（公共管理专业论文）我国政府采购制度剖析与改革构想.pdf

摘要 政府采购是预算制度改革的一项重要内容，是强化预算支出管理的一项重要 举措，是提高预算资金效率和公共财政建设的一项重要内容。政府采购也称公共 采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务 的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的 购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过 程及采购管理的总称，是一种公共采购管理的制度。政府采购制度是有关政府采 购的一系列法规、政策和制度的总称。 本文共分四部分；第一部分导言，包括政府采购制度的沿革及研究的思路和 方法；第二部分为国外政府采购制度基本理论和政府采购制度的运行基础，国外 政府采购的研究现状：政府采购制度的建构及政府采购制度的安排；第三部分为 我国政府采购制度存在的缺陷。具体包括：经济转轨时期给政府采购留下的障碍 难以根治；政府采购在运作方式中存在的缺陷；政府采购制度不完备；政府采购 专业人才匮乏：各地区发展不平衡；预算改革配套措施未落实到位；第四部分为 应对的措施。根据我国政府采购的试点情况，借鉴国外政府采购的理论与方法， 我们应从以下几个方面来发展和完善政府采购制度，建立科学规范的政府采购制 度：( 1 ) 界定政府采购的适应范围；( 2 ) 构建政府采购机构和采购队伍新框架： ( 3 ) 采用现代物流管理模式构建政府采购网络平台：( 4 ) 完善政府采购法规体 系，改进采购方式；( 5 ) 改革现行预算资金管理等制度；( 6 ) 强化政府采购监督 机制；( 7 ) 建立政府采购经济效益评价体系；( 8 ) 以经济全球化视角制定政府采 购制度的发展策略。 【关键词】政府采购制度改革研究 a b s tr a c t g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t ( a b b r e v i a t e da s “g p ”) r e f o r mi sa ni m p o r t a n tp a r t o ft h eb u d g e ts y s t e mr e f o r m i tw i l lb e n e f i tb u d g e tp a y m e n tm a n a g e m e n t ，e n h a n c e e f f i c i e n c yo fp u b i cf u n d ，a n dh e l pt oe s t a b l i s ht h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m g pi sa l s oc a 1 e dp u b l j ep r o c u r e m e n t i tm e a st h a tu n d e rt h es u r v e i l l a n c eo f f i n a n c i a ld e p a r t m e n t s ，e a c hl e v e lo fg o v e r n m e n ta g e n c i e sp u r c h a s eg o o d s ，w o r k s o rs e r v i c e sl e g a l1 yf o rt h en e e d so ft h e i rd a i l yw o r ka n dp u b l i cg o o d s g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n td o e sn o to n l ym e a np h y s i c a lp r o c e s so fp r o c u r e m e n t ， i ta l s o b e a rt h ec o n c e p t so fp r o c u r e m e n tp o l i c i e s ，p r o c u r e m e n tp r o c e d u r ea n d p r o c u r e m e n tp r o c e s sa n dp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t i ti sas e to fi n s t i t u t i o n so f p u b l i cp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n so ng o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ta r e i n t e g r a t e dc o n c e p t sc o m p r is e db yas e r i e so fr e g u l a t i o n s ，p o l i c i e sa n d i n s t i t u t i o n s t h i sp a p e ri st o t a l lyd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ， w h i c hi n c