（公共管理专业论文）衡水市供销社改革与发展策略研究.pdf

中文摘要 农村供销社的改革和发展问题是当前农业与农村发展中较为突出的问题之 一。当前从供销社的基层社到联合社，从企业到机关都面临着改革和发展的任务。 立足衡水市供销社的现实情况，从理论上对供销社的改革和发展策略进行研究， 有助于理清思路，找准出路，更好地指导实践，也有助于国内关于解决三农问题 的探讨。 本文首先分析了我国供销社改革和发展的大背景，并且在对比国外合作经济 组织的发展过程的基础上，比较详尽地回顾了我国合作社组织的产生与发展历 史，为随后展开的农村供销社的改革问题研究奠定基础。本文以实证分析的方法， 运用第三部门理论和合作经济理论，对衡水市供销社目前存在的联合社职能定位 不准确、所属企业改革措施不到位、县级社改革方向不明确、基层社改造效果不 明显等问题进行分析，从基层社改革、理顺供销社理事会与所属企业关系、用现 代经营方式改造供销社的传统经营网络、联合社机关的职能定位等四个角度对本 市供销社改革和发展策略问题进行了初步探讨。 关键词：衡水市供销社合作经济组织改革发展策略 a b s t r a c t t h er e f o r mo ft h er u r a ls u p p l ya n dm a r k e t i n gc o o p e r a t i v ea n dd e v e l o p m e n tp r o b l e m a r eo n eo ft h ec o m p a r a t i v e l yo u t s t a n d i n gp r o b l e m si na g r i c u l t u r ea n dc o u n t r y s i d e d e v e l o pa tp r e s e n t f r o mb a s i cu n i tt ot h ea s s o c i a t i o n s ，f r o me n t e r p r i s et ot h eo r g a n s ， t h e ya l lf a c et h et a s k so f t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n t b a s eo nr e a l i t y , s t u d ya b o u tt h e r e f o r ma n dd e v e l o p m e n tt a c t i c so f t h es u p p l ya n dm a r k e t i n gc o o p e r a t i v e t h e o r e t i c a l l y , c o n l r i b u t et op u t t i n gt h e 也j 蜘i no r d e r , f i n dt h eo u t l e ta c c u r a t e l y , g u i d ep r a c t i c e b e t t e r , c o n t r i b u t e t ot h e d i s c u s s i o na b o u t s o l v i n gt h en l t a le c o n o m y , r u r a l d e v e l o p m e n ta n dr u r a ld e m o g r a p h ya th o m et o o t h i st h e s i sh a sa n a l y s e dt h eg r e a tb a c k g r o u n d so f t h er e f o r mo f s u p p l ya n dm a r k e t i n g c o o p e r a t i v ea n dd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r ya tf i r s t , a n do nt h eb a s i so fc o m p a r i n g w i t he v o l u t i o no ff b r e i 驴e c o n o m i cc o o p e r a t i o no r g a n i z a t i o n , h a v er e v i e w e dt h e p r o d u c t i o na n dd e v e l o p i n gh i s t o r yo ft h ec o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o no fo u rc o u n t r y ， e s t a b l i s ht h ef o u n d a t i o nt h a tt h er e f o r mi s s u eo ft h er u r a ls u p p l ya n dm a r k e t i n g c o o p e r a t i v el a u n c h e da f t e r w a r d si ss t u d i e d t h i st h e s i sa t t