（公共管理专业论文）我国水资源管理体制研究.pdf

摘要 针对当前我国水资源问题的严峻态势，本文首先介绍了我国水资源管理体制的历 史、现状，同时研究与借鉴世界部分国家水管理体制在创建方面的有益经验，进而来深 层次地研究我国水资源管理体制的改革与发展。明确目前最主要的是：找出并解决现阶 段我国流域与区域相结合所出现的问题，也就是要继续调整、创新我国水资源管理模式。 提出，希望能建立一个以流域管理为基础，流域与区域有机结合的真正的水资源综合管 理体制。 在水资源管理体制发展模式研究中多角度、多方面的分析了水资源流域管理与区域 管理相结合模式的优化性。而且从黄河、黑河流域水资源管理的实践中找到这一模式的 运用，并提出继续完善建议，文章的创新点是主张建立一个综合性流域管理委员会，构 建一个以综合性流域委员会为核心的垂直管理模式。 文章共分七部分。第一部分分为绪论。主要是对研究问题的背景和研究意义、研究 方法、内容结构安排及论文的创新点等方面进行论述；第二部分主要从理论方面对水资 源管理，流域、流域管理，流域机构，流域管理体制的概念；第三部分主要阐述世界部 分国家水资源管理体制发展概况及借鉴；第四部分主要介绍我国水资源管理体制现状、 历史沿革；第五部分提出目前我国水资源管理体制存在的问题及解决对策；第六部分主 要研究水资源管理体制改革的思路和目标及我国水资源管理体制发展模式；第七部分主 要介绍了水资源管理体制的支持系统，分别是法律支持系统、经济支持系统和技术支持 系统。 【关键词】：水资源：管理体制：流域管理机构：水法 a b s t r a c t r e c e n ty e a r s ，r i v e rb a s i nm a n a g e m e n td e v e l o p sr a p i d l y i ti s b e c o m i n gt h e t e n d e n c yo f t h ew a t e rm a n a g e m e n ti nt h ew o r l dt os e tu pt h em o d eo fr i v e rb a s i n m a n a g e m e n t i tp l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h eu t i l i z a t i o na n dp r o t e c t i o no f w a t e rr e s o u r c e s i th a sp r o v e dt h a tt h em o d eo ff i v e rb a s i nm a n a g e m e n ti sa n e f f e c t i v em a n a g e m e n ts y s t e m t h ei n t e g r a t i o nm a n a g e m e n ti sc a l l i n gf o rt h e r e f o r mi nt h et r a d i t i o n a lm a n a g e m e n ts y s t e m i th a sal o n gt i m ef o ru st os e tu pt h ea d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t e so fr i v e rb a s i n s ，a n d f o r m u l a t e ds o m ep r i n c i p l e sa n ds y s t e m sa b o u tr i v e rb a s i nm a n a g e m e n t t h el a w o fw a t e r ( 2 0 0 2 ) p r o v i d e dan e wm e c h a n i s mo fm a n a g e m e n t ，n a m e l y ，t h e c o n n e c t i o no fr i v e rb a s i nm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v ez o n em a n a g e m e n t ， t h el e g a ls t a t u sa n df u n c t i o n so fr i v e rb a s i nm a n a g i n gi n s t i t u t e sa r ec o n f i r m e d i nf a c t ，t h e r ei sa l o n gd i s t a n c e st os e tu pt h er e a lr i v e rb a s i nm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ew i l li n t r o d u c et h eg e n e r a ls i t u a t i o no ff i v e rb a s i nm a n a g e m e n ta t a b r o a d t h ea i mo ft h er e v i e wi st od r a wl e s s o n sf r o mf o r e i g nc o u n t r i e st o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n