（公共管理专业论文）我国城市业主委员会建设研究——以上海市长宁区为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 i 我国城市业主委员会建设研究 以上海市长宁区为例 摘 要 业主委员会是由业主大会选举产生，代表业主利益在物业区域内开展 物业自治活动的组织。上世纪 90 年代后期在我国开始建立以来，业主委员 会的建设和发展在有效维护广大业主合法权益，缓解社会矛盾，促进社会 公平正义，锻炼和增强民众民主意识和能力，推进和谐社会建设等方面发 挥了积极和显著的作用。 但同时，业主委员会在实践中也遭遇诸多问题，如业主委员会法律主 体资格不明确、业主委员会因各种干扰难以成立、业主委员会工作效率低， 作用不明显、以及业主委员会与物业公司等关系客体矛盾激化等问题不断 出现，影响和制约了业主委员会功能与作用的发挥。对此，如何加强业主 委员会建设，切实推动业主委员会的良性发展已成为当前我国社会公共管 理工作中的一项重要课题。 本文结合美国、英国等国家业主自治组织的建设与研究的经验，以上 海市长宁区业主委员会建设状况为例，运用社会调查、对比分析、定性定 量相结合、理论与实践相结合等方法，对城市业主委员会建设情况开展研 究。研究主要从以下几个层面展开： 首先，对城市业主委员会建设的本质、建设意义、发展变化等情况进 行了归纳梳理，阐述了开展本研究的意义、视角以及选择的主要理论等问 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 ii 题。其次，对业主委员会在组织结构、职权职责、组织文化、组织运作、 公共关系等方面的建设原则、要求、关系等问题及业主委员会的功能和作 用进行了逐一研究，分析归纳了我国城市业主委员会建设的主要状况。再 次，从进一步推进业主委员会良性发展，提高业主委员会作用的要求出发， 运用管理学等理论分析总结了当前我国业主委员会在组织、运作、公共关 系等建设中存在的各类问题。最后，针对问题，本文提出了有利于业主委 员会加强建设，进一步提高运作能力，提升运作成效，发挥功能与作用的 对策建议。 本文有助于提高各界对业主委员会的认识，对拓宽业主委员会建设的 思路，提高业主委员会建设能力，推进业主委员会实际工作及加强我国非 营利组织建设研究具有较强的应用价值。 关键词：业主委员会，非营利组织，组织建设，长宁区 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 iii the research of the construction of the owners committee in urbanthe changning district of shanghai as example abstract the owners committee which is the organization by the owners and for the owners, which afford the guarantee to owners autonomous activities, and also as one of the most important part of the peoples autonomy system in our country, playing a very important role of enhance peoples awareness and abilities of democracy in processing of construction our democratic society. from the middle of 90s last century to present , which is the period that our real estate market had a quickly developing , the owners committee had given the owners very strong support for protect their legally interests. but meanwhile, the committee had also met so many problems when it was in practice. for example, the hardship for the owners committee to build up, low work efficiency of the committee, stressful relationship with government department or other partnerships etc, which had influenced the committee work in the right way. