（公共管理专业论文）行政效能监察工作的问题及对策研究(1).pdf

摘要 行政效能是公共管理的核心问题，也是当前行政改革所追求的重要目标和原则。 如何有效监督制约行政权力、提高行政效能，是当今世界各国普遍面临的共同课题。 行政效能监察是指行政监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任 命的其他组织及人员在行政管理中履行职责的效率、效果、效益问题的监督检查， 并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议的活动。行政效能监察立足 于提高行政效能，着眼于完善行政管理，是保障畅通施政、依法行政、勤勉善政、 廉洁从政的重要手段，是建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督 有力 的行政管理体制的重要途径。 本文在行政效能监察实践的基础上，从效能监察的基本理论出发，阐述了我国 行政效能监察的依据、原则、特点、标准、内容和基本程序，通过对比分析西方国 家提高行政效能的政府改革运动，总结归纳我国行政效能监察的实践经验，指出当 前我国行政效能监察在体制、机制、法制、方式等方面的诸多问题和不足，以及加 强行政效能监察工作的现实意义，在此基础上，应用过程控制的管理思想，提出我 国当前完善行政效能监察工作的对策：一是强化认识，确立效能监察工作的战略地 位；二是制衡权力，构建“大部门 建制行政管理体制；三是协调一致，完善行政 效能监察领导体制和工作机制：四是政务公开，提高政府工作透明度和公信力；五 是健全法制，建立效能监察长效机制；六是规范完善，创新效能监察工作手段；七 是教育发动，营造效能建设社会氛围；八是奖惩并重，加强重点环节的监督监察。 关键词：效能监察；行政效能；对策研究 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi sn o to n l yt h ec o r ei s s u eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , b u ta l s ot h ei m p o r t a n to b j e c t i v e sa n dp r i n c i p l e so ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v er e f o r m h o w t os u p e r v i s ea n de o n t r o lt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r , a n dt o i n c r e a s ea d m i n i s t r a t i v e e f i l e i e n c y , i sac o m m o nt a s kw h i c h i sb e i n gg e n e r a l l yf a c e db yt h ew o r l d sc o u n t r i e s t h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ym o n i t o r i n gi st h a tt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ts u p e r v m e st h e e f f i c i e n c y , e f f e c t ，b e n e f i c i a lr e s u l to ft h ed e p a r t m e n ta n d t h ec i v i ls e r v a n t f u l f i l l i n gd u t y a c c o r d i n gt ol a w , a n dt h ea c t i v i t yo fs u p e r v i s i n gd e c i s i o no rs u g g e s t i n gt h a ts u p e r v m n g s u g g e s t i o na c c o r d i n g t oe x a m i n a t i o no rr e s u l t t h es u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y , o n t h e p u r p o s eo fi m p r o v i n g t h ea d m i n i s t r a t i o ne f f i c a c ya n dp e r f e c t a d m i n i s t r a t i o na n df o c u so ni m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i o n , i sa ni m p o r t a n tm e a n 8o f e n s u r i n gs m o o t hg o v e r n a n c e ，a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , h a r d - w o r k i n ga n dg o o d g o v e