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我国内河海事管理体制研究 我国内河海事管理体制研究 摘 要 我国内河海事管理体制，虽然经过多次改革，依然呈现出诸多不 足。从职能配置方面看，当前的海事管理体制不适应法治统一、管理 责任主体明晰、航运经济发展和当代行政管理的需要。从组织体系角 度看，当前海事管理体制存在机构重复，职能交叉、政出多门，部门 争利等问题。从运行机制角度看，当前海事管理要求不统一，一定程 度上破坏了市场的公正性；管理多层次，导致管理的低效率；管理刻 板，不符合航运多元经济发展的需求；机构内部资源整合不够，制约 了海事整体效能的发挥；管理手段落后，不适应信息化发展形势。 国际上大多数国家的海事管理采取的是集中管理模式， 即相应的 海事管理机构集中行使水上安全管理权， 乃至水域环境保护和资源开 发保护权。 国际上多数国家的做法给我国海事管理带来了将水上安全 管理权授权某一机构集中行使、 建设整合的水上安全管理业务平台等 启示。 在以上解决思路的指引下， 笔者提出如下对策和改革方面的路径 建议：建立统一行使水上安全管理权的海事机构；将船舶检验、船员 培训职能从海事机构剥离，完全社会化；设立职能制和矩阵制相结合 的内部组织结构模式；运用现代技术，变革海事管理方式；充分考虑 相对人需求，优化内部工作流程设置。 关键词：公共管理，行政管理体制，内河海事 study on chinese inland maritime safety administration system abstract although it has been reformed several times, there are still many deficiencies in chinese river maritime safety administration system, especially in its function configuration, framework and working mechanism. as to its function configuration, the maritime safety administration system is not fit for the need for unifying law and reign, clearing responsibility of administration body, developing shipping economy, as well as the need for modern administration. while for its framework, there are many troubles in the current maritime safety administration system such as overstaffed and function-crossed. to its working mechanism, the troubles are non-uniform of administration requirements which to some extent destroys impartiality of shipping market, outr management which leads to low efficiency, straitlaced management which is not fit for the development need for diversification of shipping economy, outdated management ways which are not due to developing tendency of information platform. on the international majority country maritime affair management adopts is the centralized management pattern, namely the corresponding maritime affair management structure centralism exercises the aquatic security authority, and even aquatic environment protection and resources development protection power. on the international most national procedure brought for our country maritime affair management has been authorized the aquatic security authority some