to fas t a n d a r d ，l e g a l a n ds c i e n t i f i cw a t e r s h e d m a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y a n d1w i l la n a l y z et h ed e f e c t si nt h em a n a g e m e n t s y s t e mf o rr i v e rb a s i ni nt h en e w l yp r o m u l g a t e d ( ( 1 a wo fw a t e r ) ) i t ss u g g e s t e d t h a tw es h o u l db u i l dam a n a g e m e n ti ns i t u a t i o no fr i v e rb a s i n sw i t hd e f i n i t e o b l i g a t i o nt h a tc a nh a r m o n i z et h er e l a t i o n s h i pa m o n gd i s t r i c t so rd e p a r t m e n t 2 t h r o u g ha n a l y z i n gt h el a wo fw a t e r ，ic o n c l u d et h a tw es h o u l dc o n f i r mt h e f i g h t s a n d o b l i g a t i o n s o ft h er i v e rb a s i n m a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n sa n d a d m i n i s t r a t i v ez o n e m a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n s w es h o u l d p r o v i d e s o m e p r i n c i p l e sa n ds y s t e mt o h a r m o n i z et h er e l a t i o n s h i po ft h e s et w ok i n d so f i n s t i t u t i o n s ，a tt h es a m et i m e ，i ti sn e c e s s a r yf o ru st oe s t a b l i s ht h el a w a s c i e n t i f i ca n dr a t i o n a lm a n a g e m e n ts y s t e mi sap r e - c o n d i t i o nf o re f f e c t i v e m a n a g e m e n td e v e l o p m e n t ，e x p l o i t a t i o na n dp r o t e c t i o ni nar i v e rb a s i n ，a n di s a l s oab a s i co r g a n i z a t i o n a lg u a r a n t e eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti nar i v e ra r e a r e g a r d i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e ma n dp r o b l e m si nt h es y s t e m ，ih a v ea n a l y z e d i nd e t a i l st h er e l a t e df a c t o r sa n dp o i n t e do u tt h ei m p o r t a n c eo f b u i l d i n gu pan e w m a n a g e m e n ts y s t e m a n dt h ec o n c r e t es u g g e s t i o n sa b o u tt a l k i n gas h a p eo f t h e n e ws y s t e ma r em a d ei nt h ea r t i c l e s o m ep r o p o s e sf o rf u t u r ef i v e rb a s i n m a n a g e m e n tw i l lp u tf o r w a r df r o ms u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fw a t e r r e s o u r c e k e y w o r d ： w a t e rr e s o u r c e ；t h em a n a g e m e n ts y s t e mf o rf i v e rb a s i n s ；t h e a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t eo f r i v e rb a s i n s ：t h e1 a wo fw a t e r 3 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生 在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位桶于西北大学。