r n a n c e ，ac l e a na n dh o n e s ta d m i n i s t r a t i o n ，a n di sa ni m p o r t a n tw a y t ob u i l da n a d m i n i s t r a t i v es y s t e mw h i c hm a t c h e sp o w e r sw i t hr e s p o n s i b i l i t i e s ，d i v i d e s w o r ki na r a t i o n a lw a y , f o s t e r ss c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n g , a n de n s u r e ss m o o t he n f o r c e m e n ta n d e f f e c t i v eo v e r s i g h t t h ea r t i c l e o nt h ef o u n d a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o np r a c t i c e ，e m b a r k e d f r o mt h et h e o r yo fp e r f o r m a n c em o n i t o r i n ga n dt h er e l m e dk n o w l e d g e ，e l a b o r a t e st h e b a s i s ，t h ep r i n c i p l e , t h ec h a r a c t e r i s t i c ，t h es t a n d a r d ，t h ec o n t e n ta n dt h em a i nr o u t i n eo f o u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ym o n i t o r i n g s ，a n da n a l y z e st h er e f o r mm o v e m e n t t oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yo fw e s t e r nc o u n t r i e sc o m p a r a t i v e l y , a n ds u l n m a r l z e s t h ep r a c t i c a le x p e r i e n c eo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , a n dp o i n t s o u tm a n y p r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g si nt h es y s t e m ，m e c h a n i s ma n dl e g a ls y s t e ma n dw a y so f c t l i n a i sc l i m m ta d m i n i s 仃a t i v ee f f i c i e n c ym o n i t o r i n g , a sw e l la st h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e o fs t r e n g t h e n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep e r f o r m a n c em o n i t o r i n g o nt h eb a s i so fw h i c h , t h e a r t i c l ep r o p o s e sc h i n a sc u r r e n tb a s i cm o n i t o r i n gw o r ki d e a s t oi m p r o v ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ym o n i t o r i n gw o r k , w i t ht h ea p p l i c a t i o no fp r o c e s sc o n t r o l s m a n a g e m e n tc o n c , e p t t h ef i r s ti st os t r e n g t h e nu n d e r s t a n d i n g ，a n de s t a b l i s ht h es t r a t e g i c p o s i t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ；t h es e c o n di st ok e e pt h ep o w e r i nb a l a n c e ，a n d e x p l o r ew a y st oe s t a b l i s hg r e a t e rd e p a r t m e n t sw i t hi n t e g r a t e df u n c t i o n s t