e m p t st oa n a l y z ew i t ht h e r e a le x a m p l e u s et h et h e o r yo f t h et h i r dd e p a r t m e n ta n d c o o p e r a t i v ee c o n o m i ct h e o r y , a n a l y z ea b o u tt h ee x i s t i n gp r o b l e ma tp r e s e n to fs u p p l ya n dm a r k e t i n gc o o p e r a t i v ei n h e n g s h u i ，s u c ha sa s s o c i a t i o n sf u n c t i o n a lp o s i t i o n i n gi si n a c c u r a t e ，t h ee n t e r p r i s e s r e f o r mm e a s u r ei si n c o m p l e t e ，t h er e f o r md i r e c t i o no ft h es u p p l ya n dm a r k e t i n g c o o p e r a t i v ea tc o u n t yi sa m b i g u i t y , r e s u l to f t r a n s f o n n i n go f t h es u p p l ya n dm a r k e t i n g c o o p e t a t i v ea tt h eb a s i cl e v e li sn o to b v i o u s ，e t c f r o mt h er e f o r mo ft h eb a s i cu n i t , m a k ec o u n c i la n da f f i l i a t e de n t e r p r i s e sr e l a t i o no fs u p p l ya n dm a r k e t i n gc o o p e r a t i v e i no r d e r , d e a li nt h en e t w o r kw i t ht h em o d e mt r a d i t i o no f t r a n s f o r m i n gt h es u p p l ya n d m a r k e t i n gc o o p e r a t i v eo f t y p eo f o p e r a t i o n , f o u ra n g l e s ，s u c ha sf u n c t i o n a lp o s i t i o n i n g o fa s s o c i a t i o n so r g a n , e t c h a v ec a r r i e do nt h ep r e l i m i n a r yd i s c u s s i o no nt h er e f o r m a n dd e v e l o p m e n tt a c t i c si s s u eo f s u p p l ya n dm a r k e t i n gc o o p e r a t i v ei n0 1 1 1 c i t y k e yw o r d s ：h e n g s h u is u p p l y m a r k e t i n gc o o p e r a t i v ec o o p e r a t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o nr e f o r ma n dd e v e l o p m e n tt a c t i c s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨洼盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名签字日期：7 伊r 年p 月2 ，i ) 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 一躲裴。卞匪新魏瓢始 第一章序言 第一章序言 从上个世纪6 0 年代以来，在西方国家兴起了第三部门研究热潮。试图通过 第三部门的发展来解决市场经济条件下市场失灵和政府失灵的双重矛盾。在中国 随着市场经济的发展和政府改革的深入，人们对第三部门开始给予越来越多的关 注。客观上，第三部门在社会生活中发挥的作用也越来越明显。 社会主义市场经济体制的确立，为政府改革、市场改革和社会改革打开了一 个新天地。公共管理理论在中国得以广泛采用。政府改革的方向是“小政府、大 社会”。我国计划经济体制下形成的政府职能体系是以高度集中统一为特色的职 能体系，政治统治职能过强，社会管理职能太弱：微观管理功能太强，宏观管理 功能太弱，政企不分，政事不分。这种状况己到了非改不可的程度。随着政企分 开，中国的社会组织分化为政府组织和工商企业组织。政府的职能从微观经济领 域转变为对宏观经济的调控。