organization centralism to exercise, construction conformity enlightenment and soon aquatic safety control service platform. based on above analysis, the following suggestions are provided: set up uniform maritime safety administration to make law enforcement on waters; socializing the administration on ships survey and seafarers training; set up the consolidated configuration mode with function system and matrix system; balancing the rights handling and optimizing working procedure, taking full consideration on need of parties of being administrated. key words:key words: public administration, administration system, inland maritime safety administration 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：郑国庆 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 ，在 年解密后使用本授权书 不保密 。 （请在以上方框内打“ ” ） 学位论文作者签名：郑国庆 指导老师签名：刘霞 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 mpa 学位论文 -1- 第一章 绪论 一、行政管理体制改革的背景 戴维奥斯本曾说过： “在政府中，大多数的政府组织生长于各种功能几乎 是完全紊乱的环境系统中。许多组织的任务都是多种多样的（有时是互相冲突 的） ；很少会直接面对竞争；不会直接经历政府绩效所产生的直接后果；根本不 清楚本部门或本组织绩效的底线在哪里（甚至从来就没有测量过工作绩效） ；也 极少会对其顾客特别负责。这种制度环境所导致的现实就是形成一整套在官僚 体制框架内驱动组织运行的激励机制。除非这一整套的制度环境被彻底改变， 否则政府组织是难以变成企业型组织的。因此，公共部门改革的策略性支点或 杠杆在于政府组织所赖以生存的那个更大的制度环境， 而不在于政府组织本身。 政府的企业化再造必须改造的是这种更大的制度环境或运行体制：教育体制， 预算体制，人事制度，凡此种种。而对此，企业管理理论是无能为力的。当今 政府的最基本的问题不是人，而是其 dna。我们永远不要指望通过让好人 执政就能成全一个好的政府，因为再好的人对坏了的体制也无回天之术，也无 法让其运转正常，除非他们改掉这些坏体制。 ” 1由此段话可以推出，职责分配 清晰、组织体系合理、运行机制顺畅的行政管理体制是政府高效运转的基础。 我国党的十六届五中全会指出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革 和提高对外开放水平的关键。继 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年我国实施 的行政管理体制改革后，2003 年，我国又开始了新一轮的行政管理体制和机构 改革。党的十六大提出要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进 管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十六届二中全会认真总结 1戴维奥斯本（david o sborne）.摒弃官僚制政府再造的五项战略 m.北京:中国人民大学出版 社，2003.121 我国内河海事管理体制研究 -2- 了 1998 年以来的行政管理体制改革的基本经验， 就推进国务院机构改革和进一 步转变政府职能，以及完善地方政府机构改革作出了部署：强调深化行政管理 体制改革，必须始终抓住转变政府职能这个关键，减少和规范行政审批，完善 政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。应该说，我国政府实 施的新一轮行政管理体制改革适应了国际社会政府管理理念和方式转变的需 要，适应了我国经济体制改革、政治体制改革的需要，是构建和谐社会必须解 决的体制性问题。 海事管理体制是国家大的行政管理体制中一小部分，理所当然的应该根据 中央的要求，深入查找当前管理体制存在的问题，并立足于中央所提的行政管 理体制改革的方向，运用先进的政府管理理念和政府管理方式，进行海事管理 体制的深入革命。 