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证， 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单 位为西北大学。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标 注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一蚓工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 砭而翻节口尸年，月6 曰 i 。 签歹滞口， 教 导0 。聋日 栅兰卧峙勺一卜 ， _ 丐再 后名哆 密 签 解者待作文文论论 密 位保学 1 绪论 1 1 问题的提出 2 0 世纪以来，人类社会一直为水危机带来的生存与发展问题所困扰，它严重制约着 社会经济的发展、危及人类身体健康、威胁自然生态系统、诱发自然灾害，同时也是引 起地区冲突和国际争端的潜在因素。这些问题的产生有自然的原因，但主要还是缺乏管 理或是不科学管理造成的。 水的自然流域特性决定了对水必须实行以流域为单元、统一综合治理的管理制度。 流域管理是个庞大的系统工程，涉及水利、环境、交通、电力、农业、林业、国土资源、 计划和财政等多个部门，倘若各部门各自为政，互不协调，显然不利于水环境的保护和 水资源的合理、有效利用。所以，必须建立流域环境保护和开发利用的一体化管理模式， 改变传统的重经济轻生态环境，重资源利用轻保护，重流域本身治理轻流域综合治理的 管理模式。目前，流域统一管理己经普及到世界上多数发达国家、发展中国家和地区， 并成为一种国际性的水资源管理模式。 如何深刻理解我国水资源管理的历史、现状与发展所面临的问题与机遇，运用国内 外的管理理论与成功经验，建立科学、完善并符合新时期水资源管理特点和要求的流域 管理体制，是一个十分严峻而急迫的问题。 从新水法颁布实施的情况来看，正确处理好流域与区域的关系，把流域管理提 高到新的水平，尚须进行大量的研究和探索，特别是找出当前流域管理与区域管理相结 合尚存在的问题，理清流域与区域各自的职责，划分流域与区域的事权，研究建立流域 管理新体制。 这些问题的产生有自然的原因，但主要还是缺乏管理或是不科学管理造成的。我国 目前水资源管理是一种多部门参与、多层次管理的体制。水资源管理主要由水利部门负 责，但水资源管理的各项具体内容则分散到各个部门负责，基本上按行政级别和区域划 分管理层次和范围，因此形成了部门分割、地区分割的局面。因此，如何深刻理解我国 水资源管理的历史、现状与发展所面临的问题与机遇，运用国内外的管理理论与成功经 验，建立科学、完善并符合新时期水资源管理特点和要求的流域管理体制，是一个十分 严峻而急迫的问题。 6 1 2 研究意义 淡水是一种有限资源，不仅为维持地球上一切生命所必需，且对一切社会经济部门 都具有生死攸关的意义。它是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也 是生态环境的基本要素。水资源的合理开发、利用关系到人类发展的切身利益，对水资 源进行有效管理，是全世界共同关注的问题。 2 0 0 2 年新水法的颁布确定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域相结合的 综合管理体制”，突出了水资源的统一管理和流域管理，明确了流域管理机构在水资源 管理领域的法律地位，赋予流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的 和水利部授予的水资源管理和监督的重要职责。从新水法颁布实施的情况来看，正 确处理好流域与区域的关系，把流域管理提高到新的水平，尚须进行大量的研究和探索， 特别是找出当前流域管理与区域管理相结合尚存在的问题，理清流域与区域各自的职 责，划分流域与区域的事权，研究建立流域管理新体制。 学术研究意义：关于水资源管理体制的研究，近几年来一直是国家政策和学术界关 注的热点，选择这一课题作为研究对象是目前各国针对解决水问题的形势所需，而且伴 随着我国水资源问题的尖锐，体制矛盾的日益突出，还要继续对这一内容进行更加深入 的研究。因此，笔者对此问题进行了探讨与研究，以期为早日实现流域与区域的完美结 合提供理论依据，为继续改革创新我国水资源管理体制提供一些建设性的意见和看法。 实践意义：我国水资源面临的形势非常严峻，水资源发展的全球短缺、水环境恶化 等问题已对中国的可持续发展造成了巨大压力，水的问题已成为制约中国发展的最主要 问题，成为可持续发展的最主要问题，成为中国未来发展的战略性问题。要解决缺水导致 的一系列经济、社会、环境问题，就必须加强水资源管理，保护和合理开发利用水资源， 防治水污染和水害。在监督管理体制方面，有必要改革现行的水环境管理与水资源管理 并行的双重管理体制，建立符合生态规律和水资源保护需求的水环境与水资源流域综合 管理体制。 1 3 研究方法 一是文献分析法。本文通过对大量相关专著和一些常见报刊，如流域水资源管理、 黄河年鉴、黄河志、中国水利报、中国水土保持等进行了阅读分析，研究了 7 水资源管理体制存在的问题，探讨了水资源管理体制的一些具体做法和对策研究。 