在政府不再办企业的同时，政府也不再办社会。承 担着众多公共服务职能的非政府公共组织也从政府部门中脱离出来，成为除政府 部门和工商部门之外的第三部门，在市场经济条件下，供销社合作社( 以下简称 供销社) 退出行政序列，成为中国最大的非政府公共组织，即为中国最大的第三 部门。 中国的供销社从一开始就充满着政府色彩，供销社是与共和国一起成长起来 的一个遍布全国城乡的经济部门，建国以来的5 0 多年里，供销社所经历的曲折 而巨大的变化，可以说是我国经济体制变革的一个缩影。无论是建国初的过渡时 期还是计划经济时期，供销社在农村商业流通和城乡交流中起到了不可或缺的作 用。党的十一届三中全会以后开始的经济体制改革，对供销社产生了巨大影响。 党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经济体制由计划经济 向市场经济转轨，整个国民经济中的资源配置方式发生了根本的变化。随着计划 分配职能的丧失，市场竞争的加剧，供销社面临着债务与人员双重包袱的压力， 再加上机制不活，经营不力，使供销社企业大面积亏损，职工大量下岗，企业大 量倒闭，一度危及供销社的生存。在这种情况下，打着深深的计划经济烙印的供 销社何去何从，已经成为党和政府关注的一个重要问题，也是供销社广大干部职 工必须思考的严峻现实。供销社要想得到生存和发展，就必须进行彻底的改革， 努力适应社会主义市场经济的要求，在新的经济环境中找到自己的新位子。 中央早就明确，供销社的改革目标是办成农民的合作经济组织。1 9 9 5 年2 月2 7 日中共中央、国务院关于深化供销社改革的决定( 中发 1 9 9 5 1 5 号) 指 出：“在党和政府的领导下，把供销社真正办成农民的合作经济组织，是深化改 革的根本目标，也是改革能否成功的关键。” “党中央、国务院认为，供销社改 革不是单纯的流通领域改革，也不单是供销社自身的机构改革，而是整个经济体 第一章序言 制特别是农村经济体制改革的重要组成部分。”1 9 9 9 年1 月2 8 日国务院关于 解决当前供销社几个突出问题的通知( 国发 1 9 9 9 1 5 号) 中指出：“中央5 号文 件提出把供销社办成农民的合作经济组织，指明了供销社改革的方向。对此，要 坚定不移。但实现这一目标是个长期的过程，需要逐步推进。”中共中央国务院 关于促进农民增加收入若干政策的意见( 中发 2 0 0 4 1 1 号) 提出要“深化供销社 改革，发挥其带动农民进入市场的作用。” 在人民公社解体以后，农村以家庭为单位的组织形式曾经带来生产力的解 放，但是很快这种个体生产方式就显出其难以根本改变农业与农村的落后局面， 难以与市场接轨，影响生产力的发展的弊端。供销社作为合作经济组织存在的必 要性益发突出。农村的欠组织状态不仅造成生产的高度盲目性，也为社会管理、 医疗保障、农民权益保护等多个方面的改进造成困难。我国农业劳动生产率低， 农村生产力落后。我国人口的绝大部分居住在农村，农民的生活水平明显低于城 镇居民，农村教育、科技、文化和卫生等事业的发展水平也明显落后于城市。在 实现全面建设小康社会目标的进程中，农村面临的任务比城市要艰巨得多。为了 解决“三农”问题，中央在2 0 0 4 年和2 0 0 5 年两次下发了关于农村工作的一号文 件，这是自8 6 年之后历经1 8 年，中央重新以下发一号文件有的形式对农村工作 给予政策支持，这表达了中央对“三农”问题的重视。解决“三农”问题，是涉 及整个农村改革的系统工程。近两年来，中央采取了减税让利、种粮直补。财政 支持、精简乡镇机构和促进农村城市化等措施，为农民增收起到了明显促进作用。 然而，在保持家庭联产承包责任制这一基本制度不变的前提下，通过体制创新， 在农村大力发展农民的合作经济组织，提高农民的组织化程度和市场竞争能力， 是一个解决“三农”问题的重要措施。 供销社要办成农民的合作经济组织，充分发挥好这一非政府公共组织的作 用，这是一个十分艰巨的任务。农村经济体制改革后，家庭联产承包责任制成为 农村的最基本的经济制度，农业生产的基本单位由人民公社和生产队变成了千千 万万个农户家庭。社会主义市场经济体制的建立和完善，千家万户农民的生产经 营与千变万化的市场之间的矛盾越来越突出。客观上需要供销社成为农民的合作 经济组织，承担起农民与市场之间的桥梁作用。 我国的农村合作经济组织在历史上出现了很大波折。解放前中国农村就已经 出现合作经济组织，并在旧中国封建主义社会结构和以地主和雇佣农民关系为代 表的小农经济中萌芽和成长。新中国成立后，在农村以供销合作社、信用合作社 和土改以后出现的互助组和农业生产合作社为代表的合作经济有了长足的发展， 但是随着“一大二公”的人民公社的建立，合作经济组织被异化为计划经济在农 村的组织体系，同时供销社也同样被异化为计划经济在农村的物资流通体系。改 2 第一章序言 革开放后特别是建立社会主义市场经济体制过程中，农村出现了大量新型合作经 济组织，这是市场经济条件下农民群众的自治组织，是他们适应市场竞争和保护 自身利益的产物。当前发展农村合作经济组织，不但是我国现阶段农村生产力发 展的要求，也是加入w t o 后农产品面对国际化市场的新形势和新要求，同时还 是农村经济结构调整和实施农业产业化经营的客观要求。 近些年来，供销社参与农业产业化经营，积极创办农村合作经济组织，取得 了初步成就。