l u d i n gt h ehis t o r yo ft h eg pa n dt h ea u t h o r so w nt h i n k i n ga b o u tt h e g pr e s e a r c h t h es e c o n dp a r td is c u s s e st h em a i n t h e o r i e so fg pw h i c hc o m ef r o m t h ea d v a n c e dc o u n t re so ft h ew o r l da n d t h ef o u n d a t i o no fg o v e r n m e n t a l p r o c u r e m e n t ，t h er e s e a r c hn gs i t u a t i o no nc u r r e n tg pb yt h ef o r e i g na u t h o r i t i e s ： i nt h i sp a r t ，w ew i l ld iscussn o to n l yt h ef o r m a t i o n ，b u ta l s ot h ec o n s t r u c t i o n ， o ft h ec u r r e n tg ps y s t e mt h ed e f e c t so ft r a d i t i o n a lg ps y s t e mw i l lb ei n v o l v e d i nt h et h i r dp a r t t h e r ea r es o m ep r o b l e m ss t i l lo c c u r r e di nt h ep r o c e s s i n go f o u rg pp r o c e s s i n g 。m a i n l ya s ：t h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m yl e f tu sm a n y b a r r i e r si nt h ei m p l e m e n t a t i o no fo u rn e wg ps y s t e m ：t h ed e t e c t so ft h ec u r r e n t g po p e r a t i n g ：i m p e r f e c tg pr u l e s ：b es h o r to fp r o f e s s i o n a lp e r s o n n e l ：d i f f e r e n t a r e a sd i f f e r sf r o md i f f e r e n td e v e l o p i n gl e v e l s ：r e l a t e dm e t h o d st ot h eb u d g e t r e f o r mw e r en o tt a k e njj l t or e a c ty e t a n dt h el a s tp a r ta r r a n g e ss o m es u g g e s t i o n t h a tw ec o u l dt a k et oo p ti m iz et h ec u r r e n tg ps y s t e m f r o me x p e r i m e n t si no u r c o u n t r ya n do t h e rc o u n t r i e s se x p e r i e n c e ，w es h o u l dd e v e l o pa n dc o m p l e t eo u r g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts y s t e mt h r o u g ht h ef o ll o w i n ga s p e c t s ：( 1 ) d e f i n i n gt h e s u i t a b l es c o p eo fg p ：( 2 ) s e tu panews y s t e mo ft h ed e p a r t m e n tc o n s t r u c t i o na n d p r o f e s si o n a lt e a m ；( 3 ) s etu pan e tp l a t f o r mf o r t h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tw i t h m o d e r nl o g i s t i c sm a n a g e m e n tw a y s ：( 4 ) t oc o m p l e t et h ec u r r e n tg pl e g i s l a t i o n ， i m p r o v et h ep r o c u r e m e n tw a y ：( 5 ) t oc h a n g et h ec u r r e n tb u d g e tf u n dm a n a g i n g s y s t e m ；( 6 ) t oc o n s o l i d a t et h es u