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 iv this passage will taken the status of the owners committee in changning district as a classical example, researching on the quality and the meaning for the owners committee in the urban community environment. then, this passage will research on several topics such as the basic concept, the framework, the functionality, the organizational culture and public relationship of the urban owners committee, and conclude some main problems and given some meaningful suggestions on these aspects by using management theory. this passage will help the people to enhance the understanding of the owners committee, and help the owners committee reinforce to structure in the better way. key words: the owners committee, non-profit organization, construction of organization, changning district 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王浩洋 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王浩洋 指导教师签名：翟新 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 1 第一章 绪论 第一节 课题背景及选题依据 改革开放以来，随着社会经济的不断发展，商品房小区日趋成为城市市民住房的主 体。对此，基于物业所有权而衍生出的业主物业自治权利也越来越受到社会的重视，以 业主选聘物业服务企业等为主要内容的物业管理活动开始立法发展。 1994 年， 我国建设 部下发城市新建住宅小区管理办法 ，新建小区物业管理制度开始推行 。此后十余年 间，我国物业管理条例 、 产权法等法规先后颁布实施，物业法律体系不断完善， 业主物业自治权利得到了极大的保障。而在物业治理活动中，业主委员会作为由物业区 域内全体业主选举产生，代表全体业主行使物业自治权利，直接反映业主群体的自治意 识和能力，负责开展日常自治活动的组织，具有十分重要的影响和作用。 十余年来，我国的业主委员会建设不仅为广大业主履行物业自治权力，维护自身合 法权益提供了有力的工具， 也在培养公民民主意识和锻炼自治能力， 构建和谐社区关系， 加强和谐社会建设等方面发挥着重要的作用，成为我国公民开展社会主义民主建设的 “民主训练场” 。但同时，业主委员会的建设和发展也并非一帆风顺。如至 2006 年 7 月，北京市 3077 个居住小区物业管理项目中，按照物业管理条例成立业主委员会 的住宅小区只有 360 个，只占应成立数的 11.7% ，业主委员会因各种因素难以成立，其 作用也就难以体现。此外，如业主委员会法律主体资格不明确，与政府部门或房产商、 物业等关系紧张，以及业主委员会组织结构松散、工作效率低下、乃至因缺乏组织监管 导致个别业主委员会成员以权谋私等问题也屡屡发生， 直接影响了业主委员会的威信和 发展。 在社会主义市场经济不断发展的今天，业主作为有产者的人口比例正在迅速上升， 业主委员会的作用和影响也由此日益突出。从此意义出发，切实认识业主委员会建设的 丁海椒.中国城市社会管理m.北京：中国科学技术出版社，2008.338-339 王伟雄.业主自治：有恒产者有恒心eb/ol. 3&agmode=1&com.trs.idm.gsessionid=217668876c06dd839512980d0798f9b4 北京市政协.关于北京市居住小区物业管理问题的建议案及调研报告eb/ol. -07/10728.html，2006.7 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 2 现状及问题，制定有针对性的公共对策，从而改善业主委员会的建设，并推动以业主委 员会为代表的业主自治制度的发展， 已成为当前公共管理中必须重视和着手解决的重要 问题。 第二节 研究意义和应用价值 组织是社会个体或群体集合而成的系统，在组织的平台上，组织成员得以围绕共 同目标分工协作，并形成有机整体 。