h et h i r di s t o c o o r d i n a t et oc r e a t et h ec o o r d i n a t i o no fp e r f o r m a n c em o n i t o r i n g ；t h ef o u r t hi st om a k e g o v e r n m e n ta f f a i r so p e n ，a n di m p r o v et h eg o v e r n m e n tt r a n s p a r e n c ya n dc r e d i b i l i w , t h e f i f t hi st op e r f e c tt h el e g a ls y s t e m , a n de s t a b l i s ha ne f f e c t i v el o n g - t e r mm o n i t o r i n g m e c h a n i s m ；t h es i x t h i st os t a n d a r d l i z ea n di m p r o v ea n di n n o v a t ep e r f o r m a n c e m o n i t o r i n gt o o l s ；t h es e v e n t hi st ol a u n c hb ye d u c a t i o n ，a n dc r e a t ea s o c i a la t m o s p h e r eo f e f f i c i e n c y ；t h ee i g h t hi s t op a y se q u a la t t e n t i o nt ot h er e w a r d sa n dp u n i s h m e n t ，a n d s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no ft h ek e yl i n k s e f f i c i e n c ym o n i t o r i n g ；a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ；c o u n t e r m e a s u r e r e s e a r c h 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义 上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或 成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 。盲压吵2 0 0 蝴月3 0 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人 离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍 然为青岛大学。 用) 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密眦 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名： 导师签名： 葛露。侈 爱砀 日期：2 0 0 8 年5 月3 0 日 日期：2 0 0 8 年5 月3 0 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使 4 1 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 行政效能是公共管理的核心问题，也是当前行政改革所追求的重要目标和原则。 如何有效监督制约行政权力、提高行政效能，是当今世界各国普遍面临的共同课题。 改革开放以来，中国政府通过经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和思想 观念变革，以规范制约行政权力为切入点，抓住行政权力的分配、运行、纠偏惩戒 等关键环节，不断推进行政管理创新；着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高 效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制 j 。监察机关作为政府内部专门行使监察职能的机关，通过大力开展廉政监察和效 能监察，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政 效能。笔者长期从事行政监察工作，选择与行政效能建设密切相关的行政效能监察 为题，对其进行内涵与实践过程分析，探索加强和改进行政效能监察的有效途径。 1 选题背景及意义 2 0 世纪8 0 年代以来，新公共管理运动在全球范围内兴起。在这场公共管理改 革运动中，传统公共行政所强调的效率原则和生产率原则被有效性原则所取代。“国 与国之间最大的政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度。 忙】与此同时，如何解决地方政府管理体制中存在的诸多问题也由于全球性的经济危 机而变得越来越急切。