p e r v i s i n gr e g u l a t i o n so ng p ：( 7 ) t oe s t a b l i s ht h e e v a l u a t i n gs y s t e mo r t h ee f f e c t i v e n e s so fg p ；( 8 ) m a k en e wd e v e l o p i n gs t r a t e g y o ft h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ti nt h ev i e wo ft h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n ts y s t e m ，r e f o r m ， r e s e a r c h 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 1 、导言 政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容。导言部分主要概述政 府采购的由来和发展、研究的动机、研究的思路和方法。 1 1 政府采购制度的由来和发展 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点 就是对政府采购程序进行法制化的管理。英国政府1 7 8 2 年成立了文具公用局， 负责政府办公用品的采购，并规定了一套政府采购的程序和规章制度。虽然美国 1 7 7 8 年制定的第一部宪法中也规定了政府采购的条款，但直到1 9 4 9 年才逐步健 全了其政府采购法律体系，建立了较为完善的政府采购制度。可以说，政府采购 制度是随着政府对市场干预的发展，特别是二战以后才逐步制度化、法律化。在 资本主义发展初期，市场经济国家主要靠供求关系调节市场需求，政府基本上不 参与、不干预国家经济活动，所以政府采购所涉及的领域十分有限，政府采购市 场既不发达也不完善。但随着市场经济的发达，特别是供求关系这支无情的指挥 棒导致了2 0 世纪3 0 年代严重的经济危机之后，凯恩斯需求理论盛极一时，他认 为：政府采购是运用财政调节经济的一种手段，它能及时增加社会有效需求。 政府采购作为一种制度化的财政支出手段，可以促使政府的采购行为遵循价值规 律的要求，以市场化的方式实现政府的某种目标，避免政府过多的行政干预，可 以弥补市场和“失灵”，有助于市场经济体制的发展和完善。未来的公共部门在 结构和程序上将有别于现有的公共体系，有更多的服务将会以合同的形式转包出 去，公务员是管制者而非直接生产者，国家将不再是供应者，而是成为一个能充 分地满足自身偏好的推动者。“”从这个层面上讲，政府采购最主要是通过招投 标机制来节省财政资金，公开竞争是招投标的核心，将竞争机制引入公共支出的 使用过程中，符合纳税人对政府少花钱，多办事的愿望，同时，提高采购活动的 透明度，便于纳税人监督公共资金的分配和使用。在这种理论的引导下，西方政 府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩 注1 欧文e 休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，1 2 6 页 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 我国政府采购制度剖析与改革构想 大政府财政支出举办公共事业，为经济发展创造条件。”由于政府采购规模的迅 速扩大及对社会经济产生广泛的影响，为了趋利避害，很多国家都成立了专门的 政府采购管理机构，配备了专职的采购人员，有关政府采购的各项法律制度也陆 续出台。随着政府采购的不断发展和成熟，政府采购制度已成为公共财政体制不 可或缺的重要组成部分。 从世界范围来看，政府采购立法经历了一个从国内规制到国际规制的发展过 程，这个过程不是简单的政府采购立法国际化的过程。随着市场经济的发展，大 量公共工程的兴建，支出的急剧扩张带来政府采购法律制度的中兴，同时也引起 政府采购法在属性上向宏观调控方面的转变。各国政府逐渐认识到：巨额的政府 采购定单不仅可以使采购实体获得所需物品和服务，而且还可支持企业甚至产业 的发展，创造就业机会。所以政府采购法律与政策也就被当作实现国家某种社会 经济目标、实施宏观经济调控的工具。2 0 世纪6 0 年代，欧洲经合组织( o e c d ) 出台了“关于政府采购政策、程序和做法的文件提案”，将政府采购正式纳入国 际组织文件之中。1 9 7 9 年，经过国际社会的共同努力政府采购协议于关税 及贸易总协定东京回合谈判形成，1 9 9 3 年1 2 月1 5 日在日内瓦达成的新协议，政 府采购协议的产生，结束了国际政府采购市场长期以来无法可依的局面，同时 也使政府采购法最终完成了从国内法到国际法转变。 从国内情况看，2 0 世纪9 0 年代以来，世界经济走向全球化的态势日益明显， 经济全球化的内涵是商品、资本和组织的全球一体化，因此，需要在企业层和政 府层以及经济运行和制度操作方面，进行国际化协调和融合。我国经贸对外开放 已经2 0 多年，对外贸易额占到g d p 的6 0 ( 2 0 0 3 年) 8 “，与世界经济己初步接 轨，可是与之配套的政府采购制度则很不规范，影响到我国参与经济全球化进程。 。”