。开展协同政务 的前提之一是打破政府部门各自为政的局面，连通各个孤立的政务信息系统，把 分散的政务数据资源整合起来，提升电子政务系统的整体水平。电子政务资源整 合是中国电子政务建设的战略重点和核心课题，是中国电子政务建设的重中之 重。中国电子政务是在现有的政府管理体制下发展起来的，在现阶段的电子政务 建设过程中应特别注意避免“各自为政、重复建设”问题。这就必须打破各级政 府和部门对信息的垄断和封闭。加强对政务信息资源的整合，对信息资源不断进 行开发、利用、更新和维护，推动政府信息资源对社会开放，使之发挥巨大的社 。盂庆国，樊博：电子政务理论与实践，北京：清华大学出版社，2 0 0 g 年3 月版，2 0 页 7 会效益和经济效益。面对目前电子政务建设过程中大量存在的信息孤岛，全部推 倒重建是不太现实的，只有对现有电子政务系统进行整合才是当务之急，也是明 智的选择。m “十五”期间，中国电子政务建设的主要目标是：形成标准统一、功能完善、 安全可靠的政务信息网络平台，逐步实现同层次和上下级政府机构之间的信息交 换和信息共享，支持政府公用功能性系统和事务性系统的开发和应用；重点业务 系统建设取得显著成效；基础性、战略性政务信息库建设取得重大进展，信息资 源共享程度明显提高：中央和地方各级政务部门的管理能力、决策能力、应急处 理能力和公共服务能力得到较大加强；与电子政务相关的法规和标准付诸实施， 电子政务体系框架和安全保障与培训体系初步形成，并为下一个五年计划的电子 政务建设奠定坚实的基础。 3 、本文的基本假设与主要观点 根据电子政务的理论逻辑，以及对中国税务信息化的实证分析，本文提出两 个基本的假设： 假设l ：电子政务的集中整合必须和行政改革相辅相成，在组织 流程和业务流程优化和再造的基础上进行大集中，才能使电子政务的 实施行之有效，促进政府管理创新。 假设2 ：电子政务的发展趋势是协同政务，协同政务需要统一规 划，顶层设计协同政务，。一站式”或者。一窗式”服务的前提是 电子政务资源的整合。 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个重要的观点。 第一，电子政务是政府管理方式的革命。电子政务对层级制的传统政府组织 模式产生了重大的冲击，构建了电子化政府组织( 或称网络化政府组织) 。在电子 政务条件下，大部分的公务人员都应该是决策者，高层管理者应该是决策的指导 者、规范者，其主要任务应该是制定用以决策的规则或标准，而不是进行微观管 理，从一定意义上来讲电子政务促使权力的分散化，以前的执行者现在也是决策 者。 电子政务对政府管理的影响主要在于通过使用信息技术和网络手段，为政府 管理活动创造出一个全新的非接触的虚拟性管理空间，这种非接触的虚拟性管理 。金江军：整合现有电子政务系统、开展协同政务 ，载数字化期刊 ，2 0 0 6 年1 2 期。第 5 页 空间与传统的政府可接触的实体性管理空间一起，相互衔接、相互作用，从而有 效地增加了现代政府的管理空间和管理资源。由于政府虚拟空间的出现和发展， 以及虚拟管理空间与实体管理空间的相互作用的影响，政府管理的理念、行为、 方式、手段和能力等将会发生革命性的变革。电子政务促进了政府管理职能转变； 改变着政府管理职能实现的主要方式；降低了政府管理职能实现的成本、提高政 府的决策质量、增强政府的反应能力；电子政务将对政府组织结构形式进行调整， 逐渐使正金字塔结构趋于扁平化；电子政务给公务人员带来新的挑战和机遇，提 高了公务人员的素质 第二，随着行政管理体制的深化，政府职能由传统的管制型向服务型转化， 电子政务应以“公众为中心”的理念已被越来越多的人所接受。以“公众为中心” 必须从公众的需要出发，打破传统的部门之间的壁垒，实现部门间信息的共享， 所以电子政务资源整合共享是电子政务发展的必然趋势，按照美国著名学者诺兰 提出的诺兰模型阶段论，现在是向成熟阶段过渡。目前电子政务实施过程中暴露 出来的问题是“重新建、轻整合”，大量存在着“信息孤岛”，所以必须打破各 级政府和部门对信息的垄断和封闭，加强对政务信息资源的整合，对信息资源不 断进行开发、利用、更新和维护，推动政府信息资源对社会开放，使之发挥巨大 的社会效益和经济效益 第三、电子政务的不同发展阶段体现了行政权力的分散和集中是相对的。通 过对税务大集中成功案例的分析，作者认为适度的集权有利于推动电子政务的建 设和发展。要实现真正意义上的协同政务首先应该在本部门内进行业务流程的 统一和优化，在部门内建立统一的平台进行信息的省、地市集中，在此基础上根 据业务流程再重新设计组织机构。在行政组织内过度的集权和分权对组织来说都 是不利的，过度的集权容易腐败，过度的分权也会使组织处于失控状态。税务大 集中从一定程度上体现了权力的相对集中，规范了管理，减少了下级的自由裁量 权，税收做到了应收尽收，杜绝了以往地方政府隐藏收入、调整入库数等情况， 体现了税收的规范性；对纳税户的管理也更加规范；集中后可以为纳税户提供更 加全面完善的服务。