一方面地方政府开支逐步紧缩，而另一方面公民对公共服务 的需求却在不断增长；公共服务协调困难和目标偏离问题越来越突出，公民对地方 政府和地方政治的态度越来越冷漠；公共行政组织不可能再像以往那样只注重在资 源充裕条件下实现官僚组织自身的成长，而需要把更多的注意力转向如何在资源有 限的条件下追求卓越。各国政府都在努力实现一个目标，就是要让政府在提供高品 质的公共服务的同时降低政府成本，同时追求社会公平、提高服务质量和效率、改 善公共责任机制、提高公众的满意程度以实现重新获得行政高效率的目的。但是， 由于缺乏成本意识，传统公共行政始终无法走出政府行为的高效率低效率 无效率的怪圈。“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的 指挥系统，己不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅 速、信息丰富、知识密集的9 0 年代已不能有效地运转了。一【3 1 胡锦涛胡锦涛在党的十七大上的报告2 0 0 7 ，l o f 2 l 塞缪尔r 亨廷顿，王冠华等译变化社会中的政治秩序生活书新知三联书店，1 9 8 9 ，1 p 1 戴维，奥斯本，特德盖布勒，上海编译组译改革政府：企业精神如何改革公共部门【m 】上海：上海译文出 版社，1 9 9 6 ：1 2 1 3 引言 如何设计一个监察体系来监督控制行政效能，更好地满足公众对政府的要求成 为我们关注的一个问题。改革开放以来，我国进行了多次行政体制改革，逐步确定 了今后政府发展的治理模式由管制型政府到服务型政府，这要求我们的政府是低成 本的政府、优质的政府、专业的政府、电子化的政府、廉洁和透明的政府【l j 。“这 种政府治理模式把以人为本作为基本价值取向，以责任性、回应性、公平性、 节约性、高效性、廉洁性为基本特征”【2 】。与国际行政管理潮流相一致，我国的政 府管理的核心问题也是提高效能，以此为中心，建立起一套以促进政府行政效能建 设为目标的效能监察体系就成为我国行政管理现代化进程中的一个重要课题。 2 国内外研究综述 ( 1 ) 国外研究综述 西方学者用“政府绩效”来表示政府对行政职能履行的能力及效果的强弱。西 方理论界对行政绩效管理的研究主要是集中在绩效管理的基本性质、地方行政绩效 的测量以及行政绩效监督的应用和治理上。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国为了迎接全球化、信息化和国际竞争的挑战以 及摆脱财政困境和提高政府效率，开始了一场影响深远的政府改革运动，提高政府 效能成了他们关注的焦点。在西方，马克思韦伯在官僚制的框架内寻求政府效能 的提高，新公共管理学者从市场化、信息化等途径对效能建设进行了研究；世界各 国政府也纷纷在实践上进行创新，如英国的“t h en e x ts t e p 一行动、新西兰的公司 化改革、美国的“重塑政府运动”等。 自1 8 8 7 年威尔逊在其行政学之研究一文首次将提升“行政效率视为行政 学研究之根本任务以来，“行政效率一、“行政提高政府绩效 便成为行政学家们 研究的重点和热点，并相继产生了一系列的理论。例如，以泰勒为代表的科学管理 学派提出，行政管理如同企业管理，也是运用一定的方法手段，将有限资源转化为 特定产品的过程。在这个过程中，其关键的要素是方法和技术，若方法和技术对头， 它就能节省人力、减少浪费，增加产品的数量和提高产品的质量，就能不断地提高 行政绩效【3 1 。官僚制理论学派认为，行政绩效的关键在于从事行政工作的各个部门 之间的协力与合作，而这种协力与合作关系处理得好坏的关键又在于各机构之间权 责关系的明确与否。为此，其代表人物韦伯还在理性的基础上，建立了一整套的以 层制、分工制、专业化、常任制、制度主义、规范化和职业精神为核心特点的组织 l l 】伊莱恩- e - 马克过去2 0 年各国政府改革的经验与教训叨新华文摘， 2 0 0 6 ，6 ：1 3 7 1 4 【2 】胡宁生构建公共部门绩效管理体系【j 】中国行政管理， 2 0 0 6 ，3 ：1 9 d if r e d e r i c kw t a y l o r s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t c l a s s i c so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，2 0 0 1 ，17 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 体系，即“官僚制。官僚制组织后来为西方各个文官制度和行政组织设计提供理 论基础【1 1 。以法约尔、克利克为代表的行政功能学派指出，行政管理是由一系列相 互衔接的和联系的活动环节组成的，行政绩效的获得以各个环节功能的高效及它们 的合理搭配为前和基础【2 1 。 1 9 2 4 年1 9 3 2 年，由美国哈佛大学教授梅约领导的研究小组，在西方电气公司 霍桑试验中，发现了人员心理对于工作效率的主要意义，通过对组织中的人的行为 的实证性研究开创了行为科学人际关系说的理论先河。行为主义理论的绩效观 针对传统古典时期效率观的不足，提出了对人格的尊重、参与、情绪、发泄、社会 平衡、士气、非正式组织对效率的影响。他们从根本上背弃了传统的管理学的主要 理论，开创了一种崭新的管理理念和效率观点【3 】。行为主义理论管理模式，信奉着 人的自由充分的发展是管理的共同理想，亦是绩效管理终极的管理哲学，认为任何 管理，由于作为管理的主客体总存在着由关系协调而使双方目标趋向一致的协调空 间，所以人的发展和政府绩效提高是可以统一的。