二是归纳法和演绎法相结合。通过对大量文献、资料的分析和概括，对我国黄河流 域的水资源管理体制、黑河的管理体制进行了总结、分析，从而构想了如何构建一个我 国的水资源管理新体制。 三是比较法。主要通过对国外一些比较成功的水资源管理体制的经验做了分析和概 括，探讨了如何借鉴和吸收的积极因素，进而健全和完善我国的水资源管理体制。 四是访谈法。访谈对象：黄河水利委员会水政水资源局有关领导、黄河上中游管理 局水政处处长，部分专门从事水资源工作的人员，了解了我国水资源管理体制存在的有 关问题。 1 4 国内外研究现状 目前流域综合管理方向的研究在国际上已普遍认同，还出现了日新月异的变化，各 国总结了有益经验。作为水资源管理的基本模式，从形势上说，以流域为单元对水资源 进行综合开发与管理已被许多国际组织所接受和推荐，所以采用流域综合管理不仅是世 界各国实践经验的总结，而且是水资源和水环境管理的基本趋势。 1 4 1 国外研究现状 1 主要学说思想： m i g u e la m a r i n o 和s l o b o d a np s i m o n o v i c 认为，从2 0 世纪8 0 年代开始，人类 从事水资源管理活动的目标和内容发生了根本性的变化。传统的不可持续的水资源管理 方式已经不再适应新形势的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水资源管理活动正处在 探索过程中。作者认为，在传统的水资源管理活动中，僵化的管理体制( 包括法律、政 策和管理机构) 是实现水资源有效管理的最大障碍。管理体制的官僚作风、不负责任以 及缺乏战略性指导原则导致水管理体系效率低下，缺乏远见，并且拒绝与水资源利益相 关者就水资源管理问题进行公开的交流和探讨。新的水资源管理最大的挑战是如何寻求 实现长期可持续利用水资源的水资源管理方式，为此，他们认为体制改革和制度创新将 是水资源管理活动改革的一个重要方面。新的水资源管理活动必须包含水环境治理和保 护问题、水资源的可持续利用问题、水资源利益相关者之间的利益分配问题以及水资源 管理决策中的公众参与问题。 c a b r e b b i a 和p a n a g n o s t o p o l o s 认为，当前水资源管理问题在全球变得越来越 复杂。水资源管理活动主要面临着的主要问题是：人口的增长和人均水需水的增加正在 加剧人类对水资源的需求；与此对应的是，水污染、水资源浪费以及气候变迁等因素却 正在威胁着水资源的供给。并指出了传统水资源管理体制的弊端。 由m a l r a s h e d 、v p s i n g h 和m m s h e r i f 合作编著的水资源发展与管理( ) 中从7 个方面论述了水资源管理的内容，这7 个方面包括：水资源管理的目标、政策和 原则，水资源稀缺和保护，用水管理，水资源管理、规划、水权分析和处置的决策支持 系统，水电和灌溉的发展潜力，灌溉水管理，水资源稀缺管理。 b d a t t ar a y ，r p a t h p a r i a 说，立法是流域综合管理的基础。立法对流域综合管 理的重要性在于：立法确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理 机构进行授权。上世纪末，一些国家和地区制订了专项法律与法规，把流域综合管理作 为水管理的基本框架。 a f a r o o qk h a n 认为，建立有效的流域管理机构是实施流域综合管理的体制保证。 虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来 自地方与部门的挑战，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保 障。 1 4 2 国内研究现状 1 9 9 8 年在武汉召开了“9 8 年国际水资源量与质的可持续研讨会”，探讨了流域水 量与水质的统一管理问题。1 9 9 8 年国际水文学会在荷兰召开了“区域水资源管理研讨 会”，探讨了水资源管理的经验和教训、面对挑战的区域可持续水资源管理、水资源管 理的研究方法。 2 0 0 0 国际水文科学学会( i a h s ) 年在美国召开了“水资源综合管理研讨会 。这 次研讨会主要探讨了可持续发展条件下的水资源综合管理的内容和目标，以及交流水资 源综合管理的经验。此次研讨会达成一个共识：未来水资源管理的一个基本原则就是流 域的统一管理。 胡鞍钢曾提出用准市场和政治民主协商代替水管理的政府行为和指令性计划；汪恕 诚部长，指出流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民 主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。这样的水行政主管部门应将工作重 心更多地转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域和流域间的宏观问题 上来。这些建设性的主张为流域水管理体系的构造指出了方向。 汪恕诚指出，长期以来，由于受传统计划经济的影响，部门分割、地区分割的管理 体制，使防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作存在许多矛盾。这种 分割管理体制，严重违背了水的自然规律，不利于各种水问题的有效解决，已成为水资 源可持续利用的障碍，必须加以改革。