二、本文的研究范围 实践中，人们对于“海事”一词的理解目前还不统一， “一般来说， 海事 指一切有关海上的事情。但海事的实际概念可以从社会事务和经济活动两个层 面理解，从社会事务层面讲，海事是国家机关实施的海事管理及提供的海事公 共服务，主要表现为海事立法、海事执法和海事司法；从经济层面讲， 海事 主要指涉海经济活动。 ” 1 本文主要从海事执法的角度，来研究内河海事管理体制，即研究以“内河 海事管理机构”为主体所涉的相应管理体制问题。 海 事 管 理 机 构 在 国 际 上 统 用 代 号 “ msa ” ， 即 maritime safety administration 的缩写。但在具体实践中，各国对“海事管理机构”的理解和 具体的做法并不一致。我国的“海事管理机构”从法律上说，目前仅指国家法 律法规授权履行保障运输船舶航行安全和防止运输船舶航行污染水域职能的水 上执法机关。从水上安全的角度而言，我国海事机构仅履行了水上安全管理职 能的一部分，即以“船舶”为特定对象的管理内容，而对于水上安全的其它方 1吴兆麟.构建和谐大海事系统初探j.航海技术，2006，04:26 mpa 学位论文 -3- 面，如靠泊船舶的码头安全管理、渔船的安全管理、航道维护管理等水上安全 的管理职责不由海事机构履行。而在美国、英国、加拿大等国家，其海事管理 机构履行的是“海上安全、海上畅通、海事保障、国家防卫和自然资源保护” 等综合性水上安全和环境保护执法权（下简称“水上综合执法权” ） 。国际上， 大多数国家的海事管理机构与英美国家类似，履行的是水上综合执法权。因此， 从国际上说，海事管理的内涵较广，可以简单概述为“相关国家机关对水上安 全的综合管理” 。这里的水上安全既包括交通的安全，也包括水域环境保护等方 面的安全。 我国是航海大国， 在国际海事组织中担任的是 “a” 类理事国的角色， 从有利于发展我国航运经济发展的角度而言，笔者认为我国的海事管理应与国 际一般做法接轨，因此，本文研究海事管理体制时，对于海事管理机构的界定 参考国际上大多数国家的做法，即履行水上综合执法权的机构，但在具体对策、 路径分析等方面，仍立足于我国现有的海事管理机构现状进行重点阐述。 “我国是世界上最大的海洋大国之一， 同时还是世界河流最多的国家之一。 在大陆海岸线以外，有着面积约 338 万平方公里的管辖海域。大陆海岸线和岛 屿海岸线区 3.2 万公里，集水面积在 100 平方公里以上的河流有 5 万多条，总 长度 22.68 万公里，总径流量约 2.6 亿立方米，全国通航里程 11 多万公里，长 江、珠江、黑龙江、京杭运根深叶茂、淮河、钱塘江等水系通航里程在 100 公 里以上。 我国面积在 1 平方公里以上的天然湖泊有 2800 多个，总面积达 8 万平公公里，此外，还有数万计的人工水库。许多湖泊与外流河相通，具有 较大的航运价值” 1。现有的海事机构的管辖水域既涉及海上，但海上的海上 机构和内河海事管理的管理体制不尽相同。从上文描述中，我们可以看出，我 国内河水运的总量也是十分庞大的，因此，本文仅针对我国内河的海事管理体 制进行阐述。 三、我国海事管理体制的历史沿革 中国海事管理的历史可追溯到唐代，当时就设有市舶司。北宋时期设市舶 1 中华人民共和国海事局编海事基础m北京：人民交通出版社，2006103 我国内河海事管理体制研究 -4- 司管理外国商船进港事宜。到了南宋及元朝，设市舶司负责外国商船的舶务验 关和抽解。清朝设有江海关，负责商船进出港的检查；设水巡队，进行水上巡 逻，并对各类船舶停泊和装卸进行管理。民国时期设航政局，负责船舶安全管 理事务。 1949 年解放后，中央人民政府在交通部海运总局设立航政室，负责海上交 通安全监督管理。随着航运的发展，海事管理得到不断发展。1953 年，经政务 院批准，在交通部下设中中华人民共和国港务监督局，同时在沿海港口设立港 务监督机构，以“中华人民共和国港务监督”的名称对外统一行使海上交通安 全监督管理职能。 1956 年，交通部设立船舶登记局，作为国家对运输船舶实施技术监督和办 理船舶入级的机构。1958 年更名为船舶检验局，并在沿海和长江主要港口设立 船舶检验分局、船舶检验处和远东船舶检验社，主要负责国际航行船舶、外籍 船舶和内河主要干线船舶的检验。除北京、西藏外，各省、自治区、直辖市也 相继设立船舶检验处（所、站） ，负责地方小型船舶的检验。 20 世纪 80 年代初，在交通部内设水上安全监督局，沿海各主要港口设港 务监督，在长江、黑龙江分别设长江航政管理局、黑龙江港航监督局，各省、 自治区、直辖市在交通厅或交通厅航运局设置港航监督处（室）或车船监理处， 在主要港口设置港航监督或车船监理，县市交通局一般也设有统一管理运输业 务和航政管理和航管站。 为适应水上安全监督工作的需要，1985 年，国务院作出了改革水上交通安 全监督管理体制的决定。按照政企分开的原则，建立了中央和地方分工负责的 水上安全监督管理体制。沿海大港由中央管理，小港由地方管理，海区内水域 秩序由中央统一管理。