因此它时刻强调绩效和“顾客满 意”，强调以人为本，政府应“通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足确认 的顾客需求 。 当代西方“新公共管理”政府改革被描述为一场追求经济、效率、效益，即“三 e ( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y 、e f f e c t i v e n e s s ) 目标的管理改革运动。它起源于1 9 7 8 年 英国撒切尔夫人上台执政推行的激进的政府改革计划此项改革计划把注重商业管 理技术、竞争机制和顾客志向等原则引入到新公共政治管理，从而掀起了对传统公 共行政的彻底扬弃。澳大利亚、新西兰又进一步把这场运动推向高潮，其中新西兰 改革因力度大、富有系统性而受到举世瞩目，形成了“新西兰模式 。与此同时在 美国，克林顿政府开始了大规模的“重塑政府运动修( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t m o v e m e n t ) ，试图创造一个“少花钱多办事 的政府，并峰持顾客导向、结果控制、 简化程度和一削到底的原则，改革的基本内容涉及精简政府机构、裁减政府雇员、 放松管制以及推行绩效管理。总之，“新公共管理 的实践模式，已成为当代西方 政府改革的最基本趋势。 在行政监督方面，西方各国大都从“经济人一假设出发，主张“三权分立竹， 以权力制衡权力。从波里比阿到亚罩斯多德，从洛克、盂德斯鸠到麦迪逊的立法、 司法、行政三权分权制衡思想成为西方现代立宪政体的原则，虽然在西方各国的实 践中，三权结构情况不一，互有差异，但针对的都是一个不能完全信任的政府，主 i t lr j 斯蒂尔曼公共行政学( 上册) 【m 】中国社会科学出版社， 1 9 8 8 ，1 2 5 嘲张康之超越官僚制：行政改革的方向【j 】求索，2 0 0 1 ，3 ：3 2 - 3 6 1 3 l 陈振明从公共行政学、新公共行政学到公共管理学一西方政府管理研究领域的。范式变化”【j 】政治 学，1 9 9 9 ，1 ：7 9 - 8 8 3 引言 要是行政权与立法权之间的制衡，旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计，核 心是约束权力和限制权力，其目的是防止和束缚权力的无限扩张。同时，西方各国 还大多把舆论监督作为立法、司法、行政三权之外的第四种权力，将舆论监督具有 的监督形式多、监督力度大、监督范围广、监督效果好等特点予以充分发挥，从而 在推进政府改革、防止腐败和提高政府效能上起到重要的制约作用。 西方国家政府改革，提高绩效的实践特征可以概括为：法制化、规范化、有效 的交流合作( 包括部门之间的合作，政府与学术界的合作，也包括国际交流与合作) 、 广泛的社会参与【l 】。 ( 2 ) 国内研究综述 我国行政效能监察研究由于历史的原因起步很晚，目前基本上处于初期阶段， 行政效能监察的治理对策系统研究成果较少，主要散见于行政绩效管理的一些研究 成果当中并未形成研究体系。 行政监察法赋予了监察机关监督和管理行政工作 的基本职能，效能监察与廉政监察同属于行政监察的两大重要内容【2 1 。然而，我国 在相当长时期内，对行政效能监察的重要性和必要性认识不到位，对行政效能、行 政效能监察的实质把握不清，没有明确行政效能监察的正确含义和其重要的法定地 位。有的没有把效能监察看作是矫错纠偏、规范行为的重要手段，导致效能监察的 作用和地位被淡化，行政监察理论与实践的重心一直围绕着廉政监察而展开，忽视 行政效能监察，在改善行政管理、提高行政效能方面没有充分发挥作用，使行政监 察工作呈现单向性、局限性，没有体现出行政监察工作的综合性、全面性的优势， 导致了行政监察工作的发展空间受到极大束缚，行政监察职能难以得到充分发挥， 标本兼治的监察模式不能落到实处，腐败行为并未得到有效遏制，行政机关效能低 下，政府形象经受着严重的考验。行政监察的发展历程与严峻现实使得行政效能监 察不仅监察手段、监察方法不能适应社会主义市场经济体制的需要，行政监察体制 问题也得不到根本解决。近几年来，特别是全社会“效能建设 广泛深入，行政效 能监察工作越来越引起重视。在行政监察工作的内在规律和社会主义市场经济的外 在环境的双重要求下，从更为广阔的视角审视行政效能监察的战略地位，理性思考 行政效能监察的本质特征和职能内涵，立足现实探索市场经济条件下行政效能监察 工作总体战略思路显得尤为迫切和重要。 3 研究方法 行政效能建设是一项复杂的系统工程，涉及面广，需要研究的问题的也很多， 【l 】周志忍发达国家政府绩效管理明深圳监察研究，2 0 0 7 ，1 2 ：4 7 闭中华人民共和国行政监察法，第l 条 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 同样，行政效能监察也是一个世界性的课题。本文在研究中以实践为基础，突出理 论研究的针对性和实效性，主要采取了以下方法： 一是比较的方法。通过对西方发达国家和地区政府公共行政管理改革、政府监 督的学习比较，在比较基础上进行分析、研究、借鉴，总结出一套在我国行之有效 的行政效能监察途径选择。 二是历史的方法。通过对我国行政监察及行政效能监察历史沿革和发展进行考 察和研究，分析我国行政效能监察的现状与存在问题，探寻适应我国国情的行政效 能监察的方法。 三是案例分析的方法。