就世界和我国当前的经济形势看，焦点问题是启动国内市场需求的发展，但 不可忽视启动外需的补充作用，我国政府采购起步较晚，与招标投标有着密切的 关系，由于我国财政状况有其传统的弱点：一是财力不足，财政收入占g d p 的比 注1 参见2 0 0 3 年中国对外贸易发展状况，中国电子商务网( h t t p ：w l a v e c c o m ) ，2 0 0 4 年全 球发展指标t 世界银行网( h t t p ：v n a v w o r l d b a n k o r g ) 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 重低。二是收入和支出管理长期相脱离，预算支出只注重资金分配，忽视支出效 益、对资金的使用疏于监督，资金使用效益较低。我国在计划经济体制中长期实 行“条块分割”的财政体制和“财政包干”的预算体制，由此形成的地方保护主 义和部门本位主义是国内政府采购中的主要歧视表现。财政对政府采购采取的方 式是“我拨款，你点头”，缺乏规范的制度约束和财政监督，在政府采购这一领 域，浪费情况触目惊心。”一个地方政府或一个部门在进行政府采购时可能会 出于维护本地或本部门利益的考虑而歧视外地供应商和非本部门所属供应商。所 以，积极推行政府采购制度，变货币供给式的财政拨款为直接提供物品、劳务到 各个需求单位，对于强化财政支出管理、节约资金、提高资金的使用效益，促进 财政预算的约束具有重要意义。1 9 9 8 年后，东南亚金融危机的深化和蔓延，使 得全球面临通货紧缩的阴影，中国政府采取了扩张性的宏观经济政策，尤其是扩 张性的财政政策。政府采购制度可以根据国家产业结构调整的需要，在节约财政 资金的同时促进产业结构的优化和重整，在此情况下，政府采购得到了前所未有 的重视，政府采购的立法速度大大加快。1 各地根据财政部颁布的政府采购 管理暂行办法、政府采购招投标管理暂行办法有关规定，普遍加大了政府采 购的力度。为了进一步迎接未来政府采购市场的国际开放。我国首先应进行国内 开放、打破区域和部门壁垒，创造一个全国统一的政府采购市场。在这种背景条 件下，为与国际采购规则接轨，国内的政府采购法也就应运而生了。 1 2 研究的动机 政府采购制度作为一项制度的刨新，尤其是象我们这样一个正处于体制转轨 发展过程中的国家，必然会存在某些问题。西方市场经济国家的经验我们可以借 鉴，但不可移植，我国在政府采购已迈出了重要的一步，也有了一些经验，但理 论的研究是要超前于改革实践的，否则就失去了意义，而对政府采购改革的研究 有助于公共财政体制的进一步确立和完善。 首先，政府采购制度改革研究会进一步深化政府预算体制改革。规范政府采 购制度是预算运行环节的创新，如何从财政支出角度处理财政收支矛盾，是现实 财政运行中必须解决的问题，关于财政支出，虽然我们曾采取控购和预算约束的 3 浙江大学公共管理( 盱a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 方法，但实际效果不甚理想，各级政府财政支出的盲目和失控，不仅造成支出规 模居高不下，而且产生了一批地方和集团利益的权贵阶层，财政管理体制改革明 显滞后，不符合市场经济的要求。因而，改革的重点是调整支出结构和范围，同 时加强财政支出的分配和使用的监督，提高财政支出的质量。政府采购制度是整 个支出管理体制改革的重要一环，它的推动将为各项改革创造基础条件。笔者在 实践中发现：目前在推行政府采购过程中所暴露的各种弊端以及效果不佳等诸多 问题使得不少人对政府采购持怀疑态度，如何继续将政府采购改革的实践推向前 进是当前需要迫切研究的问题。 第二，完善政府采购制度有助于提高公共支出绩效。我们可以从公共选择理 论的角度进行解析，公共选择理论需要回答的问题是：当个人面临对资源公共使 用做出决策时，不同的制度规则如何使个人的成本收益计算发生变化? 如何 制定制度规则以使人们对资源的公共使用达到最优? 1 当前进行的政府采购制 度改革就是想从政府组织、社会环境与生产函数本身来改善公共产品生产，尽可 能少的花费纳税人的钱，尽可能多的提供公共物品。政府采购的研究有助于提高 公共支出的效率，实现公共物品的最优提供。 第三，政府采购制度研究有助于规范政府、财政和部门行为。政府采购将各 部门各单位的自行采购变为财政部门的统一采购，再由国库集中支付，要经过单 位申报、财政审核、人大监督一系列程序，使得预算资金法制性、约束性和严肃 性大大增强。 第四，政府采购制度的研究有利于增强政府宏观调控能力和构建公共财政体 制框架。政府采购制度使得财政部门根据国家产业发展政策和社会发展规划来执 行财政政策成为可能，可以根据经济发展景气状况来宏观调控经济，采取逆周期 相机抉择的财政政策来熨平经济周期，为长期财政决策提供全面信息。政府采购 是公共财政框架中一个基本环节。同时，提高公共支出绩效和规范财政资金分配 行为是公共财政体制所必需的，因而，政府采购制度的建立和完善是构建公共财 政体制框架的必备前提。 第五，可以实现宏观经济调控和保护国内市场。现代市场经济国家，政府通 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 我国政府采购制度剖析与改革构想 过兴办公共工程、采购物资等，干预国民经济的运行和发展。美国2 0 世纪3 0 年代经济危机时期的“罗斯福新政”。正是通过增加政府公共支出，来扩大就业、 恢复经济。