长江、珠江、黑龙江的水上安全监督，由交通部设置的 港航监督机构统一负责；其他内河水域，由各省、自治区、直辖市交通厅（局） 设置的港航监督机构负责。 1998 年， 根据国务院批准的 交通部职能配置、 内设机构和人员编制规定 mpa 学位论文 -5- （国办发199867 号）的规定，中华人民共和国船舶检验局与中华人民共和国 港务监督局（交通部安全监督局）合并组建中华人民共和国海事局（交通部海 事局） ，为交通部直属机构，实行“一水一监，一港一监”的管理体制，即将我 国沿海海域和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线和港口，划为中央 管理水域，由交通部设置直属海事机构实施垂直管理；在中央管理水域以外的 内河、湖泊和水库等水域，划分为地方管理水域，由省、自治区、直辖市人民 政府地方海事管理机构实施管理。 1 综上所述，经过历次的管理体制变迁，我国内河海事形成了两套海事系统， 即在国家水域如长江、黑龙江、珠江组建了隶属于国家海事局的垂直管理的海 事机构（下简称国家海事机构） ，在地方水域，如京杭运河、各省内河水域等组 建了隶属于地方政府管理的地方海事机构。 两套海事系统依据不同的执法依据， 以不同的管理方式在管理着船舶航行安全。 而从国际视野的海事，即综合履行水上安全管理的角度而言，我国内河水 上安全，经过多次变迁，形成了海事、航道、渔政、环保、港口等多家执法主 体共同管理的局面。 四、研究的应用价值与基本框架 自 20 世纪 70 年代末以来，以新西兰为代表的政府改革运动风起潮起，经 过不断的实践和总结，新公共管理理论成了政府改革的主流理论，指导各国政 府反思传统管制型的政府管理，引入企业化的管理方法来提高管理效率，改善 政府管理绩效，提升政府公共服务水平，政府职能从管制为主走向服务为主。 在我国国内，随着经济的发展，为适应并推动经济体制改革的需要，中央政府 也提出了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的要求。 海事管理机构， 履行着水上安全管理和防止船舶污染水域的行政管理职能， 为适应航运经济发展，近几来，海事管理机构也进行了一系列的改革，如长江 1机构的历史沿革参考中华人民共和国海事局编, 海事基础m. 北京：人民交通出版社,2006,90-91 我国内河海事管理体制研究 -6- 水域自 1998 年始实施了水监体制改革， 将分散于交通部直属海事机构和各级地 方海事机构的长江水上安全监督管理事权集中于直属海事机构管理，应该说这 次改革为建立政令畅通、执法权统一的长江海事管理体制做出了重要贡献。但 纵观全国整体海事管理体制，依然存在海事管理事权与其他水上执法机关交叉 重复、直属海事执法权与地方海事执法权不统一、各地海事机构设置、职能设 置不统一、运作成本较高等问题，本文试将全国海事管理体制作梳理并尝试运 用“以顾客为中心” （crm）理论、成本与收益理论、政府与市场关系、组织行 为学等理论对海事管理体制进行分析，找出现行海事管理体制存在的问题，提 出海事管理体制改革的对策建议。 本文沿着 “分析现行体制存在的问题借鉴国际做法提出改革的对策 和路径建议”的基本研究思路进行。在分析问题时，主要从管理体制内涵的三个 方面即职能配置、组织体系、运行机制三个方面分别进行分析；在借鉴国际管理 时， 介绍了国际大多数国家的做法， 比较了我国海事管理与国际多数国家的区别， 并从中国际管理中得到我国可以借鉴的三点启示；在对策建议部分，将沿着从宏 观到微观的思路，首先明确体制改革必须坚持的原则，然后依次从职能配置、组 织体系和运行机制三个方面提出了对原体制中存在问题的解决办法。 mpa 学位论文 -7- 第二章 国内外海事管理体制研究现状 第一节 国内研究现状 一、行政管理体制改革的研究 唐铁汉同志在我国政府职能转变的成效、特点和方向 1一文中指出， 继续深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能，界定政府主要职能应强调 实行“四个分开” ，即“政企分开、政资分开、政事分开和政府与市场中介组织 分开” ， 即政府应重点履行经济调节、 市场监管、 社会管理和公共服务四项职能。 秦龙同志在西方国家行政体制改革的经验及其借鉴 2一文中，介绍了 西方国家改革的主要内容是按照新公共管理的要求展开的， 重新界定政府职能， 将“掌舵”和“划桨”分开，运用市场原则，引入竞争机制，提高公共服务质 量，强调顾客导向。 张相荣同志在创新行政管理体制加快政务服务建设 3一文中提到，创 新行政管理体制的目标是构建责任政府、服务政府和法治政府。 胡德平同志在不同视阈下的官僚制改革中西方行政体制改革比较 4 一文中认为随着官僚制的形式合理性和工具理性的弊端日益显露，中西方国家 都展开了官僚体制的改革尝试。西方国家展开了“摒弃官僚制”的政府再造运 动，而中国则展开了一场以“职能转变”为切入点和着力点的行政改革。