由此概念出发，作为代表业主群体开展物业自治 的组织业主委员会相对业主个人而言，其最根本的意义在于能通过组织的形式，使业主 群体在维护其共同利益的目标下，分工协作，以集体方式提高物业自治活动的效率和效 益。 对此，本文主要从城市社会管理、组织建设等角度，以上海市长宁区业主委员会为 事例，通过对长宁区 20 家业主委员会建设状况的调研，并在之基础上运用社会调查、 对比分析、定性定量相结合、理论与实践相结合等方法，对有关业主委员会建设的诸问 题展开分析，最后针对问题点提出改进我国城市业主委员会建设的建议。 需要说明的是，本文选择长宁区的业主委员会为研究对象，主要是在长宁区区域涉 外性强特点（长宁区内的古北新区、新虹桥开发区是上海最早开发的涉外商住区域；其 中古北新区作为上海最大、最集中的涉外高标准住宅、商务办公综合区，目前有 32 个 国家和地区的 3000 多户近 10000 涉外人士居住在小区里面，是上海市涉外人士居住最 为集中的区域 ）的影响下，大量境外人士较为丰富的业主物业自治经验和意识推动区 内业主委员会建设起步较早，建成比例较高，组织建设较为成熟。特别是古北新区等有 境外住户集中区域的所有住宅小区均已建立业主委员会， 业主委员会在社区生活中已发 挥出较为重要和显著的作用。因此，可以说长宁区业主委员会建设的特点、经验、问题 等对于研究我国城市业主委员会的建设，既具有普遍性，也具有示范性。特别是，从上 海是全国业主委员会建成数量最多，组建比例最高的城市（至 2008 年 6 月，上海共建 成业主委员会 6114 个 ，建成比例达 80%左右）这一点看，弄清长宁区业主委员会建设 的状态， 势必在理论和实践方面对认识和解释我国城市业主委员会建设的基本状况有一 任浩.现代企业组织设计m.北京：清华大学出版社，2005.4-5 长宁区旅游局.长宁旅游资源简介eb/ol. 中国物业管理网.上海业主委员会成员有望拿到工资eb/ol.2/?action-viewnews-itemid-985， 2008.6 中国物业服务顾问网.小区业主委员会不作为怎么办？eb/ol. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 3 定的参考意义。 本文研究的具体价值在于：第一，通过对业主委员会组织建设背景、发展、意义等 情况的分析归纳，有助于进一步提高对城市业主自治活动作用、意义的认识；第二，通 过实际调研工作，有助于进一步提高对我国业主委员会建设现状的认识；第三，通过对 业主委员会建设的研究，有助于为后来的业主委员会研究提供更广阔的思路；第四，针 对所存在的问题提出的加强业主委员会建设的政策建议， 应有助于实际工作者在改进现 有工作时进行参考。 第三节 国内外业主委员会研究现状 一、国内业主委员会研究现状 国内的业主委员会研究，主要可以概括为以下几方面。 （一）现代产权理论是研究的理论基础。现代产权理论认为，建筑物区分所有权是 一项重要的不动产所有权形式，包括专有部分所有权、共用部分持分权，因共同关系所 生的构成权三部分 。其中，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权 利。由于这种共有和共同管理的权利属于全体业主共同拥有，而日常物业自治事务不可 能征求每一名业主意见，因此业主委员会在业主大会投票选举的前提下，得以建立并接 受业主全体委托行使权利。我国物权法即根据上述理论对业主自治权利进行确认， 我国学界也大多以此理论为基础开展业主委员会研究。 （二）法律主体资格问题是研究的热点。组织的法律主体资格是组织运作的必要前 提。目前，我国物业管理条例等法律规定业主委员会可以根据业主大会决定，开展 与物业管理公司签订物业管理合同等活动， 但由于我国相关法律中没有明确业主委员会 主体资格的因素，业主委员会以何种资格签署协议等问题仍受到较多质疑。因此，要求 明确业主委员会法律资格或应赋予业主委员会何种法律主体资格等是当前研究的热点。 （三）业主委员会的弱势地位是大多研究的分析视角。由于我国业主自治制度发展 历史较短，民众自治意识不高，特别是法治建设还不充分等，致使我国业主委员会在建 设中往往处于相对的弱势地位。如我国物业管理企业有相当部分系国有房管所转制，且 较多物业公司与房地产商有紧密关系，资源优势明显，业主自治组织成立和运作受到阻 张作祥.物业管理概论 m.北京：清华大学出版社，2008.50 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 4 碍干扰的情况就时有发生。因此，国内业主自治组织研究较多从组织弱势的视角出发， 对运作中权益易受到侵犯的问题，诸如物业公司被解聘后撤退难、物业资料移交难等问 题较为关注。 二、国外业主委员会研究现状 业主自治组织是以业主物业产权为基础，在世界各国普遍建立的一种社会组织。相 对我国业主自治活动开展只有十余年的时间而言， 美、 英等国家的业主自治活动早在 19 世纪便已开始产生，业主自治活动的历史悠久，相关研究成果也较我国为丰硕和深厚。 （一）制度经济学等理论被引入。在现代产权理论的基础上，美国等学界进一步引 入制度经济学等理论，认为业主自治组织的建立有以下理论支撑： 1、 交易成本理论。 主要应用美国著名经济学家罗纳德科斯 （ronald harry coase） 的社会成本理论、哈罗德德姆塞茨(harold demsetz)的产权交易理论等，认为业主自 治组织作为小区的管理层，其成立有利于以较低的内部成本进行活动，并能预防和避免 个体冲突的发生。 2、避免双方垄断理论。主要是指通过强制业主参与业主自治组织，建立少数服从 多数的组织决策机制，能防止在共有产权基础上，任何一个共有人因不顾及其他共有人 利益和愿望， 采取索要高价等方式致使其他共有人不能处分和使用共有财产的双方垄断 问题发生，能避免权利僵局和不必要的损失。 3、中间机构理论。主要是应用美国学者霍威与福斯（hovi and foss）的“分散化 集体决策”和“集中化集体决策” 理论，认为业主自治组织在业主群体中具有中间机 构的作用，能够保障集体化决策的贯彻执行，协调业主集体共有权利的使用。 （二）组织地位平等是研究的基础。由于美国、英国等法律明确赋予业主自治组织 的法律主体资格，规定了房产开发商对业主自治组织建立、物业公司如何移交物业资料 等一系列具有可操作性和强制性的保障措施，如美国法律明确规定，开发商代表小区业 主签订的一切合同，业主自治组织成立后都有权终止并无须支付任何补偿 。因此，国 外业主自治组织与房地产开发商、物业公司乃至政府之间都具有较为平等的关系，一般 不会因地位强弱造成不平等的问题。 业主自治组织与其他主体的地位平等成为国外开展 研究的重要基础。 （三）业主自治组织职能研究内涵丰富。在制度经济学等理论的影响下，美国、英 周树基.美国物业产权制度与物业管理m.北京：北京大学出版社，2005.83 周树基.美国物业产权制度与物业管理m.北京：北京大学出版社，2005.90 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 5 国以及欧盟国家等业主自治组织职能研究也主要以经济活动为切入点，内涵十分丰富， 如为确保业主自治组织的防止垄断功能， 对业主自治组织成立后有权取消房产开发商在 业主自治组织成立前签订的一切商业协议等保障措施的研究； 如为确保业主自治组织降 低交易成本的功能，对业主自治组织委托物业公司代理部分职权，代理业主进行房屋的 买卖出租等活动的研究等。此外，还有从丰富组织职能的角度，对业主自治组织强制拍 卖长期欠费业主房屋；提供原业主物业管理费缴付证明；动用公共基金购买业主自治组 织保险，确保业主自治组织成员不因履行职责陷入诉讼状态等一系列职能的研究。 三、先行研究的不足 主要就我国的业主委员会研究存在的不足，指出以下几点： （一）专门研究还不够深入。由于我国对业主自治组织的专门研究还只是处在刚刚 起步阶段，如笔者于 2008 年 10 月在交大图书馆的论文文献系统中以“业主委员会”为 关键词搜索时，得到的搜索结果竟然为零。此外，我国专门研究的深度也明显不足，如 关于业主委员会成立的理论基础研究，国外已从制度经济学的角度进行研究，而国内却 仍停留在共有产权的研究之上。 （二）国外优秀研究成果还未能有效吸收。国外的业主自治组织研究在组织主体资 格、职能定位、体系构建、组织运行、社会作用等方面已经取得较为优秀的研究成果。 如美国规定业主自治组织在二手房买卖中承担有证明职能， 只有业主自治组织出具证明 后，才可表明房屋无其他物业产权纠纷，适合市场流通；充分利用业主自治组织的职能 优势来规范物业环境，防止法律纠纷，降低了可能的社会交易成本和司法成本。而我国 类似的现实问题很多，但一般还是基于诉讼等思路来解决类似问题，国外业主自治组织 研究中的优秀成果还没有很好地被吸收来解决我们的现实问题。 （三）还未能紧密结合我国业主委员会建设的实际开展研究。我国开展物业治理活 动的国情如建设的历史、民众意识、人口数量、文化传统，以及业主委员会与居委会的 关系等问题都和国外有较大的不同。 另外， 各个具体物业自治区域也有不同的 “个性化” 自治要求，如别墅小区的业主对物业环境要求一般集中在噪音防治、绿化程度提高等问 题上，而售后公房小区内相邻物业纠纷问题相对较多。因此，我国的业主委员会研究应 从具体国情出发，去弄清业主委员会制度建设的各个方面的问题。而从目前的研究现状 看，差距似乎主要体现在对业主委员会的共性问题挖掘不深，如业主自治组织的社区公 共关系构建等问题主要还是从政府部门或居委会等角度出发探讨， 而从业主自治组织出 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 6 发研究的成果较少。而基于售后公房、别墅型、公寓楼等不同小区在人口结构、环境需 求等方面“个性”特点开展相关研究的就更少，研究的实际针对性有待增强。 