基层供销社依托专业合作社和协会，不断进行合作经济组织建设方 面的探索并积累了一定经验，产生了一些成功的典型。各级供销社联合社也在积 极转变职能，深化改革。实行社企分开，主动承担起领办农村合作经济组织的重 任。供销社能否实现建成农民的合作经济组织的目标，是与采取的改革步骤和运 作方式有很大关系的。本文试图从第三部门理论出发，立足衡水市供销社的实际， 探讨供销社改革目标和改革方式问题。目的在于进一步理清思路、认清形势、树 立信心，使供销社的改革取得新的成效。 衡水市供销社是全国供销社系统的一个缩影。尽管改革开放以来，各地采取 的改革措施和取得的效果不尽相同，而且相对来说，南方各她供销社的改革比较 超前，但供销社在改革过程中面临的外部环境和遇到的共性问题基本上是一致 的。所以本文立足于衡水的实际情况，试图对供销社的改革目标和方式进行一些 初步的探讨。本文采用实证分析的方法，以理论引路，以现实为依据，对所研究 问题进行剖析，得出支持论点的结论。 本文共分为以下几个部分：一是第三部门理论和合作经济理论，从理论上分 析供销社办成农民的合作经济组织是符合第三部门理论和合作经济理论的；二是 合作社的发展历史，总结供销社产生和发展的历史过程和组织变迁情况；三是衡 水市供销社的现状；四是衡水市供销社发展的主要问题分析；五是衡水市供销社 改革和发展对策研究，即对供销社办成农民合作经济组织的路径进行分析，为供 销社改革提出可供参考的方式。本文是在学习公共管理知识的基础上对解决本 地、本部门的现实问题进行初步的探讨，相信对供销社的改革会有一定的借鉴作 用。 第二章第三部门与合作经济组织理论 第二章第三部门与合作经济组织理论 第三部门理论自2 0 世纪6 0 年代起源于西方国家，并逐渐成为理论研究的一 个热点。我国自改革开放以来，尤其是从2 0 世纪9 0 年代起，对政府、市场之外 的社会领域的研究受到国内理论界广泛关注和高度重视。改革促进了经济发展， 并初步实现社会的转型，即由以政治权威、计划体制总揽全部社会事务、支配所 有社会资源的“强国家、弱社会”的“总体性社会”，开始向国家、市场、社会 三元分立格局转化【i j 。随着计划经济的解体和政府管理范围的收缩，政企分开的 结果首先使工商企业从政府的绝对控制下逐渐独立出来，市场在资源配置中的基 础性作用得到显现。其后，各类非政府公共组织( 公民社会组织) 兴起并不断壮 大，与国家、市场并立的“第三部门”开始出现。 2 1 第三部门存在的客观条件和主要理论 2 1 1 第三部门的定位 私人物品、公共物品与准公共物品。物品指对人类有用的一切东西。人类创 造的有形物品比如衣服、粮食、住房、汽车，和无形物品比如习俗、信仰、法律， 以及大自然赐予我们的自然资源和生态环境都是物品，物品能够满足人们一定的 物质或精神需要。物品按其不同的特性可分为私人物品、公共物品和准公共物品。 所谓私人物品是指那些具备“效用的可分性与消费的排他性”的物品。“效用的 可分性”是指私人物品的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品的总和。 这意味着私人物品是能够在消费者之间进行分割的物品，即具有“可分性”。“效 用的可分性”也被称为“消费的排他性”。“消费的排他性”是指物品的所有者 可以完全占有或独自享受该物品的效用，未经所有者同意，其他人不能分享。翻 公共物品与私人物品相对，是指供集体共同消费的物品。公共物品具体表现为两 个特征。一是消费的非排他性，二是消费的非竞争性。按照物品的竞争性或排他 性的程度来划分，在公共物品与私人物品之间也存在着中间带。被称为准公共物 品。准公共物品是一种介于私人物品和公共物品之间的物品，因此也被称为“混 合物品”。【3 】 私域、公域和准公域。域是一个比较宽泛的概念，是分析客观世界的一种单 位，或者说，这里“域”是指我们所处的客观世界。按提供的物品及所拥有的权 力特性出发，可将域分成三类，即私域、公域和准公域。在市场经济条件下，私 域主体是市场机制中以利润为追逐目标的盈利性组织及个人。私域中所进行的主 要是经济行为或者说市场行为。私域主体以向全社会提供私人物品以满足人们的 4 第二章第三部门与合作经济组织理论 需求并实现自己的盈利日标为行为指针。公域的主体是各级各类国家机关，尤其 是政府组织。公域中所进行的主要是政治行为。公域主体的主要职能是为社会提 供公共物品。准公域介于公域和私域之间，主体主要是各种非盈利组织。就我国 当前的现状而言，主要是各种事业单位、社会团体、中介组织、民办非企业组织 等。准公域主体向社会提供准公共物品以满足社会需要，不以追逐利润( 利益1 为 行动目标，他们代表着一定的社会利益，拥有表达一定范围内的人们的意愿的权 力。其资源的获取主要有政府财政拨款、社会捐赠及自身的合理收费等。可见在 社会生活中公域指政府机关，私域指盈利组织和个人，准公域则为第三部门。私 人物品、公共物品与准公共物品以及私域、公域和准公域的关系见表2 1 。i z 表2 - 1 秸域、公域和准公域的关系表 私域公域 准公域 主要行为性质经济行为( 市场行为)政治行为社会行为 相对应的部门第二部门第一部门第三部门 活动主体 盈利组织及个人国家( 政府)非盈利组织及个人 主要提供的物品私人物品公拭物品准公共物品 主要资源来销售收入( 利润) 强制性税收财政拨款、捐赠及合理收费 服务对象私人利益公共利益集体利益( 社会利益) 2 1 2 第三部门的基本含义和特征 第三部门这个概念最早是由美国学者莱维特提出的。