“由于国际贸易的发展，各国对这一领域的保护已经非常有限，因 此，对本国政府采购市场进行保护，鼓励在政府采购中优先购买本国产品，以促 进本国民族工业的发展，已成为一项重要的政府采购政策。如日本在振兴汽车工 业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业对， 政府办公自动化建设和通讯设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了不小 的市场，使日本企业得到了优先采购国外商品和劳务的条件，可以补充国内市场 的需求缺口，扩大国内的就业机会。此外，通过外商进入国内采购市场，不仅可 以扩大外需、提高市场总需求，而且可以平衡国际收支。无论从短期和长期目标 看，政府采购制度均是促进国内经济国际化以及调整中外经济交融之予盾的重要 手段。 1 3 研究的思路和方法 实施政府采购制度的主要作用有二；一是最大限度地节约财政资金，二是防 止腐败。政府采购是政府实行政务公开、向公众负责的一项重要措施。政府采购 被称为“阳光下的交易”，规范政府采购的法律称之为“阳光法案”。1 它以法的 形式把政府采购的目标、原则、方式、范围乃至整个操作程序规定下来并加以执 行，而不是建立在个人意志基础之上。建立符合中国实际的政府采购制度，将会 从制度上强化政府的宏观调控能力，通过增减政府采购额度，进行市场总供求的 调节，实施产业结构的优化调整，真正将财政政策的运用落到实处。本文主要分 三个部分加以研究和分析，第一部分主要是讲国外政府采购制度理论和研究现 状，包括政府采购的主要内容、运行基础、制度的构建和安排等方面。第二部分 从经济转轨时期遗留的障碍、政府部门的低效率、专业人才的缺乏、地区发展不 平衡、配套改革制度未落实等一些因素来剖析我国政府采购制度存在的缺陷。第 三部分从科学界定政府采购的适用范围、构建政府采购管理体制新框架、健全法 规体系、优化政府采购运行模式、强化监督机制、建立经济效益评价体系、如何 与国际接轨等几个方面提出治理我国政府采购制度的构想，从而促进政府采购过 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 程和结果能真正体现其立法初衷之目的。 本篇论文运用宏观经济学、制度经济学、公共经济学、新公共管理委托一代 理和交易费用理论、凯恩斯的有效需求理论等基本原理和方法，把这些方法理论 和我国的现实情况结合起来进行分析研究，从市场经济的一般共性上来解释我国 政府采购制度改革中遇到的一些问题，指出了改革的必要性、前提条件、改革中 存在的问题、改革方向的展望。在确立改革目标的前提下，着眼于政府采购制度 的创新，以改革内容的理论内涵为作为起点，以改革现状作为分析关键点，以国 际比较作为接引点，最终以改革展望作为落脚点，试图找到最优的改革路径，实 现效益最大化。在方法论的选择以实证分析为主，结合进行一些较具体的理论进 行分析研究。每个部分都着力从理论和实践、国内与国际、现状与未来两个方面 分析。 2 、国外政府采购制度理论及其研究现状 2 1 政府采购制度的主要内容 政府采购一般也称公共采购，是一国政府或其他直接或间接受政府控制的企 事业单位，为实现政府职能或公共利益，使用公共资金或以其他各种方式获得货 物、工程和服务的行为。当政府采购逐渐成为一种规范化的行为，并有意识地为 了实现一定目标时，我们就将这种政府采购称之为政府采购制度( g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m ) ，它是有关政府采购一系列法规、政策和制度的总称。” 政府采购制度是财政政策的重要组成部分。政府采购的数量、种类和频率影响着 财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政策，起到调节经济周期，熨平经 济波动，调控国民经济总量和结构的作用。1 在市场经济时代，由于政府采购规 模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家成立了专门的机构或通过 专门的法律，以确定政府采购的重要地位。目前，西方国家政府采购一般占到 g o p 的1 0 左右，占财政预算总支出的三分之一。据估测，全球政府采购资金每 年超过3 1 0 0 亿美元，公开物品购买一般可以节资1 0 左右。政府采购实质上把 市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来。“1 与私人采购相比，政府采购具有以下明显特征：( 1 ) 政府采购资金来源是公 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 共资金：( 2 ) 政府采购的目的主要是实现政府目的；( 3 ) 政府采购的主体是依靠 国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等：( 4 ) 政府采 购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，而是为政府部门提供消费品或向社会 提供公共物品：( 5 ) 采购范围广，规模大；( 6 ) 采购过程要求充分体现公平、公 正、公开原则；( 7 ) 采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。 【1 6 】 政府采购制度是预算改革的一项重要内容，基本内容包括政府采购法规、政 府采购机构、政府采购管理。