通过对我国政府行政效能建设及行政效能监察的实践探 索，在分析的基础上总结评价，提出目前行政效能监察工作存在的主要问题和不足， 探讨应对措施，提升行政效能监察的整体效果和作用。 4 研究内容及基本框架结构 本文在行政效能监察实践的基础上，从效能监察的基本理论出发，阐述了我国 行政效能监察的依据、原则、特点、标准、内容和基本程序，通过对比分析西方国 家提高行政效能的政府改革运动，总结归纳我国行政效能监察的实践经验，指出当 前我国行政效能监察在体制、机制、法制、方式等方面的诸多问题和不足，以及加 强行政效能监察工作的现实意义，在此基础上，应用过程控制的管理思想，提出我 国当前完善行政效能监察工作的对策：一是强化认识，确立效能监察工作的战略地 位；二是制衡权力，构建“大部门一建制行政管理体制；三是协调一致，完善行政 效能监察领导体制和工作机制；四是政务公开，提高政府工作透明度和公信力；五 是健全法制，建立效能监察长效机制；六是规范完善，创新效能监察工作手段；七 是教育发动，营造效能建设社会氛围；八是奖惩并重，加强重点环节的监督监察。 论文基本框架结构示意图1 1 ： 5 引言 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章行政效能监察基本理论 “概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概 念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。 【1 】概念的界定往往是研究的起点。 研究行政效能监察，离不开对其进行内涵分析，离不开研究其现实意义。 1 1 行政效能和行政效能监察的涵义 “效能是指有效的、集体的效应，即人们在有目的、有组织的活动中所表现 出来的效率和效果，它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度【2 1 。 行政效能是指行政组织及其人员按照科学化、法制化的规范要求，通过积极、 忠实地履行工作职责而体现出来的一种行为效应。行政效能是行政管理活动的出发 点和归宿，是行政管理活动情况的综合反映【3 1 。行政效能主要从效率、效果、效益 三个方面体现出来。行政效率是指在单位时间里完成的工作量，或者说是某一行政 工作所获得的成果与完成这一工作所用时间和人力的比值。行政效果是指行政行为 所产生的实际成果，包括物质文明、政治文明、精神文明成果。它是衡量行政行为 好坏的直接标志。行政效益是指行政行为所产生的直接经济利益、社会利益或客观 的社会效应和社会影响。行政效能的这三个要素不是孤立存在的，而是相互联系的， 从不同侧面反映行政管理的效能。按照上述分析，行政效能可定义为：行政效能是 指国家行政机关及其公务员为执行和完成政府任务和行政目标，从事行政管理活动 发挥功能的程度及其产生效率、效果和效益的综合体现，是行政管理工作的全过程 中质与量的综合反映，是目的、效率与效果的统一。 行政效能监察是指行政监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机 关任命的其他组织及人员在行政管理中履行职责的效率、效果、效益问题的监督捡 查，并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议的活动【4 l 。行政效能监 察立足于提高行政效能，着眼于完善行政管理和服务，是监察机关组织实施的一项 高层次行政管理活动。其监督的对象是国家行政机关及其工作人员，监督内容是国 家行政机关及其工作人员依法履行职责的效率与质量情况。开展行政效能监察，是 改善行政管理、提高行政效能、促进依法行政的重要途径。 n l 埃德加博登海默，邓正来译法理学一法律哲学与法律方法【m 】中国政法大学出版社，1 9 9 9 ，4 8 6 闭中国行政效能监察理论、模式与方法【m 】中国方正出版社。2 0 0 5 闭中国行政监察简论【m 】中国方正出版社，2 0 0 2 ，1 6 2 朋毛昭晖中国行政效能监察理论模式与方法【m 】中国人民大学出版社， 2 0 0 7 ，1 3 - 5 3 7 第l 章行政效能监察基本理论及相关知识 1 2 效能监察与廉政监察、效能建设的关系 行政监察法规定：“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促 进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。 可见，行政监 察活动包括两个基本方面：一是旨在维护行政纪律、促进廉政建设的廉政监察活动； 二是旨在改善行政管理、提高行政效能的效能监察活动。因此，准确把握效能监察 和廉政监察、效能建设几个概念之间的关系，有助于正确理解行政效能监察的含义。 1 2 1 效能监察和廉政监察的关系 行政监察机关的基本职责主要体现在廉政监察和效能监察两个方面。廉政监察 是监察机关依法监督、检查、惩戒、纠正监察对象非法谋取私利的腐败行为的监察 活动。廉政监察和效能监察在内容、目的和方式上有所不同。从监察内容看，廉政 监察是监督检查监察对象执行廉政法规的情况，着重解决以权谋私问题；效能监察 是监督检查监察对象履行职责的情况，着重解决失职读职的问题。从监察目的看， 廉政监察的目的是加强廉政建设，促使监察对象廉洁奉公；效能监察是为了加强勤 政建设，促使监察对象提高工作效率和质量。从方式方法看，廉政监察主要以查处 案件为手段，对不廉洁行为进行查纠和惩戒，带有事后惩治性；而效能监察以过程 监督为主要方式，带有事前预防性和事中纠偏性。