他认为，以往对社会组 织的分类过于简单，即把社会组织分为两类：公共组织与私人组织。而实际上在 政府与私人企业之间有大量的组织，这些组织所从事的事情，往往是政府与私人 企业不愿意做或做不了、做不好的事情。于是他们将这类组织称为第三部门 ( 1 1 】j r ds e c t o r ) 。有时也称独立组织或非营利组织。所谓“第三部门”指处于政 府与企业之间的社会组织。h 第三部门和非营利组织是相同的概念。在本文中均 称第三部门。 第三部门的特征主要包括： 一是组织性。也就是说，第三部门的组织都必须经过合法的注册。 二是民f 可性。即在体制上独立于政府，既不是政府的部分，叉不受制于政 府，但可以接受政府的资助。 三是非营利性。这类组织所从事的活动，不能| 三i 盈利为目的，即它的活动可 以有一定的盈利，但其利润是不能分配给所有者和管理者的。 四是自治性。各种组织自己管理自己，不受制于政府和企业。 五是志愿性。参与这类组织是以志愿为基础的，但这并不意味着其所需要的 费用大都来自捐赠。 费用大都来自捐赠。 第二章第三部门与合作经济组织理论 六是公益性。即服务于某些公共目的和为公众奉献。 西方的第三部门是在西方政治经济制度框架下，形成的一种带有普遍性的社 会现象。在中国，处于政府与企业之外的各类组织，无论其组织形态，还是运作 机制，都有自己明显的特色。正因如此不少学者把中国的第三部门命名为“非政 府公共组织”。非政府公共组织是目前我国学术界开始使用的一个新概念。但是 究竟什么是“非政府公共组织”，非政府公共组织的基本内涵是什么，非政府公 共组织与西方普遍使用的“非政府组织”的关系如何，所有这些问题，至少目前 还没有比较规范的说法。按照我们的理解，非政府公共组织这一概念虽然借用西 方“非政府”的提法，但其内涵与西方国家普遍使用的非政府组织概念是有很大 区别的。其中一个重要标志，就是西方国家所说的非政府组织必须是由民间创办 的，而我国的多数非政府公共组织则不具有民间性这一特征。换句话说，我国的 这类织织，其占主体地位的，是由政府或官方开办，或由政府直接控制的。从这 个意义上，我们说，中国存在的真正类似于西方国家的非政府组织还是很少的， 因此，应在“非政府组织”中间加上“公共”两个字。这不仅更能反映我国的国 情，而且也与西方国家的非政府组织概念相区别。另外，非政府公共组织中的“公 共”的含义除了中国的这类组织不具有民间性外，还在于这些组织所从事的服务 活动具有公共性，也就是说，不管这些组织是由官方直接开办或主导的，还是由 民间开办的；不管是非营利性的，还是有少量组织具有一定的营利性目的，其从 事的各种服务活动部具有鲜明的公共性质，因此，用非政府公共组织，不仅可以 与政府、企业相区分，而且也能够比较客观地反映出这类组织的社会特征。 所谓非政府公共组织，是指那些独立于政府与企业之外的各类社会组织。在 我国，大体包括官办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介组织以 及民办非企业组织，另外还应包括带有一定政治色彩的群团组织、具有一定管理 职能的准行政组织等。这一概括意味着在我国除了社会中介组织中一些具有营利 性的市场中介组织外，绝大多数非政府公共组织在形式上类似于西方国家第三部 门的含义。所不同的是，西方的第三部门或非营利组织主要是由民间开办的，而 我国则主要是由政府或官方创办的。i s 为了叙述方便，在本文中将中国的“非政 府公共组织”和西方的“第三部门”概念统一起来，一律统称第三部门。 1 9 9 5 年中共中央和国务院五号文件明确供销社退出政府序列，成为我国最 大的第三部门组织。这个组织在全国形成从中央到地方包括省、市、县、乡的五 级网络，总社和省、市、县供销社由联合社机关和直属企事业单位组成，乡镇设 立基层供销社，并在村庄设有代销店或村级综合服务站。截止到2 0 0 3 年年底， 全国供销合作社系统共有省( 自治区、直辖市) 、地( 市) 、县( 市) 各级联合社 4 7 4 1 个，基层社2 7 万个，专业合作社1 8 万个；基层服务网点4 8 万多个，其 6 第二章第三部门与合作经济组织理论 中村级综合服务站“万多个，庄稼医院2 万多个；各类独立核算企业4 7 万个。 【6 】 2 1 3 国外第三部门参与公共管理的理论依据 对于第三部门在公共管理领域的作用，西方学者进行了比较深入的论证和分 析。他们认为，第三部门参与公共管理的理论依据主要有四个方面。 第一，在公共管理的实际过程中，存在着市场失灵和政府失灵的问题，因 此第三部门可以起到弥补这两种失灵的功能。在现实经济运行中，市场机制表现 出自身难以克服的许多缺陷，市场经济没有达到经济效率最优的状态，即市场失 灵( m a r k e tf a i l u r e ) 。市场是唯利是图的，公益性活动不可能由营利部门提供。 市场机制本身并不足以实现所有的经济职能，这就需要公共政策在这些方面予以 引导、矫正和支持。市场失灵的存在是政府行为得以合理化的理由之一。市场失 灵的主要类型概括为：公共产品、外在性、自然垄断、信息不完全等方面。 导致市场失灵的原因有六种： 1 存在交易信息的不完全和不充足的可能性。 