政府采购法规是政府采购的依据和规范，在一国的 政府采购法律体系中，主要的法规是政府采购法、招标投标法、采购合同法等， 政府采购制度成熟的国家都有一套以招标程序为主，适应各种采购环境的完整采 购程序。一般情况下采购机构必须采用公开招标，同时也规定了适用特殊条件和 环境的其他招标方法，如询价采购、定点采购等。政府采购机构是政府采购的具 体执行单位，它们的采购活动需要得到专门的授权，它既受到国内法律的限制， 还可能受到国际性法律或区域性法律的限制，其业务必须按采购法规定的程序进 行，并接受公共部门和公众的监督。采购机构还包括相关的中介机构，中介机构 接受政府采购中心的委托，主要遥过招标和其他有效竞争方式，选择合适的供应 商推荐给用户。政府采购管理则是政府采购制度的操作程序，它主要包括制定采 购程序、采购活动的管理、监督和审计、采购风险预防和补救四个方面。 2 2 政府采购的运行基础 2 2 。1 以市场为基础，政府与企业保持平等的商业地位 政府采购制度建立在市场经济基础上，其制度规定与市场经济的内在要求和 原则相一致。首先，政府采购的制度规定以企业之间的公平竞争为基础，政府在 市场上进行采购括动，通过企业之间的公平竞争机制实现商品、工程和服务的最 优价格质量比。其次，政府所需的商品和服务通过市场由企业提供，政府( 采 购实体及其代理机构) 与企业( 供应商) 之间保持对等的商业主体地位和平等的 商业关系。政府在采购所需商品和服务的过程中，并没有凌驾于企业之上的特权， 企业根据成本状况和自身实力，提出最具竞争力的投标，参与采购竞争：政府根 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 据所需商品、工程和服务的性能、技术等要求，选择中标供应商。如果企业发现 采购过程中。采购机构或参与采购的企业有欺诈、腐败等不正当行为，可以向采 购实体提出质疑，也可向财政部门、法院或其他专门机构投诉，申请仲裁。在这 种情况下，采购实体或采购机构与企业( 供应商) 合谋易于发现、查处，所以采 购实体或采购机构与供应商很难合谋成功。“”以博弈论的观点来看，这时为非 合作博弈，即采购实体或采购机构与供应商各自为取得最大收益而采取不合作策 略，有利于减少和杜绝寻租现象，从而提高财政资金的使用效益。”1 2 2 2 政府采购制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系 在政府采购活动中，税收是基本的收入来源。税收由纳税人缴纳，政府受纳 税人之托为社会提供公共产品，运用税款进行各种开支也要对纳税人负责，做到 物有所值。4 1 因而，为纳税入创造最高价值是各国政府采购制度的共同宗旨。同 时，政府采购活动要公开、透明，便于社会公众监督。反过来，纳税人还要求享 有平等参与政府采购活动的商业机会。政府采购制度作为政府采购活动的制度规 定，体现了政府与纳税人之间的这一重要关系。虽然我们不能直接把国家和制度 理解为契约，但政府和纳税人之间确实应体现这样一种关系：纳税人有纳税的义 务，但同时具有监督税款使用的权力：政府具有依法征税的权利，但同时负有合 理、有效使用税款的责任：纳税人与政府都是权利和义务的对等统一体。“”如 果政府享有凌驾于纳税人和企业的特权，就必然存在大量的寻租现象。“1 1 2 2 3 政府采购制度运行的社会基础、经济基础和法律基础 就各国的情况而言，政府采购是社会和经济发展到一定阶段才应运而生的， 是在市场经济条件下的一种有效的支出管理体制，政府支出发展到较大规模时， 对社会经济产生广泛而深远的影响。人们发现：随着政府采购信息系统框架初步 确立。与传统的财政支出模式相比，具有明显的优势，也取得了一定的成效，1 、 增强了政府的宏观调控能力，强化了预算约束。借助市场竞争，并通过所掌握的 财政资金，可以对部分产品市场进行间接和直接调控，有利于国家经济政策、目 注i a 0 k r u e g e r ，t h ep o l i t i c a lo ft h er e n t s e e k i n gs o c i e t y ，a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w 1 9 7 4 ，6 4 8 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 标的实现。借助价值规律，有利于强化企业的竞争意识，实现优胜劣汰。2 、实 现了货币价值的最大化，提高了资金的使用效益。从已实行的政府采购省、市看， 目前己推出的招投标竞争方式，成交价格比预计价格一般要低1 0 到4 0 。3 、有 利于消除分散采购中的腐败现象。政府采购制度的推行，采购活动的透明度大大 增加，而且置于财政、审计的监督之下，程序化规范化程度得到了加强。4 、兼 顾各方面的利益，推行起来阻力较小。从采购方看，简便了手续，保证了产品质 量和服务态度；从供货方看，提高了其经济效益和商业信誉：从财政部门看，细 化了管理，节约了资金，健全了职能。在这种背景下，政府采购制度运行才 有了社会基础和经济基础。而政府采购制度是通过政府采购法来体现的，实行政 府采购制度的国家都有一套与政府采购相关法规构成的完整法律体系。通过政府 采购法及与之相关的法律、法规对政府与企业的关系以及政府采购活动进行全面 系统地规定，为政府采购制度提供了法律保证，体现了市场经济法制化的重要特 征。 