他认 为从中国的国情出发，中国目前还不能完全摒弃官僚制，而是再借鉴西方政府 再造运动中相关做法的同时，进一步完善我国的官僚制。 从以上列举中可以看出，在我国的行政管理体制理论研究中，诸学者均提 1 唐铁汉我国政府职能转变的成效、特点和方向j 国家行政学院学报，2007，2：12-13 2 秦龙西方国家行政体制改革的经验及其借鉴j行政论坛，2007，190-92 3 张相荣创新行政管理体制加快政务服务建设j法制与社会，2006，11129-130 4 胡德平不同视阈下的官僚制改革中西方行政体制改革比较j行政论坛，2007，1：28-33 我国内河海事管理体制研究 -8- 出了“政府职能转变”的要求，并将之作为我国行政管理体制改革的重中之重。 本文在研究时，充分借鉴以上理论，认为海事管理体制改革的落脚点也应是海 事职能定位的转变。 吴镇聪同志在再论行政分权与行政集权 1一文中认为行政分权是改革 过于高度集中的管理模式，以尽快开成科学而又充满活力的行政体制的必然选 择，但在实践中，行政分权出现了只强调地方分权及对企业放权等片面化倾向， 合理分权应转变国家职能定位，培育市民社会为基础。本文在分析海事系统的 集权与分权时，将借鉴该思想，在转变海事工作职能定位的基础上，通过内部 机构的调整来实现海事系统的分权。 二、海事管理体制的研究 刘富华同志以对长江干线水监体制改革的思考 2一文指出了长江水域 自 1998 年水监体制改革后海事系统内部存在的事权未能与机构人员划转同步、 内外关系尚未理顺等问题，并提出了加快改革步伐，实现统一政令、统一布局、 统一监管等建议。 陈加升同志在构建内河安全监管体系的探讨 3一文中认为我国水监体 制除国家直属海事系统外，各地不尽相同，水上安全监管力量过于分散，应建 立“三个体系”即水上安全监管体系、水上安全监管责任体系和应急反应体系， 使水上安全监管工作规范，监管力量相对集中。 以上两位同志认识到海事系统内部甚至是整体水上安全监管体制仍不顺 畅，监管力量比较分散，本文在写作时认同两位作者的观点，并从更大的水上 安全管理权统一的角度提出相应的解决办法。 陈占友同志在建立中国的海事警备队伍 4一文，分析了我国海洋管理 实行以海洋、海事、渔政渔监、海关和边防等为主的分散型行业管理体制，导 1 吴镇聪再论行政分权与行政集权j前沿，2007，2：150-153 2 刘富华对长江干线水监体制改革的思考j中国水运，2003，8：31-32 3 陈加升构建内河安全监管体系的探讨j浙江交通职业技术学院学报，2006，10：24-26 4 陈占友建立中国的海事警备队伍j水运管理，2005，12：22-24 mpa 学位论文 -9- 致“近海管理交错重叠，远洋巡航谁不管谁”的不良后果，建议借鉴国际上多 数国家的做法，建立统一的海上综合执法队伍海事警备队。 王秀芬同志在中国海洋行政执法主体研究 1一文中，认为我国目前的 海洋执法主体，既有专门管理海洋事务的专业性行政机关，如国家海洋局、渔 政渔监、海事局，也包括部分涉海事务的职能性行政机关，如海关、公安、矿 产等部门，由此产生了各部门自成体系，海上管理力量单薄，缺乏协调机制等 问题，从而提出建立综合性的多功能的海上执法队伍的设想。 陈占友和王秀芬同志的文章虽然研究的是海洋管理问题，但同为“水” ，我 国内河的管理与海洋管理一样，存在管理主体分散、管理力量不能集中等问题， 本文在对策建议方面，将充分借鉴他们的想法，认为内河水域的管理也应组建 一支综合行使各项职能的队伍，避免“九龙治水”变成“九龙闹水” 。 桓兆平同志在浅析我国船舶法定检验体系与体制改革方向 2一文中， 认为船舶法定检验不属于服务业，也不属于市场化范畴，但船舶检验体制也存 在机构设置重复、检验标准执行不一等问题，建议建立全国统一的船舶法定检 验体系，实行船舶检验的行政管理职能与技术管理职能的高度统一。 章剑同志在我国船舶检验管理体制存在的问题与对策 3一文中，认为 在我国的船检队伍中，只有中国船级社（ccs）的体制比较清晰，ccs 对各分支 机构实行行政业务垂直领导，这种模式能使政令畅通，利于发挥整体优势。而 地方船检机构业务上归省市船检局主管，行政主管却是当地的港航管理部门， 从而造成业务管理与人员管理的分离，建议对船舶检验工作实施一体化管理。 桓兆平同志提出的船舶检验不属于市场化的范畴的观点，笔者不赞同，将 在下文中阐述，但两作者提出的建立船舶检验统一管理体制的想法，笔者十分 认同，并将下文论述中借鉴到水上安全一体化管理的思路中。 从以上列举中可以看出，我国海洋管理体制存在的执法分散的问题已有学 1 王秀芬中国海洋行政执法主体研究j大连海事大学学报，2005，1：28-31 2 桓兆平浅析我国船舶法定检验体系与体制改革方向 j交通科技，2007，5：72-74 3 章剑我国船舶检验管理体制存在的问题与对策j航海技术，2006，6：70-71 我国内河海事管理体制研究 -10- 者关注并著文提出相关建议，我国船舶检验体制存在的问题也有学者关注到并 提出相关建议，但关于我国内河执法权分散、执法主体众多的问题目前笔者还 没有找到相关的研究文献，笔者将充分借鉴海洋管理统一及船检管理统一的思 路，从我国内河水上安全的角度出发，分析目前我国内河水上安全管理中存在 的问题并提出相应的解决办法。 