由此可见适度的集权具有积极的意义：一、推进了税务信息 化的建设和发展；二、由于集中后基础数据比较完善和准确，可以对大集中后的 税务数据进行深度利用，以实现税收征管的精细化管理。 有了某一职能部门内的集中和整合基础，再进行各部门间的资源共享，梳理 和整合部门问的业务，进行统一的顶层设计和规划，顶层设计思想就是一个地方 电子政务总体规划的具体化，顶层设计则是总体规划的一种实现手段，顶层设计 思想具体表现为一个政府就应该以一个统一的平台出现，为公众提供一站式服 9 务。电子政务要注重权力分享，顶层设计，协同政务将重新调整政府部门边界， 使权力在横向上分散化。所以说协同政务应是在部门内适度集权后，再在部门问 将部分权力分散化，是集权和分权有机结合 4 、核心概念的界定 本文主要涉及以下几个核心概念： ( 1 ) 电子政务电子政务是近几年伴随着互联网、电子商务等新生事物的产 生出现的新概念，它是由英文e _ g o v e r n m e n t 翻译而来的，但eg o v e r n m e n t 的字面 意思应为。电子政府”，但是后来可能主要是为了与。电子商务”相对应，大家 习惯用“电子政务”来代替。电子政府”这一原意了 电子政务是指政府机构运用现代网络通讯技术与计算机技术，将政府的管 理和服务能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现，以打破时间、空 间以及条块分割的制约，从而加强对政府业务动作的有效监管，提高政府的科 学决策能力并为社会公众提供高效、优质、廉洁的一体化管理和服务o 电子 政务的发展趋势是协同政务。如果企业或个人要办理的许多事情要与多个政府 部门打交道，传统政务方式是让企业或个人串行式地跑腿，现在政府可以利用 信息技术开展协同办公，企业或个人只要在一个网络入口填写一份电子表格就 行了，剩下的事情由相关政府部门进行协同办公处理，这样不但可以提高政府 办事效率，而且可以减少企业或个人的开销，这就是协同政务的形式协同政 务的实质是指以政府工作人员的协作为核心，强化政府信息资源的共享、政府 工作流程的优化以及政府信息化系统应用集成的政务形式。协同的核心目标是 效率。但这里所指的效率，不再是单个体效率，而是整体效率。 ( 2 ) 税务信息化。税务信息化是电子政务建设的重要组成部分，是以计算机 技术、通讯技术、管理科学等现代信息技术在税务活动中的普及应用为主要内容， 以税务信息专门技术研发和专门人才培养为支撑，税务活动由传统纸质、手工方 式向现代电子、网络方式转变，实现税务信息资源深度开发利用的过程。 税务信息化一般包括税务信息基础设施的建设、税务信息专用技术的研发、 税务信息技术的应用、税务信息化智力支持体系的建设等内容。 ( 3 ) 税务大集中。税务大集中的内涵是数据和应用的集中，业务再造和机构 重组，从业务应用的角度，大集中可以分解为。数据集中”，“应用集中( 业务处 理中管理的集中) ”，。机构集中( 组织设置扁平化) ”等多个方面。 o 吴倚天：电子政务需要。顶层设计一一访国家行政学院教授、北京大学博士生导师汪玉凯 ， 载信息化建设 ，2 0 0 5 年第6 期。第2 0 页 。孟庆国，樊博：电子政务理论与实践 ，北京，清华大学出版社，2 0 0 6 年3 月版，第4 页 1 0 。数据集中”是技术层面的信息存储和应用方式，指数据集中存储到较高层 级的税务机关( 市局或省级，最高为总局) 以发挥信息系统整体效率。实施统一业 务监控，减少数据失真 。应用集中”是指业务的审核处理和批量加工由计算机程序自动完成后，由 后台业务岗位和上级税务机关集中处理或管理，具体体现是同城( 省) 税务登记， 同城( 省) 申报，同城( 省) 缴税，同城( 省) 统一核算等，实质是税权的集中。 “机构集中”指在。数据集中”的。应用集中”的推进下，借助互联网下信 息的高度共享机制，压缩或归并机构的层次，实行扁平化集约管理。 5 、本文的研究方法 本文研究的是电子政务和政府管理创新的问题，从电子政务的发展阶段理论 出发，考虑到中国电子政务发展的实际情况，结合国外发达国家电子政务推行经 验，本文将坚持以马克思主义的世界观和方法论为指导，坚持理论与实际相结合 的研究方法在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： ( 1 ) 案例或实证研究方法。作为公共管理的研究，案例分析是值得重视的 一个研究方法。从本国电子政务的发展历程来看，税务信息化是起步较早的，也 是发展迅速的，从金税工程的一期、二期到目前正在实施的三期，随着信息化的 推进，全国范围内推广征收、管理、稽查分离和纳税人主动申报纳税的征管新模 式己逐步建立，真正意义上实现了。科技加管理”，税务信息化对中国电子政务 的发展