2 3 国外政府采购制度的建构 早在1 8 世纪，西方一些较早实行市场经济国家的部分学者就注意到政府采 购应当与私人采购区分开来。上世纪9 0 年代以来，随着经济博弈论和信息经济 学的发展，经济学家们从市场非均衡、不完全等角度重新审视政府与市场的关系。 8 ”对公共财政问题的研究侧重面从公共收入转移到公共支出方面来，并对支出 的有效性作了深入的探讨。1 9 世纪德国经济学家瓦格纳曾致力于公共支出占g n p 比例的研究，提出公共支出不断上升规律，他认为，随着国家职能内涵和外延的 不断扩大，新的职能不断地出现，导致政府经济活动不断增加，所需经费开支相 应增加。1 马斯格雷夫和罗斯托的“公共支出增长发展模型”都指出了这种规律， 为了对付市场失灵，政府干预要增加，财政支出也会增加。“政府的支出可能 会造成“挤出效应”，即政府增加一定数量的支出会导致相应数量的私人投资的 减少，从而总需求不变，财政支出没有起到积极作用。“公共选择理论”指 注1 w j b a u i a o l ，t h em a c r o e c o n o m i c so fu n b a l a n c e dg r o w t h ，a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w ，1 9 6 7 ，6 7 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 我国政府采购制度剖析与改革构想 出官僚是通过公共支出规模实现公共权力最大化的，如果缺乏合理的约束机制， 很可能导致公共支出规模的扩张。“”控制公共支出规模膨胀无疑需要严格的预 算制度，而要使预算制度有效地控制公共支出，一个运转良好并受严格监督的政 府采购制度是重要的配套措施之一。制度经济学把制度描述为一系列“契约”或 “规则”的组合，而制度创新则是信息不对称条件下契约的形成过程。“2 1 政府 采购制度改革是财政支出管理体制改革的重要一环，从博弈论和信息经济学的角 度分析，西方一些学者认为若不实行政府采购制度，会给寻租设租关系的滋 生提供温床，供应商和采购实体就会“串谋”共同对付预算管理部门，公共支出 就难以有效控制。而一个行之有效的政府采购制度可以提高财政资金的使用效 率，实现资源配置的帕累托改进。下列表1 1 是供应商与采购实体之间的合作均 衡矩阵。 表1 1 采购方合谋采购方不合谋 供应商合谋 1 0 ，1 06 ，9 供应商不合谋0 85 ，6 通过对供应商和采购实体之间的合作均衡矩阵分析发现，供应商和采购方无 论采取何种策略，合谋为最优选择，由于采购实体与供应商之间有一个合作型超 优战略均衡解，于是两者又会成为统一的利益主体与预算管理部门进行新一轮博 弈，结果也存在一个合作型超优战略均衡解，这就是公共支出往往突破预算的原 因所在。“”实行政府采购制度，由于引进了招标竞争机制，整个采购按照分权、 监督的思想来运作，供应商与采购实体之间的合作型博弈就转化为“囚徒困境型” 博弈。”价格低、服务最优的企业才能中标，主动合谋的预期支付函数因成功 概率较小而大打折扣，供应商中标概率下降、风险加大，双方之间属于非合作均 衡，合谋成本大大提高，它们无法形成同一利益主体，政府官员因为招标评标的 程序化、公开化而影响力渐微，最后的纳什均衡是( 不合谋，不合谋) ，同样的 注1 朱柏铭：公共经济学，浙江大学出版社，2 0 0 2 年，1 4 3 页 1 0 浙江大学公共管理( i p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 博弈过程存在于供应商、采购实体、财政官员三方及各方之间，此时帕累托有效 的策略是“冷酷策略”，其结果是非合作博弈实现了资源配置的帕累托最优，公 共支出规模得到控制。 从市场经济运行原理和委托代理理论、交易费用理论进行分析，我们可 以准确定位政府采购的管理、执行和监督职能。通过建立纵横交错的内部牵制制 度和培育成熟的竞争机制，使串谋的可能性趋向于零。美国“重塑政府”运动精 神领袖奥斯本和盖布勒提出“企业型政府”的十大原则，其中提到的“政府是授 权而不是直接提供服务，把竞争机制注入到所提供的服务，更加关注效果而不是 投入”等理念对改革政府采购制度有重要的借鉴意义。“” 西方国家政府采购制度起源于自由市场经济时期，但完整意义上的政府采购 制度是现代市场经济发展的产物。这又与市场经济国家中政府干预政策的产生和 发展紧密地联系在一起。在近代市场经济( 自由市场经济) 阶段，市场是配置资源 的绝对支配力量和方式。市场经济国家信奉“看不见的手”原理。政府直接进行 公共工程和物资采购也十分有限。因此，政府采购市场并不发达和完善。在现代 市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济 活动，重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业。这样，政 府采购制度就大范围地发展起来。美英两国是实行政府采购制度历史悠久的国 家。美国在建国之初就有了政府采购制度，迄今已有2 0 0 多年的历史。尽管其问 发生了较大变化，但其基本宗旨“政府花纳税人的钱，要尽可能取得最大效益”， 目前已成为世界各国政府采购制度的共识。1 美国不仅美国国会大典中有 规范政府采购的许多条款，单独成文的法律如合同竞争法案、小额采购业务 法案、美国产品购买法等也达十几个。英国在采购职业化方面特征鲜明，政 府部门参与了计划决策、立项、购买及合同管理的全过程。