第四节 本文的理论依据和内容框架 一、研究理论的选择 基于我国社会政治、经济、文化，以及民众自治意识较弱等现实状况，本文的研究 思路主要从业主委员会的组织属性出发，具体选择以下理论开展研究。 （一）组织行为理论。组织行为理论主要探讨个体、群体、结构对组织内部行为的 影响 。本文运用该理论对业主委员会组织结构、人员构成、组织文化等问题进行研究。 （二）城市社会管理理论。社会管理是指城市政府部门在市民和其他组织及其成员 的参与下，对其辖区进行的社会管理活动 。业主委员会作为物业自治组织，是参与城 市社会管理的主体之一，在城市社会管理的系统性活动中形成各种社会公共关系，并体 现着自身的作用。 （三）社区治理理论。社区治理理论主要研究政府与社区组织、辖区单位、居民等 在社区公共事务中相互关系和作用。 本文运用该理论对业主委员会与政府各部门关系等 问题进行研究。 （四）绩效评估理论。绩效评估理论是对执行任务效果的评价。本文主要运用该理 论对业主委员会运作成效的问题进行研究。 （五）组织激励理论。组织激励理论主要研究如何使团队成员进一步围绕团队目标 开展活动。本文主要运用该理论对业主委员会如何加强专门运作能力的问题进行研究。 此外，本文还运用公共政策分析、组织环境、组织设计等理论展开分析。 二、研究的方法 （一）文献分析法。笔者通过收集和分析业主委员会，及社区治理、社区民主发展、 物业管理等方面的文献资料，借此对我国业主委员会的建设与发展、组织得价值取向和 发展趋势、与居民委员会等主体的关系、发挥社会作用等问题进行分析考察。 （二）问卷调查法。2008 年 10 月起，笔者在长宁区房地产管理局、区公安局、街 道、居委会、业主委员会相关同志的帮助下，对 37 家长宁区业主委员会进行了问卷调 斯蒂芬p罗宾斯.组织行为学m.北京：中国人民大学出版社，2003.10 丁海椒.中国城市社会管理m.北京：中国科学技术出版社，2008.1 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 7 查，并在排除其中质量不高或典型性不强的问卷后，确定 20 家或在组织建设、或在作 用发挥等方面具有一定典型研究价值的业主委员会为最终调研对象。 调研问卷的内容共分五部分（调研提纲附后） ：一是业主委员会所在小区名称、户 数、小区类型等概况；二是业主委员会筹建、结构、规模等组织建设情况；三是业主委 员会日常决议、激励、监督等运作情况；四是业主委员会与政府有关部门、居委会等公 共关系建设情况；五是业主委员会在物业治理等方面的作用发挥情况。 在调查对象的选择上，因为对商品房小区建成时间较晚，物业管理收费相比较高， 业主对物业自治活动期望应相对更高，业主委员会建设可能更为成熟，研究价值较高等 考虑，笔者在 20 家业主委员会中选择了 17 家为商品房小区业主委员会进行重点研究， 3 家售后房小区业主委员会为相对参考。同样，出于公寓式小区代表面最广，研究结果 更具参考意义的考虑，调研中共有 15 家业主委员会为公寓型小区的业主委员会，其它 为 2 家别墅型小区，3 家楼宇式小区为相对参考。具体参与调研的小区情况如下表： 表 1-1 接受调研长宁区业主委员会概况表 表 1-1 接受调研长宁区业主委员会概况表 序号 小区名称 房屋性质 物业类型 1 新律花园 商品房 别墅型 2 虹桥新城 商品房 公寓型 3 中山公寓 商品房 公寓型 4 大家源小区 商品房 公寓型 5 中山大楼 售后房 楼宇型 6 瑞东小区 售后房 公寓型 7 美丽华花园 商品房 公寓型 8 四季晶园 商品房 公寓型 9 万科广场 商品房 公寓型 10 钻石公寓 商品房 公寓型 11 黄金豪园 商品房 公寓型 12 万科西郊花园 商品房 别墅型 13 东方金门花园 商品房 公寓型 14 新华大厦 商品房 楼宇型 15 新华名门 商品房 公寓型 16 法华门大厦 售后房 楼宇型 17 香榭苑 商品房 公寓型 18 海富公寓 商品房 公寓型 19 假日苑小区 商品房 公寓型 20 达安长宁区公寓 商品房 公寓型 数据来源：长宁区业主委员会调研数据 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 8 （三） 、访谈法。由于调研问卷内容不易深入的局限，笔者对 20 家业主委员会中的 新律花园、中山公寓、虹桥新城等 7 家业主委员会做了进一步的走访，通过与业主委员 会主任的深入访谈， 较为详实地掌握了业主委员会从业人员在业主委员会建设中的实际 认识、做法，以及存在的困惑。此外，笔者在调研中还与区房地产管理局相关负责人、 物业公司经理、社区民警等就此课题进行了多次的专门交流，尽力使本课题研究在掌握 状况方面能够做到更为全面和客观，就问题拟制的建议能够更具针对性。 三、本文的内容框架 根据本文研究立足点和思路，本文的内容框架为： 第一章 绪论。概述业主委员会组织建设的背景和意义、国内外研究的现状、不足 和趋势，本文研究的主要理论和方法等内容。 第二章 城市业主委员会的发展概述。主要对业主委员会进行概况描述，论述业主 委员会与业主、业主大会的关系、组织属性及当前城市业主委员会建设概况、业主委员 会发展历程、建设意义等内容。 