改革水管理体制的关键是加强水资源统一管理。 李国英指出，现状水资源管理体制是多部门管，如水源工程由水利部门管理，配水 由城建部门管理，污水处理由环保部门管理。这种管理体制造成了管水量的不管水质， 管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用。 水资源利用与保护的统一属性被人为分割、支解，不仅违背了水循环的自然规律，而且 也无法按照社会主义市场经济的原则建立从供水、排水到污水处理回用的合理价格体系 和经济调节机制。同时还造成了农村与城市、工业与农业、地区与地区之间的水事纠纷。 事实证明，现行的水资源管理体制存在很大的弊端。我们必须建立统一的水务管理体制， 以对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、节水、排水、水资源保护、污水处理及其回用、 地下水回灌等实行一体化管理，实现我国经济社会的可持续发展。 郭艳民认为，我国水资源管理较为混乱，水权分散，形成“多龙治水”的局面，气 象部门监测大气降水，水利部门负责地表水，地矿部门负责评价和开采地下水，城建部 门的自来水公司负责城市用水，环保部门负责污水排放和处理，再加上众多厂矿企业的 自备水源，致使水资源开发和利用各行其是。实际上，大气降水、地表水、地下水、土 壤水以及废水、污水都不是孤立存在的，而是有机联系的、统一而相互转化的整体。 李原园表示，我国水资源短缺：人均占有水资源量仅为世界平均水平的3 0 ，且时 空分布不均，南方水多，北方水少。随着人口增加、工业化和城镇化进程加快，将使水 资源需求量大幅度上升，经济社会可持续发展面临的水资源和水环境压力将进一步加 大。因此，强化水资源的控制和管理势在必行。 中科院地理所博士李利锋说，目前我国在水资源管理上有“九龙治水”之说水 利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等部门都涉水、管水。比如，水利部门主要 对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；城市供水、排水和城市地下水由城建 部门负责；城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关； 水生生物保护则由农业部门下属的渔业部门负责；与水资源密切相关的湿地由林业部门 负责；内河航运由交通部门负责；安全饮用水标准由卫生部负责制定；大型水电建设由 1 0 电监会、国资委( 负责国有电力公司的管理) 等负责。李利锋认为，这种“九龙治水”的 机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，客观上 反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、单一目标出发，对水资源的某些功能进行 “分而治之”。与此同时，我国还成立了黄河水利委员会、长江水利委员会等七大机构。 但这七大机构都是水利部的派出机构，大多是副部级单位。李利锋指出，要让一个副部 级单位统管整个流域内的水资源工作，特别是协调其他涉水部门在本流域内省级政府的 相关工作，显然也是力不从心的。 陈雷说，目前流域水资源管理体制不顺，水资源的开发、利用和保护难以实施有效 管理和协调，水法确定的流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制还有待 完善。主要表现在：流域管理与行政区域管理之间的事权不够清晰；流域与区域之间、 区域与区域之间、部门和部门之间缺乏统一的协调平台和协调机制；水资源保护措施难 以落实；流域机构缺乏有效的管理手段，依法行政的管理职责难以到位；规范综合管理 的法规尚未健全。 1 5 论文框架 针对水资源综合管理的国内外研究进展、成果、亟待解决的问题，本文的主体( 正 文) 划分七部分对我国水资源综合管理体制展开研究。 第一部分分为绪论。主要是对研究问题的背景和研究意义、研究方法、内容结构安 排及论文的创新点等方面进行论述。 第二部分主要从理论方面对水资源管理，流域、流域管理，流域机构，流域管理体 制的概念。 第三部分主要阐述世界部分国家水资源管理体制发展概况及借鉴，文章主要以美 国、法国、澳大利亚为代表介绍了国外流域管理体制的概况、成功经验及发展趋势。 第四部分主要介绍我国水资源管理体制现状、历史沿革。明确了对有限水资源的保 护、管理及可持续利用，必须以研究我国水资源管理体制的历史和现状为前提条件，并 结合我国现有管理体制存在的问题展开深入研究。 第五部分提出目前我国水资源管理体制存在的问题及解决对策。指出现存水资源管 理体制存在的弊端，严重束缚着流域与区域之间的有机结合，导致水资源流域与区域相 结合的综合管理模式难以成功的运作。因此，针对问题提出解决的对策。建议健全具有 权威性和独立性的四种等级的流域管理机构体系，设立从高到低，依次为跨省级、市级、 县级、乡镇行政区域的流域管理机构；强化流域机构的宏观管理职能；明确流域与区域 管理事权划分，建立流域与区域的和谐关系；根据水法制订配套法律法规；制定 部统一完整的流域管理法；依法保障公众参与权与知情权的行使这一系列的对策措 施。 第六部分主要研究水资源管理体制改革的思路和目标及我国水资源管理体制发展模 式。在流域与区域相结合管理模式研究中，主要列举了目前黄河流域实行这一管理模式 的范例。最后针对现阶段我国流域与区域相结合管理提出设想。