2 交易成本会有碍交易的实现。 3 由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存 在的。 4 有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件。 5 某些交易具有“外在性”。 6 有些商品和服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点。 然而，在实践中发现，政府如同市场一样也同样会失灵。因为在众多的公共 物品中，社会成员对公共物品的需求不是完全一样的，而是有很大差别的，而政 府在做出这样的选择的时候不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的 角度做出选择，这就势必会造成这样的结果：一部分成员满足了，而另一部分成 员则不满足，从而引起一些社会成员的不满，表现出政府在提供某些公共物品方 面的无奈。这说明，政府在满足社会多元化的需求方面，确实存在失灵的闯题。 而恰恰在这个方面，那些存在于政府与企业之间、大量的第三部r 贝l j 可以弥补政 府在提供某些公共物品方面的不足，为社会成员提供更多的个性化服务。 第二，在服务与消费领域，还存在“合约失灵”问题，第三部门比营利性 企业能更好地解决这方面的问题。所谓“合约失灵”是美国法律经济学家亨利汉 斯曼( h e n r yb h a n s m a n n ，1 9 8 0 ) 提出的理论。他认为，在有些领域，消费者 由于缺少足够的信息，或者由于服务购买者不是最终的消费者，因此对提供服务 的机构的服务质量，难以做出准确的评估。因此，汉斯曼认为，如果这类公共服 务让营利性组织提供的话，他们就可能为了追逐更多的经济利益，不履行自己的 7 第二章第三部门与合作经济组织理论 承诺，降低服务质量。这实际上是一种“合约失灵”的现象。也就是说，一般的 合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，消费者为了寻找一种可以降低监督 成本的制度安排，而将这类服务更愿意委托给不以营利为目的非营利机构来承 担。鉴于此，汉斯曼认为，正是在这样的领域，非营利组织可以提供比营利性组 织更好的服务，并能起到弥补合约失灵的作用。 7 1 第三，第三部门所从事的服务活动，虽然不以营利为目的，但参与的成员， 仍然可以获取许多利益。这是非营利组织能够产生发展、并能在公共管理领域发 挥重要作用的另一个理论依据，这就是所谓的“供给理论”。按照这种观点，他 们认为，参与非营利组织的成员，特别是那些担任一定领导职务的成员，他们虽 然不能将从事服务的盈余用于个人分配，但这并不是说，他们的参与完全是无偿 的。实际上，这些参与者，不仅有较好的合法收入，如工资、福利等，而且还有 许多无形的好处。如社会地位、荣誉和权力等。在西方国家，一些重要非政府组 织的领导人，正是通过非营利事业，获得很高的社会地位，并为日后进入政界参 与竞选奠定基础。从供给角度讲，这是非营利组织能够快速发展，并广泛活跃在 公共服务领域的重要原因。1 副 第四，第三部门虽然可以弥补市场与政府在提供公共服务方面的失灵，但 它的功能也是有限的。第三部门的事业发展，还有赖于政府的支持，实现政府与 第三部门的互补。以弥补“志愿失灵”的问题。在一些学者看来，政府与第三部 门在对社会提供的公共服务方面，是各有所长、互相补充的。比如，政府难以满 足向社会提供多元化的服务需求，但是政府通过税收政策的制定等，有强有力的 筹措资源的手段；而非营利组织或第三部门虽然在满足社会多元化的服务需求方 面，可以弥补政府的不足，但其资金来源是非常有限的，难以满足公益事业对资 金的需求。政府之所以愿意资助第三部门的公益活动，在于这些非营利组织实际 上承担着大量本该由政府承担的职责，许多国家的政府还有意识地将一些特殊性 的公益性服务，交给第三部门来承担，以减轻政府的负担，提高服务质量。这就 是所谓的“志愿失灵”理论。正因为如此，非营利组织或第三部门在开展公益性 服务的过程中，只有通过与政府的合作，才能更好地发挥其在公共服务中的作用。 【5 】 2 1 4 中国第三部门兴起的客观条件 第三部门在中国的兴起是改革开放的结果。中国传统政府实际上是一种威权 主义的政府：政府是万能的；政府的权力和权威是理性的授予，是至高无上的； 政府扮演的主要角色是对社会实施控制；政府是社会的唯一权力中心，社会必须 受制于这一中心，公民必须服从政府的管制。在这种政府理念治理之下，中国社 会形成了一个高度“单位化”的社会。改革开放之前，政府依靠对单位的全面控 第二章第三部门与合作经济组织理论 制来实施对全社会的管理。政府权力的触角延伸到社会每一个角落，个人依附于 单位，单位依附于国家，一个外在于国家的自主独立的公民社会不可能存在。【目 建国后我们在几十年间建立了政企不分的计划经济体制，公益事业与企业一样都 纳入了国家体制，自然谈不上“第三部门”的发展。但改革以后，随着我国市场 经济的发展与民主政治的建设，现代企业制度、现代政府制度都在建立，第三部 门也发展起来。 党的十一届三中全会以后，我们逐渐认识到秉承威权主义的传统政府治理模 式的弊端，紧接着市场化导向的经济体制改革使中国大陆“单位化社会”开始瓦 解。