二者虽然有很多区别，但又有十 分密切的联系。从实际情况看，不廉洁与工作不负责任、效能差往往是相互交叉同 时伴生的，勤政方面的一些问题往往反映和潜伏着廉政问题、腐败问题。由此可见， 廉政监察和效能监察都是行政监察的重要组成部分。二者既相对独立，又相辅相成、 互为补充，二者各有侧重，缺一不可，共同构成了行政监察工作维护国家机关及其 工作人员廉洁高效的监督机制。 1 2 2 效能监察与效能建设的关系 效能建设是基础，具有全局性、长期性，稳定性的特点。而效能监察是保证效 能建设得以落实的一个手段和措施。从不同的视角来看，二者具有明显的不同之处： 一是主体不同，效能监察的主体是各级监察机关，效能建设的主体是各级行政机关； 二是手段不同，效能监察的手段是通过监督检查，发现漏洞并促进整改、提高效率； 而效能建设是通过深化改革、科学管理、完善制度来达到目的。效能监察和效能建 设既有联系又有区别，是相辅相成、互相促进、缺一不可的有机整体。 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 3 行政效能监察的依据 1 3 1 客观依据 ( 1 ) 开展行政效能监察是行政监察本质特征所决定 过去我们一直认为：国家意志性、纠编性和惩戒性是行政监察的本质属性。如 果涉及到行政监察机关的行政性，也仅仅从行政监察机关不能享有司法手段的角度 去理解和把握，却严重忽略了行政监察机关作为政府职掌监督的管理机关所具有的 管理监督性的本质特征。管理与监督是行政监察本质属性不可分割的两个方面。行 政监察的本质属性既不是单纯是监督性，也不是单纯是管理性。而是管理与监督的 有机结合【l 】。单纯讲管理，行政监察也就缺乏其特色；专门讲监督，行政监察也就 被局限了发展的空间。管理监督性体现为：行政监察以过程管理与过程监督为手段， 以行政组织的科学化、行政行为的合法合理和公共产品的效益最优化为目的，以对 违法违纪行为的惩戒和公民合法权益的保护为补救的本质属性。表现为：第一，行 政监察作为政府运行机制中的监督要素，通过监察权制约行政权，防止行政机关管 理社会事务中权力的滥用和越权，即侧重于监督性；第二，通过建立和督导建立保 障政府行为勤政高效的制度体系，并监督这一体系实现来实施对政府行为的控制所 体现的控制职能；第三，行政监察机关以其自身所具有的优势，通过协调政府各职 能部门的相互关系而体现出越来越强的综合协调的力，以实现行政管理机制的运转 协调。 因此，行政监察的管理监督的本质属性决定了行政监察不单纯是政府管理体系 中的监督要素，行政监察职能还渗透到政府管理体系的控制与协调活动之中。政府 能够有效地实现其行政目标的基础是勤政高效。那么，行政监察的管理、协调和控 制所承载的客体只能是行政效能，从发挥行政监察的管理监督属性的角度而言，实 施对行政效能的监察必然是行政监察机关的出发点和落脚点。 ( 2 ) 行政效能监察是实现政府管理功能创新的有效机制 当前，政府主导型充分竞争的市场经济模式客观要求政府管理功能实现创新。 而行政效能监察工作的深化是推动政府管理功能创新的有效机制。 由于国有资产管理体制的根本性变革，对国有资产实现最终所有权和法人财 产权分离；政府通过宏观调控实现国有资产的流向、保值和增值。因此，政府在维 持宏观经济持久稳定的同时，更为注重国有资产运营的盈利性，而盈利性目标的实 现，是通过微观经济领域中企业法人的经营。故此，政府行为的价值取向和企业法 人的价值取向逐步趋同，政府在利益驱动下，必须改变其低效和僵化的管理机制， i l j 刘虹，董秀芬效能监察【m 】中国方正出版社， 2 0 0 4 ，3 6 9 第l 章行政效能监察基本理论及相关知识 提高其行政效能，尽快适应市场经济的客观要求。行政监察机关通过开展行政效能 监察，为政府提高行政效能提供了内在动力和外在保障。 市场经济既是法治经济，也是权利经济。在市场经济的大舞台上，市场主体 都应遵循公正与效率的市场规则，行政主体也不应例外。市场经济本能地排斥行政 权力不受限制的过度膨胀，反对行政权力至上，市场主体从义务本位转变到权利本 位。政府已不是消极的守夜人和掌舵人，而应是促进市场体系孕育和服务于市场的 划桨人，为了适应市场经济中生产、交易、分配的公正性和效率性的内在要求，这 就迫切要求政府更多地以平等主体的身份参与到市场经济的运行机制中，而平等主 体的确立，不是构建在权力之上，而是架构在效能之上。 行政效能监察是政府企业化的重要组成。政府行政的企业化是当代政府管理 的发展趋势。政府在行政调节中要耗费一定的资源，政府如何以较小的资源耗费达 到最优化的行政目的，是现代行政管理的重要问题。政府行政企业化的主要内容是 以效益为标准，通过挖掘政府自身的管理潜力来提高行政效能。政府行政企业化需 要建立一套完整的政府运作系统和运作规则，政府运作系统以行政，组织资源为基 础，在一定的行政组织基础上对行政物质和行政资金按企业化的方式进行配置，最 终达到用最小的行政资源投入取得尽可能大的行政效率的目标。 政府企业化的实现客观要求建立一个监督体系与之相配套。行政责任体系建立 的前提是行政职责划分科学合理，行政权限明确具体，履行职责程序具有操作性。 而作为行政效能监察基础性工作的行政效能保障体系，同时也是政府企业化的基础 性工作；随着以行政效能保障体系为主要依据性标准的行政效能监察工作推行和深 化，致使在实现行政效能监察目标的同时，实现政府的企业化。 