在构想水资源管理体制 发展模式中，笔者设想了一个功能完整，体现公众参与的综合性委员会，希望构建一个 以综合性流域委员会为核心的垂直的水资源综合管理体制。笔者的这些设想，希望能为 我国水资源管理体制的创新提供借鉴。 第七部分主要介绍了水资源管理体制的支持系统，分别是法律支持系统、经济支持 系统和技术支持系统。 1 6 论文创新点 笔者构建了一个以综合性流域委员会为核心的新管理模式，即o 首先在中央设立国 家水资源委员会，该委员会在水利部、国家环保总局、农、林、土地、矿产、能源、交 通等部门的基础上组建，其成员吸收个部委选派代表参加，代表其所属各部门的利益。 国家水资源委员会的主要职能可以概括为：在全国范围内对不同部门问水资源管理上的 矛盾和冲突进行调解协商：对各部门的水资源管理工作进行规划和监督。 其次在地方以流域为单元设立统一的流域水资源委员会，对大江、大河、大湖、及 其他重要水域内的水资源进行统一管理。流域水资源委员会不仅包含水利、农、林等各 原水资源管理部门的代表，也同时要吸收流域内各地方政府以及各行业的涉水大户等方 面的代表，流域水资源委员会是核心的水资源管理机构，具有极为重要的法律地位。 最后在流域各支流流经地区、水资源相对短缺地区、用水矛盾较为突出的地区可以 根据其自身情况而设立支流流域水资源委员会，支流流域水资源委员会也应拥有对该流 域内水资源规划治理、协调关系、监督管理的职能：统一管理支流流域内水资源，协调 其区域内的用水冲突。 通过以上构想可以总结出，新模式下之的水资源管理体制实行的是由流域管理委员 会为核心的从上至下的垂直管理：并且以流域管理为主，辅以区域管理：流域管理委员会 被赋予较大的管理权限和独立的法律地位，区域管理机构的职能相对削弱，仅作为辅助 流域委员会进行水资源管理的协管部门。 2 。1 水资源管理的概念 2 相关概念释义 中国大百科全书将水资源管理定义为：对水资源开发、利用和保护的组织、协 调、监督和调度等方面的实施，包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织 开发利用水资源和防治水害；协调水资源的开发利用与治理和社会经济发展之间的关 系，处理好各地区各部门间的用水矛盾；监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害 水源的行为；制定水资源的合理分配方案，处理好防洪和兴利的调度原则，提出并执行 对供水系统及水源工程的优化调度方案；对来水量变化及水质情况进行监测与相应措施 的管理等。 笔者认为，水资源管理的概念应从水资源的特性出发，由此可归纳为：对水资源的开 发利用和保护并重，对水量和水质进行统一管理，对地表水和地下水进行综合管理和统 一调度，以及尽可能谋求最大的社会、经济和环境效益，制定相应的水资源工作的方针 和政策，兴利和减灾并重，重视并加强水情预报工作等。 2 2 流域、流域管理概念 流域是一个从源头到河口的天然集水单元，流域水资源管理就是将流域的上中下游、 左岸与右岸、干流与支流、水量与水质、地表水与地下水、治理开发与保护等作为一个 完整的系统，将兴利与除害结合起来，运用行政法律经济技术和教育等手段，按流域进 行水资源的统一协调管理。 流域( r i v e rb a s i n ) 属于一种典型的自然区域，它是以河流为中心，被分水岭所包围 o 水资源学陈家琦、1 二浩等，科学出版社，2 0 0 2 年版，第2 2 6 页。 岛同岳 1 3 的区域，在地域上具有明确的边界范围。固纯水文学的“流域”概念强调了流域的表面 现象，容易让人们忽略了流域本质的内涵。流域本质的内涵，可以用流域的自然特征和 流域的社会特征来概括。流域的自然特征是大自然的一个基本单元，它遵循大自然同而 具备各自的流域特点。流域的社会特征体现在流域与人类之间具有密切的关系，人类社 会的发展必须注意避免对生态环境的破坏，实现人类社会与流域的共存。流域是整体性 极强、关联度很高的区域。流域内不仅各种自然要素之间联系极为密切，而且上中下游、 干支流各地区间的相互制约、相互影响也很显著。因此，流域内的任何局部开发都必须 考虑流域整体利益，考虑给流域带来的影响和后果。所以，基于流域的自然属性和社会 属性，流域管理不仅是水系的管理，而是包括自然环境和与人类活动相关联的社会经济 环境的管理。 流域综合管理就是要将流域视为一个完整的生态社会经济系统，即把流域内自然条 件、生态环境、自然资源和社会经济看成相互作用、相互依存和相互制约的统一体。流 域水资源管理的实质，就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理 制度，使得有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国经济的可持 续发展。 流域管理是水资源管理科学中的一个概念，是水资源管理科学和实践发展过程中建 立起来的一个新概念。流域管理的内涵应包括“水资源具有以流域单元为一整体的自然 特性”和“流域管理是人们为科学、有效地开发、利用、保护水资源而建立的适应于水 资源这自然特性的一套系统管理体制。” 流域管理的外延则应包括：流域管理的法律制度、流域管理的行政管理体制、流域管 理的经济政策、科学技术等其它措施。 笔者认为，流域管理就是将流域作为基本单元，把地表水与地下水、水量与水质、 水资源与水环境以及水与土地，看作是一个相互依存的完整系统而实簏的综合管理。 