同时。“异乎寻常的二十年的经济的持续发展产生了引进民主体制所需的经 济和社会基础。”政府的“万能神话”开始逐步破灭，经济体制的改革不可避免 地推动着政治体制的松动，使新一轮的改革提上了议事日程。而此时，在地球的 另一面，资本主义国家也经历了从残酷的自由竞争到福利社会的广泛实践，这使 我们逐步认识到市场的缺陷未必能够通过政府来弥补，而政府的缺陷同样未必可 以通过市场来解决。政府在转变职能的过程中，管理权限不断收缩，由此而出现 的空白地带如果全部交给营利性组织去做，未必是明智之举；要么营利性组织因 为无利可图而不愿意去弥补；要么人们不希望由追求自身利益最大化的营剥性组 织去做。i s 中国、越南等坚持社会主义道路的国家也积累了大量市场改革的经验。 他们同样也开始逐步认识到，有些政府做不好的事，私营企业同样做不好。随着 政府神话和市场神话在未来进一步褪色，人们对第三部门的兴趣越来越强烈。越 来越多的人意识到，有些事是私营企业“不愿做，做不了，做不好”的事。于是， 第三部门在世界范围内逐渐引起了人们的关注。可以这么说，对第三部门的认识 是政府神话和市场神话被现实戳穿的副产品。 上个世纪寒从中央到地方的政府机构改革，以下放权力与糖简机构为主要内 容，为中国第三部门的发展开辟了广阔空间，带来了新的机遇。“政府机构改革 为社会组织的发展创造了政治条件，反过来，社会组织的发展为政府机构改革的 深入创造了社会条件。” 4 】可以说，中国的改革目前已经进入了一个新时期，在 这个时期，社会领域成为最主要的改革对象。比如事业单位改革的呼之欲出。如 果没有社会领域的深刻变革，经济领域的市场化改革和政治领域的民主建设都不 可能顺利前进。当社会领域的改革成为中国改革的“瓶颈”的时候，第三部门的 发展便成为理所当然。甚至有学者认为：目前在观察、分析、思考中国改革与发 展的时候，必须超越“经济政治”的二元分析框架，而必须用“经济社 会政治”的三元框架。仅仅考虑国家与经济的关系还不够，还要考虑国家与 社会的关系。当下，甚至可以不必去纠缠政治改革的种种问题，经济领域与社会 领域的改革一旦完成，政治领域的改革也就水到渠成了。惮j 9 第二章第三部门与台作经济组织理论 应当注意到，西方的第三部门是要克服现代社会中的“政府失灵”与“市场 失灵”，具体地讲，就是“民主制福利国家失灵”与“规范竞争的市场失灵”。 而中国和许多发展中国家的第三部门面临的“政府失灵”与“市场失灵”则具有 非常不同的性质。中国历史上就存在着大共同体本位下束缚功能有余而保护功能 不足的问题，改革前的l e l 体制虽号称“大锅饭”，但实际上社会保障的水平是非 常低下的，尤其是占人口绝大多数的农民在受到旧体制严重束缚的同时却没有享 受到任何保障，这是中国农民之所以能主动发起改革( 而中国工人与东欧农民则 不能) 的唯一原因。换言之，中国的“政府失灵”并不是“福利国家失灵”。而 是“大共同体本位失灵”。同样，中国的“市场失灵”也不是市场机制本身的逻 辑缺陷之凸显，而是权力扭曲市场的结果。因此中西第三部门面临的问题是明显 不同的。即以同样对国家行为的批判而论，在发达国家，国家干预问题是个公平 与效率两难选择问题。市场问题也同样如此，西方国家是“福利国家”太多了， “自由市场”太多了，所以人们要寻找“既非福利国家，又非自由放任”的第三 条道路。而在中国问题也许在于“福利国家”还不够，“自由市场”还不够，因 此，中国的第三部门一方面当然要认识到市场逻辑与政府逻辑本身的局限性，并 有针对性地克服我们特定的“政府失灵”及“市场失灵”，但另一方面，也要认 识到“政府有效”与“市场有效”，并积极地配合第一、第二部门中争取有效政 府与有效市场的努力而这是西方的第三部门完全不必操心的。例 关于市场失灵、政府失灵以及合约失灵等理论，为国外第三部门的存在和发 展提供了理论依据。但是在中国情况有巨大不同。新中国的经济体制是在旧中国 半封建半殖民地的经济条件下，是在农村自然经济条件下发展起来的。为了集中 力量办大事，同时受世界上第一个社会主义国家苏联的影响，新中国逐步实行了 计划经济体制。改革开放后实行的社会主义市场经济体制是在计划经济体制中转 轨而来，还十分不完善。这样，有的专家针对中国的实际提出了第三部门存在的 理论依据。如康晓光的“计划失灵”和“集权失灵”说，对我国第三部门的产生 提出了非常本土化的理论解释【l o l 。他把中国的社团发展分为两个阶段，第一阶段 即1 9 7 6 1 9 8 9 年，9 0 年代以后是第二阶段。第一阶段：这一时期的社团主要是在 政府的推动下成立的，它们基本上都是中央政权机关发起成立的，组建社团的目 的是为了进行对外交流，市场化对社团的推动很小。因此他认为，“不能把这一 时期中国社团的迅猛发展看作是对西方语境里的市场失灵或政府失灵的 反应，因为当时的中国既不存在市场经济体制，也不存在民主政治体制，如果存 在失灵的话，那也只能是计划失灵和集权失灵。因为完善的的计划 经济体制和集权政治体制，既不允许自治团体的存在，又不能提供自治团体所特 有的社会功能。”在第二阶段，推动中国社团发展的主要动力是市场化改革。“这 1 0 第二章第三部门与台作经济组织理论 一时期中国社团的发展是对市场失灵、民主失灵、计划失灵，和t 集权失 灵的功能主义反应。”f 1 0 】 由于内外环境及历史条件的不同，中国的第三部门有着自己的一些特点和缺 陷。