第三章 业主委员会的组织建设。主要从组织内部建设的角度开展研究，论述包括 业主委员会的筹建条件和程序、主要职能、组织框架、组织文化建设的必要性等内容， 考察业主委员会组织建设是否完善严密，符合现代组织建设理论要求。 第四章 业主委员会的运作机制建设。主要从业主委员会组织化运作的角度开展研 究，论述包括业主委员会的日常运作机制建设，以及开展绩效评估、组织激励、工作监 督等内容，考察业主委员会的运作的公正性和有效性。 第五章 业主委员会的公共关系建设。 主要对业主委员会的公共关系环境进行研究， 论述包括业主委员会公共关系构成、特点、目的等内容，考察业主委员会在公共关系中 的地位、作用和资源配置等能力。 第六章 业主委员会的作用功能建设。主要对业主委员会的作用发挥进行研究，论 述业主委员会在物业治理、社区治理等方面的作用，以考察业主委员会作用所至的深度 和广度。 第七章 业主委员会建设中的问题。总结业主委员会在组织、运作机制、公共关系、 作用功能等方面的建设中存在的主要问题。 第八章 加强业主委员会建设的政策建议。 主要针对业主委员会建设中存在的问题， 运用组织行为学等学科理论，提出改善业主委员会建设的政策建议。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 9 业主委员会 第二章、城市业主委员会的发展概述 城市业主委员会的发展概述 第一节 业主委员会的概念和组织性质 一、业主、业主大会、业主委员会概念及关系 业主委员会与业主、业主大会具有密不可分的联系，在物业自治活动中发挥着各 自的重要作用。其中，业主是房屋所有权人，包括自然人、法人和其他组织；业主大会 是由物业管理区域内全体业主组成，代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权 益，行使物业管理自治权利的自治机构；业主委员会是由业主大会选举产生，执行业主 大会决议，代表业主进行日常物业自治活动的组织。 从上述概念可知，业主委员会物业自治活动的权利来源是业主大会的授权。因此， 业主委员会的物业自治活动应根据我国相关法规规定，在业主大会授权范围内展开。业 主委员会与业主、业主大会的关系如下图： 全体业主组成 业主大会选举产生 图 2-1 业主、业主大会、业主委员会关系示意图 图 2-1 业主、业主大会、业主委员会关系示意图 数据来源：长宁区业主委员会调研数据 基于业主委员会与业主、业主大会的关系，我国物业管理条例规定“业主委员 会是业主大会的执行机构” ，明确了业主委员会的职能定位。 二、业主委员会的组织性质 非营利组织是指不以营利为目的开展活动的组织，民间性，非营利性，志愿性等是 其主要的特性。 从业主委员会内部结构、 运行方式等情况看， 业主委员会也具有民间性等组织性质： （一）民间性：业主委员会由业主通过业主大会的形式投票组成，组织成员均为业 业主大会 业主 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 10 主，独立于政府外自行组织运作。 （二）非营利性：业主委员会以开展物业治理活动为主要任务，虽可以通过经营物 业设施营利，但利润属全体业主共有，获取利润并非组织主要目标。 （三）志愿性：业主委员会人员以志愿精神开展工作，不以收取工作报酬为目的。 因此，业主委员会应归属于非营利组织之中。 值得注意的是， 在我国的非营利组织一般可获得社团法人或民办非企业单位法人等 法律地位。但目前，我国物业管理条例等法规还没有对业主委员会的法律主体资格 明确认定。其中，由于多年来我国最高人民法院及广东、黑龙江等省高级人民法院在个 案审判等司法活动中对业主委员会的诉讼主体资格问题进行了多次确认， 业主委员会的 法律诉讼主体资格在司法实践中逐步得到保障。 但对业主委员会是否具有工商经营活动 的资格，以满足从事法律规定的与小区工程建设方、维修方签订合同等职能的问题仍存 在较多的争议。 三、业主委员会类型划分 主要可分为以下三种类型： （一）根据物业使用性质的不同，可分为：居民住宅小区业主委员会、写字楼业主 委员会、商业楼业主委员会、工业园区业主委员会等。 （二）根据物业产权来源不同，可分为：售后公房业主委员会、商品房业主委员会 等。 （三）根据物业建筑类型不同，可分为：里弄式小区业主委员会、楼宇业主委员会、 公寓小区业主委员会、别墅小区业主委员会、酒店式公寓业主委员会等。 在上述分类中，居民住宅小区的业主委员会数量最多，其代表性和影响也最广，是 业主委员会各种类型中社会作用和影响最大的部分， 本文也主要以居民住宅小区业主委 员会为研究考察的对象。 第二节 城市业主委员会建设概貌 一、城市业主委员会建设的必要性 城市化是人类文明进步的必然结果。随着市场经济体系的进一步确立和完善，我国 的城市化速度不断加快， 城市化程度不断提高， 城市愈发成为人们生活、 工作的集聚地。