第二节 国外研究现状 国外关于海事管理体制的研究，由于笔者收集资料渠道有限，暂未找到。 国外关于行政管理体制的改革的研究，起步很早，如美国著名学者戴维奥斯 本在其著作摒弃官僚制政府再造的五项战略中指出，传统的官僚制由于 其形式合理性及其工具理性的限制，不符合现代行政管理的需要，政府应摒弃 传统的官僚体制，通过核心策略（ core strategy ） 、后果策略（consequences strategy） 、 消费者策略 （ customer strategy） 、 控制策略 （control strategy） 和文化策略（culture strategy）这五项战略，彻底改变政府管理的 dna。 克 里夫兰（harlan cleveland,1972）曾经指出，人们所想要的和需要的并不一定 是更多的政府，而是更多的治理-这意味政府组织、准政府组织、非赢利性 组织、 承包组织、 自愿组织等各种组织广泛地参与公共事务的管理。 吉瑞德 加 维在其直面官僚制：公共机构的生存与死亡书中，提出了两种相互对抗的 公共行政理论，即传统理论和新理论。传统理论是与行政国家的建立联系在一 起的，其核心是主张专业化和层级节制。以职位分类、功绩为基础的文官制度 的发展是专业化引入政府的正式途径。新理论主张通过契约外包等模式将部分 政府职能社会化。 国外关于行政管理新理论很多，其共同点主要在于通过市场化、企业化等 方式，改革传统的行政管理方式，提高行政管理的效能，使政府管理从顺向管 理的心态（top-dowm management mentality） ，即将管理相对人视为无私的统 一个体，提供内容一致的服务，走向以顾客价值（customer value）为关注点， mpa 学位论文 -11- 即行政管理加强与管理相对人的互动，根据顾客的需求，提供不同的服务。 1 本文在提出具体的路径建议时，将部分吸取国外新公共管理理论的经验， 以相对人需求为关注点来设计内河水上安全管理的新模式和内部运行的新机 制。 1胡德平不同视阈下的官僚制改革中西方行政体制改革比较j行政论坛， 2007，1：26 我国内河海事管理体制研究 -12- 第三章 当前海事管理体制存在的问题分析 行政管理体制有广义和狭义之分。狭义理解，行政管理体制原则上应当定 义为国家和公共组织的职能配置、职能实施组织体系及职能实施机制。所谓职 能配置，从一个国家行政体制而言，笔者理解为是指政府各项职能在相应的行 政组织的分配；所谓职能实施组织体系，主要指通过一定方式组合的履行某项 职能的组织结构及组织形式；职能实施机制，主要指某项职能分解在相应的组 织层面后如何运行，如相应的制度措施、工作流程等。广义的行政体制还包括 行政系统与外界的关系，如决策过程的咨询、听证等外界参与机制，行政执行 阶段的社会化、民营化、市场化机制等。1本文仅从狭义角度谈海事管理体制。 狭义的行政管理体制具体到海事管理工作，海事管理体制包括水上安全监督管 理职能如何分配，通过什么样的组织体系来实现这些职能，在这些组织机构实 现职能的过程中需要怎样的机制等问题。由此可以看出，研究海事管理体制， 主要应从海事管理职能分配、海事相应的组织体系以及相应的运行机制三方面 来进行研究。 第一节 点击现实：由小型船舶堵档长江引发的思考 镇江京江晚报2006 年 1 月 18 日发表了一篇题为长江镇江段“塞船” 5 公里江面挤满上千船的报道。报道说， “长江镇江段出现了多年未遇的“塞 船”现象，5 公里长的长江航道上密密麻麻挤满了 70 多个一条龙船队的上千船 舶，3000 人滞留江面。据了解，造成大量进出苏北六圩河口和苏南谏壁河口的 一条龙船队大量聚集、集中抛锚在长江的原因主要是：一是由于春节临近，水 上运输量成倍增长；二是近期长江水位偏低，苏南运河段船舶搁浅，造成船舶 1 唐铁汉深化行政管理体制改革 m北京：国家行政学院出版社，2006231 mpa 学位论文 -13- 堵塞，部分一条龙船队积压；三是苏北运河施桥船闸施工，船舶过闸速度减慢 造成部分船舶积压”据其后续报道，在船队积极压长江现象出现后， 镇江、扬州两地国家海事和地方海事联合行动，有效疏散了船队，保障了长江 黄金水道的畅通。报道中所说长江水域为长江镇江段尹公洲水域，该段长江水 域很窄，仅 230 米左右，且航道呈”z”字型走向,航行条件复杂,被船民朋友俗 称为“老虎口”，大量一条龙船队在此聚集，使本已狭窄的航道更加紧张，使 本已复杂的航道条件更加复杂，万一大量船队继续聚集后造成该段长江水域的 断航，将会直接影响到长江黄金水道上下游的整体通航，经济损失将是不可估 量的。虽然相关媒体分析了船队聚集的原因，但笔者认为可以进一步对其背后 的体制原因作一简单分析。