在活动领域，中国的第三部门活动不只限于一个领域，往往成多元化的格局， 活动方式以服务、信息、宣传、教育为主；在法律地位上，中国的第三部门绝大 部分组织都有章程，但有大量的组织未在民政部门登记注册，有的是在工商部门 登记注册，因而也带来许多问题。同时，缺乏人事任免权是中国第三部门存在的 一个普遍问题；在设备与人力资源上，中国第三部门近一半的组织依赖业务主管 部门提供办公场所，办公条件普遍较差，专职兼职人员较少，志愿者更少：在财 务上，中国第三部门的收入单一，主要来源于政府，同时支出结构不尽合理，财 务制度也不尽完善；在与外界的关系上，中国第三部门与政府部门的联系非常密 切，但与国际的交流较少。这些是与中国的第三部门有着较强的半官半民性有关 系的。总之，第三部门在我国虽然有了很大的发展，但这种发展还处在初级阶段， 其作用也还有待于进一步开发。【l l 】中国的第三部门“属于问题导向型社会组织， 而非兴趣型组织或压力组织。”【1 2 】 2 1 5 第三部门理论与供销社的改革目标 如前所述，第三部门在中国的产生和发展是经济体制转轨的结果，是中国社 会转型的必然产物。供销社退出政府序列成为第三部门，其改革的方向也必然是 适应第三部门的运行规律，承担起为社会服务的职能。供销社定位在农村，面向 “三农”，那么其改革的目标就应当是：坚持为农业、农村、农民提供综合服务， 把自身办成农民的合作经济组织。这是供销社发展的必由之路。在市场经济条件 下，农村发展合作经济组织是一个新生事物。在我国，虽然合作社思想传入有近 百年的历史，但传播还不广泛，尤其在广大农村，合作社文化几乎是空白，农民 的合作意识比较淡薄，在近阶段完全靠农民自行组织起来不太现实。因此，在农 民合作经济组织的起步阶段，还需要国家的扶持和保护，需要授权某一机构承担 起引导农民合作经济组织发展的职能，需要基层供销社通过兴办专业合作社，农 产品行业协会起到带动作用。当然，农民合作经济组织的发展要始终围绕助农增 收这个主题，根据农民需要，尊重农民意愿，实行民主管理，真正办成农民自己 的经济组织。从外部公共职能来看，由于长期的封建性小生产形成的小农意识使 我国农民缺乏组织性，而且农民本身有“善分不善合”的习惯势力。正如曹锦清 在黄河边上的中国中所描述的那样，“中国农民的天然弱点在于不善合。他 们只知道自己的眼前利益，但看不到长远利益。更看不到在长远利益基础上形成 的各农户间的共同利益。因为看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立 起超家庭的各种形式的经济联合体。”农民加入农民合作经济组织要有看得见的 第二章第三部门与合作经济组织理论 实惠。这决定了要快速发展农民专业合作经济组织，壮大和发展农业农村经济， 增强我国农业的国际竞争力，尽快解决农民增收难的紧迫问题，需要外部公共职 能的介入。这些公共职能主要包括：指导和帮助农民按照合作制的原则建立和发 展合作经济组织，按照产业化经营的要求开展活动；积极提供信息、营销、技术、 宣传、法律、咨询等方面的服务；协调与各方面的关系，争取政策支持，维护合 法权益，宅q 造良好发展环境；监督成员组织遵守国家法律，执行党和政府的政策。 【1 3 】 供销社目前客观地分成三个组成部分。一是遍布广大农村的基层供销社；二 是包括中华全国供销合作总社和省、市、县级的联合社在内的供销社机关：三是 由各级联合社理事会出资建立的所属企业。这三部分当中只有第一类和第二类属 于第三部门的范畴，而社属企业属于第二部门，至于供销社所办的教育、科研单 位也应当属于第三部门。这样划分以后就可以明确各自的改革和发展方向。具体 来说就是基层社重点抓服务，通过建立与农民密切联系的合作经济组织和服务体 系，在为农民服务过程中发展壮大。各级联合社机关要办成以引领和指导农民合 作经济组织为主要职能的服务部门。供销社所属企业通过改革，实行“社企分开”， 按照现代企业制度的要求成为市场竞争中的营利组织。所以供销社的改革目标分 为三个层次： 第一，基层社在农村直接担负着为农民服务的重任。基层社要通过建设专业 合作社、行业协会、发展村级综合服务站和庄稼医院等方式，成为农村综合服务 中心。 第二，供销社的各级联合社机关要承担领办农村合作经济组织的职能。联合 社是从各级政府机关中分化出来的，定位为依照公务员管理的事业单位，经费来 源为固级财政全额拨款。供销社联合社机关也属于第三部门的范围。随着供销社 的改革和第三部门在中国作用日益扩大，除了传统的管理职能外，供销社机关要 致力于研究系统改革与发展中的重大的、关键的问题，加强对系统的指导，充分 发挥联合社的指导、协调、监督和服务功能，发展各类合作经济组织，重构为“三 农”服务的网络体系，实行开放办社，承担起领办农村合作经济组织的任务。 第三，供销社所属企业要进行企业化改革。供销社的所属企业改革目标是在 解决债务、人员包袱和完成产权界定的前提下，按照中华人民共和国公司法 的要求，建立现代企业制度，成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展” 的市场竞争主体。 2 2 合作社理论及发展农村合作经济组织必要性分析 供销社的改革目标是办成农民的合作经济组织，充分发挥自身作为第三部门 第二章第三部门与合作经济组织理论 的作用a 合作经济组织是一种特