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 11 相对农村而言，城市在人口、经济和文化等多方面有着不同的特点： 第一，城市交通、人员、经济等内在结构相对农村呈现更为汇聚的状态。 第二，城市中人与人之间的互动关系更为紧密，人员往往来自不同区域，异质性与 流动性强。 第三，城市的经济水平一般较农村繁荣发达，且对公共设施的需求更为强烈，公共 设施的共享度高。 第四，城市的文化开放性、包容性更强，价值取向较为多元，传统观念相对农村呈 弱化倾向。 第五，相对农村中土地的重要性，城市人摆脱了土地对人的限制。同时，城市中人 与人之间关系的重要性因素，决定了城市组织和管理的关键是人的组织化 。组织在城 市管理活动中具有更为重要的地位和作用。 在上述特点的影响下，在政府主导的前提下，市民和其他组织及其成员的积极参与 是城市社会管理活动的重要组成部分。对此，党的十六届四中全会提出要建设“党委领 导、政府负责、社会协同、公众参与”的和谐社会管理格局，说明了公众参与对于社会 管理的重要意义 。 其中，业主委员会作为代表业主物业自治权利开展物业自治活动的组织，是公众参 与城市管理活动的重要平台和渠道， 其建设与发展对构建、 调整城市中人与人、 人与物、 人与社会等各类社会关系等具有重要的作用和意义，是推动城市政治、经济等领域进一 步发展，提高城市社会管理能力的必然要求。 二、我国城市业主委员会建设概况 由于我国各地政治、经济、文化的发展状况不同，以及对业主委员会认识理解的程 度的差异，当前各城市的业主委员会建设状况存在着较大的差别，难以一概而论。总体 来看，可归纳为以下三个方面情况： （一）各地区业主委员会的建立状况不平衡。由于不同城市间建设发展水平的差异 业主委员会建设起始时间不同等因素，各地区业主委员会建成比例存在较大差距。如上 海在 2008 年 7 月的业主委员会建成比例已占应成立数的 80%，为全国最高。而北京在 2006 年 7 月的业主委员会建成比例只在 11%左右 。 其他如乌鲁木齐市 2005 年 “全市 830 林尚立.上海社区民主发展研究报告eb/ol. 丁海椒.中国城市社会管理m.北京：中国科学技术出版社，2008.1 北京市政协.关于北京市居住小区物业管理问题的建议案及调研报告eb/ol. -07/10728.html，2006.7 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 12 多个住宅小区， 仅有 50 多个小区成立了业主委员会 ” ， 业主委员会建成比例在 6%左右； 福建省惠州市 2009 年“市中心有数百个小区，但业主委员会数量不超过 40 个” ，业 主委员会也只有个位数的建成比例等。 在长宁区，据区房地产管理局统计，至 2008 年 10 月，长宁区内 729 个居住物业小 区内，建有业主委员会组织的为 538 家，占总数的 78%（不包括 39 家无人管理小区） ， 这个数值与上海业主委员会 80%左右的建成比例基本一致。其中，古北新区等涉外性较 强的住宅小区已全部建立业主委员会。 （二）各业主委员会的建设状况不平衡。城市社区内往往组织多，多元互动的发展 环境对业主委员会的建设程度也提出了更高的要求。对此，一些业主委员会在建设中能 注意从组织建设的角度进行规划，在组织建设等方面比较成熟。如长宁区的美丽华小区 等业主委员会不仅有专业工作人员等人才资源， 而且业主委员会还建立下属组织配合其 活动。但从多数业主委员会建设情况看，由于我国业主自治历史较短，自治意识和自治 能力有限等因素，业主委员会从组织建设的角度而言，组织结构松散，运作机制不明确 等问题普遍存在。 （三）各业主委员会作用发挥状况不平衡。由于不同业主委员会建设的规范程度、 运作能力等存在较大差距，因此不同业主委员会作用发挥状况不平衡。特别是在一些事 业心、责任心强的业主委员会成员带领下，业主委员会不仅在物业治理中，而且在社区 精神文明建设等方面都能发挥出良好的作用。如长宁区的新律花园、美丽华小区业主委 员会都有自己业主委员会内部刊物，以对小区精神文明建设进行有效地推动。但也有一 些业主委员会由于监管机制等缺乏，怠于行使职权、或因成员以权谋私等，出现了各种 问题。如在对长宁区虹桥新城业主委员会的调研中，了解到该小区前任业主委员会在建 立后的三年时间内，对小区种种问题都没有予以立项解决，以致后来出现所有成员在改 选中被业主换选的尴尬局面。 三、城市业主委员会的建设历程 我国城市业主委员会的建设，最早起始于 1991 年深圳万科天景花园业主委员会的 立。此后，随着国家业主自治法规建设的发展，包括业主委员会在内的业主自治制度得 以逐步确立。这个发展历程与国家业主自治制度相关法规的发展相对应，可分为四个阶 段。 刘迎鸽.论业主委员会制度的缺憾与完善eb/ol， 惠州日报.小区数百个，业主委员会不足 40eb/ol， ntent_4914808.htm 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 13 （一）法规确立之前阶段。