媒体所分析的施桥船闸施工、苏南运河段船舶搁浅 等原因确实存在，但从行政管理的提前介入来说，如果这些信息镇、扬两地的 地方海事机构和国家海事机构能提前做好信息沟通，一种情况是可以将大量船 队集中在苏南运河谏壁船闸内，不进入长江；另一种情况是即使大量船队进入 长江，长江段的国家海事机构可以提前做好疏导，在复杂的尹公洲水域以外另 寻其他几个点分别供船队临时停泊，也可以避免大量船队在尹公洲段聚集，从 而对长江主航道的通航造成了重大影响。再进一步分析，如果海事机构内部不 分国家海事与地方海事，长江和运河相邻水域的管理权集中于某一海事机构， 依据组织内部的信息沟通往往比组织之间的信息沟通有效的原理分析，也很可 能不会出现报道事件。 综合分析案例，应该说，大量小型船舶堵档长江的根源在于现行的水上安 全管理体制不能完全适应水运发展的需要和水运安全的需要，需要进行改革。 应该说，经过前述的几次改革，内河海事管理体制一定程度上实现了“政 企分开、政令畅通、机构统一”的目标，但行政管理体制只有充分适应国家经 济、社会发展的需要时，才能推动经济社会的发展，如果不适应经济、社会发 展需求，很可能成为相应的经济、社会领域发展的制约瓶颈。综合分析当前的 经济、社会发展需求，以国际的视野审视我国现行的海事管理体制，依然在职 责配置、组织体系、运行机制等方面存在问题，本文将在下文分别阐述。 我国内河海事管理体制研究 -14- 第二节 职能配置方面存在的问题 一、水上执法权分散 “法治统一”是我国建设法治国家的前提，而“法治统一”笔者理解为既 指要维护国家宪法、基本法律的权威，严格执行上位法优于下位法和法律保留 等法律基本原则，也指在某一管理领域内，遵守或执行的相应规范是统一的， 相应的管理行为是统一的。依法治国的关键在于依法行政，因此，我国行政执 法的统一也是我国法治统一的重要方面。2004 年，国务院发布的依法行政实 施纲要规定： “深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督 有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探 索实施相对集中行政许可权，推进综合执法试点。 ”1依法行政实施纲要提 出了相对集中处罚权和行政许可权的要求，其出台背景国人都知道，主要是针 对被老百姓戏谑的称为“九顶大盖帽围堵一顶小草帽”的执法现象。我国内河 的水上安全管理，也被船民朋友们俗称为“九龙治水” ，如长江水域，航道养护 等职能归航道部门，船船需向其缴纳航道养护费用；水上治安管理职能由港口 公安和地方水上公安共同享有，船船需向其缴纳治安管理费；进出港口的许可 权由现行的海事管理机构行使， 根据中央管理水域和地方管辖水域分治的原则， 船船依据其进出的港口的性质，分别在国家海事机构和地方海事机构办理船舶 进出港签证手续，并同时缴纳船舶港务费。如果船舶属于渔船，其捕鱼的许可 证由渔政管理部门发放，并缴纳一定的费用。一般船舶发上水上交通事故，由 海事管理机构调查处理，如属于渔船事故，在主航道上由海事管理部门牵头渔 政配合调查处理；如果发生在非主航道上，则由渔政处理，但主航道和非主航 道如何界定，并未明确；船舶发生火灾事故时，海事管理机构依据相关规定可 以处理，但船舶在修造厂期间或停泊期间发生事故，部分地区的水上公安的水 上消防站依据当地政府授权也可以处理；依据安全生产法和港口法等 1 袁曙宏主编全面推进依法行政实施纲要读本 m北京：法律出版社，2004152 mpa 学位论文 -15- 相关规定，当地政府的安全监督管理部门和港口行政部门可以管理沿岸的作业 码头，但海事部门为保障船舶靠离泊的安全，也可以适当延伸管理 由以 上描述可以看出，我国内河目前水上安全管理的主体较多，水上安全的执法权 分散于各管理机构，且各管理机构又分别隶属于中央的交通部、农业部、安全 生产监督管理局等不同部门，其主要的执法依据也分别为安全生产法 、 渔 业法 、 港口法 、 内河交通安全管理条例等不同的法律法规，尤其是各部 门的规章以及规范性文件大量存在，各管理部门的管理行为应该说有较大的矛 盾或重复之处，从而造成了水上安全管理行为的不统一。应该说，这种现状与 相对集中执法权和建设法治统一的国家的要求都是极不适应的，从保障内河通 航安全、防止船舶污染的实际管理需要出发，它需要某一机构能综合行使水上 安全管理的全部职能。 二、管理责任主体不明晰 行政管理行为是一项权力和责任共存的行为， 即法律法规规定的管理行为， 行政管理机关没有任何理由可以不作为。随着我国法治进程的加快，法律的整 体价值取向从“权力本位”走向了“权利本位” ，在充分保障公民基本权利的同 时，对政府管理部门权力的行使设定了诸多权力制约的内容，同时提出了“责 任行政”的要求。从前述关于水上安全主体的描述现状可以看出，目前水上安 全管理的责任并不是很明晰，如关于客汽渡的管理，虽然依据内河交通安全 管理条例当地人民政府是管理的责任主体，海事管理机构的职责是监督管理， 但这两个机构之间的责任到底如何划分，海事管理监督到什么程度算是履责到 位，这在实践中都很难界定清楚；再如船舶载运危险货物的监督管理，依据相 关规定，在港口期间的管理主体是港口行政管理局，但海事管理机构也承担着 对载运危险货物船舶航行、作业、停泊期间的安全监督管理职责，如一危险品 船舶在港口作业期间发生事故，到底谁来管理，谁是管理的责任主体，也不明 晰，以上这些管理机构之间职能的交叉很可能导致“有利大家争，无利大家推” 我国内河海事管理体制研究 -16- 的不好局面，这与行政管理责任主体明晰的要求是背道而驰的。 