综上所述，流域管理是指国家对重要江河、湖泊以流域为单元、以水资源为核心的 水事活动实行的统一管理，包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护以及 水土保持等活动的管理。 每同岱 鱼呼唤流域综合管理，翁、z 达，中固水利报网络版，2 0 0 4 0 4 2 4 ，第2 0 2 1 期，第5 版。 毒关于流域管理概念的思考，吴伯健，海河水利，1 9 9 8 年第6 期，第l 页。 1 4 2 3 流域机构 流域机构是指对流域水资源进行统一管理的组织机构。各国对流域机构的性质、地 位、职能等都有不同的规定。在我国流域机构是派出性质的组织，是政府职能部门依据 行政管理某项行政事务的需要，在一定区域内设置的管理某项行政事务的机构。 我国水法第1 2 条第3 款规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、 湖泊设立的流域机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主 管部门授予的水资源管理和监督职责。”如长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水 利委员会、太湖流域管理局等，他们是水利部派出机构，代表水利部在流域范围内行使 水行政管理职能。 2 4 流域管理体制 水资源管理体制是关于水资源管理中的组织结构、职责划分和管理制度的总称。随 着人们对水资源客观性认识的深入，管理体制在逐步演变，但总的趋势是主要由人为控 制逐步转向更加重视水的客观性，由水资源的分割管理转向水资源的统一管理，集中表 现在由行政区域管理为主转向以自然流域为单元，实行跨行政区的管理为主的体制。 流域水资源管理体制，是指流域机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分以 及机构运行和协调的机制。而管理机制的核心问题是管理机构的设置和职权范围的划 分。 2 5 相关概念区分 2 5 1 “流域管理”与“流域机构的管理” “流域管理”属于管理科学的概念，是指一种管理体制；“流域机构的管理则是在 江河流域设置的管理机构所实施的具体管理行为的统称。流域机构的管理是实施流域管 理体制的重要内容，是流域管理的重要组成部分，但不是全部。不能把“流域机构的管 理”等同理解为“流域管理”。 对我圈 关于水资源流域管理规定的思考，田其云，现代法学，2 0 0 4 年第2 期，第1 4 9 贝。 o 水资源保护及其立法袁弘任、吴围f 等箸，中罔水利水电版社，2 0 0 2 年版，第1 2 0 页。 流域管理体制研究，王树义，长江流域资源j 环境，2 0 0 0 年9 月，第9 卷，第4 期。 2 5 2 流域管理与区域管理 流域管理与区域管理的区别主要表现在管理单元和管理趋向性不同。流域管理是以 自然流域为单元进行水资源的管理，区域管理是以行政区域为单元进行管理。流域管理 往往更趋向于对水的自然属性的管理，注重整个流域的水循环，目标是使流域内水资源 得到整体有效的利用。区域管理通常趋向于对水的社会属性的管理，从区域局部出发， 目标是综合利用辖区内的水资源，充分发展区域经济。行政区域管理是我国水资源管理 的主要形式，实行从上到下进行分级管理。 流域管理具有水管理的整体性，符合水流 动的自然属性，能更好地协调对水资源和水环境的保护。 3 国r 为9 1 , 流域管理体制概况 近几十年来，世界各国结合自己的国情对流域管理体制、政策、法律进行了不断的 探索和调整，大大丰富了流域管理的理论和实践，在促进流域环境资源的开发利用与保 护方面发挥了巨大的作用。同时也为我国流域管理提供了大量的可供借鉴的经验。以下 将分别对相关国家的流域管理体制情况进行介绍。 3 1 国内外流域管理体制的管理模式 世界水资源管理体制上出现了三种主要的流域管理形式，即流域管理局、流域协调 委员会和综合流域机构。 3 1 1 模式一：具有地区经济发展权利的流域管理局 流域管理局是属于政府的一个机构，直接对中央政府负责，法律授予其高度的自治 权，对经济和社会的发展具有广泛的权力，其任务统筹规划、开发和管理流域资源。在 这种模式下，行政管理权与水文分界线相一致，因此几乎不可能发生上、下游之间的冲 突。可是，由于这类机构集中很大的权力，流域管理与其他相关的政策部门分割开来， 他们在协调与地方政府和各有关部门对水资源的开发利用的利益方面遇到很大的阻力。 水资源漉域管理与区域管理模式浅析，刘玉龙等，中国水利水也科学研究院学拨，2 0 0 3 年6 月，第1 期，第 5 2 页。 薄水污染流域管理的立法思考，赵柯，上海环境科学，1 9 9 9 年2 月，第2 期，第7 0 页。 浅谈国外流域管理的成功经验及发展趋势，郑眷宝等，人民黄河，1 9 9 9 年，第l 期，第4 4 页。 1 6 目前在发展中国家尚无取得明显成功的范例，而在美国再建立类似机构的建议都因遭到 强烈的反对而未能实现。他 流域管理局的形式以1 9 3 3 年美国建立的田纳西河的流域管理作为依法保证流域水 资源开发和保护的成功典范，更是被各国争相效仿。 美国国会于1 9 3 3 年通过了田纳西流域管理法 ( t e n n e s s e e v a l l e y a u t h o r i t y a e t ) ，成立了罔纳西管理局( t v a ) ，对罔纳西流域进行 综合开发治理。 t v a 被确定为联邦一级机构，统一指挥流域内的水电工程、洪水控制、土地保护、 植树造林、土地休耕、河流净化和通航以及多种小工业的建造等事宜，对整个流域的经 济和社会发展具有广泛的权力。