主要从 1991 年全国第一个业主管理委员会在深圳万科 天景花园正式成立，到各地颁发地方性物业条例为止。在这一阶段，业主委员会的 建立仍处在自发和零星的状态，建立依据主要是业主与物业公司等主体的协商自愿，如 深圳万科天景花园业主委员会就是在物业公司出于加强小区物业治理能力需要的背景 下由物业公司协助业主筹建的。从长宁区情况看，长宁区在 1995 年左右开始出现业主 自发组成的业主委员会， 业主自治活动主要是集中在区内一些住房制度改革后的售后公 房及西郊涉外住宅区内。 （二）地方法规确认阶段。主要是从 1994 年 6 月深圳颁布全国第一部物业管理条 例深圳经济特区住宅区物业管理条例 ，业主自治体系在其中得以确认到 2003 年国务 院颁布物业管理条例为止。这一阶段的主要背景是 1994 年我国务院发布关于深 化城镇住房制度改革的决定 ，启动住房制度改革，在福利分房改变为补贴住房津贴， 单位福利房享有人成为房屋所有人、 国有房管所转制成为物业管理企业等一系列措施影 响下，明确物业共有部分产权的社会需求开始凸显。以此为基础，相应的业主物业自治 活动需求也日益突出。对此，从 1994 年起，北京、深圳、上海等地人大先后审议颁布 了当地物业管理条例等法规，各地业主委员会建设开始进入法制化轨道。1997 年 5 月，上海市人大审议通过了上海市居住物业管理条例 ，为上海地区建设业主委员会 提供了法律规定。 （三）国家法规确认阶段。主要是从 2003 年国务院施行物业管理条例 ，到 2007 年国家物权法颁布为止。在这一阶段，国务院在国家法规的高度明确了业主委员会 的权利义务等法律内容，业主委员会建设活动在全国范围内得以依法开展。 （四）国家物权法颁布后阶段。2007 年 10 月 1 日，国家物权法正式施行， 主要对业主物业自治权利与业主物权的关系予以了进一步明确，国家物业管理条例 及各地物业管理规定根据物权法规定对相应的业主自治活动规定进行了调整。 第三节、业主委员会的法制建设 业主委员会法制建设是开展与深化业主委员会建设的根本保障。 在业主委员会发展 过程中， 国家和地方性的业主委员会法规根据实践和司法理论的发展进行了数次制定或 修订，深层次地影响着我国业主委员会的建设和发展方向。下面，加以择要概述。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 14 一、国务院物业管理条例颁布后的法规变化 2003 年，上海根据国务院物业管理条例重新制定颁布了上海住宅物业管理规 定 ，该规定相比 1997 年上海物业管理条例 ，有以下三项变化： （一）调整了概念。1997 年上海物业管理条例中规定“业主委员会是实施自治 管理的组织” ，强调“自治”概念；而 2004 年上海住宅物业管理规定中规定业主委 员会“是业主大会的执行机构” ，更强调业主自治的权利来源。 （二）强调了政府部门的职能。1997 年上海物业管理条例只有“业主委员会应 向辖区房地产管理部门登记备案”等二项涉及房地产管理部门职能的规定；而 2004 年 上海 住宅物业管理条例 规定了辖区房地产管理部门、 街道等政府职能部门， 及居 （村） 委会等多个部门在业主委员会选举、日常运作等工作中的指导、管理、监督职能，即更 加强调了政府部门在业主委员会制度中的作用。 （三）增强了可操作性。相比 1997 年上海物业管理条例 ，2004 年上海住宅物 业管理规定对非住宅物业共有产权投票权的划分、选举投票的通过标准、换届业主委 员会财物移交、业主委员会的任期、业主投票权的代理方式等运作细节做了明确规定， 使业主委员会的运作有了进一步的依据。 二、 物权法颁布后的法规变化 2007 年我国物权法颁布后，国务院据此重新修订的物业管理条例比之 2003 年的版本，发生了以下的变化： （一）投票权计算方法的变化。 物权法颁布前，住宅区业主投票权按套计算、 非住宅物业按物业建筑面积计算，并规定“单个业主最高投票权不得超过全部投票权的 百分之三十”等限制性条款。 物权法颁布后，重新修订的物业管理条例规定占 物业专有面积过半数比例且在半数比例以上业主的共同同意的条件下， 方能决议通过法 律规定事项，将产权占有情况与投票权直接联系起来。 （二）决议形式的变化。相比原物业管理条例规定业主通过业主大会形式行使 自治权利的要求，新的物业管理条例根据物权法的规定，明确业主共同决定“制 定和修改业主大会议事规则”等重大事项。 （三） 、对业主委托投票要求发生变化。原物业管理条例规定按业主所持投票 权计算投票比例，即允许一名业主经其他业主委托，持有他人投票权的方式，代理他人 投票意向进行投票。而新的物业管理条例虽不否定业主委托代理人参加业主大会的 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市业主委员会建设研究以上海市长宁区为例 15 方式，但明确须“物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过 半数的业主参加”业主大会，由此