三、不适应航运经济发展的需要 在市场竞争条件下，政府的职能主要是在遵守市场规律的前提下，通过创 建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公 共产品的形式来弥补市场调节的不足。一句话，政府应通过其管理、公共产品 的提供等手段，充分发挥其对市场经济的服务职能。海事管理机构作为水上安 全的监督管理和保障部门，应根据航运市场发展的规律、需求和发展趋势，实 施一系列维护航运经济良性有序发展的管理和公共产品的提供。在我国经济快 速发展的大环境下，内河航运经济也呈现出多方经济主体齐头并进，快速发展 的势头。仅以长江为例，2003、2004、2005 年，长江干线货运总量分别突破 3 亿、4 亿和 6 亿吨大关，主要港口货物吞吐量年均递增速度 23.2%。笔者综合分 析，长江航运经济呈现出“规模增大、速度增快、区域一体化、主体多元化、 对外开放水平高、航运风险高”等特点。从这些航运经济发展的特点分析，目 前海事管理机构的职能配置与航运经济发展需求有以下矛盾： （一）条块分割与区域经济一体化的矛盾。随着经济发展“合作、共赢” 理念的树立，航运经济的发展也呈现出强烈的区域一体化特点。而现在的海事 管理机构职能，依据水域的不同，分别配置在各地的国家海事管理机构和地方 海事管理机构，从而各地的海事管理机构依据职能配置分别对航运经济，主要 是船舶运输行为产生影响，同一船舶在不同的地区要接受不同的管理内容和管 理要求，且海事机构之间信息共享程度较低，船舶需向不同管理机构重复多次 的提供相关的材料，间接的影响了各港口航运的发展。 （二）传统的科层制与经济发展速度的矛盾。当前的海事管理机构的职能 配置实施的是严格的科层制，以国家海事管理机构为例，从交通部交通部海 事局各直属海事处各分支海事局基层海事部门基层办事处共有六个层 次， 一些重大事项的许可往往至少需要四个层次的逐级流转的把关， 俗称的 “公 文旅行”现象依然存在，但在当前经济发展情势下，机会必须靠先知先觉和快 mpa 学位论文 -17- 速行动来把握，应该说，海事管理机构的科层制的职能分配与当前航运经济快 速发展的要求是不适应的。 （三）职能定位与航运市场发展的矛盾。市场经济的核心是强调经济自由， 因此，需要排除政府不适当的干预。高标准的市场准入要求，过多的行政审批 项目和程序，各种行政壁垒，部门、地区封锁等都将损害市场的完整性的公正 性。政府权力的介入点应该是市场自我调节的临界点。当前的海事管理机构依 然承担着船舶检验、船员考试等职能，但从这两项职能的性质分析，应不属于 政府提供公共产品的范畴。“公共产品是指私人不愿意生产或无法生产而由政府 提供的产品和劳务，一般公共产品有两个显著特征，即非排他性和非竞争性。 非排他性是指难以排除或无法排除他人从公共特品中获得好处；非竞争性是指 消费者数量的增加不会引起生产成本的增加。 ” 1船舶检验和船员培训考试从性 质上分析，不具有非排他性和非竞争性的特点。笔者认为，这两项工作既可以 作为非公共产品，应该可以完全市场化，海事管理机构的在这两方面的职能定 位与它们市场化的需求还是矛盾的。 四、内部职能配置不能体现行政管理新理念 自 19 世纪以来， 随着科技及工业技术的发展， 民主尤其是直接民主的推进、 法治精神的渗透，西方国家的行政体制发生了巨大变化。以理性、分权和公共 行政多元化为特征的现代公共行政体制取代了传统的以经验、集权和公共行政 国家垄断为核心的传统国家行政体制。80 年代后，西方各国政府为推动经济的 增长，开展了大规模的私有化运动。同时官僚制的行政组织受到越来越多的怀 疑，从而引发了世界范围内的行政改革浪潮。这次改革以提高政府效能、增进 社会公益、提高国际竞争力为目标，尝试用新的理念如民主、分权、经营、服 务对行政管理进行根本性或方向性调整，体现为从传统行政模式向新的行政模 式转移。行政模式的转移，首先需要行政职能定位的调整和配置的调整，除前 1 顾建光主编现代公共管理学 m上海：上海人民出版社，200457 我国内河海事管理体制研究 -18- 述全国海事管理系统内的传统的科层制职能配置不适合当前管理扁平化需要 外，目前的某一海事管理机构其内部职能配置还主要依据不同的业务性质来配 置到不同的部门，一海事管理机构的内部主要分为通航管理、船舶监督管理、 船员监督管理等不同的部门，一部门行使的往往是某单项业务权力的全部，且 各部门之间相互独立，基本没有什么联系。应该说，这种内部的职能配置不符 合当前行政管理分权与监督并重、管理和服务并行的新要求。 第三节 组织体系方面存在的问题 行政组织的结构设计不能违背管理规律。从管理过程看，行政管理可分为 决策指挥、执行、咨询和监督几个环节，因而一个结构合理完整的行政组织系 统应