各部门责任明确及内 外审计公开，最大限度地防止不合理和不道德行为的发生，确保最大限度地物有 所值。目前推行的政府采购卡，不仅因免于使用许多票据而可以节省的巨大的开 支，同时确保向供应商付款。在对支出管理上采取了更战略性的方法，即对所有 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 的现金限额加以控制，其重点在于强调对部门活动的评估而不是对为这些活动的 开展而进行的采购。 2 4 国外政府采购制度安排 综合世界各国的政府采购制度，有以下几方面特点：1 、各国政府采购制度 原则虽无大出入，但具体的采购模式、运行机制、管理机构、仲裁部门、采购方 法上都各有特色。所在我国在探索完善政府采购制度时，没有现成的典范可以复 制，而必须立足国情，同时吸收国外一些适用做法，走特色之路。2 、政府采购 目标的明确性、系统性。各国把物有所值或货币价值最大化以及调控经济作为政 府采购的两个重要目标，通过法律化、制度化的财政支出手段对经济进行规范的 调节。1 此外，许多国家还把政府采购与其他政策结合起来，实现环境保护、 防止腐败等社会目标。3 、政府采购制度的运行以市场经济为基础的，政府采购 要求的公开、透明、竞争原则与市场机制是相适应的。通过公开采购和供应商之 间的广泛竞争充分发挥市场机制在财政资金使用管理中的积极作用，以实现物有 所值、减少腐败等政府采购目标。4 、适宜的政府采购集中程度。一国在实行采 购组织管理时是实行分散采购或是集中采购完全取决于该国的实际情况，如日 本、澳大利亚等国的政府采购是由各个部门进行的，并且集中采购也并不是万能 的，在一些情况下集中采购也有其不足之处，比如：不易适应紧急情况采购，使 用部门没有采购自主性，采购手续变得复杂等，且分散采购也有其独到之处，比 如：采购部门能进行自主采购：能满足使用部门的特殊要求；在紧急需要采购时 有利：采购手续简单，能在比较短的时间内完成；仓储管理方便等。但是世界各 国政府集中采购的实践表明，集中采购不仅有利于政府采购经济有效目标的实 现，而且也有利于政府实现其它的经济社会目标，代表了政府采购制度的发展趋 势。5 、专门的采购执行机构和大量的专业采购人员。实行政府采购制度的国家 一般都设有专门机构负责集中采购，以发挥集中采购规模大、能够实现采购标准 化和专业分工及便于监督等方面的优势。降低采购成本，提高采购效率。同时， 拥有一支大量人员的专业采购队伍。6 、实行政府采购市场对外开放和有效保护 相结合的采购政策。政府采购市场对外开放是经济一体化和贸易自由化发展的客 1 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 我国政府采购制度剖析与改革构想 观要求。为促进国际经济合作，很多国家都签署了政府采购协议，把本国政府采 购市场向外国企业开放。但由于经济实力等方面的差距和贸易保护主义的影响， 各国在开放政府采购市场的同时，也通过各种手段进行市场保护，以维护本国利 益。7 、政府采购制度建设和法制先行。各国在推行政府采购制度过程中尽管具 体措施不尽相同，但均有一套程序性的法规制度，尽可能使政府采购过程和管理 程序化。政府采购制度中有一项很重要的“申诉”制度，公众或供应商可以对政 府的采购行为提出申诉，这种申诉制度有助于维护采购的公正和透明，可以在很 大程度上克服武断决议，减少政府在采购过程中发生的决策性失误所造成的损 失。 随着对各大商业公司经营方式了解的增多，各国采购制度目前基本奉行三大 思想：维护采购信用；保持采购透明度：展开充分竞争。“3 1 作为启示，在研究 我国政府采购制度改革时，也应把这三大思想放在首要的位置。 3 、我国政府采购制度的缺陷 3 1 经济转轨时期给政府采购留下的障碍难以完全根治 3 1 1 政府部门效率低下造成政府采购成本居高不下 在从计划经济向市场经济转轨的过程中，我国政府职能难以完全适应市场经 济的步伐，政策不完善、制度执行软化、人浮于事、地方保护主义、本位主义、 扯皮现象造成政府工作效率低下。地方政府采购政策是由政府的决策者来决定方 案，这种决策方式很容易受到管理者行为的影响，当权者为了达到其升职或连任 的目的。往往倾向于扩大公共支出规模，在采购政策上倾向于扶持本地企业，采 购部门为了平衡各方的利益，制定的政府采购政策事实上是各种利益集团相互作 用、相互制约、相互妥协的结果。这种部门垄断、画地为牢的招投标管理体制， 破坏了招标采购的基本原则，从政府采购角度讲，也就是阻碍了政府采购统一大 市场的形成。实行政府采购的一个主要目的是为了节约财政资金，但如果采购部 门机构臃肿，很可能节约的财政资金不够采购部门日常的花费和支出，政府采购 部门可以利用自身的垄断地位或掌握的信息封锁采购产品的生产成本、质量、服 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国政府采购制度剖析与改革构想 务等信息，从而难以评估采购部门的真实成本和采购效率，促使其改善工作。 3 1 2 我国在理论上缺乏契约国家的观念 政府是纳税人的公共资金托管人的地位并没有确立，纳税人也缺乏参与对公 共资金的监督管理意识，传统的计划经济观念在很多地方仍是根深蒂固。我国的 国民经济也长期在计划体制下运行，根本没有公共市场和私人市场之分，更无政 府采购与私人采购之别。在具体实施方式上，我国自建国以来一直采取财政以货 币形式向各预算单位供给，再加上各