1 3 2 法律依据 行政效能监察的法律依据渊源于三方面： 中华人民共和国宪法第一章总纲第二十七条规定：一切国家机关实行精简 的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和 工作效率，反对官僚主义。 中华人民共和国行政监察法第一章总则第一条规定：为了加强监察工作， 保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根 据宪法，制定本法。 国家公务员法第一章总则第一条规定：为了规范公务员的管理，保障公务 员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政， 提高工作效能，根据宪法，制定本法。 中华人民共和国宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，是一切立法 1 0 青岛大学好a 硕士学位论文 的基础和依据，同时也是各级政府履行各项行政职能的依据所在。宪法规定的国家 机关应不断提高工作质量工作，工作效率，其实质涵义就是提高效能。中华人民共 和国行政监察法是我国行政监察工作的第一部基本法律，是行政监察机关行使职 权，履行职责的重要法律依据。国家公务员法是对公务员进行科学管理的行政法 规，它是国家行政机关及其国家公务员行政行为的基本依据。中华人民共和国行政 监察法、国家公务员法，均在总则中明确，提出了提高行政效能。可见提高行政 效能是两法的立法指导思想。 1 4 行政效能监察的原则 行政效能监察的基本原则贯穿于行政效能监察的始终，既是行政效能监察工作 特征的体现，同时也是行政效能监察调整对象的本质特征的集中反映。 1 4 1 过程控制原则 过程控制是行政效能监察方法论的基础，它贯穿于行政效能监察工作始终。过 程控制是指通过实施行政效能监察，确保行政监察对象的行政行为全过程处于受控 状态，符合以效能提高为出发点的制度安排，纠正和消除影响行政效能的各种因素， 使行政目的遵循效率和质量的双重标准【i 】。过程控制的基本内涵包括：一是过程控 制的首要条件是建立和完善制度体系。制度体系的设计和建立必须是以效能提高为 出发点：制度必须是体系化的，是由若干个相互关联的制度所构成的，而不是孤立 的某一方面制度；制度体系与行政管理机关的实际运行状况必须是一致的。二是设 立关键的控制点制度体系是对整个行政管理活动的包容，而控制点是指衡量行政 效能时有关键意义的因素，它们可能是行政管理活动中的一些限定因素，也可能是 使行政监察对象更好地发挥行政效能的一些因素。通过对这些因素的控制，行政监 察主体就能够管理较多的行政监察对象和增加监察的幅度，更有效地发现造成行政 管理机关效能低下的关键因素，及时予以纠正。控制点的设定，既是行政效能监察 工作的难点，也是行政效能监察工作的重点。当前，很多行政监察机关制定的考核 办法中的考核指标实质就是控制点。三是控制必须具有前馈性。行政效能的前馈监 察是指行政效能监察主体对行政目的的设定和实施行政目的的全过程进行监控，以 查明行政目的本身是否正确和实现行政目的过程中对行政效能的影响，及时调整行 政目的和影响行政目的实现的效能因素，以保证行政管理活动的高效。有效的控制 必须是具有前馈性的，即它会告知行政监察主体及时采取纠正措施，而且告知他们 现在不采取措施就将会出现的效能问题。 t l l 毛昭晖中国行政效能监察理论模式与方法【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 7 ，8 6 1 l 第1 章行政效能监察基本理论及相关知识 1 4 2 监督指导与制度供给行为相结合原则 行政效能监察方法论的一个重要方面是解决行政管理中效能低下的实际问题， 其演绎归纳的原理与方法指向实用。行政效能监察在公正和效率之间寻求平衡的结 果，也只是在整体上确定了其目标模式的选择，而通过具体的方法指导和制度供给， 来解决行政效能低下是行政效能监察所不可回避的。这是因为，一方面，行政效能 监察是对行政行为全过程和全方位的监督，然而由于行政行为是复杂多变的，而行 政主体有享有一定自由裁量权等因素客观要求，行政效能监察只有提供方法指导和 制度供给，才能解决行政行为运行过程中随时出现的问题，一定意义上，它是以效 能为标准的管理的再管理；另一方面，行政效能的不可定量性决定了行政效能监察 的特征之一就是对行政过程的监督来保证行政结果的正确性、有效性和合法性，而 不同行政主体的行政过程千差万别，行政效能过程中只有随时随地地提供方法指导 和建立相应的制度，才能确保行政效能监察的有效。可见，行政效能监察必须是制 度化的可操作体系，即公正和效率有赖于一系列方法和制度的设置实现价值的平衡； 因此，行政效能监察工作在依据法律规范对现行的行政管理活动行使监督权的同时， 通过方法指导和制度供给使行政主体自觉的或被迫的进行行为规范和制度创新，使 行政资源得到更有效、更合理的配置，建立有利于行政效能提高的新的行政法律关 系，变更原有的行政行为，消除阻碍行政效能提高的行政行为。从这种意义上说， 行政效能监察工作者不仅是代表国家行使监督权的执法者，而且应是提高行政效能 的管理者。 1 5 行政效能监察的特点 行政效能监察是监察机关履行职责的一种重要活动形式，有其自身的规律和特 点。概括起来有如下特点： ( 1 ) 内容的系统性。一方面由于行政效能是对行政管理活动多种因素的综合反映 和整体要求，涉及的因素、层次、环节较多，是一个系统工程；另一方面，效能是 效率与质量的综合体现，其监察的内容具有完整的系统性。 ( 2 ) 监督的法制性。效能监察以法制为基础，要求各级机关及其工作人员必须根 据宪法和相关法律法规授权