包括独立的人事权、对土地的征用权、建设项目的开发 权以及对流域内一切经济活动及综合治理活动的管理权。田纳西河流域管理局还被授予 了很大的独立自主权。管理局可以根据全流域开发和管理的宗旨修正或废除与该法有冲 突的地方法规，并制定相应的规章条例。另外，管理局还可以跨越一般的政治程序，直 接向总统和国会汇报，从而排除了其它行政力量的干涉。 根据田纳西流域管理法和联邦咨询委员会法成立的地区资源管理理事会， 其目的是促进地方参与流域管理。该理事会可对t v a 的流域自然资源管理提供咨询性意 见。目前，理事会约有2 0 名成员，包括流域内7 个州的州长指派的代表，电力系统配 电商的代表，防洪、航运、游览和环境等受益方的代表，地方社区的代表。对t v a 的建 议，理事会通过投票或多数予以确认，同时，也尊重少数的意见，这些意见也被传达给 t v a 。它虽然是咨询性质的，但从其成员构成的权威性和代表性，以及严谨的工作制度 看，它是一个有效和重要的机构，为t v a 与流域内各地区提供了交流协商渠道，促进流 域内地区的公众积极参与流域管理。这种咨询机制对t v a 的行政决策起到了重要的参考 和补充作用，有利于改进管理，也符合现代流域管理的公众参与和协商的发展趋势。” 田纳西河流域管理最大的成功之处就在于其将经济手段有效地运用到流域管理中， 实现了经营上的良性运行。田纳西流域管理局不仅是联邦政府的权力机构，同时也是一 个经营实体，目前它己发展成为全美最大的电力生产商。 田纳西河流域治理形式虽然取得了很大的成功，但这种形式自2 0 世纪3 0 年代首次 在美国出现至今，仍然是美国唯一的例子。这是因为罔纳西流域管理局包揽了当地的主 坦水管理理论与实践国内外资料选编，水利部政策法j ! j 1 4 ，2 0 0 1 年1 1 月。 ”流域综合管理导论，杨桂山、于秀波等著，科技u ；版礼，2 0 0 4 年版，第1 0 8 页。 1 7 要经济领域，成了河流流域所在各州中的一个经济上独立的王国。这在3 0 年代，各州 的力量还比较薄弱，还无暇顾及这块贫穷地区时，是可行的。但随着时间的推移，各州 发展起来以后，看到经过综合治理后的这块土地可获得很大的经济效益，再设立类似的 机构，地方政府就很难接受。 3 1 2 模式二：流域协调委员会 流域协调委员会是河流流经的地区政府和有关部门之间的协调组织，流域协调委员 会的主要职能是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调。这类机构的 权力差别很大，有些机构的作用仅限于协调州际矛盾、制定流域规划并提出规划和管理 政策、修建和管理水工程、负责用水调配等。如法国流域管理委员会。在这种模式下， 参加委员会的不同团体，可以各自保证水资源管理与其他政策部门协调行动，他们能在 委员会里通力合作，协调水资源管理工作。 法国的流域水资源管理体制 法国水管理的成功之处主要在于他们遵循自然流域规律设置流域水管理机构的模 式。历史上，法国曾实行以省为基础的水资源管理。随着工业的快速发展和城市化进程 的推进使水需求迅速增长，同时伴随着污染的加剧。针对这种情况，法国在1 9 6 4 年颁 布了新水法，对水资源管理体制进行了改革。在从法律上强化全社会对水污染的治理、 确定治污目标的同时，建立了以流域为基础解决水问题的机制。将全国按水系划分为六 大流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局( 又称水管局) ，以期统一规划和 管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。 流域委员会( r i v e r - b a s i nc o m m i t t e e ) 是协商与制定方针的机构，它相当于流域范 围的“水议会”，是流域水利问题的立法和咨询机构。委员会组成成员为：用水户、社会 团体的有关人士，特别是水利科技方面的专家学者的代表；不同行政区的地方官员代表； 中央政府部门的代表。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。流域委员会为非常 设机构，每年召开i - 2 次会议，通过一些决议。流域委员会起以下作用：通过与地方各 级议会协调，制定水开发与管理的总体规划，规划确定各流域经协调的水质和水量。总 体规划包括了社区制定的主要规划，并加以汇总协调，制定水质水量目标，它们还根据 水文地理特征确定各个子流域的范围。流域委员会还与各水管理机构协调讨论各机构应 收取的水费和排污费，并且讨论研究各机构的5 年行动计划中的优先项目和筹资方法， 以及私营和公营废水处理设施的建设和管理。 流域水管局是技术和水融资机构，是具有管理职能、法人资格和财务独立的事业单 位。水管局局长由国家环境部委派，水管局领导层成员中地方代表及用水户代表( 所占 比例约为2 3 ) 从流域委员会成员中选举产生，组成流域水管局的董事会，董事会对水管 局进行管理。董事会的组成成员为：用水户和专业协会的代表、地方官员代表、国家政 府有关部门( 环境部、渔业部等) 的代表，此外还有一名董事来自水管局的职工代表，总 体比例基本上是各占i 3 。董事长按国家法令提名，任期3 年。董事会的职责是负责制 定流域水政策和规划、制定水资源开发与水污染治理的五年计划、为公益性水资源工程 筹措资金、对公有和私营污染治理工程给予补贴和贷款等。水管局作为董事会的执行机 构，主要职能为：征收用水及排污费，制定流域水资源开发利用总体规划，对流域内水 资源的开